第一篇：應(yīng)對(duì)“鄰避”挑戰(zhàn)

應(yīng)對(duì)“鄰避”挑戰(zhàn)

中國(guó)投資2013年第11期

文/《中國(guó)投資》 楊海霞

7月4日，中核集團(tuán)發(fā)布《中核集團(tuán)龍灣工業(yè)園項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公示》，就其將在江門鶴山市址山鎮(zhèn)興建的一座核燃料加工廠征求公眾意見(jiàn)。消息公布后，引起各界強(qiáng)烈關(guān)注，出乎投資方的意料，出現(xiàn)了一邊倒的反對(duì)意見(jiàn)。事件快速發(fā)酵，短短10天之后，鶴山市委、市政府決定取消中核集團(tuán)龍灣工業(yè)園項(xiàng)目，不予立項(xiàng)。

據(jù)報(bào)道，反對(duì)者意見(jiàn)集中于對(duì)核輻射、核污染的擔(dān)憂，也有提及該項(xiàng)目沒(méi)有經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)和充分征求公眾意見(jiàn)等程序違法，認(rèn)為項(xiàng)目確定后再公示完全是走過(guò)場(chǎng)，等等。

在公眾的巨大反對(duì)壓力下，地方政府迅速反應(yīng)，一起社會(huì)公眾事件得以平息，但一個(gè)醞釀數(shù)年的項(xiàng)目也在倉(cāng)促的決定中暫停。有報(bào)道將事件的導(dǎo)火索指向社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估（下文簡(jiǎn)稱穩(wěn)評(píng)），報(bào)道認(rèn)為如果沒(méi)有項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)評(píng)公示，就不會(huì)引發(fā)這樣一起群體事件。

社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目審批中的一項(xiàng)前置性審查。2012年8月，國(guó)家發(fā)展改革委出臺(tái)《國(guó)家發(fā)展改革委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》（簡(jiǎn)稱《穩(wěn)評(píng)辦法》），明確提出國(guó)家發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或核報(bào)國(guó)務(wù)院審批、核準(zhǔn)的在我國(guó)境內(nèi)建設(shè)實(shí)施的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，在開展前期工作時(shí)，都必須開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估分析和評(píng)估論證。

正是在這項(xiàng)制度要求下，廣東鶴山市委托評(píng)估公司對(duì)該項(xiàng)目的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估并予以公示，征求公眾意見(jiàn)。然而穩(wěn)評(píng)只是這個(gè)事件的導(dǎo)火索。事實(shí)上，中核核燃料項(xiàng)目并不是引起群體性事件的唯一重大工程。近年來(lái)，我國(guó)已經(jīng)發(fā)生了許多因項(xiàng)目而起的群體性事件，如四川什邡鉬銅項(xiàng)目，江蘇啟東王子造紙項(xiàng)目，福建廈門、大連福佳大化、寧波鎮(zhèn)海、云南昆明PX項(xiàng)目等都出現(xiàn)過(guò)類似事件。

這些事件都有一個(gè)共同特點(diǎn)：都是由可能存在環(huán)境問(wèn)題的投資項(xiàng)目所引起。中國(guó)國(guó)際工程咨詢公司（簡(jiǎn)稱中咨公司）研究中心主任李開孟在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)表示，這些因工程項(xiàng)目所引發(fā)的群體性事件，參加人數(shù)更多，社會(huì)影響較大，地方政府更應(yīng)重視其風(fēng)險(xiǎn)的化解。但現(xiàn)實(shí)中，地方政府處置社會(huì)沖突的能力往往顯得非常有限，許多完全可以提前化解的矛盾，由于處置不當(dāng)而逐步激化并產(chǎn)生嚴(yán)重后果。

亞洲開發(fā)銀行東亞局首席社會(huì)發(fā)展專家斯考特·弗格森在接受《中國(guó)投資》采訪時(shí)也表示，人們反對(duì)項(xiàng)目的原因有很多種，其中一個(gè)主要的原因是對(duì)項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容以及項(xiàng)目可能帶來(lái)的負(fù)面影響不是很了解。

項(xiàng)目單位往往在宣傳項(xiàng)目的效益方面花很多精力，而對(duì)于項(xiàng)目可能帶來(lái)的負(fù)面影響不愿意提及甚至回避。而當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和老百姓最關(guān)心的恰恰是項(xiàng)目可能會(huì)給他們的生活帶來(lái)的負(fù)面影響，于是從各種非官方渠道打聽(tīng)消息。這些非官方渠道得到的信息有些是不完整的，不準(zhǔn)確，甚至有些是虛假的。而且這些信息當(dāng)中往往很少包括項(xiàng)目準(zhǔn)備采取的減緩或補(bǔ)償措施。最終因?yàn)樾畔⒉煌该鲗?dǎo)致了人們對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行強(qiáng)烈抵制。等到已經(jīng)發(fā)生了抵制事件或被媒體曝光，項(xiàng)目單位被迫公布項(xiàng)目潛在的負(fù)面影響但又強(qiáng)調(diào)其減緩措施很有效。而此時(shí)，人們已經(jīng)對(duì)項(xiàng)目單位以及他們公布的信息和減緩措施失去了基本的信任，甚至一些合規(guī)的項(xiàng)目也受到抵制。

在他們看來(lái)，這類由工程項(xiàng)目引發(fā)的維權(quán)事件，大多可以在項(xiàng)目建設(shè)前期預(yù)防和化解，然而，穩(wěn)評(píng)制度這項(xiàng)用于“事前維穩(wěn)”的新制度，在現(xiàn)實(shí)中存在諸多問(wèn)題，并沒(méi)有起到應(yīng)有的作用。

大項(xiàng)目“鄰避”挑戰(zhàn)

2012年7月2日，因擔(dān)心四川省什邡市宏達(dá)鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題，當(dāng)?shù)夭糠秩罕姷绞糙形⑹姓奂罱K逐步演變?yōu)榱巳后w性事件。

據(jù)地方政府所述，該項(xiàng)目是經(jīng)國(guó)家多部委從環(huán)保各方論證安全的前提下批準(zhǔn)的，該項(xiàng)目采用國(guó)際上最先進(jìn)的冶煉技術(shù)和裝備，處理原料鉬精礦、銅精礦，有充分保障并進(jìn)行最嚴(yán)格的防滲處理，不會(huì)對(duì)周圍地下水、地表水產(chǎn)生影響。該工藝循環(huán)回用處理后，將實(shí)現(xiàn)“零排放”，對(duì)周邊及下游水體不會(huì)產(chǎn)生影響。按照環(huán)評(píng)要求，鉬銅項(xiàng)目的治污設(shè)施建設(shè)占項(xiàng)目總投資的14%，全部采用國(guó)外先進(jìn)技術(shù)，高端的治污設(shè)備對(duì)工業(yè)廢棄物的處理將嚴(yán)格控制，最大限度地控制污染。同時(shí)，鉬銅項(xiàng)目開工建設(shè)后，環(huán)保部門還將在施工現(xiàn)場(chǎng)安裝監(jiān)測(cè)設(shè)備并配備監(jiān)測(cè)人員，對(duì)工程進(jìn)行全方位觀察測(cè)評(píng)預(yù)防應(yīng)急，其環(huán)境防護(hù)距離和衛(wèi)生防護(hù)距離，在大氣(空氣)環(huán)境上是自然科學(xué)的，產(chǎn)生出的固體廢物全部外售綜合利用，不會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。

雖然從環(huán)評(píng)的審批流程觀察，宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)測(cè)工作手續(xù)齊全，但是其公布的信息卻非常不足。國(guó)家環(huán)保部官方網(wǎng)站曾在2012年2月28日對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行了審批前的公示，并于3月26日正式作出批復(fù)，其在2月28日的公示中顯示：“項(xiàng)目主要建設(shè)內(nèi)容包括4萬(wàn)噸/年鉬冶煉系統(tǒng)、40萬(wàn)噸/年陰極銅冶煉系統(tǒng)和自備電廠3個(gè)部分，工程實(shí)際總投資67.24億元，其中環(huán)保投資9.6547億元。”此外，沒(méi)有任何相關(guān)環(huán)評(píng)信息。

一個(gè)合規(guī)的項(xiàng)目，因嚴(yán)重缺乏與公眾的溝通而引起群體事件，類似事件已經(jīng)在近年發(fā)生多起。事實(shí)上，這樣的情況并非中國(guó)所獨(dú)有，在工業(yè)化國(guó)家都曾發(fā)生過(guò)，被稱為“鄰避”效應(yīng)NIMBY(Not in my backyard)，即“不要建在我家后院”的效應(yīng)，就是指強(qiáng)烈反對(duì)在自己住處附近設(shè)立任何有危險(xiǎn)性，不好看或有其他不宣情形的事物，具體到一些建設(shè)項(xiàng)目，人們對(duì)項(xiàng)目可能產(chǎn)生的事故、污染、噪音等表現(xiàn)出的關(guān)切。

“目前中國(guó)中等收入階層逐步壯大，公民環(huán)保和健康意識(shí)明顯增強(qiáng)，公眾對(duì)社會(huì)公平和自身合法權(quán)益的維護(hù)要求越來(lái)越高”，李開孟說(shuō)，“類似這些這樣存在環(huán)境和安全敏感性項(xiàng)目，引起的‘鄰避效應(yīng)’如果處置不當(dāng)，會(huì)成為群體事件的導(dǎo)火索”。

在他看來(lái)，目前中國(guó)已經(jīng)明顯進(jìn)入了群體性事件突發(fā)期。根據(jù)上海投資咨詢公司社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)部主任秦春在媒體披露的數(shù)據(jù)，1994-2003年，我國(guó)各類群體性事件數(shù)量年均增長(zhǎng)17%，參與人數(shù)平均每年增長(zhǎng)12%，由73萬(wàn)多人增加到307萬(wàn)多人，其中百人以上的由1400起增加到7000起，增長(zhǎng)4倍。2011年，群體性事件上升到了17萬(wàn)起。

李開孟表示，突發(fā)性群體事件按照內(nèi)在性質(zhì)，可以分為經(jīng)濟(jì)維權(quán)事件、社會(huì)泄憤事件和政治騷亂事件等3種形式。后兩類事件主要依靠政法維穩(wěn)等手段來(lái)解決。其中，社會(huì)泄憤事件可能會(huì)由項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)維權(quán)引起，當(dāng)經(jīng)濟(jì)維權(quán)事件發(fā)展到出現(xiàn)打、砸、搶、燒等違法犯罪行為時(shí)，就演變成為泄憤性公共事件。

維權(quán)事件的發(fā)生是因?yàn)轫?xiàng)目的投資建設(shè)損害了一部分人的利益，他們要求獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。在正常的維權(quán)活動(dòng)中，行為者的訴求是尋求體制性的解決渠道，如通過(guò)對(duì)話和談判，尋求司法和行政調(diào)解等。如果這些方式都不能解決問(wèn)題，當(dāng)事人就可能集體上訪，游行示威，破壞公共秩序，直至暴力對(duì)抗。

“我國(guó)絕大多數(shù)群體性事件都是維權(quán)事件，都是當(dāng)事者在現(xiàn)行體制范圍內(nèi)希望以合法手段來(lái)維護(hù)其自身合法權(quán)益，這些事件只是一種民眾表達(dá)利益訴求或情緒的方式”，李開孟表示。

但在這些事件中，地方政府處置社會(huì)沖突的能力往往顯得非常有限，許多完全可以提前化解的矛盾，由于處置不當(dāng)而逐步激化并產(chǎn)生嚴(yán)重后果。這就形成了“起因很小，基層反應(yīng)遲鈍，事態(tài)升級(jí)爆發(fā)，基層無(wú)法控制，震驚高層，迅速處置，事態(tài)平息，社會(huì)傷痛難平，醞釀新沖突”的維穩(wěn)怪圈。

穩(wěn)評(píng)流于形式

斯考特·弗格森表示，“粗略的項(xiàng)目規(guī)劃和草率的選址經(jīng)常會(huì)引起動(dòng)蕩和沖突。項(xiàng)目單位應(yīng)該意識(shí)到這些風(fēng)險(xiǎn)并通過(guò)避免影響、最小化影響以及足夠的減緩措施來(lái)管理這些風(fēng)險(xiǎn)。我個(gè)人更傾向于更嚴(yán)格的社會(huì)評(píng)價(jià)”。

繼《暫行辦法》之后，2013年2月國(guó)家發(fā)展改革委又出臺(tái)《重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章和評(píng)估報(bào)告編制大綱（試行）》（簡(jiǎn)稱《編制大綱》），對(duì)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估的內(nèi)容提出了一般性的原則要求，但并沒(méi)有給出全國(guó)層面能夠通用的、具有可操作性的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)具體分析框架、分析方法和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，而是希望全國(guó)各地區(qū)、各部門根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委提出的原則性要求，研究制定適合本地區(qū)、本行業(yè)特點(diǎn)的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)具體操作規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。

在李開孟看來(lái)，現(xiàn)實(shí)中項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)很多都流于形式，這也是其沒(méi)有起到化解社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)作用的主要原因。

“根據(jù)我們所掌握的情況，這方面的工作在全國(guó)各地并沒(méi)有啟動(dòng)，而且也沒(méi)有看到啟動(dòng)的任何跡象”，李開孟表示。此外，在他看來(lái)，一些項(xiàng)目業(yè)主單位及地方政府開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析和評(píng)估的積極性、主動(dòng)性和自覺(jué)性還有待進(jìn)一步提高，很多項(xiàng)目單位和地方政府開展項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)工作，只是迫于申報(bào)項(xiàng)目的編制要求而不得不為之。

依照國(guó)家發(fā)改委重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法，重大項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)分為高、中、低3級(jí)，穩(wěn)評(píng)報(bào)告是項(xiàng)目核批的重要依據(jù)，只有評(píng)為“低風(fēng)險(xiǎn)”的項(xiàng)目才能獲批，而風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的審核權(quán)在地方政府。“從目前掌握的情況看，各地方、各部門上報(bào)的擬建項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析篇章及評(píng)估報(bào)告，無(wú)論項(xiàng)目本身真實(shí)的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)情況如何，穩(wěn)評(píng)分析及評(píng)估結(jié)論全部都是‘低風(fēng)險(xiǎn)’等級(jí)”，李開孟說(shuō)。

“事實(shí)上，地方政府難以自我否定”，中咨公司教授級(jí)高工徐成彬表示，“雖然他們也不希望發(fā)生社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)事件，但在‘GDP至上’的現(xiàn)實(shí)誘惑下，決策者可能心存僥幸，冒險(xiǎn)闖關(guān)，迫使項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)報(bào)告做出有違事實(shí)的結(jié)論，為GDP讓路。因此，將項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的前置性審查權(quán)交由地方政府負(fù)責(zé)，從行政機(jī)制上很難保證實(shí)現(xiàn)《穩(wěn)評(píng)辦法》出臺(tái)的初衷”。

“從邏輯上，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)的決定權(quán)交給社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理的責(zé)任承擔(dān)主體具有合理性。但是，邏輯上的合理性并不意味著具有現(xiàn)實(shí)中的有效性。由于地方政府追求GDP高速增長(zhǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)在短期內(nèi)難以改變，經(jīng)由地方政府報(bào)送的擬建項(xiàng)目，無(wú)論實(shí)際上的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)狀況如何，其穩(wěn)評(píng)報(bào)告所出現(xiàn)的評(píng)估結(jié)論必定是低風(fēng)險(xiǎn)，除非地方政府不支持這個(gè)項(xiàng)目”。李開孟說(shuō)。

從建立項(xiàng)目審查制度體系的角度看，當(dāng)前的項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)機(jī)制，與“環(huán)境評(píng)價(jià)”“土地預(yù)審”“節(jié)能評(píng)價(jià)”等一起，都成為項(xiàng)目審批或核準(zhǔn)前置性條件。但是報(bào)送中央政府審批或核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目，“環(huán)評(píng)”由國(guó)家環(huán)保部負(fù)責(zé)，“土地預(yù)審”由國(guó)土資源部負(fù)責(zé)，“節(jié)能審查”由投資主管部門負(fù)責(zé)，“穩(wěn)評(píng)”決定權(quán)事實(shí)上交給了地方政府。

“如果像環(huán)評(píng)、土地、節(jié)能等職能審查一樣，由更高一級(jí)的政府部門來(lái)審核項(xiàng)目涉穩(wěn)問(wèn)題，不僅一定程度上遏制地方政府投資沖動(dòng)，而且項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的客觀公正性也可能更高”，徐成彬表示。

雖然穩(wěn)評(píng)的初衷在于加強(qiáng)社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理，但現(xiàn)實(shí)中，項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)也并非萬(wàn)能的鑰匙。

“項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)僅能在有限領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮因工程項(xiàng)目所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)維權(quán)事件的預(yù)防作用”，李開孟表示，“希望通過(guò)項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)預(yù)防所有的群體性事件是不現(xiàn)實(shí)的；有些地方雖然開展了項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)工作，結(jié)果卻照樣發(fā)生群體性事件，例如云南昆明化工項(xiàng)目、廣東核燃料項(xiàng)目等，但由此而否定項(xiàng)目穩(wěn)評(píng)的積極作用是不客觀的”。

