第一篇：委托代理制度與我國國有企業面臨的問題及對策

委托代理制度與我國國有企業面臨的問題及對策

摘要：在現代企業中，企業的所有者不親自經營企業，而是將經營權交給支薪職業經理，形成一種委托代理關系。在國有企業中，經理人員在很大程度上擁有對企業的實際控制權，但并不是剩余索取者和風險承擔者，加之我國目前針對代理人的法律尚未完善和健全，這就決定了他們不大可能對企業盡心負責。本文通過對原輕工集團上海公司總經理挪用公款還賭債案例的分析，并結合我國的相關法律及目前我國國有企業的公司治理結構，透視我國國有企業中的委托代理問題，并提出相關建議和對策。關鍵詞：委托代理 國有企業

對策

一、引言

委托代理制度是英美法中一個非常重要的商法上的制度。“倘若合同法可以比作商法的軀干，代理法便可以比作商法的四肢。”（注：何美歡：《香港代理法》序，北京大學出版社1996年版。）代理制度在英美法中非常普遍，關于代理的定義也莫衷一是。《美國代理法重述》第1 條對代理所下的定義是：“代理是這樣產生的一種受托信義關系，即一個人表示同意另一個人在他的控制下，為了他的利益而行為，而那個人同意依此行為。”根據《美國代理法重述》第12、13、14條代理人有三大特征：他擁有約束本人的權利；他處于受信人地位；他受本人的控制。代理的三大基礎是同意、權利和勢力。至于代理的核心，費里德曼說：“任何聲稱是代理關系的最終、真正及主要主題及目的，都是通過代理人的行動來構成委托人與外人的直接合同關系，這是代理的核心。”

在我國，委托代理是指代理人根據委托人的委托，在委托人的授權范圍內，以委托人的名義進行相應的活動、處理有關事務而形成的委托人和代理人之間的權能與收益分享關系。在委托代理關系中，將對他方的行為承擔一定的風險而獲得監督他方的權利的一方稱為委托方；而代理方（受托方）則是指不一定非為自己行為負責的一方。在現代企業中，所有權與經營權相分離，企業被委托給經營者經營，所有者是委托人，經營者是代理人。這種委托代理制度必然會產生代理問題，具體原因如下。

委托人和代理人的目標函數是不一致的，委托人尋求企業價值最大化，而代理人則追求自己利益的最大化。由于企業的經營權掌握在代理人的手中，這就為代理人謀求自身利益提供了便捷的條件。代理人在其經營管理過程中，可能采用不正當的手段以追求自己的財富最大化，如瓜分企業資產、犧牲企業利益等方式來獲得，特別是代理人的非貨幣性的在職消費，如豪華的辦公室、漂亮的女秘書、氣派的商業應酬、為了晉升和獲得更高的未來收入盲目擴大經營規模、到風景勝地做經常性的商業性旅游等。

另外，代理人具有機會主義傾向。代理人的機會主義行為包括事前機會主義行為（即逆向選擇）和事后機會主義行為（即道德風險）。前者包括向委托人隱瞞自己的經營能力以騙取委托人的任命；向委托人隱瞞企業的經營狀況、經營環境等有關信息，以謀取私利。后者包括不采取必要的措施以減少企業的經營損失、為了私利增加企業的不必要費用、運用不正當的手段減少委托人可能給予的懲罰等。由于不確定性和信息不對稱，代理人利用自己的信息優勢，以決定是否采取某種機會主義行為。由于以上兩個因素的存在，從而就產生了代理問題。

近年來，由于經理人（代理人）地位急劇上升，委托代理問題也日益嚴重。有人用這樣一則對聯來形容經理人，上聯是：錢多、事少、離家近；下聯是：位高、權重、責任輕。橫批：職業經理人。雖說這種說法有些夸張，但是的確形象描述了經理人待遇優厚、位高權重、不擔風險的特點。對于委托代理問題給企業所有者帶來的憂慮，可以舉一個很形象的例子，請保姆的目的本來是為了讓太太輕松一點，是為了把家務料理好一點，但是如果這個保姆當了三天保姆之后也想當太太，那么，原來的太太還不如自己辛苦一點，就不要請保姆了，免得出事。