斯考特·弗格森也表示，有一些項(xiàng)目也許可以提供雙贏的解決方案，但大多數(shù)項(xiàng)目在效益和成本的分配上并不公平，也就是說(shuō)有人受益而同時(shí)其他一些人遭受損失。對(duì)于這些項(xiàng)目，需要準(zhǔn)備足夠的減緩措施以確保一個(gè)公平的結(jié)果，但往往法律上又沒(méi)有強(qiáng)制要求。項(xiàng)目單位認(rèn)為那些減緩措施會(huì)增加項(xiàng)目的成本因此盡量簡(jiǎn)化，只要受影響人境況不會(huì)變差或不會(huì)受到嚴(yán)重影響，而不是確保受影響人能與其他人群一樣真正從項(xiàng)目中受益。

“這仍然是一個(gè)挑戰(zhàn)，盡管現(xiàn)在有些受影響人已經(jīng)開始要求更公平的對(duì)待”。斯考特·弗格森說(shuō)。

鏈接

大項(xiàng)目引發(fā)群體事件

廈門PX項(xiàng)目

一、廈門PX項(xiàng)目概況

廈門PX項(xiàng)目是指由臺(tái)資企業(yè)騰龍芳烴（廈門）有限公司在廈門海滄投資建設(shè)的“騰龍芳烴（廈門）有限公司80萬(wàn)噸/年對(duì)二甲苯（PX）及整體公用配套工程”。該項(xiàng)目于2004年2月由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)立項(xiàng)，并由國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)項(xiàng)目建議書（發(fā)改工業(yè)[2004]264號(hào)），2006年7月獲核準(zhǔn)（發(fā)改工業(yè)[2006]1334號(hào)）。廈門PX項(xiàng)目于2006年11月開工建設(shè)，原計(jì)劃2008年投產(chǎn)，總投資額108億元人民幣。項(xiàng)目選址于廈門市海滄臺(tái)商投資區(qū)南部工業(yè)區(qū)，距最近的居民區(qū)不足1.5公里，距廈門風(fēng)景名勝地鼓浪嶼約5公里，距廈門島約7公里，項(xiàng)目區(qū)5公里范圍內(nèi)的人口超過(guò)10萬(wàn)。

二、廈門PX項(xiàng)目群體抵制事件

項(xiàng)目開工后廣受質(zhì)疑。2007年3月，由全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)科學(xué)院院士、廈門大學(xué)教授趙玉芬發(fā)起，有105名全國(guó)政協(xié)委員聯(lián)合簽名的“關(guān)于廈門海滄PX項(xiàng)目遷址建議的提案”在兩會(huì)期間公布，提案認(rèn)為該項(xiàng)目區(qū)離居民區(qū)太近，如果發(fā)生泄漏或爆炸，廈門百萬(wàn)人口將面臨危險(xiǎn)。但該提案并沒(méi)有得到國(guó)家相關(guān)部門和廈門市政府的關(guān)注。

同年5月末，一些廈門市民通過(guò)短信等渠道獲取了關(guān)于PX項(xiàng)目與環(huán)境污染的相關(guān)信息，數(shù)千名市民在6月1日以“散步”的名義上街游行。游行人士占據(jù)主要街道，要求廈門市政府終止興建化工廠的計(jì)劃，期間游行者與武警發(fā)生沖突。數(shù)小時(shí)后，游行人群和平散去。6月2日，游行繼續(xù)進(jìn)行，后由于大雨，游行人群散去。

三、項(xiàng)目后續(xù)處理

2007年6月7日，國(guó)家環(huán)保總局組織各方專家，就廈門PX項(xiàng)目進(jìn)行總體規(guī)劃環(huán)評(píng)，該環(huán)評(píng)報(bào)告于12月5日對(duì)外公布，認(rèn)為該項(xiàng)目選址是不合理的。12月8日，廈門市委在廈門網(wǎng)上開通了“環(huán)評(píng)報(bào)告網(wǎng)絡(luò)公眾參與活動(dòng)”的投票平臺(tái)，截至投票結(jié)束時(shí)，共有5.5萬(wàn)張票反對(duì)PX項(xiàng)目建設(shè)，3000票支持。12月13日，廈門市政府針對(duì)PX項(xiàng)目召開市民座談會(huì)，在49名與會(huì)的市民代表中，超過(guò)40位明確表示反對(duì)該項(xiàng)目建設(shè)。12月14日，廈門市政府針對(duì)PX項(xiàng)目召開第二場(chǎng)市民座談會(huì)，在97名與會(huì)的市民代表中，約有62名發(fā)言，其中50余名明確表示反對(duì)。

2008年12月16日，福建省政府針對(duì)廈門PX項(xiàng)目問(wèn)題召開專項(xiàng)會(huì)議，根據(jù)總體環(huán)評(píng)、民意調(diào)查結(jié)果，會(huì)議決定遷建PX項(xiàng)目。考慮到該項(xiàng)目對(duì)福建省石化工業(yè)，尤其是聚酯化纖產(chǎn)業(yè)發(fā)展有較強(qiáng)帶動(dòng)作用，廈門市政府、漳州市政府與投資商友好協(xié)商溝通，同意將該項(xiàng)目以及另一“翔鷺石化企業(yè)（廈門）有限公司150萬(wàn)噸/年精對(duì)苯二甲酸2期工程”項(xiàng)目（屬PX下游項(xiàng)目，于2006年10月獲得國(guó)家核準(zhǔn)），一起遷至漳州古雷港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)進(jìn)行建設(shè)。上述兩個(gè)遷建項(xiàng)目名稱分別變更為“騰龍芳烴（漳州）有限公司80萬(wàn)噸/年對(duì)二甲苯工程”及“翔鷺石化（漳州）有限公司150萬(wàn)噸/年精對(duì)苯二甲酸工程”。兩項(xiàng)目重新編制了申請(qǐng)報(bào)告，并于2009年3月通過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)，繼而啟動(dòng)了工程建設(shè)。

2012年7月國(guó)家發(fā)展改革委具文同意騰龍芳烴項(xiàng)目因原料變化進(jìn)行建設(shè)方案調(diào)整。但由于該方案調(diào)整未報(bào)經(jīng)環(huán)保部門批準(zhǔn)，項(xiàng)目曾于2013年1月遭到國(guó)家環(huán)保部處罰。目前，該項(xiàng)目已經(jīng)通過(guò)國(guó)家環(huán)保部審查，工程已完工，進(jìn)入試運(yùn)行階段。但因近期試運(yùn)行過(guò)程中發(fā)生一次管件破裂爆炸事故（未造成人員傷亡），項(xiàng)目仍在進(jìn)行隱患排查，并等待漳州市事故調(diào)查報(bào)告出臺(tái)，尚未投入正式生產(chǎn)。

該遷建項(xiàng)目作為龍頭項(xiàng)目，為福建省打造古雷國(guó)家級(jí)石化區(qū)奠定了基礎(chǔ)。目前，國(guó)家發(fā)展改革委正在開展對(duì)《漳州古雷石化基地發(fā)展規(guī)劃》的審批工作。

鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目

一、鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目概況

鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目（即“中國(guó)石化(600028,股吧)鎮(zhèn)海煉化分公司擴(kuò)建1500萬(wàn)噸煉油和100萬(wàn)噸乙烯煉化一體化項(xiàng)目”）為依托鎮(zhèn)海煉化分公司對(duì)已辟?gòu)S區(qū)的擴(kuò)建項(xiàng)目。該項(xiàng)目選址于寧波石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)內(nèi)，占地面積約422公頃。項(xiàng)目投資方為中石化下屬規(guī)模最大的煉油企業(yè)——鎮(zhèn)海石化，總投資估算約558.73億元。該項(xiàng)目是由國(guó)家化工產(chǎn)業(yè)振興計(jì)劃所確立的國(guó)家生產(chǎn)力布局重點(diǎn)戰(zhàn)略項(xiàng)目，預(yù)計(jì)擴(kuò)建后企業(yè)總規(guī)模將達(dá)3800萬(wàn)噸煉油、200萬(wàn)噸乙烯。項(xiàng)目建成后，鎮(zhèn)海煉化將成為國(guó)內(nèi)乃至亞洲最大的綜合煉油石化企業(yè)，同時(shí)會(huì)使浙江形成4000萬(wàn)噸/年煉油、220萬(wàn)噸/年乙烯的產(chǎn)能，建成全國(guó)最大煉化一體化生產(chǎn)基地。

國(guó)家發(fā)展改革委已于2009年開始項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的核準(zhǔn)程序。但由于受用地預(yù)審、環(huán)評(píng)、安評(píng)、企業(yè)自身等諸多因素影響，項(xiàng)目方案不斷調(diào)整，導(dǎo)致目前核準(zhǔn)程序仍處于委托評(píng)估階段。

二、鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目群體抵制事件

寧波石化經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)成立以來(lái)，多次發(fā)生環(huán)境污染事件，如寧波LG甬興化工有限公司的丙烯腈泄漏事件、澥浦鎮(zhèn)化工廠偷排有毒氣體事件等，周邊生活群眾對(duì)該地區(qū)環(huán)境問(wèn)題極為不滿。

從2012年10月初開始，鎮(zhèn)海煉化一體化擴(kuò)建項(xiàng)目區(qū)周邊部分村民就項(xiàng)目落戶后的相關(guān)環(huán)保及村莊搬遷問(wèn)題到鎮(zhèn)海區(qū)政府信訪。同年10月22日，灣塘等村近200名村民，以居住點(diǎn)距離化工企業(yè)過(guò)近為由，集體到寧波市鎮(zhèn)海區(qū)政府上訪，要求盡早將村莊拆遷納入新農(nóng)村改造計(jì)劃，并圍堵了城區(qū)一交通路口，造成群體性事件，后該事件進(jìn)一步引發(fā)了寧波市區(qū)內(nèi)的群體抗議事件。

針對(duì)這一事件，10月24日凌晨，寧波鎮(zhèn)海區(qū)人民政府辦公室發(fā)布《關(guān)于鎮(zhèn)海煉化一體化項(xiàng)目有關(guān)情況的說(shuō)明》。提出按照環(huán)保部門要求，執(zhí)行最嚴(yán)格的排放標(biāo)準(zhǔn)，采用先進(jìn)的清潔生產(chǎn)工藝和技術(shù)，對(duì)工藝產(chǎn)品方案和主體裝置組成進(jìn)行優(yōu)化，但該《說(shuō)明》并沒(méi)有得到群眾認(rèn)可。10月26日、27日、28日，游行群眾繼續(xù)聚集，并與警察發(fā)生沖突，甚至出現(xiàn)部分群眾沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)現(xiàn)象。

三、項(xiàng)目后續(xù)處理

在發(fā)生群體性事件前，該項(xiàng)目方案實(shí)際已經(jīng)基本確定并完成了環(huán)境影響報(bào)告書編制。后由于該事件影響，2012年10月28日，寧波市政府明確宣布堅(jiān)決不上PX項(xiàng)目。煉化一體化項(xiàng)目前期工作停止推進(jìn)，再作科學(xué)論證，中國(guó)石化又重新開展項(xiàng)目可行性研究，目前該項(xiàng)目仍在進(jìn)行可行性研究和環(huán)評(píng)階段。

大連福佳PX項(xiàng)目

一、大連福佳PX項(xiàng)目概況

大連福佳PX項(xiàng)目是中國(guó)最大的PX項(xiàng)目之一，投資方為大連福佳集團(tuán)和大化集團(tuán)（福佳集團(tuán)占51％股份）。該項(xiàng)目位于大孤山石化區(qū)，占地80公頃，共投資95億元，預(yù)計(jì)年產(chǎn)對(duì)二甲苯（PX）45萬(wàn)噸。2005年12月23日，福佳大化PX項(xiàng)目通過(guò)國(guó)家發(fā)展改革委核準(zhǔn)（發(fā)改工業(yè)[2005]2748號(hào)）。

2006年大連福佳大化石油化工有限公司正式設(shè)立，負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)行。該項(xiàng)目作為老牌國(guó)有化工企業(yè)——大化集團(tuán)整體搬遷工程中的一個(gè)重要子項(xiàng)目，被大連市列為振興東北老工業(yè)基地的重點(diǎn)項(xiàng)目和“大連市政府六大重點(diǎn)工程”之一。2007年10月項(xiàng)目開始動(dòng)土施工，2008年11月18日完成裝置建設(shè)，2009年5月試生產(chǎn)并于6月21日正式運(yùn)營(yíng)。

由于該項(xiàng)目在設(shè)計(jì)、建設(shè)過(guò)程中，根據(jù)市場(chǎng)情況將生產(chǎn)規(guī)模變更為年產(chǎn)70萬(wàn)噸PX，廠址位置也有所變化，企業(yè)于2009年再次申請(qǐng)對(duì)《變更申請(qǐng)報(bào)告》進(jìn)行核準(zhǔn)。國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳于2009年9月30日出具《關(guān)于同意調(diào)整大連福佳大化石油化工有限公司PX項(xiàng)目建設(shè)方案的復(fù)函》（發(fā)改辦產(chǎn)業(yè)[2009]2067號(hào)）。

二、大連福佳PX項(xiàng)目群體抵制事件

2010年7月，中石油輸油管線發(fā)生爆炸時(shí)曾引發(fā)大連市附近海域的嚴(yán)重漏油和城區(qū)嚴(yán)重污染。同年10月，同一出事地點(diǎn)發(fā)生了第二次爆炸。接連的環(huán)境事故引發(fā)的嚴(yán)重環(huán)境污染事件引發(fā)大連市民強(qiáng)烈不滿，環(huán)境保護(hù)問(wèn)題成為大連市民關(guān)注的焦點(diǎn)之一。

2011年8月8日上午，受臺(tái)風(fēng)“梅花”影響，海水沖擊致使大連金州開發(fā)區(qū)福佳大化PX工廠的堤壩出現(xiàn)兩段垮塌，每段潰堤長(zhǎng)約三十幾米，若海水倒灌，有毒物質(zhì)將會(huì)大面積擴(kuò)散，在當(dāng)?shù)匾l(fā)恐慌。8日下午，央視記者對(duì)其采訪被毆打，群眾對(duì)此較為不滿，成為集會(huì)游行事件的導(dǎo)火索。

8月14日，據(jù)新華社公布，約有12000多名大連市民到大連市政府門前集會(huì)，要求政府將該項(xiàng)目搬出大連，期間與武警爆發(fā)沖突但并未發(fā)生打砸事件。8月14日下午，大連市政府做出決定，停產(chǎn)福佳大化PX項(xiàng)目并對(duì)其進(jìn)行搬遷。而后示威活動(dòng)逐漸平息。

三、項(xiàng)目后續(xù)處理

雖然發(fā)生過(guò)群體事件，該項(xiàng)目實(shí)際仍在正常運(yùn)行，但該事件推動(dòng)了大連石化公司（煉油廠）的搬遷提到議事日程。2011年12月，大連市政府召開大連西中島石化產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃和福佳大化等大孤山半島石化企業(yè)整體搬遷改造規(guī)劃方案專家論證會(huì)，而后形成《搬遷規(guī)劃方案》，提出以醞釀搬遷的中國(guó)石油(601857,股吧)大連石化公司（煉油規(guī)模2000萬(wàn)噸/年）為龍頭，打造長(zhǎng)興島（西中島）國(guó)家級(jí)石化區(qū)。（資料來(lái)源：據(jù)公開資料整理）

第二篇：應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)

當(dāng)前我國(guó)基礎(chǔ)教育改革呼喚教師教育培養(yǎng)高素質(zhì)、專業(yè)化的新型教師，而教師教育面臨從滿足數(shù)量需求向質(zhì)量提高的重大轉(zhuǎn)變，教師要樹立專業(yè)角色意識(shí)，做好角色轉(zhuǎn)換。

一、教師要從“一次受教育”向“終身學(xué)習(xí)”轉(zhuǎn)變當(dāng)前，許多教師都忽視自身學(xué)習(xí)的重要性，認(rèn)為學(xué)習(xí)是學(xué)生的事情，當(dāng)老師的做好自己份內(nèi)的事就行了，常常把自己置身于學(xué)習(xí)之外，以為一次受教育就可以受益終身，以至于有的教師從教數(shù)年仍在“吃老本”，堅(jiān)守著過(guò)時(shí)的教育觀念、死板的教學(xué)方法、僵化的管理方式，這些都嚴(yán)重地影響了教育教學(xué)質(zhì)量的提高。教師始終都是持續(xù)的學(xué)習(xí)者，這種學(xué)習(xí)就是“專業(yè)發(fā)展”②。由此可知，專業(yè)化發(fā)展要求教師走出“給學(xué)生一碗水，自己要有一桶水”的舊時(shí)代，而是進(jìn)入“給學(xué)生一碗水，自己要有長(zhǎng)流水”的新時(shí)代。只有教師率先成為終身學(xué)習(xí)的模范，才有利于學(xué)習(xí)型班集體的形成。

二、學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，增加專業(yè)知識(shí)未來(lái)的文盲不是不識(shí)字的人，而是不會(huì)學(xué)習(xí)的人，可見(jiàn)，學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)是未來(lái)社會(huì)生存的必要條件。教師作為學(xué)生的榜樣，應(yīng)該做一個(gè)終身學(xué)習(xí)的實(shí)踐者，首先，教師應(yīng)經(jīng)常參加繼續(xù)教育和在職進(jìn)修；其次，教師應(yīng)制訂自我學(xué)習(xí)計(jì)劃，包括短期和長(zhǎng)期的計(jì)劃；最后，教師應(yīng)該多讀書，多讀教育專著，結(jié)合班級(jí)工作實(shí)踐寫讀書筆記、教育感想等，做到“工作學(xué)習(xí)化、學(xué)習(xí)工作化”。同時(shí)，教師的專業(yè)知識(shí)，不僅要有深度，而且要有廣度，深入學(xué)習(xí)教育理論規(guī)律，廣泛涉獵社會(huì)自然百科知識(shí)。正如班華教授所說(shuō)，終身學(xué)習(xí)、持續(xù)發(fā)展是教師的權(quán)利，也是義務(wù)，是責(zé)任；是教師自我提升、自我實(shí)現(xiàn)所必需的。③總之，學(xué)會(huì)學(xué)習(xí)，增加專業(yè)知識(shí)是實(shí)現(xiàn)教師專業(yè)化的前提。

三、學(xué)會(huì)研究，提高專業(yè)技能“研究態(tài)度與能力是一個(gè)人創(chuàng)造力的集中顯現(xiàn)，是一個(gè)人主體性的能動(dòng)體現(xiàn)，是人發(fā)展的基本手段。”因此，學(xué)會(huì)研究，提高專業(yè)技能是實(shí)現(xiàn)教師專業(yè)化的基礎(chǔ)。首先，從研究的內(nèi)容上，教師要研究教學(xué)課程，研究教學(xué)策略，更要研究學(xué)生，包括他們的興趣、心理、個(gè)性等。其次，從研究的方式上，一是反思，教師應(yīng)不斷分析自己教師工作的有效性，不斷反思當(dāng)前教育實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，吸取教訓(xùn)，以提高專業(yè)技能；二是積極參加教育科學(xué)研究，教師應(yīng)善于把工作理論與日常實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，用理論指導(dǎo)實(shí)踐，在實(shí)踐中發(fā)展自己的理論知識(shí)。

四、學(xué)會(huì)合作，提升專業(yè)道德水平優(yōu)秀的教師應(yīng)該是一個(gè)教育合作者，教師是連接各種教育因素的紐帶和橋梁，更應(yīng)善于和學(xué)生、同事、家長(zhǎng)溝通與協(xié)作。專業(yè)化要求教師從“領(lǐng)導(dǎo)者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)者”，而學(xué)會(huì)合作，提升專業(yè)道德水平是實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的重要保障。首先，教師要與學(xué)生合作。與學(xué)生建立起朋友般的師生關(guān)系，用心去傾聽(tīng)學(xué)生的心聲，做到權(quán)為生所用，情為生所系，利為生所謀；其次，教師要與同事合作。同事間在工作中的互相幫助和配合是教師取得進(jìn)步的動(dòng)力；最后，教師要與家長(zhǎng)合作。教師可以通過(guò)做家訪、開家長(zhǎng)會(huì)等方式加強(qiáng)與家長(zhǎng)的溝通和交流，以增進(jìn)彼此的理解，達(dá)到一致的教育目的。

五、學(xué)會(huì)創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)自主教師工作之所以具有無(wú)法替代的專業(yè)意義，全賴于教師的專業(yè)自主。專業(yè)化發(fā)展要求個(gè)體發(fā)揮自主性，教師的自主發(fā)展是發(fā)展教師的個(gè)性和特長(zhǎng)，使個(gè)體的潛能充分發(fā)揮出來(lái)，這要求教師要善于突破常規(guī)，有所創(chuàng)新。在思想上，不能滿足于知識(shí)的積累，要善于“知新”，樹立創(chuàng)新意識(shí)；在教學(xué)中，善于運(yùn)用現(xiàn)代化教學(xué)手段創(chuàng)建新型課堂；在班級(jí)工作中，不盲從，依據(jù)自己班級(jí)現(xiàn)狀，自主實(shí)施有針對(duì)性的改革，構(gòu)建個(gè)性化班集體。創(chuàng)新是發(fā)展的生長(zhǎng)點(diǎn)，學(xué)會(huì)創(chuàng)新，發(fā)展專業(yè)自主是教師專業(yè)化持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。

科學(xué)技術(shù)日益進(jìn)步，知識(shí)不斷更新，社會(huì)對(duì)每一種職業(yè)的專業(yè)化要求也越來(lái)越高。教師應(yīng)抓住機(jī)遇，不斷全面提高自己，力爭(zhēng)與時(shí)代共同進(jìn)步，與學(xué)生共同成長(zhǎng)，與專業(yè)共同發(fā)展，走出一條有自身特色的專業(yè)化發(fā)展道路。

學(xué)習(xí)了本課程之后，我準(zhǔn)備這樣做：

1、充分利用班會(huì)時(shí)間，結(jié)合國(guó)內(nèi)外時(shí)事進(jìn)行世界觀教育。重大國(guó)內(nèi)外大事，結(jié)合學(xué)生思想實(shí)際，采取十分鐘演講、小型辯論會(huì)、學(xué)習(xí)評(píng)論員文章、專題小報(bào)告等形式，進(jìn)行世界觀教育。充分利用團(tuán)支部的活動(dòng)時(shí)間，開展黨團(tuán)知識(shí)的學(xué)習(xí)：黨章、黨史、團(tuán)章、團(tuán)史、鄧小平理論等，鼓勵(lì)學(xué)生積極參加學(xué)校黨支部和團(tuán)支部所組織的活動(dòng)，在普遍進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義教育的同時(shí)，引導(dǎo)學(xué)生在理想和信念上向更高層次探求，為他們的人生目標(biāo)指明方向。充分利用班會(huì)及休息時(shí)間組織學(xué)生學(xué)習(xí)英模事跡、偉人傳記等，使學(xué)生在自己的心中形成一定的“坐標(biāo)、天平”，隨時(shí)都起著價(jià)值判斷的作用，以確定自己的行為方向、態(tài)度和方式，初步形成正確的價(jià)值觀。

2、團(tuán)隊(duì)精神教育（1）抓好每一次班會(huì)。提出班級(jí)的總體奮斗目標(biāo)，以班訓(xùn)為指針，使同學(xué)們振奮精神，共同為班級(jí)的未來(lái)努力奮斗，形成“我以班級(jí)為榮，班級(jí)以我為驕傲”的良好氛圍，進(jìn)一步增強(qiáng)班集體的凝聚力。開展《日常環(huán)保知識(shí)競(jìng)賽》，增強(qiáng)學(xué)生環(huán)保意識(shí)。（2）抓好入學(xué)的第一次運(yùn)動(dòng)會(huì)。宣傳、表?yè)P(yáng)積極報(bào)項(xiàng)、上場(chǎng)的同學(xué)，最重要的是提倡這種“為班級(jí)爭(zhēng)光，奮力拼博”的精神，這也是今后從事任何工作必備的精神。

3、心理品質(zhì)教育（1）應(yīng)試心理教育：結(jié)合實(shí)際情況，給學(xué)生講解心理調(diào)整的重要性及如何進(jìn)行心理調(diào)試，如：遇到挫折時(shí)要冷靜分析，從主客觀找原因，采取補(bǔ)救措施；使學(xué)生學(xué)會(huì)化壓力為動(dòng)力，體會(huì)“自古英雄多磨難”的內(nèi)涵；教會(huì)學(xué)生掌握辨證的挫折觀，經(jīng)常保持自信和樂(lè)觀的態(tài)度；向?qū)W生推薦《心

理與成才》、《偉人的歷程》、《名人成功錄》等書籍，交流讀書心得等。同時(shí)針對(duì)平時(shí)成績(jī)較好，考試成績(jī)經(jīng)常不理想的學(xué)生進(jìn)行心理輔導(dǎo)，根據(jù)不同學(xué)科，邀請(qǐng)科任老師與其交流。（2）自信心教育：充分利用班會(huì)講解自信心的建立與實(shí)現(xiàn)，并結(jié)合學(xué)生的事例現(xiàn)身說(shuō)法，使學(xué)生明確：自信是成功的首要條件，但自信的基礎(chǔ)是自己要有一定的實(shí)力，而實(shí)力要靠付出和努力。（3）意志品質(zhì)教育：首先從小事做起，讓學(xué)生從小事中認(rèn)識(shí)自我，評(píng)價(jià)自我。開學(xué)初要求每人制定學(xué)習(xí)計(jì)劃，并要求在日常生活中無(wú)論遇到什么困難都要堅(jiān)持，只要堅(jiān)持就是勝利，并在期中期末進(jìn)行總結(jié)。

4、創(chuàng)新教育（1）充分發(fā)揮班干部的主動(dòng)性，調(diào)動(dòng)全班同學(xué)的積極性，以學(xué)生為主體，教師為主導(dǎo)，參與校、班各項(xiàng)活動(dòng)。如：學(xué)校的各項(xiàng)活動(dòng)向班委會(huì)、團(tuán)支部招標(biāo)，班級(jí)的班會(huì)、活動(dòng)向同學(xué)招標(biāo)。（2）加強(qiáng)值日干部的職責(zé)，給值日干部一定的自主權(quán)。繼續(xù)堅(jiān)持每天一名值日干部制，以便給他們更多的時(shí)間、機(jī)會(huì)參與管理。（3）利用部分自修課時(shí)間介紹大學(xué)里高科技發(fā)展?fàn)顩r，增強(qiáng)同學(xué)們的科技意識(shí)和創(chuàng)新意識(shí)，使他們初步形成獻(xiàn)身科學(xué)的志向，為將來(lái)科技發(fā)展作好準(zhǔn)備。（4）正確引導(dǎo)創(chuàng)新教育的方向：有責(zé)任感的創(chuàng)新。使學(xué)生明確沒(méi)有責(zé)任感的創(chuàng)新是毫無(wú)價(jià)值的，也就是強(qiáng)調(diào)德育教育是其他教育的前提。

5、學(xué)校教育與家庭教育相結(jié)合（1）結(jié)合每月考試成績(jī)，開好每次的家長(zhǎng)會(huì)，針對(duì)學(xué)生的現(xiàn)狀，與家長(zhǎng)共同探討解決問(wèn)題的方法，并對(duì)下一步工作做好安排，盡快形成家長(zhǎng)、教師、學(xué)生三位一體的教育模式。（2）平時(shí)，把學(xué)生在校的各方面的表現(xiàn)反饋給家長(zhǎng)，及時(shí)與家長(zhǎng)溝通，使家長(zhǎng)對(duì)孩子在校情況作到心中有數(shù)，請(qǐng)家長(zhǎng)協(xié)助鼓勵(lì)或幫助學(xué)生，作好學(xué)生的思想工作，同時(shí)，向家長(zhǎng)了解學(xué)生在家的表現(xiàn)，及時(shí)找到問(wèn)題所在，對(duì)癥下藥。

第三篇：新公共管理與鄰避政治

湯京平,陳金哲.新公共管理與鄰避政治─以嘉義縣市跨域合作為例[J].政治科學(xué)論叢，2005(23)新公共管理與鄰避政治：以嘉義縣市跨域合作為例

摘要：臺(tái)灣以較有彈性的治理模式來(lái)追求更高效率的成果已于近年逐漸浮現(xiàn)。以民生廢棄物的終端處理為例，焚化爐以BOT的方式興建確實(shí)已為政府節(jié)省不少公帑。然而，這項(xiàng)財(cái)貨的供給有相當(dāng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)之要求，但多年前中央政府欲克服鄰避現(xiàn)象而采取了「一縣市一焚化爐」、各自管理自己垃圾的分權(quán)政策，以政治外力限制財(cái)貨供給者尋求最適規(guī)模經(jīng)濟(jì)的可能。時(shí)至今日，全國(guó)焚化廠的處理總量已超過(guò)需求量，而行政疆界的隔閡卻導(dǎo)致縣市間焚化設(shè)備分布不均，使部分地區(qū)有垃圾處理危機(jī)，有些地方卻出現(xiàn)沒(méi)有垃圾燒的窘境。在環(huán)保團(tuán)體停止興建焚化爐的訴求下，環(huán)保署又朝向上集權(quán)的方式修正政策，希望透過(guò)強(qiáng)制性的「垃圾跨區(qū)域處理機(jī)制」來(lái)解決垃圾處理能力分布不均問(wèn)題。但當(dāng)初因集權(quán)而讓環(huán)保單位焦頭爛額的鄰避問(wèn)題，如今可曾因?yàn)闀r(shí)空條件的改變而能避免？答案似乎是否定的。本研究以嘉義縣鹿草焚化廠的運(yùn)作為例，提供了另類的思考途徑。嘉義縣市同時(shí)委托達(dá)和公司操作焚化爐，在嘉義縣尚有處理余裕，嘉義市卻有爆發(fā)垃圾處理危機(jī)的狀況下，縣市政府透過(guò)協(xié)商的過(guò)程，建構(gòu)起有利的誘因結(jié)構(gòu)，達(dá)成一個(gè)縣、市政府與民營(yíng)公司三贏的協(xié)議，也避免了可能發(fā)生的鄰避沖突，顯示新公共管理對(duì)于化解鄰避沖突似有意想不到的效果。本研究雖因地方特殊情境而有其適用的局限性，但透過(guò)民營(yíng)化降低政治爭(zhēng)端、避免中央集權(quán)、由地方主動(dòng)尋求合作伙伴、共同謀求協(xié)商雙方共同利益等原則，應(yīng)可普遍適用于所有跨區(qū)域處理一般廢棄物的情境。

關(guān)鍵詞：鄰避情結(jié)、公私協(xié)力、多中心治理

壹、前言：新公共管理與垃圾終端處理

環(huán)境管理在臺(tái)灣往往開風(fēng)氣之先，在政策中常蘊(yùn)含許多較新的治理觀念。除了很早就應(yīng)用誘因機(jī)制來(lái)輔助傳統(tǒng)的管制措施，在新政府運(yùn)動(dòng)以及后來(lái)的新公共管理（New Public Management）被積極推展之后，我國(guó)環(huán)境政策的發(fā)展也相當(dāng)符合近年多元化治理的趨勢(shì)，結(jié)合公、私以及第三部門的力量來(lái)提供環(huán)境相關(guān)公共財(cái)貨。

以垃圾處理為例，若觀察我國(guó)過(guò)去數(shù)十年來(lái)民生廢棄物處理政策的演變，就能夠看到政府企圖引進(jìn)私部門力量來(lái)改善治理效率的努力。就垃圾的末端處理而言，在行政院科技會(huì)議「焚化為主，掩埋為輔」的中長(zhǎng)程指導(dǎo)原則下，雖然招致不少環(huán)保團(tuán)體的批評(píng)，但僅就其針對(duì)公共財(cái)貨特性引進(jìn)私有部門（private sector）的力量，以創(chuàng)新的公私協(xié)力模式——公辦民營(yíng)（BOT）或后來(lái)民有民營(yíng)（BOO），來(lái)降低政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)而言，確實(shí)深得新政府運(yùn)動(dòng)或新管理主義充分利用市場(chǎng)機(jī)制的精髓。

在民國(guó)八十年臺(tái)灣地區(qū)垃圾資源回收廠興建計(jì)劃」下核定的21座焚化廠之中，僅有8座屬于傳統(tǒng)由政府建造經(jīng)營(yíng)的案例，而有13座屬于公有民營(yíng)的模式；在八十五年環(huán)保署又訂定「鼓勵(lì)公民營(yíng)機(jī)構(gòu)興建營(yíng)運(yùn)垃圾焚化廠推動(dòng)方案」，讓之后核定的15座焚化廠皆屬公辦民營(yíng)或民有民營(yíng)，充分反應(yīng)新政府運(yùn)動(dòng)浪潮之下公共服務(wù)私有化的趨勢(shì)。

在新公共管理（New Public Management）或新管理主義（New Managerialism）的改革風(fēng)潮中，民營(yíng)化（privatization）、契約外包（contracting-out）只是比較受到國(guó)人注意的部分。事實(shí)上，在這個(gè)援用理性選擇概念于公共行政的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)內(nèi)，一直有多中心治理的主張：公共財(cái)貨的提供必須考慮該財(cái)貨本身的性質(zhì)——如資本密集或勞力密集，規(guī)模經(jīng)濟(jì)的大小、對(duì)在地知識(shí)（local knowledge）的依賴程度、對(duì)于人身自由的侵害程度等特質(zhì)——再?zèng)Q定由哪個(gè)部門（公、私、第三部門或彼此合作）或哪個(gè)層級(jí)（中央或地方）政府提供，俾能降低生產(chǎn)財(cái)貨或提供服務(wù)的成本，達(dá)到最高的供給效率。

而此類將公共行政建構(gòu)在多重治理層級(jí)（multiple layers）中的多重權(quán)力中心（multiple power centers）之上的體制，也將更符合民主行政的原則（Ostrom，1973）。這些原理不但解釋美國(guó)復(fù)雜的多中心治理體制（polycentric governance，McGinnis，1999）的制度邏輯，以及單一功能政府（special-purpose government）林立的現(xiàn)象（Foster，1997:3），也為地方自治事項(xiàng)以及中央對(duì)地方政府垂直的權(quán)力劃分，提供重要的理論架構(gòu)與運(yùn)作的指導(dǎo)方針（Ostrometal.，1988）。