因此，比較代理成本和代理經營收入的增加是選擇企業形式的關鍵，而國有企業產權的特殊性表現在其所有權的權能天然就是靠委托代理實現的，也正是這種經營形式的不可選擇性導致代理問題成為國有企業低效的根本原因。

二、案例回顧及分析

（一）、案例回顧——原輕工集團上海公司總經理挪用公款還賭債受審

上海市第二中級人民法院2007年5月9日開庭審理原中國輕工集團上海有限公司總經理胡建平挪用巨額公款一案，并將擇期作出一審判決。上海市人民檢察院第二分院在法庭上指控，自２００４年９月到２００６年２月間，胡建平利用負責公司全面工作以及保管公章、財務章、法人章的職務便利，采用簽發本公司本票、支票的手法，將中國輕工集團上海有限公司公款人民幣１６３９．５萬元用于歸還賭債、套取現金等，目前，除２２０．４萬元退還外，余款至今未追回。胡建平生于１９６４年９月，中專畢業后到中央直屬大型企業中國輕工集團的全資子公司——中國輕工物資供銷華東公司工作，后擔任公司副總經理。２００１年，胡建平受單位委派，擔任中國輕工集團上海有限公司總經理。２００６年３月，上海市黃浦區檢察院接群眾舉報，稱胡建平有挪用公款嫌疑，遂對胡建平展開調查。案件偵查結束后，黃浦區檢察院將案件報送上海市檢察院二分院。紀檢部門查明，胡建平在2004年至2006年 間曾３０多次出入香港和澳門。胡建平經常結伴光顧澳門賭場，并且出手“很大方”。從查明的事實中可以看出，胡建平挪用公款的通常套路是：以支付貨款的名義，將巨額資金匯入其他公司賬上，再通過中間人取出現金，用于歸還賭債。

（二）、案例分析

本案例中，原中國輕工集團上海有限公司總經理胡建平利用職務之便，挪用公款、套用現金已歸還賭債，給其所在集團造成了經濟損失，這是企業委托代理問題的一種典型表現。我國《刑法》第384條規定：“國家工作人員利用職務上的便利，挪用公款歸個人使用，進行非法活動的，或者挪用公款數額較大、進行營利活動的，或者挪用公款數額較大、超過3個月未還的，是挪用公款罪，處5年以下有期徒刑或者拘役；情節嚴重的，處5年以上有期徒刑。挪用公款數額巨大不退還的，處10年以上有期徒刑或者無期徒刑。胡建平作為企業的代理人，用公司資金進行賭博活動和償還債款，而置公司的利益而不顧，造成公司負債累累，違反了我國刑法的規定，應追究其刑事責任。

從這個案例中，筆者認為更值得令人深思的是國企老總為何頻頻成為我國企業委托代理問題的焦點？其挪用公款的數量和規模為何讓人如此的觸目驚心呢？近年來，各地第一貪的桂冠不斷被國企老總摘得并不斷易主刷新，相關統計顯示，國有企業管理者職務犯罪案件占經濟犯罪案件的近一半。

國企老總挪用公款的數量和貪污挪用的便捷是成正比的。國企老總是一群特殊的人，他們作為政府部門委任的企業管理者，作為企業的代理人，常常一紙調令就改變了其人生軌跡。有人說“企而優則仕”是國企界的潛規則，于是我們經常可以看到這樣的現象：前一段時間還是某大型企業老總，后一段時間就變為某政府官員。現代企業制度嬗變到現在，職業經理人本來就是一個需要專業知識和豐富實踐經驗的職業，但政府部門對國企老總的任意調度、缺乏標準的考核體系，養成了中國多少真正的企業家呢？結果在這種體制下，不少國企老總熱衷于撈取政治資本，以求紅頂護身，以政治光環讓身邊的監督者望而卻步，用人一句話，花錢一支筆，辦事一揮手，輕而易舉地摧毀企業內部的黨委、黨員和群眾監督體系，從而肆無忌憚地蠶食或鯨吞公共財產。