不論是新公共管理或多中心治理，都承襲自由經(jīng)濟(jì)的傳統(tǒng)，對(duì)于國(guó)家主權(quán)或強(qiáng)制力在追求集體目標(biāo)的必要性方面，有相當(dāng)?shù)谋Ａ簟ｋm然許多治理工作仍然相當(dāng)依賴國(guó)家以強(qiáng)制力介入，這些治理新思維，都強(qiáng)調(diào)治理者間的自治以及治理者與被治理者間協(xié)力合作的可能，并在不同的治理事項(xiàng)上，尋求成功的案例。從政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，治理工作包括兩大類型，一方面在于透過(guò)規(guī)范性政策來(lái)維持市場(chǎng)秩序并進(jìn)而防止集體悲劇的發(fā)生——亦即，避免因?yàn)閭€(gè)人追求其私利而危及集體的利益（如個(gè)人競(jìng)相取用共享性資源而導(dǎo)致其快速枯竭）；另一方面，則是由政府積極提供市場(chǎng)通常無(wú)法正常提供的公共財(cái)貨或服務(wù)與社會(huì)福利措施。一般而言，公共財(cái)貨（服務(wù)）與社會(huì)福利的提供，比較類似私部門活動(dòng)的性質(zhì)，因此新政府運(yùn)動(dòng)的實(shí)驗(yàn)多從這個(gè)治理領(lǐng)域著手，進(jìn)行改革。然而，隨著相關(guān)研究日益累積，也有越來(lái)越多的實(shí)例指出，規(guī)范性的治理工作也有可能透過(guò)自愿性的協(xié)力合作來(lái)達(dá)成。例如，各地以小區(qū)為自治主體的共享資源管理，往往被證實(shí)比政府強(qiáng)力介入更有效率（Gibsonetal.，2000）。以垃圾終端處理為例，若政府援用早年在堆置于行水區(qū)或簡(jiǎn)易掩埋的方式處理，則資本需求有限，規(guī)模經(jīng)濟(jì)也相當(dāng)小。若采取衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)甚高的掩埋方式，資金需求變大，規(guī)模經(jīng)濟(jì)也增大。若以興建焚化爐的方式處理，則涉及動(dòng)輒二三十億臺(tái)幣的資金需求以及昂貴的維護(hù)費(fèi)用。此時(shí)，因?yàn)槔幚聿⒉簧婕叭松碜杂傻母缮婊驀?guó)家主權(quán)的行使，若能適當(dāng)?shù)匾M(jìn)私部門的力量，與公部門的功能形成互補(bǔ)，則能產(chǎn)生「公私合營(yíng)增效」（public-private synergy）的利益。若希望以資源回收、垃圾減量的方式降低對(duì)于終端處理的需求，則屬于勞力密集的狀況，透過(guò)制度誘因的提供讓財(cái)貨需求者合作生產(chǎn)（co-producing）這項(xiàng)公共財(cái)貨，則可望獲得最高的效率（湯京平，2001）。綜合而言，以往采取簡(jiǎn)易掩埋方式處理垃圾時(shí)，因規(guī)模經(jīng)濟(jì)小，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府主導(dǎo)實(shí)為合理的設(shè)計(jì)；后來(lái)改采垃圾焚化政策，資金需求甚大，以BOT等公私合營(yíng)的方式降低政府的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，也是非常睿智的作法。只是焚化廠營(yíng)運(yùn)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)相當(dāng)大，遠(yuǎn)超過(guò)縣市的疆界，與后來(lái)「一縣市一焚化廠」的政策似有抵觸。

本文以下將厘清「一縣市一焚化廠」的政策起源，并介紹嘉義縣市合作方案形的政治經(jīng)濟(jì)因素，以說(shuō)明類似跨域合作方案將能克服規(guī)模經(jīng)濟(jì)不足的問(wèn)題，讓縣市政府以及受委托的操作商都能改善目前的狀況，達(dá)到柏瑞圖最適境界（Pareto Optimal），展現(xiàn)新公共管理改革增加效率的可能性。依照此一案例研究，本文針對(duì)環(huán)保署近來(lái)企圖將焚化爐管理向上集權(quán)的雛議，提供一個(gè)另類的思考方向。

貳、鄰避情結(jié)與「一縣市一焚化廠」的垃圾末端處理政策的形成雖然焚化爐相較于傳統(tǒng)的垃圾掩埋場(chǎng)因?yàn)槟軌虬l(fā)電而較具經(jīng)濟(jì)效益，故比較容易吸引民間企業(yè)的投資，但由于焚化爐屬于典型的鄰避（Not In My Backyard，NIMBY）設(shè)施，在設(shè)置時(shí)容易遭致政治上的困難。垃圾焚化廠一方面可能會(huì)造成地區(qū)居民重大的財(cái)產(chǎn)損失與環(huán)境衛(wèi)生的威脅（如房地產(chǎn)暴跌、景觀破壞、農(nóng)作物滯銷、垃圾運(yùn)輸與貯藏引起的惡臭，或煙塵與戴奧辛可能污染附近水源等），而另一方面有成本利益負(fù)擔(dān)公平性的問(wèn)題——政策利益被廣大的民眾所分享（使民眾免于垃圾臟亂的威脅），政策的成本卻由少數(shù)人承擔(dān)，利益分配有嚴(yán)重失衡之現(xiàn)象強(qiáng)化了標(biāo)的地區(qū)居民的受害意識(shí)，使其有非常強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)克服保守的、不愿鬧事的惰性而加入抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)。在許多鄰避抗?fàn)幹校捎诳範(fàn)幷叩牡乩矸植挤秶^小，動(dòng)員成本較低，傳統(tǒng)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)較綿密，溝通互動(dòng)較強(qiáng)，凝聚力（solidarity）較高，因此較能控制其成員搭便車意圖。此時(shí)，若有地方政治菁英登高一呼，扮演對(duì)內(nèi)凝聚民氣、運(yùn)籌帷幄，對(duì)外募集資源的角色，極易突破群眾運(yùn)動(dòng)的臨界規(guī)模（critical mass），并達(dá)到持續(xù)動(dòng)員的效果，有效對(duì)抗執(zhí)政當(dāng)局的意圖。相對(duì)而言，鄰避政策受益者的陣營(yíng)卻往往十分被動(dòng)，無(wú)法為政策提供強(qiáng)而有力的奧援。此乃因?yàn)橐环矫嬲叩睦姹环峙涞綇V大的民眾身上，而個(gè)別的受益人不易體會(huì)到該利益的重要性，而提供足夠的誘因讓個(gè)別的受益人有足夠的動(dòng)機(jī)克服惰性以參與為政策護(hù)航的集體行動(dòng)；另一方面政策受益者往往散布在廣大的地理空間之中，使有效動(dòng)員的成本更高，因此不易組織起來(lái)支持這類政策。這些因素都使政府在規(guī)劃或執(zhí)行這類政策之際，常處于倍感孤立無(wú)援的困窘，甚而被迫與激烈抗?fàn)幍拿癖娡讌f(xié)。此乃鄰避情境往往造成政策僵局的主要原因。

緣此，政治可行性成為引進(jìn)新治理模式的主要障礙，而如何化解抗?fàn)幩斐傻恼呓┚謩t成為政府首要考慮。為此，環(huán)保署的對(duì)策是乃將興建與營(yíng)運(yùn)焚化廠的主導(dǎo)權(quán)交給各縣市政府，而有「一縣市一焚化爐」政策：由中央補(bǔ)助各縣市至少擁有一座焚化爐（黃文杰，2003），但由地方政府負(fù)責(zé)選址，在興建期間安撫相關(guān)的抗?fàn)帲d建完成后并負(fù)責(zé)營(yíng)運(yùn)與監(jiān)督事宜（在公辦民營(yíng)的模式下則由地方政府與廠商簽約），此間環(huán)保署只提供政策指導(dǎo)以及提供興建硬件部分的補(bǔ)助。環(huán)保署這樣把問(wèn)題推給下級(jí)政府的作法，乍看之下似有逃避責(zé)任的嫌疑。然而，詳細(xì)分析之下，卻具有提升政治可行性的智慧。畢竟鄰避抗?fàn)帉儆诘胤叫缘目範(fàn)帲醒雴挝徊坏狈Φ胤街R(shí)（local knowledge）以找尋雙贏的解決之道，更可能因?yàn)樯霞?jí)的強(qiáng)行介入而引進(jìn)復(fù)雜的利益糾葛，導(dǎo)致治絲益棼的反效果。

由地方政府主導(dǎo)化解鄰避抗?fàn)幱性S多優(yōu)勢(shì)。首先，化解鄰避僵局最有效的辦法就是縮小政策轄區(qū)的范圍。縮小政策轄區(qū)的最主要功能在于限制抗?fàn)幍囊?guī)模。抗?fàn)幰軌颢@得預(yù)期效果，規(guī)模當(dāng)然越大越好，除了能展示選票的實(shí)力，聲勢(shì)浩大才能吸引媒體注意，引起社會(huì)回響，并對(duì)政策制訂者構(gòu)成有效的威脅，進(jìn)而達(dá)成抗?fàn)幍募w目標(biāo)。然而，抗?fàn)幍囊?guī)模往往取決于幾個(gè)重要因素，都與政策轄區(qū)的大小有關(guān)。因素之一是受害團(tuán)體的自我認(rèn)定。「鄰避」沖突的英文直譯為「不要在我家后院」，因此，「我家」或「我群」（we group）的認(rèn)定就攸關(guān)抗?fàn)巿F(tuán)體的大小。當(dāng)政策疆域?qū)儆趨^(qū)域性或全國(guó)性，亦即垃圾處理的范圍跨越許多既有的行政區(qū)，則容易激發(fā)個(gè)別行政區(qū)民眾的受害意識(shí)，把自己定位成政策的主要成本擔(dān)負(fù)者。例如，當(dāng)垃圾焚化爐座落在特定鄉(xiāng)鎮(zhèn)，若其處理范圍擴(kuò)及全省，則不但該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的居民會(huì)有受害意識(shí)，可能連全縣的縣民都認(rèn)為焚化爐將在自己的后院興建，而將自己定位成受害者。此時(shí)，潛在的抗?fàn)巺⑴c者將大幅擴(kuò)增。反之，若政策疆域縮小到各縣市，則政策的受益人與成本負(fù)擔(dān)者就在縣市疆界內(nèi)自行區(qū)隔，可能大部分的縣民會(huì)把自己定位成受益人而非成本負(fù)擔(dān)者，因此「我群」的規(guī)模可能局限在下一層級(jí)的行政區(qū)域（如鄉(xiāng)鎮(zhèn)），規(guī)模因此大幅縮小。

影響抗?fàn)幰?guī)模的另一個(gè)因素則是抗?fàn)巿F(tuán)體的動(dòng)員能力。關(guān)于抗?fàn)幓蛏鐣?huì)運(yùn)動(dòng)等集體行動(dòng)的形成已累積不少討論，不同的理論派別雖強(qiáng)調(diào)不同層面的因素，但綜合而言不外乎如何透過(guò)菁英領(lǐng)導(dǎo)以及社會(huì)網(wǎng)絡(luò)來(lái)強(qiáng)化身份認(rèn)同，募集內(nèi)外部資源，同時(shí)克服集體抗?fàn)幮袆?dòng)中個(gè)別成員搭便車的意圖。

縮小政策轄區(qū)將直接影響政治菁英參與或領(lǐng)導(dǎo)抗?fàn)幮袆?dòng)的動(dòng)機(jī)。地方政壇的菁英主要由行政部門的民選首長(zhǎng)以及立法部門的民意代表構(gòu)成。在民主的制度下，民選官員的態(tài)度與立場(chǎng)往往會(huì)響應(yīng)其選民結(jié)構(gòu)。縣市首長(zhǎng)比較傾向在自己的轄區(qū)內(nèi)興建垃圾焚化廠，因此將成為化解鄰避沖突的主要力量。理由之一乃因?yàn)榭h市首長(zhǎng)在既有的選舉制度下，選民分布范圍較廣，除了鄰近設(shè)置地點(diǎn)的相對(duì)少數(shù)選民之外，其更必須同時(shí)考慮到全縣境內(nèi)選民的利益與意愿。廣大的地方選民往往對(duì)于即刻的威脅——諸如垃圾危機(jī)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題（尤其是失業(yè)問(wèn)題）比較敏銳，在通盤考慮之下，環(huán)保問(wèn)題往往在地方政治中因較不具急迫性而位階較低。對(duì)于執(zhí)政者的幕僚——行政部門的官員而言，特定政策方案的可行性與可操控性可能是主要考慮。境內(nèi)擁有垃圾焚化廠可把垃圾處理的主導(dǎo)權(quán)握在手上，避免受到其他縣市的挾持，是不確定性較低的方案，也免除了行政單位的協(xié)商成本。相對(duì)而言，立法部門政治菁英的態(tài)度可能較不一致。由于議員的選區(qū)相對(duì)較小，只要能夠獲得相當(dāng)數(shù)量的死忠支持者，就能在下一屆選舉中無(wú)往不利。此一選舉制度這讓許多議員代表比較能保有若干理想的性格，也讓許多鄰避設(shè)施預(yù)定地附近選出來(lái)的民意代表，有充分的動(dòng)機(jī)利用這類事件與選民搏感情，因而采取與執(zhí)政者對(duì)抗的策略。立法委員雖然選區(qū)較議員遼闊，但當(dāng)選的門坎遠(yuǎn)較縣市首長(zhǎng)的低，因此也比較可能采取與執(zhí)政者對(duì)立的立場(chǎng)。尤其是反對(duì)黨（或派系）的立委，為了爭(zhēng)取更大的問(wèn)政空間，制造日后競(jìng)爭(zhēng)百里侯寶座的有利戰(zhàn)略情勢(shì)，更有動(dòng)機(jī)充分計(jì)算聲援這類抗?fàn)幓顒?dòng)是否具有累積政治資源的效果，而采取同情鄰避抗?fàn)幍牧?chǎng)。但即便如此，許多與執(zhí)政者同一陣營(yíng)的議員或立委，很可能與行政部門的政治菁英結(jié)合成主流陣營(yíng)，分享利益，共同為興建案背書，讓鄰避抗?fàn)幍囊?guī)模被有效控制。

從鄰避抗?fàn)幍姆磩?dòng)員角度而言，縮小處理垃圾的轄區(qū)，雖然一方面政策成本負(fù)擔(dān)者的范圍縮小，根據(jù)Olson(1965)的集體行動(dòng)邏輯，將比較能夠克服集體行動(dòng)中搭便車的問(wèn)題，而形成抗?fàn)幮袆?dòng)，但另一方面政策受益人的地理分布范圍也同時(shí)縮小，比較容易凝聚足夠的政治壓力與抗?fàn)幷邔?duì)抗。在地方形成政策受益人的行動(dòng)聯(lián)盟將給予政策推動(dòng)者實(shí)質(zhì)上的支持，而地方性綿密的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)容易形成直接的社會(huì)壓力，以集體利益的理由要求鄰避抗?fàn)幷咄讌f(xié)。「自己垃圾自己處理」的原則，讓民選地方首長(zhǎng)比較容易向選民交代，更重要的是鄰避情結(jié)中難以化解的受害者心理，也會(huì)因而稍微減輕，也讓政治菁英比較容易透過(guò)道德勸說(shuō)以及實(shí)質(zhì)的利益（如補(bǔ)償金）分解鄰避動(dòng)員。此外，環(huán)保署將興建焚化爐的主導(dǎo)權(quán)下放給地方，也讓環(huán)保署避免直接站上爭(zhēng)議的火線，容許環(huán)保署以上級(jí)政府比較超然公正的立場(chǎng)，監(jiān)督地方的運(yùn)作，并在必要時(shí)透過(guò)環(huán)境影響評(píng)估等機(jī)制為爭(zhēng)議的雙方提供仲裁服務(wù)。

從以上討論可知，我國(guó)近年垃圾處理政策，深深受到鄰避現(xiàn)象的牽動(dòng)，因而發(fā)展成各地方政府各自處理自己垃圾，各自擁有自己垃圾焚化廠或掩埋場(chǎng)的現(xiàn)狀。然而，從較具批判性的角度思考，現(xiàn)行的垃圾處理政策，尤其是目前垃圾焚化廠設(shè)置的情形，是否具有經(jīng)濟(jì)效益？

參、垃圾焚化廠的興建與跨域處理的需求

誠(chéng)如上述，如果治理的主要目的之一是提供公共財(cái)貨，則有效率的治理，必須考慮每種公共財(cái)貨的供給事實(shí)上都有其最適的規(guī)模經(jīng)濟(jì)（economies of scale），當(dāng)政策疆域越接近這個(gè)最適當(dāng)?shù)臓I(yíng)運(yùn)規(guī)模，則越能提升財(cái)貨供給的效率（Brown and Jackson，1990）。因此，在其它條件允許之下，政策的制訂者應(yīng)該設(shè)法讓政策疆域盡量接近該財(cái)貨供給的最適營(yíng)運(yùn)規(guī)模，以追求最佳效率。

垃圾焚化處理這項(xiàng)公共財(cái)貨的供應(yīng)有多大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)？目前以地方政府為主導(dǎo)者的現(xiàn)況是否是符合其最適之營(yíng)運(yùn)規(guī)模？從許多實(shí)證資料來(lái)分析，我國(guó)的廢棄物終端處理似仍有相當(dāng)大的改善空間。從國(guó)外的例子來(lái)看，廢棄物管理的營(yíng)運(yùn)規(guī)模可以非常龐大。除了有無(wú)毒性以及或民生或事業(yè)廢棄物等常見(jiàn)的類別，完整的廢棄物管理體系事實(shí)上整合了收集（collection）、儲(chǔ)存（storage）、運(yùn)送（transportation）、焚化或掩埋等終端處理（disposal）、以及減量（waste minimization）與資源回收（recycling）等主要次體系（O’Neill，2001），雖各有不同的財(cái)貨性質(zhì)以及規(guī)模經(jīng)濟(jì)，但可以透過(guò)購(gòu)并、結(jié)盟、合資、成立子公司等常見(jiàn)的企業(yè)伙伴關(guān)系，進(jìn)行水平與垂直的整合，以有效降低營(yíng)運(yùn)成本。著名的例子是全美最大的廢棄物管理集團(tuán)——廢棄物管理公司（Waste Management Incorporated，簡(jiǎn)寫為WMI）——于一九六八年成立之初，整并了佛羅里達(dá)州以及芝加哥的廢棄物終端處理公司，經(jīng)二十多年的快速擴(kuò)張，成為Fortune雜志排名的全球前五百大公司。全美第二大廢棄物管理集團(tuán)是廢棄物事業(yè)聯(lián)盟（Allied Waste Industries，Inc.），是數(shù)百個(gè)地方公司的集合體，其于一九九九年購(gòu)并著名的BFI（Browning-Ferris Industries）后，目前營(yíng)業(yè)額高達(dá)55億美元，服務(wù)人口超過(guò)1千萬(wàn)，范圍遍及全美37州。

上述廢棄物處理產(chǎn)業(yè)在近幾十年內(nèi)快速蕈集成龐大集團(tuán)的趨勢(shì)，證明垃圾處理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)顯然相當(dāng)可觀——大公司能夠整合運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、能源管理、以及資源再生使用等產(chǎn)業(yè)，降低營(yíng)運(yùn)成本，增加營(yíng)運(yùn)靈活度與對(duì)外談判籌碼，使得小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的小公司因相對(duì)而言較缺乏效率，不是遭到淘汰、兼并，就是尋求彼此結(jié)盟以圖生存。以垃圾焚化廠為例，每個(gè)垃圾焚化廠的興建，動(dòng)輒耗資數(shù)十億元的經(jīng)費(fèi)；焚化廠的日常營(yíng)運(yùn)與維修也動(dòng)輒數(shù)千萬(wàn)元，并涉及相當(dāng)程度的專業(yè)，耗費(fèi)相當(dāng)可觀的公務(wù)人力，除北高等財(cái)務(wù)規(guī)模較大的政府單位，實(shí)非一般地方政府有能力負(fù)擔(dān)的公共設(shè)施。同時(shí)，焚化廠的運(yùn)轉(zhuǎn)必須燃燒相當(dāng)噸數(shù)的垃圾量才能發(fā)電出售以維持損益平衡，而維持穩(wěn)定的垃圾量以維持穩(wěn)定的供電量之能力也讓焚化廠具有較大的談判議價(jià)空間。因此，若能整合不同焚化廠的營(yíng)運(yùn)以降低垃圾量供應(yīng)的不確定性，將能增加營(yíng)運(yùn)效率。

此外，拜運(yùn)輸科技進(jìn)步以及高速公路網(wǎng)發(fā)達(dá)之賜，廢棄物處理的規(guī)模經(jīng)濟(jì)得以日益擴(kuò)大，除了垃圾收集較屬于勞力密集的產(chǎn)業(yè)，較有地緣上的考慮，其它次體系都因運(yùn)輸成本能夠有效壓低，而得以沿著特定終端處理廠址向外延伸，透過(guò)集中處理以達(dá)到更具效率的營(yíng)運(yùn)規(guī)模。而地方政府則透過(guò)委托外包（contracting out）等方式，讓一些甚具規(guī)模的廢棄物處理公司以較低廉的價(jià)格提供完整的服務(wù)，讓垃圾在不同行政疆界之間自由流動(dòng)，而不涉及「誰(shuí)家的垃圾」與「由誰(shuí)處理」的問(wèn)題，似乎是較具效率的作法。

反觀國(guó)內(nèi)的情形，現(xiàn)行的垃圾處理政策正面臨重大的考驗(yàn)。我國(guó)垃圾處理長(zhǎng)久以來(lái)一直是最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的職責(zé)，不但由鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的清潔隊(duì)負(fù)責(zé)收取垃圾，也由其負(fù)責(zé)找地方掩埋。此一制度設(shè)計(jì)也許因?yàn)槔占⒎诸愂莿诹γ芗墓ぷ鳎灿械赜蛏系南拗疲ㄔ诙虝r(shí)間內(nèi)服務(wù)全境的需求），同時(shí)早年社會(huì)對(duì)于垃圾掩埋的衛(wèi)生安全要求不高，因此允許地方政府以低成本的方式便宜行事。

在許多大型焚化廠興建完成并順利運(yùn)轉(zhuǎn)之后，垃圾處理雖有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向縣市集權(quán)的趨勢(shì)，同時(shí)九十三年版的「廢棄物清理法」也規(guī)定，九十三年七月十四日前各縣市環(huán)境保護(hù)局應(yīng)完成一般廢棄物工作調(diào)整，由縣環(huán)境保護(hù)局統(tǒng)一處理，屆時(shí)如能否克服鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所的抗拒，依照各鄉(xiāng)市垃圾處理設(shè)施能力宏觀地調(diào)配縣市境內(nèi)的垃圾，將能增加垃圾處理的效率。但純就經(jīng)營(yíng)規(guī)模的角度而言，縣市政府其實(shí)還不是最適（optimal）之處理層級(jí)。一方面興建的費(fèi)用本身就是幾十億元的預(yù)算，沒(méi)有中央政府補(bǔ)助，除了北高兩市財(cái)政能力稍佳之外，幾乎沒(méi)有地方政府能夠負(fù)擔(dān)這樣龐大的費(fèi)用。而操作經(jīng)營(yíng)與設(shè)備維護(hù)則涉及相當(dāng)?shù)母叩膶I(yè)需求以及可觀的經(jīng)費(fèi)，往往也超過(guò)地方政府能夠負(fù)擔(dān)的極限。而更重要的問(wèn)題是，就全國(guó)焚化廠的總處理量而言，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)總需求量，但焚化廠因興建時(shí)程的差異，在各縣市之間的分布并不平均，導(dǎo)致有些縣市有高額的余裕處理量，有些卻還沒(méi)有焚化爐處理自己的垃圾。由于過(guò)去十多年來(lái)垃圾焚化爐的興建與營(yíng)運(yùn)都由地方政府主導(dǎo)，地方雖然在特定時(shí)空背景下對(duì)焚化爐有不同程度的需求，但因?yàn)樵缙诶鵁o(wú)處可去所引發(fā)之垃圾危機(jī)是如此刻骨銘心，讓各地方政府莫不希望透過(guò)擁有自己的焚化爐，能夠一勞永逸地解決垃圾處理的問(wèn)題。此外，環(huán)保署巨額補(bǔ)助地方興建焚化爐的政策，也提供了重要的財(cái)務(wù)誘因，導(dǎo)致地方努力與地方居民達(dá)成各類補(bǔ)償協(xié)議，積極弭平地方的鄰避抗?fàn)帲屧S多地方的焚化廠都能完成興建并順利運(yùn)轉(zhuǎn)。在各焚化爐相繼完工加入營(yíng)運(yùn)之際，環(huán)保團(tuán)體開始質(zhì)疑環(huán)保署核準(zhǔn)興建的焚化爐已超過(guò)需求量。

根據(jù)環(huán)保署的統(tǒng)計(jì)，臺(tái)灣地區(qū)九十一年的垃圾清運(yùn)總量約為675萬(wàn)公噸，其中56.62%（共約382萬(wàn)公噸）以焚化方式處理。而環(huán)保署八十年核定興建并完工運(yùn)轉(zhuǎn)的18座焚化廠，若以85%的操作運(yùn)轉(zhuǎn)率計(jì)算，目前國(guó)內(nèi)處理容量每年約已超過(guò)612萬(wàn)公噸。若再加上即將完工的宜蘭利澤廠、基隆市廠，以及八十五年核定興建將于近年完工的各焚化廠所擁有的196萬(wàn)公噸，近年內(nèi)將有超過(guò)800萬(wàn)公噸的總處理容量，不但超過(guò)處理目前所需焚化垃圾量的兩倍，即使全部清運(yùn)垃圾都已焚化處理，屆時(shí)處理容量也遠(yuǎn)超過(guò)所需之量。換句話說(shuō)，許多焚化廠不是必須以處理事業(yè)廢棄物來(lái)填補(bǔ)，就是將面臨無(wú)垃圾可燒的窘境。而縣市政府往往與焚化廠代操作廠商簽訂保證進(jìn)廠量的契約，依目前過(guò)高保證量，對(duì)許多地方政府都產(chǎn)生很大的壓力，可能很快就會(huì)發(fā)生政府需付費(fèi)買垃圾給焚化廠，或焚化廠之間互相搶垃圾燒（以維持發(fā)電量）的現(xiàn)象。至于環(huán)保署當(dāng)初為何核準(zhǔn)這么多焚化廠之興建，主要是因?yàn)槭芪械膶W(xué)者依照當(dāng)初的垃圾量以及10%的成長(zhǎng)量推估出來(lái)的需求量過(guò)高所致，而學(xué)者則是依據(jù)環(huán)保署提供的統(tǒng)計(jì)資料來(lái)估算。相關(guān)的統(tǒng)計(jì)資料是由下級(jí)政府層層匯報(bào)至環(huán)保署。由于以往垃圾以掩埋為主時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)清潔隊(duì)并沒(méi)有精確估算垃圾量的能力與動(dòng)機(jī)，僅能以「車」為單位概略推估。

對(duì)于基層的清潔隊(duì)員而言，清運(yùn)量攸關(guān)其工作績(jī)效以及人力、預(yù)算的規(guī)模，因此寧愿高估也不可少算。反之，當(dāng)以垃圾以焚燒為主要處理方式時(shí)，由于焚化廠有較精確的磅秤，而且垃圾量多寡攸關(guān)政府必須負(fù)擔(dān)的費(fèi)用，因此基層政府單位有動(dòng)機(jī)提供相對(duì)精確的數(shù)字。這也許是我國(guó)近年垃圾減量的成效異常卓著的部分因素——從八十七年每人平均1.13公斤的垃圾量，大幅降為九十一年的0.86公斤，降幅高達(dá)27%。然而，民眾環(huán)保意識(shí)抬頭，各種資源回收（如保特瓶回收計(jì)劃）與垃圾減量措施成效卓著，以及民間加入垃圾處理（如臺(tái)塑收取廚余以生產(chǎn)有機(jī)肥）產(chǎn)業(yè)等因素也可能有重要影響，讓今后的垃圾量持續(xù)下降的趨勢(shì)相當(dāng)明顯。

垃圾焚化處理容量遠(yuǎn)大于需求量雖然是許多垃圾焚化廠營(yíng)運(yùn)績(jī)效不彰的結(jié)構(gòu)性因素，但地方行政疆界的藩籬，讓各縣市各自為政無(wú)法互通有無(wú)，才是更重要的問(wèn)題。由于各縣市在垃圾處理方面各自為政，同時(shí)興建焚化廠的進(jìn)度不一（有些比較順利，有些則遭遇較大的阻撓），因此現(xiàn)階段焚化廠在各個(gè)縣市的供需情形也不一樣：有的縣市可能因面臨較劇烈的抗?fàn)帲瑹o(wú)法順利興建焚化廠，導(dǎo)致目前垃圾末端處理設(shè)施的容量不足，因而對(duì)焚化廠的需求相對(duì)較高；反之，有的則因境內(nèi)已有多座焚化廠，余裕處理量甚大（如高雄縣有仁武、岡山兩廠各1350噸的日處理量，卻只有800噸的需求），卻因?yàn)榈胤秸忠鹈癖娍範(fàn)帲辉高M(jìn)行跨縣市的整合以改善各地「垃圾市場(chǎng)」供需失調(diào)情形。

此外，從財(cái)政上的角度，讓垃圾在不同行政區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)也將有互蒙其利的效果。從環(huán)保署（2003）提供的資料來(lái)看，許多焚化爐委托民營(yíng)事業(yè)單位代為操作。由于各類契約條件不同，代操作的費(fèi)用也有相當(dāng)大的差異，從最低的每噸負(fù)136元，到最高的849元，此間相差將近1000元。若能降低對(duì)高操作費(fèi)焚化廠的依賴，把垃圾轉(zhuǎn)到低操作費(fèi)的焚化廠，則有節(jié)省公帑之效果。為了讓既有焚化廠維持營(yíng)運(yùn)的效率，也讓各縣市能夠透過(guò)轉(zhuǎn)運(yùn)降低垃圾處理成本建構(gòu)垃圾管理區(qū)域合作機(jī)制乃全然合理的思考方向。但政治可行性多高？是否會(huì)激起新的鄰避抗?fàn)帲?/p>

肆、跨域合作管理垃圾的可能——以嘉義縣市的合作機(jī)制為例

跨域合作有其困難度。趙永茂教授列舉了跨區(qū)合作及管理經(jīng)常面臨包括政治、經(jīng)濟(jì)、組織等層面的限制。在政治面，可能發(fā)生中央與地方垂直政府間（或政黨）的對(duì)抗（vertical confrontation）、水平政府（或政黨）間對(duì)抗（horizontal confrontation）、同一政府內(nèi)的行政立法沖突（internal conflict）、府際關(guān)系與府際管理法制的建立不足等問(wèn)題，以及不同地區(qū)公民投票議決沖突等問(wèn)題，干預(yù)跨域合作的形成。在經(jīng)濟(jì)方面的限制，則可能有雙方合作所生之外部效益不足以提供合作之誘因、地區(qū)產(chǎn)業(yè)及經(jīng)濟(jì)衰退區(qū)的威脅、經(jīng)濟(jì)性機(jī)能與組織發(fā)展不足導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃案與其它競(jìng)標(biāo)外包合作案不易推動(dòng)；經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境、文化、歷史保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題。最后，行政機(jī)關(guān)本身則可能有本位主義，缺乏合伙之觀念、經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)與組織等內(nèi)在因素，都可能形成阻礙（趙永茂，2003：62）。因此，跨域合作在臺(tái)灣成功的例子至今仍相當(dāng)有限。

一般討論跨域合作處理垃圾的案例，都會(huì)提及臺(tái)北市與基隆市之間的合作協(xié)議——由臺(tái)北市提供基隆市300噸垃圾焚化處理量，而基隆市則代臺(tái)北市處理等量的灰渣，堪稱為互蒙其利的雙贏協(xié)議。然而，誠(chéng)如環(huán)保團(tuán)體所批評(píng)，此一協(xié)議背后的前提是基隆市自有之600萬(wàn)噸容量垃圾焚化廠仍持續(xù)建造，近期內(nèi)將完工運(yùn)轉(zhuǎn)，屆時(shí)將不再需要與臺(tái)北市合作處理，頗有暫時(shí)解決基隆市垃圾處理燃眉之急的意味，并無(wú)透過(guò)跨域合作以達(dá)到最適營(yíng)運(yùn)規(guī)模、提升垃圾管理效率的意圖，故難謂的新治理的范例。反觀嘉義縣市所達(dá)成的協(xié)議，雖不見(jiàn)媒體大肆報(bào)導(dǎo)，知名度遠(yuǎn)不如北基合作案例，但以其較有長(zhǎng)治久安的企圖，也有降低彼此營(yíng)運(yùn)成本的效果，因此十分值得深入了解，探討這類合作案例成功所代表之多元治理上的意義。

一、鹿草垃圾焚化廠的興建與達(dá)和公司的營(yíng)運(yùn)

長(zhǎng)期以來(lái)，臺(tái)灣地方政府一直十分仰賴中央政府的財(cái)政補(bǔ)助，地方大型公共建設(shè)更是極端仰賴補(bǔ)助，而爭(zhēng)取的途徑有二：

一、是地方人士充分合作，以籌集資金，并借資向上級(jí)請(qǐng)求補(bǔ)助。

二、是地方首長(zhǎng)、民意代表的合作向上級(jí)爭(zhēng)取補(bǔ)助（趙永茂，1978：219）。因此，派系爭(zhēng)斗嚴(yán)重的地區(qū)如云林縣、嘉義縣等，地方首長(zhǎng)與不同派系合作爭(zhēng)取上級(jí)政府的建設(shè)補(bǔ)助，成功案例并不多見(jiàn)。基本上，焚化廠屬于「鄰避」設(shè)施，亦即不受人歡迎的設(shè)施，但這種屬于區(qū)域性的公共設(shè)施，以鄰避設(shè)施的特性來(lái)分析，焚化廠所生之效益為廣大區(qū)域的使用者共享，但其所產(chǎn)生之負(fù)面外部效益則由廠址鄰近區(qū)域之民眾來(lái)負(fù)擔(dān)，其次，設(shè)施之興建本身屬于高度專業(yè)科技知識(shí)。

嘉義縣搭上環(huán)保署「臺(tái)灣地區(qū)垃圾資源回收廠興建計(jì)劃」的列車，爭(zhēng)取到鹿草焚化廠的興建計(jì)劃，并順利克服地方的反對(duì)聲浪，于九十年完工運(yùn)轉(zhuǎn)，提供每日900噸的垃圾處理量。在設(shè)廠之初，雖然也遭遇民眾的抗?fàn)帲T多因素讓這些抗?fàn)幓顒?dòng)并未形成太大的政治壓力。首先，就設(shè)置的地點(diǎn)而言，其設(shè)置范圍倘依都市計(jì)劃法第四十七條之規(guī)定類推，必須符合：「應(yīng)在不妨礙都市發(fā)展及鄰近居民之安全、安寧與衛(wèi)生之原則下，于邊緣適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)設(shè)置之」，垃圾焚化廠設(shè)在臺(tái)糖的土地上，不但減少了土地取得相關(guān)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議，同時(shí)其周圍廣大的土地都是臺(tái)糖的甘蔗田，人煙相當(dāng)稀少，因此甚難達(dá)到較具威脅性的抗?fàn)幰?guī)模。第二，焚化廠的廠址雖座落于鹿草鄉(xiāng)，但在與太保市與樸子市交界之處。鹿草鄉(xiāng)本身人口不多，加上鄉(xiāng)長(zhǎng)缺乏地方派系奧援，動(dòng)員有困難。