由此我們可以看出，國有企業的委托代理問題較其他企業而言更為突出，從許多國有企業管理程序而言，自覺通過設立決策咨詢委員會、外聘董事、引入多元產權代表等方法完善決策機制而自我約束的，尚未達到理想的覆蓋率，陳舊的企業模式帶來的監管缺失，絕對的權力帶來絕對的腐敗，中國政法大學公司企業法教授李曙光在接受媒體采訪時說：當前國企腐敗最主要表現形式，就是經營者對國有資產的掠奪--而這種掠奪在漏洞百出的用錢機制上歷來顯得很沒有技術含量。因此，國企高官腐敗犯罪不僅有權力缺乏有效制衡的原因，體制的缺陷和監督機制的不完善也是重要原因。透視我國國有企業委托代理問題及其原因

在我國，由于國有企業產權的權能只能通過委托代理關系來實現，這一因素導致了在國有企業中委托代理問題表現得較私營企業嚴重，加之這種特殊的委托代理關系中自身存在很多問題，從而也為國有企業委托代理問題的產生提供了溫床。（1）我國的法律體系尚未健全

我國《民法通則》第63條規定的是代理人在其代理權限內以本人的名義所為的法律行為的后果，并沒有涉及代理人在其代理權限內以自己的名義所為的法律行為的后果。即如果代理人的行為在代理權限內進行，不論代理人是以被代理人的名義還是自己的名義，也不論訂立合同的時候有否公開被代理人的身份，該行為的法律后果最終都應歸屬于被代理人，由被代理人承擔法律責任。因此，許多經理人就常常鉆法律的空子，從而出現了我們所看到的經理人犯罪高居我國犯罪排行榜前列的現象。（2）由于政企分開問題沒有得到解決。

在企業上層仍存在一個直接管理企業人、財、物的主管部門，只不過這個部門的名字從廳、局改為國有資產管理委員會或總公司而已，而這些主管部門毫無疑問承擔著一部分政府的行政管理和社會管理職能，因此政企分開還是一句空話。其結果是主管部門的干預使得企業法人財產權不完整，政府的最終所有權和企業的法人財產權不分，企業行為偏離了企業價值最大化原則。

（3）公司治理結構虛設。董事會、監事會、經理層三者之間的制衡機制沒有發揮作用。一方面，董事會對經理監督不夠，在現代企業制度中，董事會代表股東大會委托經理人員經營企業，為了保持董事會的獨立性，董事會中應有一部分非執行董事和外部董事，但在相當一部分國有企業中，董事長和總經理的兼任造成了內部人控制；另一方面，對董事會的監督不夠，在西方發達市場經濟的公司中，董事會成員通常是大股東，董事會對經理的監督是一種內在需求，而對于國有企業，董事會代表政府行使所有權，但他們沒有剩余索取權，因此他們沒有動力去監督經理人員的行為，這就要求對國有企業的董事會進行監督和約束，否則董事會就會和經理層勾結形成內部人控制，但是政府對董事會的制約顯然是無力的。（4）經營者選擇問題沒有解決。

聯想集團在美國權威雜志《商業周刊》對全球IT百強評比中名列前茅，其董事局主席柳傳志在接受記者采訪時重點強調說，聯想的領導不是由人事局任命，也不接受人事局干部考核，而是由董事會考核聘任的，這是聯想在國內同行勝出的原因。但是相當多的公司制國有企業實際上所有的任命決策權仍然掌握在行業主管部門和黨的組織部門手里。他們有權利選擇董事會成員和經理人員，但他們不必為其選擇承擔任何責任，在這種體制下，他們沒有動力去發現和任命有能力的經理。

四、針對我國國有企業委托代理問題的對策及建議

國有企業和私有企業相比，最主要的區別是委托人的不同。私有企業中，委托人是最終所有者，本能地具有維護和增值資產的能動性，他們會盡可能地去激勵和監督代理人的行為。在國有企業里，不僅代理人可能產生“機會主義”和“偷懶”，而且由于委托人不是財產的最終所有者，沒有剩余索取權，他們同樣有可能產生類似的行為，甚至和代理人勾結起來，造成更嚴重的“內部人控制”。針對這些情況，國有企業改革應從以下兩個方面解決委托代理問題。1．企業制度規范化(1)董事會規范化。

董事會規范化包括兩個內容：①董事會的構成。國有股權的董事代表應該由三部分人員構成，第一部分是本企業職工代表。國有企業可以看作是所有公民每人都有一股的股份制企業，盡管每人都有相同的股份額，但對企業的關心程度卻是不一樣的。顯然，本企業職工和企業的關系更為密切，因為企業經營狀況的好壞直接影響到其經濟利益，因此，有理由相信企業職工最想把企業經營好，因此可以提高企業監事會中工人代表的比重。但是職工掌權的缺點是企業行為容易短期化，如過分增加企業利潤分配、提高工資成本等，損害其他股東利益。所以，董事會應該有其他公民股東意見的代表人，這部分董事會成員可以由政府任命。還應該注意到國有企業是整個社會的企業，企業的發展必須考慮到社會的效益，如環境保護、社會穩定等。所以，第三部分董事會成員應由其他有關社會代表組成，如技術專家、管理專家、經濟學家、社會學家等。董事長可以由政府提名，但董事長的權利應僅限于主持召開董事會，防止政府借助董事長一職干預企業日常經營。②董事會成為真正的企業法人代表。解決國有企業委托代理問題必須使董事會真正擁有法人財產權，這是解決改革以來長期困擾國有企業的政企不分問題的關鍵措施。董事會的任務是代表所有者維護企業的長遠利益，監督企業資本運用的安全。因此，政府應該把手里剩余的企業管理權也給予企業，尤其是選擇經理的權利。

(2)經理職業化。

國有資產的運營最終是由經營者執行的，總經理全面負責企業的生產管理和經營活動，所以，經理層是國有企業好壞的關鍵。實現我國經理的職業化應從以下三個方面入手：一是廢除國有企業領導者的行政任命制，全面推行聘任制，即通過推薦或自薦，并需董事會進行嚴格的業績考核競爭上崗。限制政府官員自主選擇國有企業經理的行為，以免受到權利投資的誘惑和左右。二是通過企業人事制度改革，切斷國有企業廠長、經理回政府機關任職的退路，將其徹底推向市場。三是科學設立經理經營業績的評價指標體系，完善經理市場的競爭機制。(3)完善監督機制。

監督機制包括內部監督機制和外部監督機制。內部監督機制主要是指現代企業內部的制衡機制，即經營管理企業的各個權力組織之間的權力分配。企業中的董事會、總經理、監事會之間的相互制衡機制主要表現有：董事會對經理層的監督，監事會對董事會和經理的監督。外部監督包括政府監督、所有者監督和輿論監督等。政府對企業的監督對國有企業尤其是國有獨資企業非常重要，政府通過完善《代理法》，加強對企業經理人的監督。但是法律只能控制貪污腐敗行為，對于經理人員的“偷懶”和“無能”則沒有作用。偷懶問題可以通過激勵機制加以解決，而無能行為只能通過市場(包括經理市場、商品市場、資本市場--破產、兼并、收購)競爭來解決。所有者的監督主要是針對已經上市的股份公司，當上市公司經營管理不善導致企業價值下降時，股東可以拋售股票--“用腳投票”來選擇經營者，把資金引向效益更高的企業。最后是輿論的監督，輿論監督是社會民眾對企業的監督，社會民眾其實是企業的所有者，所以輿論監督是所有者監督的另一種形式，輿論監督的優點就是公開性和公正性，眾多媒體對企業突如其來的曝光使經營者防不勝防，公開性更使得有關部門在處理問題時必須考慮到公眾的意見。（4)完善約束機制。