鄰近兩市的政治菁英雖然可能有意運(yùn)作，但因垃圾焚化廠并不設(shè)在自己轄區(qū)內(nèi)，抗?fàn)幍恼?dāng)性便似有商榷余地——雖焚化廠緊鄰自己的小區(qū)，但就行政疆域而言，仍在別人家后院。第三，因太保市的距離稍遠(yuǎn)，受焚化廠影響較大的區(qū)域應(yīng)屬樸子市，但此間未見(jiàn)樸子市曾經(jīng)發(fā)動(dòng)大規(guī)模的抗?fàn)幓顒?dòng)。由于樸子市市長(zhǎng)黃純真與嘉義縣縣長(zhǎng)李雅景分屬不同派系，理論上前者應(yīng)該有充分的動(dòng)機(jī)進(jìn)行杯葛以牟取最大的政治利益。然而，由于環(huán)保局長(zhǎng)吳榮輝為樸子市新莊人，一方面在樸子多年經(jīng)營(yíng)，培養(yǎng)基層實(shí)力，另一方面也在環(huán)保業(yè)務(wù)上盡力挹注樸子市財(cái)政資源，增加黃市長(zhǎng)的政績(jī)，方便其為連任鋪路，因此讓樸子市長(zhǎng)愿意采取比較溫和協(xié)商的路線，放棄激烈抗?fàn)幍氖侄巍ｋm然上述因素都草根性的抗?fàn)幓顒?dòng)能夠被有效化解，但一般認(rèn)為鹿草焚化廠能順利興建最重要的原因，還是要?dú)w因于嘉義縣一派獨(dú)大的地方派系的結(jié)構(gòu)。在民進(jìn)黨執(zhí)政之前，執(zhí)政的國(guó)民黨內(nèi)主要有黃派與林派兩大勢(shì)力。當(dāng)時(shí)嘉義縣政府由黃派領(lǐng)導(dǎo)人李雅景主政，而縣議會(huì)也以黃派勢(shì)力較大，由黃派的董象擔(dān)任議長(zhǎng)，侯清河擔(dān)任副議長(zhǎng)。由此時(shí)府會(huì)一家親的情形，顯示黃派這段期間在地方政壇具有壓倒性的優(yōu)勢(shì)，讓縣長(zhǎng)能夠有較大的施政空間。而派系與其樁腳不但在選舉時(shí)是動(dòng)員的機(jī)器，平時(shí)更是被政治菁英用心經(jīng)營(yíng)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，因此在鄰避抗?fàn)幍膭?dòng)員與反動(dòng)員操作上，居于樞紐的地位（湯京平，2000）：

黃派的縣長(zhǎng)除利用其執(zhí)政優(yōu)勢(shì)，順利安撫地方菁英，也透過(guò)參訪既有焚化廠的觀摩活動(dòng)，有系統(tǒng)地與地方民眾進(jìn)行溝通，減低其對(duì)于污染的疑慮，而獲得相當(dāng)顯著的效果。

嘉義鹿草焚化廠九十年底完工時(shí)，依照BOT的規(guī)劃，將操作經(jīng)營(yíng)權(quán)公開招標(biāo)，最后由達(dá)和環(huán)保股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱達(dá)和公司）標(biāo)得操作經(jīng)營(yíng)權(quán)。達(dá)和公司為一上市公司，在全國(guó)各地以BOT方式取得焚化廠的操作營(yíng)運(yùn)合約。從八十五年到九十年止，其先后取得「臺(tái)北縣樹林垃圾焚化廠」、「臺(tái)中市垃圾焚化廠」、「嘉義市垃圾焚化廠」以及「嘉義縣鹿草垃圾焚化廠」的委托操作營(yíng)運(yùn)合約，已為全臺(tái)灣規(guī)模最大的廢棄物管理公司。目前負(fù)責(zé)操作營(yíng)運(yùn)的三座焚化廠——臺(tái)中廠（900公噸/日）、嘉義廠（300公噸/日）、鹿草廠（900公噸/日）——每日之操作處理量可高達(dá)2100公噸，服務(wù)的縣市人口在當(dāng)時(shí)已達(dá)200萬(wàn)人之多。其于九十二年又取得臺(tái)北縣八里垃圾焚化廠之代操作營(yíng)運(yùn)合約（1350公噸/日），以及云林縣林內(nèi)焚化廠的BOO案（600公噸/日），俟后者開始營(yíng)運(yùn)，其垃圾焚化處理之經(jīng)營(yíng)規(guī)模又將倍增。此外，達(dá)和也與操作經(jīng)營(yíng)高雄縣岡山焚化廠的臺(tái)糖公司達(dá)成定量垃圾供給的策略協(xié)議等，透過(guò)其規(guī)模越來(lái)越大的垃圾清運(yùn)事業(yè)網(wǎng)絡(luò)，及各地的轉(zhuǎn)運(yùn)站，達(dá)和已默默地達(dá)到縣市間垃圾搬有運(yùn)無(wú)的功能。

除了水平整合，達(dá)和公司的垂直整合也相當(dāng)有規(guī)模。為因應(yīng)北部工商業(yè)發(fā)達(dá)的縣市因垃圾掩埋場(chǎng)、焚化廠處理容量不足所引發(fā)的商機(jī)，其于九十一年起增加廢棄物轉(zhuǎn)運(yùn)業(yè)務(wù)，并于九十一年、九十二年分別取得臺(tái)中市及臺(tái)北縣轄內(nèi)之廢棄物轉(zhuǎn)運(yùn)服務(wù)，年廢棄物轉(zhuǎn)運(yùn)量約為22萬(wàn)噸。此外，其亦成立子公司達(dá)和廢棄物清除股份有限公司，專門負(fù)責(zé)臺(tái)北地區(qū)廢棄物清除及溝渠清理工作，年廢棄物清運(yùn)量超過(guò)3200噸，各種機(jī)具與車輛約50輛。也許因?yàn)槠渚邆溥@些垂直與水平整合的龐大營(yíng)運(yùn)規(guī)模，導(dǎo)致其在操作經(jīng)營(yíng)績(jī)效方面有非常亮麗的成績(jī)。其代操作的嘉義鹿草廠年平均運(yùn)轉(zhuǎn)效率高達(dá)96%，在環(huán)保署九十一大型垃圾焚化廠營(yíng)運(yùn)績(jī)效評(píng)鑒中，名列第一名，而臺(tái)中廠也名列第三。

從達(dá)和的營(yíng)運(yùn)策略來(lái)看，其以嘉義鹿草焚化廠為核心，透過(guò)公司的廢棄物清運(yùn)體系，加上依約取得之操作經(jīng)營(yíng)權(quán)的臺(tái)中市、嘉義市、嘉義縣三個(gè)焚化廠，均具備地緣接近優(yōu)勢(shì)，皆在100公里之內(nèi)，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)成本在高速公路的便捷性之下，可以降低營(yíng)運(yùn)成本，增加獲利。焚化廠營(yíng)運(yùn)獲利的關(guān)鍵，除了降低進(jìn)料（垃圾）的成本以及出貨（電能）的價(jià)值（如夏季電能的價(jià)格較高），最大的問(wèn)題還是能夠維持更高的運(yùn)轉(zhuǎn)率，除了停車維修，最好都能滿載運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于垃圾供給的多寡變異量極大，而垃圾體積也大，故雖然焚化廠本身通常擁有龐大的儲(chǔ)存槽，可以維持三天以上的供應(yīng)量，但不管垃圾量暴增（如風(fēng)災(zāi)之后）或驟降（如清潔隊(duì)放長(zhǎng)假），都會(huì)造成困擾。因此，有效調(diào)節(jié)焚化廠的垃圾量遂成為提高營(yíng)運(yùn)績(jī)效的重要條件。

由于嘉義縣實(shí)際垃圾處理需求量?jī)H約400多公噸，這讓鹿草焚化廠每日有四、五百余公噸的余裕處理量，能夠容納其它廠的超額需求。例如臺(tái)中市每日的垃圾量約有1000噸左右，而臺(tái)中市焚化廠只能處理700噸，因此有300噸的垃圾必須藉由外縣市的焚化廠來(lái)協(xié)助處理。而達(dá)和公司的營(yíng)運(yùn)體系，就提供這些垃圾一個(gè)重要出處，由達(dá)和運(yùn)交鹿草焚化廠加以調(diào)節(jié)吸收。以二○○四年上半年為例，透過(guò)達(dá)和公司臺(tái)中轉(zhuǎn)運(yùn)站進(jìn)入鹿草焚化廠處理之廢棄物少則每日50公噸（一月），多則每日174公噸（六月），顯示民間環(huán)保公司的靈活經(jīng)營(yíng)策略，有助于焚化廠的操作營(yíng)運(yùn)效率，更為垃圾跨域處理的提供可行的替代方案。

二、鹿草焚化廠：縣府的聚寶盆

根據(jù)BOT的原則，鹿草垃圾焚化廠興建完成后，交由民間公司代為營(yíng)運(yùn)，經(jīng)公開招標(biāo)，最后由全國(guó)最大的廢棄物處理公司——達(dá)和于九十年十二月一日取得二十年之委托操作營(yíng)運(yùn)權(quán)，與縣政府簽訂契約，詳細(xì)規(guī)定雙方的權(quán)利義務(wù)。比較值得注意的部分是縣政府對(duì)于達(dá)和有垃圾進(jìn)廠保證量的承諾：若將900公噸每日處理量以85%操作運(yùn)轉(zhuǎn)率計(jì)算，焚化廠將至少有765公噸的日處理量，其中由縣政府保證提供432公噸的垃圾，而每噸需付給達(dá)和234元。換言之，在這個(gè)數(shù)量以下的垃圾，不管多少，縣政府每年至少必須支付約3700萬(wàn)元處理費(fèi)給達(dá)和公司，若未達(dá)到這個(gè)數(shù)量，還有發(fā)電損失等相關(guān)賠償。就某種程度而言，這協(xié)議讓達(dá)和立于不敗之地：只要將營(yíng)運(yùn)成本壓低到這個(gè)數(shù)字之下，就不會(huì)虧本。另外，達(dá)和則有333公噸的保證量，除這部分處理容量可以自行運(yùn)用外，若操作運(yùn)轉(zhuǎn)率高于85%則其自行處理額度更高。因此若能妥善經(jīng)營(yíng)，達(dá)和應(yīng)能創(chuàng)造相當(dāng)可觀的營(yíng)收。

乍看之下，政府好像簽訂了一個(gè)圖利廠商的協(xié)議。但從達(dá)和對(duì)政府的義務(wù)來(lái)看，則可發(fā)現(xiàn)政府不但能藉此解決部分垃圾問(wèn)題，還能夠增加縣庫(kù)收入。達(dá)和一方面可能利用鹿草的余裕量支持其它達(dá)和代操作焚化廠處理過(guò)量的垃圾，另一方面可能夠向縣政府爭(zhēng)取處理一般事業(yè)廢棄物的執(zhí)照，吸收處理單價(jià)更高、更具利潤(rùn)的一般事業(yè)廢棄物。但不管這部分燃燒物來(lái)源為何，達(dá)和都必須上繳縣政府每公噸1474元的費(fèi)用，包括回饋金200元、灰渣處理費(fèi)300元、焚化廠折舊費(fèi)974元等。因此，若達(dá)到85%的操作率，則達(dá)和將繳給縣政府接近1億8千萬(wàn)的費(fèi)用，讓垃圾焚化廠成為縣庫(kù)的聚寶盆。為此，嘉義縣成立了全國(guó)第一個(gè)專款專用的垃圾處理基金，目前盈余已接近3億元。

這樣的協(xié)定讓達(dá)和與縣府有一致的利益：兩者都希望焚化爐能夠達(dá)到更高的操作運(yùn)轉(zhuǎn)率。對(duì)于達(dá)和而言，其主要利潤(rùn)來(lái)自于發(fā)電出售的利潤(rùn)以及向服務(wù)對(duì)象收取的處理費(fèi)。鹿草焚化廠為機(jī)械式焚化處理技術(shù)之大型焚化廠，其燃燒過(guò)程中產(chǎn)生之熱能，可以氣電共生的方式產(chǎn)生電能，然后轉(zhuǎn)售給臺(tái)電。據(jù)估計(jì)每噸垃圾可以產(chǎn)生500～550元的發(fā)電營(yíng)收，因此達(dá)和公司處理每日765公噸垃圾的總發(fā)電效益約為1億4千萬(wàn)元，若加上縣政府支付的3千7百萬(wàn)元的保證量處理費(fèi)，就接近達(dá)和應(yīng)繳交給縣政府的費(fèi)用。此外，達(dá)和的另一項(xiàng)主要收入則為對(duì)外收取垃圾處理費(fèi)。達(dá)和為嘉義市處理每噸一般廢棄物可收取849.2元的處理費(fèi)，而一般事業(yè)廢棄物的處理單價(jià)更高，可能高達(dá)1800元一噸。這些都是屬于達(dá)和的利潤(rùn)。但不管是發(fā)電效益還是處理費(fèi)收入，都與處理量成正比，因此讓達(dá)和有動(dòng)機(jī)維持穩(wěn)定的垃圾量以提高操作運(yùn)轉(zhuǎn)率（例如九十一達(dá)到96%）；對(duì)于縣政府而言，提高操作運(yùn)轉(zhuǎn)率也意味著達(dá)和將上繳更多的費(fèi)用，對(duì)縣府也有更多收入。而當(dāng)達(dá)和能夠吸收的垃圾量遠(yuǎn)超過(guò)焚化爐的處理量時(shí)，達(dá)和也比較不會(huì)計(jì)較縣政府保證量的短差，樂(lè)于取用縣政府的保證量。基于以上原因，縣政府因此也樂(lè)于協(xié)助達(dá)和對(duì)外吸收垃圾，維持接近滿載的高操作運(yùn)轉(zhuǎn)率。在這個(gè)誘因結(jié)構(gòu)下，嘉義縣市合作處理垃圾的機(jī)制默默地展開。

三、嘉義縣、市垃圾焚化處理合作機(jī)制的形成

嘉義市本身也有一個(gè)300公噸日處理量的湖內(nèi)里焚化廠，但以85%的操作運(yùn)轉(zhuǎn)率估算，日處理量?jī)H達(dá)255公噸，遠(yuǎn)不敷嘉義市312公噸的日清運(yùn)量所需。而都會(huì)區(qū)地狹人稠，衛(wèi)生掩埋場(chǎng)的增設(shè)勢(shì)必遭遇非常大的阻力。因此需委托其它民間廢棄物清運(yùn)公司，將為數(shù)不少之垃圾送至高雄縣仁武垃圾焚化廠處理。因此，若能將垃圾運(yùn)往近在咫尺的鹿草焚化廠代為處理，將是更符合經(jīng)濟(jì)效益的作法。

但行政疆界的隔閡可能讓咫尺成天涯。嘉義縣市之間的關(guān)系看似唇齒相依，但近年透過(guò)合作協(xié)議而互蒙其利的經(jīng)驗(yàn)實(shí)際上非常有限。嘉義市在七十一年改制為省轄市后，多年來(lái)一直由無(wú)黨籍的許家班取得地方執(zhí)政權(quán)，在許家班的影響下，傳統(tǒng)上是由反對(duì)國(guó)民黨的勢(shì)力所主導(dǎo)。相對(duì)而言，嘉義縣雖有傳統(tǒng)派系政治的競(jìng)爭(zhēng)，但在九十年之前是由國(guó)民黨長(zhǎng)期執(zhí)政。因此，嘉義縣、市之間，長(zhǎng)期以來(lái)一直都是各自為政。此外，縣、市分家之后，嘉義縣因大量縣有財(cái)產(chǎn)座落于嘉義市，為了財(cái)產(chǎn)移撥使用問(wèn)題，更造成前嘉義縣、市政府之間沖突不斷，特別是嘉義縣李雅景縣長(zhǎng)（八十三年至九十年兩屆任期）與嘉義市長(zhǎng)張文英（八十三年至八十六年）及張博雅時(shí)代（八十七年至八十九年），齟齬最為明顯。

然而，縣市政府間的關(guān)系在八十九年五月市長(zhǎng)張博雅入閣、市政由副市長(zhǎng)陳麗貞代理后似有改善的跡象。陳麗貞曾任環(huán)保局長(zhǎng)，上任后不久即著手進(jìn)行八掌溪畔湖內(nèi)里垃圾掩埋場(chǎng)的遷移計(jì)劃。詎料清理出來(lái)的垃圾量過(guò)大而發(fā)生無(wú)處堆置頭痛問(wèn)題，使市府垃圾處理的需求量突然大增。加上九十年年底又逢地方選舉，因此對(duì)于市府產(chǎn)生很大的垃圾處理壓力。適逢嘉義縣鹿草焚化廠剛完工，試車運(yùn)轉(zhuǎn)需要相當(dāng)數(shù)量的垃圾試燒，不但釋出相當(dāng)龐大的垃圾處理容量，而在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市公所尚未完成垃圾供應(yīng)配合措施的情況下，湖內(nèi)里垃圾場(chǎng)清出的垃圾恰可節(jié)決縣府的燃眉之急。在此互利基礎(chǔ)下，九十年六月開始，嘉義縣政府許可部分嘉義市湖內(nèi)里掩埋場(chǎng)清出的垃圾進(jìn)入鹿草廠焚化處理，以每公噸處理費(fèi)八百元計(jì)，期限至九十年年底止。

雖然是試驗(yàn)性質(zhì)的方案，非屬兩地方政府之間的常態(tài)協(xié)議，但已開啟了日后合作的契機(jī)。

除了嘉義市對(duì)于垃圾處理的壓力持續(xù)存在，嘉義縣本身未能收到足夠數(shù)量的垃圾也是促成合作的主因。嘉義縣的保證進(jìn)廠垃圾量為每日432公噸，但根據(jù)環(huán)保署發(fā)布之統(tǒng)計(jì)，嘉義縣扣除資源回收、廚余回收及少部分仍以衛(wèi)生掩埋處理之垃圾后，被送進(jìn)鹿草焚化廠處理之垃圾量平均每日低于400公噸。因此，嘉義縣仍有約30公噸的余裕量，若能透過(guò)協(xié)議代收其它縣市的一般廢棄物，并酌收處理費(fèi)，將有充實(shí)縣庫(kù)的實(shí)質(zhì)利益。由于焚化爐的余裕處理量仍有支持的空間，故在鹿草焚化廠九十一年一月試燒期滿之后，仍舊沿襲之前的合作模式，而達(dá)成嘉義市政府以每日50噸及每噸處理費(fèi)新臺(tái)幣1000元的代價(jià)（含灰渣處理），把垃圾送進(jìn)嘉義縣鹿草焚化廠的協(xié)議。

從客觀數(shù)據(jù)來(lái)看，嘉義縣在這項(xiàng)協(xié)議中顯然給予嘉義市相當(dāng)大的優(yōu)惠，因?yàn)榧瘟x市把垃圾送進(jìn)其湖內(nèi)里焚化廠，必須支付給達(dá)和的代操作費(fèi)每公噸也高達(dá)849.2元，另加灰渣處理費(fèi)300元。

而其若透過(guò)達(dá)和吸收，算進(jìn)達(dá)和自行處理的額度，則因?yàn)檫_(dá)和每噸需繳交1474元給縣政府，故達(dá)和若希望能夠達(dá)到本益平衡，處理費(fèi)則可能相當(dāng)高。不但在價(jià)格上相當(dāng)優(yōu)惠，更最重要的安排其實(shí)是只設(shè)定處理上限的條款：協(xié)議中只規(guī)定嘉義縣必須提供每日50噸的處理容量給嘉義市，卻未規(guī)定嘉義市保證提供的數(shù)量，由于嘉義市沒(méi)有垃圾掩埋場(chǎng)或轉(zhuǎn)運(yùn)站堆放垃圾，這條件給嘉義市相當(dāng)大的彈性處理空間。但也由于嘉義市進(jìn)入鹿草焚化爐的垃圾量并不穩(wěn)定，因此造成鹿草焚化廠設(shè)備利用上的困擾，成為嘉義縣比較迫切希望處理的問(wèn)題。

這問(wèn)題后來(lái)透過(guò)「嘉義縣市聯(lián)席會(huì)報(bào)」的協(xié)商機(jī)制來(lái)解決。九十年年底縣市長(zhǎng)選舉時(shí)，原屬國(guó)民黨籍的嘉義縣地方派系林派領(lǐng)導(dǎo)人陳明文加入民主進(jìn)步黨，獲得征召并競(jìng)選成功，嘉義縣地方執(zhí)政權(quán)首度易幟；而嘉義市則由許家班支持之無(wú)黨籍代理市長(zhǎng)陳麗貞（九十二年三月陳麗貞市長(zhǎng)也宣布加入民主進(jìn)步黨）勝出后，能夠有效整合資源，避免有「各自為政」及「重復(fù)投資」的情形，縣、市政府開始規(guī)劃府際公務(wù)協(xié)調(diào)的機(jī)制——縣市聯(lián)席會(huì)報(bào)。九十一年四月二十五日，兩位新市長(zhǎng)首度召開，之后并順利運(yùn)作，每季召開，持續(xù)商討縣、市政府間可以彼此協(xié)助的事項(xiàng)或共同推動(dòng)的政策。

既有的垃圾合作處理模式在經(jīng)歷將近一年的運(yùn)作后，在第三次聯(lián)席會(huì)報(bào)（九十一年十月）中提出檢討。由嘉義市垃圾處理的容量并未改善，因此市環(huán)保局提案請(qǐng)求嘉義縣鹿草垃圾焚化廠于下一繼續(xù)協(xié)助其處理垃圾焚化事宜。嘉義縣環(huán)保局雖因焚化廠尚有余裕而表示同意，但在第四次聯(lián)席會(huì)報(bào)時(shí)指出，嘉義市一直無(wú)法確定進(jìn)廠之垃圾量而造成嘉義縣的困擾，因此要求嘉義市政府重新評(píng)估進(jìn)廠需求量，并提出每月保證進(jìn)廠量。幾經(jīng)協(xié)商后，縣、市環(huán)保局于九十二年三月之協(xié)調(diào)會(huì)中達(dá)成協(xié)議，鹿草焚化廠保留給嘉義市的處理容量降為每月300公噸，即每日約10公噸（嘉義縣政府，2003）。但實(shí)際上，跟據(jù)嘉義縣環(huán)保局進(jìn)行總量統(tǒng)計(jì)粗估，從九十二鹿草焚化廠代嘉義市處理的一般廢棄物，每個(gè)月約在450公噸上下，平均每日約有15噸，略符合縣政府能夠容忍的范圍。

在此協(xié)議之下，市政府當(dāng)然是贏家，因?yàn)槠淠軌蛞暂^便宜的方式處理垃圾處理容量不足的問(wèn)題。相較于其于湖內(nèi)里焚化廠自行處理垃圾的成本849.2元加上灰渣處理300元，嘉義縣的方案反而更優(yōu)惠。若能將嘉義市的焚化廠改收處理費(fèi)單價(jià)更高的事業(yè)廢棄物，而一般廢棄物送交鹿草處理，則無(wú)疑將為市民省下相當(dāng)可觀的市政預(yù)算。不過(guò)嘉義市并未充分利用這個(gè)有利的協(xié)議。九十二年以來(lái)，嘉義市一方面推動(dòng)垃圾強(qiáng)制分類及資源垃圾回收政策，另一方面把商業(yè)區(qū)的垃圾界定為事業(yè)廢棄物，要求業(yè)者自行委托私人的垃圾清運(yùn)處理公司收取，而將經(jīng)手的垃圾量減低到平均每日245.4公噸的能夠自行處理范圍。

對(duì)于嘉義縣而言，這項(xiàng)協(xié)議也可為縣庫(kù)賺取相當(dāng)豐厚的收入。如前所述，也許是預(yù)留垃圾成長(zhǎng)空間的考慮，縣政府與達(dá)和所定的每日432公噸之保證進(jìn)廠垃圾量有點(diǎn)過(guò)高，實(shí)際上各鄉(xiāng)鎮(zhèn)市送進(jìn)鹿草焚化廠的垃圾量已減低到400公噸以下，而持續(xù)下降的垃圾量，也讓縣政府為滿足垃圾保證量而產(chǎn)生不小壓力。達(dá)到保證量之前的30多公噸余額，不管有沒(méi)有垃圾進(jìn)廠都需支付固定的處理費(fèi)，甚至還要加上發(fā)電損失。而代嘉義市處理每日約15公噸的垃圾，因在保證量之內(nèi)，并不增加成本，與現(xiàn)況相比，卻能為縣庫(kù)賺取每年約540多萬(wàn)元的收入；而即便代收量超過(guò)嘉義縣承諾的保證量，達(dá)和也承諾第一優(yōu)先處理縣政府的垃圾，處理費(fèi)也有優(yōu)惠的議價(jià)空間。因此，這協(xié)議實(shí)可謂具企業(yè)精神（entrepreneurship）治理之實(shí)例。對(duì)于達(dá)和而言，維持最高操作運(yùn)轉(zhuǎn)率是基本原則。雖然縣府垃圾量不足432公噸時(shí)，也會(huì)支付等量的處理費(fèi)，并依照復(fù)雜的發(fā)電損失公式對(duì)達(dá)和進(jìn)行補(bǔ)償，故達(dá)和沒(méi)有損失，但如果縣政府送進(jìn)廠的垃圾越接近其保證量，則達(dá)和越能維持高水平的運(yùn)轉(zhuǎn)操作率，發(fā)電量與售電收益也會(huì)越高，因此達(dá)和也將樂(lè)觀其成。從這觀點(diǎn)來(lái)看，這個(gè)跨縣市合作處理垃圾的方案可謂三贏的范例。

伍、結(jié)論——跨域治理的政策建議

在立法院永續(xù)會(huì)的質(zhì)疑下，環(huán)保署于九十三年重新檢討其焚化爐興建政策，行之多年的「一縣市一焚化爐」政策，在立法院與環(huán)保團(tuán)體的壓力以及學(xué)者的建議下，終于改弦易轍，以抽象的「跨域合作處理」原則取而代之，在取消南投、花蓮以及澎湖等縣的焚化廠興建計(jì)劃之后，這些地區(qū)將不會(huì)擁有任何焚化廠。若興建垃圾掩埋廠的阻力仍舊難以克服，則勢(shì)必要依賴鄰近縣市的掩埋或焚化設(shè)備，來(lái)協(xié)助其處理無(wú)處可去的垃圾，如花蓮的垃圾可能轉(zhuǎn)運(yùn)即將完工的臺(tái)東或宜蘭利澤焚化廠。在九十三年五月五日的環(huán)保國(guó)是論壇中，環(huán)保署把全國(guó)23縣市劃為六區(qū)，宣示其跨區(qū)域處理機(jī)制。這辦法看似合理，但似乎把問(wèn)題拉回到原點(diǎn)：如果沒(méi)有鄰避問(wèn)題之類的政治因素，當(dāng)初就不會(huì)有「一縣市一焚化爐」政策，也就不會(huì)有今日焚化爐分布不均，造成有些縣市沒(méi)垃圾燒要被罰錢、有些卻有垃圾無(wú)法處理而即將爆發(fā)垃圾危機(jī)的窘境。反過(guò)來(lái)說(shuō)，當(dāng)初既有鄰避問(wèn)題，現(xiàn)在為何就沒(méi)有？以往因?yàn)榈胤骄用窨咕堋⑤加⒄尾倥膯?wèn)題而采取分權(quán)的處理方式，現(xiàn)在透過(guò)中央強(qiáng)制的區(qū)域劃分卻能防止同樣的劇目再度上演？

中央集權(quán)從來(lái)不是解決鄰避問(wèn)題的良方。環(huán)保署強(qiáng)力介入反而容易重新挑起地方民眾的危機(jī)意識(shí)。尤其當(dāng)臺(tái)灣幾乎年年有選舉，當(dāng)選舉迫近時(shí)，參選的地方政治人物可能為了爭(zhēng)取媒體曝光率而介入甚至領(lǐng)導(dǎo)這類抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)，或利用這類事件激起民粹風(fēng)潮來(lái)對(duì)抗在位者的優(yōu)勢(shì)。反之，利用公私協(xié)力的方式，把垃圾處理有技巧地歸類到私領(lǐng)域的范疇里，可能反而是防止垃圾政治化的可行之道。若觀察歐美國(guó)家的發(fā)展，一般廢棄物的處理設(shè)施發(fā)生鄰避抗?fàn)幍陌咐讶諠u減少，較難善了的往往只限于有害廢棄物或輻射性污染物的處理。除了因?yàn)檫@些國(guó)家處理廢棄物的衛(wèi)生安全標(biāo)準(zhǔn)甚高，而政府管理這些廢棄物處理的信用已經(jīng)建立之外，這和這些國(guó)家長(zhǎng)久以來(lái)透過(guò)委外等民營(yíng)化方式處理廢棄物也有密切關(guān)系。民營(yíng)化把廢棄物處理的成本適當(dāng)?shù)胤从吃跔I(yíng)運(yùn)效率上。為了防止居民抗?fàn)幓蚬偎荆駹I(yíng)公司有動(dòng)機(jī)嚴(yán)格控制廢棄物處理過(guò)程中令人厭惡的成分（如惡臭、空氣或水源污染、戴奧辛危害等）。當(dāng)這些令居民厭惡的成分變得不明顯，垃圾就與一般商品無(wú)異，而鄰避情節(jié)將會(huì)獲得舒緩。而垃圾變成私領(lǐng)域范疇內(nèi)的商品，則政治人物拿來(lái)操弄的正當(dāng)性就不復(fù)存在。

事實(shí)上，本研究所呈現(xiàn)的跨域合作，在環(huán)保署的鼓勵(lì)下，已經(jīng)在許多地方默默地運(yùn)作，而且成效相當(dāng)良好。除了前述臺(tái)北與基隆知名的合作方案、南投縣的垃圾遠(yuǎn)赴高雄岡山焚化廠處理、以及臺(tái)中垃圾透過(guò)達(dá)和進(jìn)入鹿草焚化廠外，云林縣大埤鄉(xiāng)的垃圾也就近送到鹿草焚化廠處理，嘉義縣政府也比照對(duì)嘉義市的辦法，以每公噸1000元的價(jià)格代為處理，除填補(bǔ)縣府保證量的不足外，也為縣庫(kù)創(chuàng)造可觀的營(yíng)收。若林內(nèi)焚化廠竣工運(yùn)轉(zhuǎn)，大埤鄉(xiāng)的垃圾必須送過(guò)去處理，則政府需支付的費(fèi)用每公噸將高達(dá)2555元。本研究結(jié)果顯示，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)其它縣市所涉及的鄰避問(wèn)題，以及可能引發(fā)的政治糾葛，似乎并沒(méi)有想象中嚴(yán)重。府際合作加上公私協(xié)力所達(dá)成的三贏效果，在本案例中充分已展現(xiàn)。達(dá)和公司在許多地方都標(biāo)得政府的焚化廠操作權(quán)，因此在公司內(nèi)自行調(diào)配各廠垃圾來(lái)源與儲(chǔ)存量，以最符合經(jīng)濟(jì)效益的方式進(jìn)行調(diào)節(jié)，因?qū)儆谒饺斯镜膬?nèi)部營(yíng)運(yùn)問(wèn)題，所以政治顯著性不高，只要不發(fā)生諸如汞污泥出口之類的丑聞，政治操作的可行性不強(qiáng)。因此焚化廠區(qū)附近居民為該廠處理外縣市垃圾而抗?fàn)幍那樾纹鋵?shí)并不多見(jiàn)。比較常見(jiàn)的政治效應(yīng)只是議員在議會(huì)中向環(huán)保局官員提出相關(guān)質(zhì)詢。然而，只要能夠提出數(shù)據(jù)證明這類合作處理不會(huì)妨礙本縣市的垃圾處理，且有利于縣市政府的財(cái)政健全，就能滿足議員展現(xiàn)問(wèn)政成績(jī)的需求。此外，因?yàn)檎c代操作廠商之間訂定了契約，能夠透過(guò)法律來(lái)保障民營(yíng)公司收取其它縣市垃圾的裁量權(quán)，政治菁英介入的空間也就比較有限。

這個(gè)案例本身有一些特定的條件，使它在其它縣市的適用性受到限制。最明顯之處是合作的縣市雙方剛好需求互補(bǔ)，合作方案對(duì)雙方都有明顯的財(cái)政收益，因此能夠有充分的正當(dāng)性以避免議會(huì)的杯葛。而在正當(dāng)性充足時(shí)議會(huì)也不一定不會(huì)杯葛，因此縣市長(zhǎng)也需有相當(dāng)?shù)恼螌?shí)力，如對(duì)派系力量的適度掌控，來(lái)防止合作案受到議會(huì)力量的破壞。此外，更顯而易見(jiàn)的因素是嘉義縣市同為民進(jìn)黨執(zhí)政的縣市。跨政黨的地方合作雖非不可能，但會(huì)因?yàn)檎h利益不一致或彼此信任不足而顯得困難度更高。其它因素如主其事者（特別是縣市長(zhǎng)與環(huán)保局長(zhǎng)）展現(xiàn)的斡旋才能當(dāng)然也攸關(guān)本案的成敗。因此，這類跨域合作要能成功，有一定的難度。

然而，由本案可知，多元治理可能是最能配合地方需求，達(dá)到治理效率的最佳方案。地方政府透過(guò)與廠商簽約的方式，建構(gòu)起廠商與政府都能互蒙其利的誘因結(jié)構(gòu)，同時(shí)也透過(guò)私有化的方式來(lái)克服潛在的政治爭(zhēng)端。本研究事實(shí)上展示了這樣的可行性。此間，透過(guò)民營(yíng)化降低政治爭(zhēng)端、避免中央過(guò)度干預(yù)、由地方主動(dòng)尋求合作伙伴、共同發(fā)掘協(xié)商雙方共同利益等原則，應(yīng)可普遍適用于所有跨區(qū)域處理一般廢棄物的情境。相較于環(huán)保國(guó)是論壇中諸多傾向于集權(quán)的建議，如環(huán)保署內(nèi)增設(shè)統(tǒng)籌的焚化行政單位、組織焚化廠行政法人、成立區(qū)域議會(huì)等大幅沖擊現(xiàn)有體制的變革，本研究并不認(rèn)同。依照多元治理的精神，有效率的治理應(yīng)指向更細(xì)致的合作模式——由具有地方知識(shí)的地方政府主導(dǎo)，透過(guò)垃圾處理民營(yíng)化政策及個(gè)別地方政府間的協(xié)議，設(shè)法建構(gòu)起雙贏的契約誘因結(jié)構(gòu)，并透過(guò)法院強(qiáng)迫兩造執(zhí)行契約。環(huán)保署在此間可透過(guò)提供補(bǔ)助款等誘因及搜集相關(guān)契約或協(xié)議模板等方式從旁協(xié)助，而不宜強(qiáng)力介入，以維持協(xié)議的志愿性質(zhì)。

第四篇：關(guān)于項(xiàng)目鄰避問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

關(guān)于項(xiàng)目鄰避問(wèn)題的調(diào)研報(bào)告

2014-10-31 17:22:22 作者：東營(yíng)市發(fā)展和改革委員會(huì)

項(xiàng)目“鄰避現(xiàn)象”又稱“鄰避運(yùn)動(dòng)”，是指居民為了保護(hù)自身生活環(huán)境免受具有負(fù)面效應(yīng)的公共或工業(yè)設(shè)施干擾而發(fā)起的反對(duì)運(yùn)動(dòng)。其根源在于鄰避項(xiàng)目的建設(shè)，其直觀原因是項(xiàng)目選址問(wèn)題，間接的還存在有效溝通、補(bǔ)償落實(shí)等原因。鄰避項(xiàng)目是指能為社會(huì)民眾帶來(lái)生活上的便利與福祉，但卻會(huì)給附近居民帶來(lái)負(fù)面影響以致產(chǎn)生鄰避情結(jié)的公共設(shè)施，如核電站、高鐵、垃圾處理站等。這類項(xiàng)目具有如下特點(diǎn)：首先，項(xiàng)目所帶來(lái)的效益為廣大民眾共享，其安全風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境污染等負(fù)面外部效果卻要由周邊居民承擔(dān)；其次，規(guī)避負(fù)面影響的成本較高，解決鄰避問(wèn)題通常只能通過(guò)區(qū)位轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)；再次，如對(duì)項(xiàng)目管理恰當(dāng)，發(fā)生意外的幾率相當(dāng)?shù)停梢坏┌l(fā)生意外，后果非常嚴(yán)重。

由于項(xiàng)目的負(fù)面影響，雖然民眾希望政府加快水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐，也期待著改善居住條件和享受便利的餐飲、娛樂(lè)、醫(yī)療等服務(wù)，但多數(shù)居民不希望這些項(xiàng)目建在自己家附近，造成矛盾心理。目前，圍繞鄰避項(xiàng)目的投訴、信訪已占環(huán)保投訴、信訪總數(shù)的60％～80％。有的還引發(fā)了群體性事件，備受社會(huì)關(guān)注。近年來(lái)發(fā)生的大連、廈門、寧波反PX項(xiàng)目事件、杭州余杭垃圾焚燒廠項(xiàng)目事件、安徽彭澤反核電站項(xiàng)目事件等均是鄰避項(xiàng)目導(dǎo)致社會(huì)失序的佐證。目前，由于缺乏解決鄰避現(xiàn)象的有力舉措，導(dǎo)致項(xiàng)目修建基本走入了“上馬-抗議-暫停”的循環(huán)，呈現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)雙輸之局面。從我市的情況來(lái)看，在項(xiàng)目建設(shè)之初，便對(duì)于鄰避問(wèn)題給予充分考慮，如沙營(yíng)污水處理廠，是隨發(fā)展而出現(xiàn)的鄰避問(wèn)題，在處理上也是積極主動(dòng)的。沙營(yíng)污水處理廠建設(shè)之初，周圍沒(méi)有任何居住區(qū)，不存在鄰避問(wèn)題，后來(lái)隨著城市的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，職業(yè)學(xué)院片區(qū)開發(fā)加大了力度，周邊陸續(xù)建成了城發(fā)花園、藍(lán)天小區(qū)等住宅小區(qū)，有的居民小區(qū)距污水處理廠只有幾步之遙，氣味必然影響居民的正常生活，隨著小區(qū)居民的入住，開始有群眾反映意見(jiàn)。市委、市政府審時(shí)度勢(shì)，為解決此問(wèn)題，做出了建設(shè)東城南污水處理廠、拆除沙營(yíng)污水處理廠的決定，目前正在積極推進(jìn)，市委、市政府的決策得到了群眾的理解，有效地避免了可能產(chǎn)生的鄰避問(wèn)題。

為有效避免可能發(fā)生的鄰避問(wèn)題，建議：

一是建立完善重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度。研究制定重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法，建立重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)發(fā)展改革委審批、核準(zhǔn)或者核報(bào)市政府審批的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，在項(xiàng)目前期工作階段，由項(xiàng)目單位開展社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析，將社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)分析工作納入到基本的基建程序中，與土地預(yù)審、規(guī)劃、環(huán)評(píng)等均成為項(xiàng)目審批環(huán)節(jié)的一環(huán)，將社會(huì)穩(wěn)定工作由被動(dòng)轉(zhuǎn)入主動(dòng)，由事后發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)入事前排查。

二是職責(zé)部門加強(qiáng)項(xiàng)目把關(guān)。加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)劃選址審核，嚴(yán)格審核項(xiàng)目的規(guī)劃總體符合性、空間規(guī)劃布局的符合性和產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃的符合性，注重從源頭上防止鄰避現(xiàn)象產(chǎn)生。扎實(shí)開展項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，在規(guī)劃的編制和控制中充分考慮環(huán)境因素，著力解決建設(shè)項(xiàng)目的合理布局問(wèn)題，努力從決策源頭防止建設(shè)項(xiàng)目與環(huán)境功能交叉錯(cuò)位。嚴(yán)格審批環(huán)境敏感城市建設(shè)項(xiàng)目，在受理和審批城市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件中，嚴(yán)格按照建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件分級(jí)審批規(guī)定執(zhí)行，對(duì)選址敏感、影響面大、群眾反應(yīng)強(qiáng)烈的項(xiàng)目要嚴(yán)格把關(guān)、慎重審批。加強(qiáng)對(duì)城市建設(shè)項(xiàng)目的全過(guò)程監(jiān)管，加強(qiáng)項(xiàng)目稽查，對(duì)選址敏感的城市建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行全過(guò)程管理，做到建設(shè)之前有審批、建設(shè)過(guò)程中有檢查、建成運(yùn)行后有監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)違規(guī)項(xiàng)目的清理懲處，切實(shí)防止和減少環(huán)境矛盾糾紛的發(fā)生。三是推進(jìn)重大建設(shè)項(xiàng)目信息公開。重大建設(shè)項(xiàng)目信息公開做到及時(shí)跟進(jìn)、公開透明，貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的全過(guò)程，保障社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，并做到有效溝通。涉及群眾利益的重大項(xiàng)目決策實(shí)施前，采取多種公開方式，充分發(fā)揚(yáng)民主，聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)和建議，進(jìn)行分析論證，堅(jiān)決防止盲目鋪攤子、上項(xiàng)目。加強(qiáng)重大投資項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)等環(huán)節(jié)的信息公開，對(duì)投資項(xiàng)目規(guī)劃、立項(xiàng)內(nèi)容，除涉及國(guó)家秘密的項(xiàng)目外，通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)、政府部門網(wǎng)站、報(bào)刊媒體等渠道向社會(huì)公開。

四是探索建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。探索建立基于鄰避項(xiàng)目的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制, 讓民眾充分參與協(xié)商，破解鄰避問(wèn)題困局。一是直接補(bǔ)償，由鄰避項(xiàng)目所在地區(qū)的居民代表、人大代表、政協(xié)委員、以及政府與居民共同推舉的專家組成“居民顧問(wèn)團(tuán)”，由顧問(wèn)團(tuán)選擇專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行環(huán)境影響調(diào)查，確定處理設(shè)施的“直接環(huán)境影響范圍”和“間接環(huán)境影響范圍”。對(duì)影響范圍內(nèi)的居民，要求鄰避項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)拿出部分收益所得，設(shè)立“生態(tài)補(bǔ)償基金”，對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)影響的大小而不同。二是間接補(bǔ)償。諸如對(duì)建垃圾焚燒廠等公共設(shè)施，在其影響的居民區(qū)周邊建立一些諸如圖書館、體育館等居民歡迎的公眾設(shè)施，削減垃圾焚燒廠給居民的地產(chǎn)升值前景帶來(lái)的部分影響。

第五篇：淺談如何有效化解涉環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題

淺談如何有效化解涉環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，因“鄰避”問(wèn)題而產(chǎn)生的沖突也越來(lái)越多。雖然我市“鄰避”不穩(wěn)定沖突問(wèn)題可能性較小，但隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，進(jìn)一步加強(qiáng)涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題的防范工作，防患未然，勢(shì)在必行。

一、當(dāng)前涉環(huán)保建設(shè)項(xiàng)目“鄰避”問(wèn)題穩(wěn)定現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，在我國(guó)城市化進(jìn)程不斷加快的過(guò)程中，因“鄰避”問(wèn)題而產(chǎn)生的沖突也越來(lái)越多，“鄰避”問(wèn)題已越來(lái)越受到全社會(huì)的廣泛關(guān)注和高度重視。為全面客觀掌握我市“鄰避”情況，認(rèn)真分析研究我市“鄰避”問(wèn)題解決對(duì)策，本人就涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中存在的不穩(wěn)定問(wèn)題和隱患進(jìn)行了一次調(diào)研。通過(guò)實(shí)地考察與座談交流，我市已建、在建、擬建涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中“鄰避”不穩(wěn)定隱患級(jí)別較低，目前存在“鄰避”不穩(wěn)定沖突問(wèn)題可能性較小。但隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)一步加強(qiáng)涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題的防范工作，防患未然，勢(shì)在必行。

（一）我市涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題主要特點(diǎn)

我市是一個(gè)醫(yī)藥城市，大型工業(yè)相對(duì)來(lái)說(shuō)不太發(fā)達(dá)，“鄰避問(wèn)題”產(chǎn)生主要集中在加工行業(yè)、畜禽養(yǎng)殖等行業(yè)。我社區(qū)共接到過(guò)兩起“鄰避”問(wèn)題投訴：一是集貿(mào)農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)北門的伙計(jì)宰殺，衛(wèi)生條件不達(dá)標(biāo)，噪音污染嚴(yán)重，我社區(qū)聯(lián)系環(huán)保部門和食品安全部門及時(shí)進(jìn)行了處理。要求商戶對(duì)衛(wèi)生條件加以整改并加設(shè)獨(dú)立的宰殺區(qū)減少污染。二是集貿(mào)步行街兩商家因招攬顧客設(shè)置了兩個(gè)大功率擴(kuò)音機(jī)，造成樓上居民嚴(yán)重抗議，社區(qū)出面進(jìn)行協(xié)調(diào)后，兩商家達(dá)成一致將音量調(diào)至一個(gè)相對(duì)合理的分貝值。從這兩起整個(gè)事件來(lái)看，“鄰避”問(wèn)題主要特點(diǎn)表現(xiàn)在其獨(dú)特的情緒性，它集中反映為居民對(duì)“鄰避”設(shè)施的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、正當(dāng)權(quán)利沒(méi)得到保障、或者利益嚴(yán)重不協(xié)調(diào)時(shí)所承受的巨大心理負(fù)擔(dān)，往往會(huì)采取一些不當(dāng)?shù)膽B(tài)度或行為去維護(hù)自己權(quán)益。帶有情緒性的居民通常比較盲目，盲目地過(guò)度追求自己的權(quán)利，以致于做出一些有損社會(huì)道德、違反法律，損害公共利益的行為。特別是受“鄰避”設(shè)施影響嚴(yán)重的居民群體，其情緒性表現(xiàn)更加強(qiáng)烈。

（二）環(huán)保部門推進(jìn)環(huán)境建設(shè)項(xiàng)目的主要做法

1、針對(duì)我市的環(huán)境狀況，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《吉林省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)把項(xiàng)目準(zhǔn)入要求，杜絕污染大、耗能大、工藝落后的企業(yè)以及國(guó)家禁止建設(shè)的“十五小”和“新五小”企業(yè)進(jìn)入我市。積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)污染小的先進(jìn)工藝企業(yè)落戶我市，對(duì)落戶我市的企業(yè)，認(rèn)真做好選址等項(xiàng)目建設(shè)的前期工作，并對(duì)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)進(jìn)行認(rèn)真分析，提出具體的環(huán)保要求。對(duì)新建項(xiàng)目提出要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度，嚴(yán)把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保第一審批關(guān)。加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保管理，堅(jiān)持新建項(xiàng)目環(huán)評(píng)一票否決制度，從源頭上杜絕新增污染源。

2、對(duì)少數(shù)存在“未批先建”的項(xiàng)目，嚴(yán)格按照專項(xiàng)整治工作要求和處理原則，如果符合當(dāng)前規(guī)劃要求，產(chǎn)業(yè)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，同時(shí)又符合現(xiàn)行環(huán)保審批條件的，及時(shí)責(zé)令限期辦理環(huán)評(píng)審批手續(xù)；對(duì)國(guó)家明令禁止的項(xiàng)目及其污染嚴(yán)重或存有嚴(yán)重環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)隱患的項(xiàng)目，按照相關(guān)要求堅(jiān)決予以取締。

二、關(guān)于對(duì)重大涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題對(duì)策建議

隨著群眾環(huán)保意識(shí)的普遍增強(qiáng)，環(huán)境污染糾紛和環(huán)境矛盾沖突將會(huì)在我市逐步凸顯，如何積極應(yīng)對(duì)、有效解決重大涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題，將會(huì)成為市政府和環(huán)保部門勢(shì)必面臨的一項(xiàng)重大而艱巨的任務(wù)。針對(duì)我市涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)“鄰避”問(wèn)題現(xiàn)狀和今后發(fā)展趨勢(shì)，借鑒其他城市的做法，提出以下對(duì)策建議：

（一）堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃中，應(yīng)從城市持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略高度總體把握，綜合考慮市域氣候、水文、地質(zhì)、環(huán)境、人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展自然增長(zhǎng)率等因素，按照工業(yè)園區(qū)化、產(chǎn)業(yè)集群化、居住城鎮(zhèn)化合理布局，科學(xué)規(guī)劃城市建設(shè)，盡量避免居住、工業(yè)、產(chǎn)業(yè)混搭型規(guī)劃建設(shè)。

（二）嚴(yán)格項(xiàng)目環(huán)評(píng)。在重大涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)中，應(yīng)將建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)作為一項(xiàng)前置審批手續(xù)，從嚴(yán)邀請(qǐng)專家進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)可行性論證，用現(xiàn)代技術(shù)等方法盡量增加項(xiàng)目建設(shè)的安全系數(shù)，在取得專家權(quán)威性論證許可后，方可立項(xiàng)建設(shè)。必要時(shí)可征求周邊群眾意見(jiàn)和建議。

（三）扎實(shí)做好穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。在進(jìn)行重大涉環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)決策時(shí)，扎實(shí)細(xì)致地做好項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，高度重視評(píng)估報(bào)告中涉及的不穩(wěn)定因素和問(wèn)題，通過(guò)宣傳協(xié)商等行之有效的措施，打消各方疑慮，將不穩(wěn)定因素化解在項(xiàng)目開工之前，切實(shí)做到論證科學(xué)，標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格，規(guī)劃合理，群眾滿意。

（四）加大執(zhí)法力度。項(xiàng)目建設(shè)必須要做好前期工作，項(xiàng)目業(yè)主自覺(jué)執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，一是要合理選址。從我市的建設(shè)項(xiàng)目看，只要選址合理，環(huán)保措施到位，項(xiàng)目均能順利執(zhí)行，相反就會(huì)引發(fā)矛盾糾紛。二是要認(rèn)真執(zhí)行環(huán)評(píng)制度，把住環(huán)評(píng)關(guān)口，項(xiàng)目建設(shè)前要認(rèn)真組織好環(huán)評(píng)工作，提高環(huán)評(píng)工作水平，環(huán)評(píng)不通過(guò)堅(jiān)決不能上。三是執(zhí)法部門要加大監(jiān)管力度，對(duì)于違法行為必須堅(jiān)決查處，不能手軟。

（五）提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)媒體、記者的能力。“鄰避問(wèn)題”產(chǎn)生后，媒體、記者對(duì)事件的發(fā)展、處置起著巨大的作用。特別是網(wǎng)絡(luò)媒體，微博博主、論壇“意見(jiàn)領(lǐng)袖”對(duì)事態(tài)的發(fā)展起著巨大的鼓動(dòng)作用。為此，必須提高領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)對(duì)媒體、記者的能力，才能應(yīng)對(duì)好“鄰避問(wèn)題”，處理好“鄰避矛盾”，化解好“鄰避沖突”。

三、結(jié)語(yǔ)

總之，“鄰避問(wèn)題”的產(chǎn)生是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的必然產(chǎn)物，它的預(yù)防、解決和應(yīng)對(duì)是一個(gè)嚴(yán)密的系統(tǒng)工程，需各級(jí)黨委、政府，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)真貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，以對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，對(duì)人民群眾負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感，高度重視，審慎應(yīng)對(duì)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展。

東昌街富通社區(qū) 2017年5月10日