對企業的有形約束來自幾個方面，這些約束是使企業經營管理走向規范化、合法化的重要途徑。第一方面的約束是法律的約束，法律的公正和嚴明保證了市場的公平競爭和有效性，要不斷加強法制建設，健全經濟法規，更重要的是加大執法力度，強化法律對國有企業的約束。第二方面的約束來自金融機構，在現代市場經濟中，商業銀行、投資銀行、投資基金等金融機構已經逐步成為企業的最大投資者和債權人，他們為了自身的利益必然要加強對企業的約束，充分發揮金融機構的約束作用，是約束經理行為的有效途徑。對國有企業董事和經理的另一種約束力量是來自于市場的無形約束。市場的競爭機制是企業主要的壓力，公司控制權可能被潛在的外部力量剝奪，這一壓力迫使經理人員不致背離企業價值最大化原則。產品市場的競爭會通過產品市場的價格向委托人提供有關企業成本的信息，使委托人可以有效地控制代理人的生產經營行為，促使代理人努力降低產品成本。在資本市場上，如果代理人經營效益不佳，公司股票價格就會下跌，于是有能力的企業家或其他公司就能用低價買進足夠的股份，從而接管該公司，趕走代理人，重新組織經營。如果存在經理市場，代理人之間也會有競爭，委托人可以通過重新選擇手段對代理人行為進行約束。

(5)完善激勵機制。

在現代企業中明確了委托代理關系，并且建立了監督機制和約束機制后，企業經營效益的大小、資產保值增值的幅度大小就取決于對企業的經營管理層的激勵制度。激勵就是運用經濟的和非經濟的方式，充分調動生產經營主體的積極性，并發揮其最大潛能。比如采用年薪制，董事長和總經理年薪收人由基本工資和效益工資組成，其中效益工資與企業當年凈資產增長率和利潤率相掛鉤。股份期權就是效益工資的一種有效方式。提高成功企業經理人員的名譽可以提高經理人的成就感，得到精神上的滿足，也提高了經理人在經理人市場上的競爭力，從而可能促使其在以后更加努力地工作。2．投資主體多元化

對于國有企業，采取參股或控股等形式引進非國有股份會更有效地促進真正的現代企業制度的建立，從而為委托代理關系的解決鋪平道路。在競爭性領域中，國有企業如果由國有股占絕對主體，甚至是國家獨資，即使建立了公司制，非人格化的股東也會使得企業難以擺脫行政干預，從而會影響公司成為自主經營、自負盈虧的市場主體。因此，要真正發揮公司內部權力制衡機制和監督機制的作用，還需要在投資主體多元化方面進行改革，主要是非公有制經濟成分逐步進入國有企業，這不僅可以促進政企分離，也可以在一定程度上抑制內部人控制。資本市場的本質是流動性，資金不斷由低效益部門流向高效益部門，從而保證了資本的優化，因此，只有走出國有股的絕對控股權的誤區，才能促進國有資本的流動，發揮資本市場的資源優化配置功能。

另外，單一的國有產權不可避免地帶有行政化因素，將一元投資主體的國有企業進行多元化改革后，政府利用行政手段貫徹其社會目標不再有合法與充分的理由，在一定程度上會遇到其他投資主體的抵制，公司的內部組織結構中的董事會，監事會和經理層的相互約束、相互監督的機制就有了良好的運行基礎，相對提高了公司決策的公開性和程序性，有效地推動了政企分開的進程。非公有經濟成分的引入還將促進國有企業經營者的選擇方式從政府官員的主觀任命向市場化模式過渡。現代公司中，真正掌握經營控制權的經理人員是多元出資人協商后的共同選擇，在非公有制經濟成分明確的追求經濟利益要求下，最終結果必然是根據市場對企業家的考核評價來確定，而不會由政府主觀任命經營者。真正有經營才能的企業家就有可能被雇用，而希望憑借賄賂手段掌握經營權的企業則會因為成本過高而受阻。

五、總結

由于企業所有權與經營權的分離，委托人和代理人在目標上的不一致以及雙方信息不對稱等原因，不可避免的會出現委托代理問題。而國有企業由于其產權的特殊性，委托代理問題比私營企業表現得更為嚴重。許多國企經理人利用政府賦予的權利，采用非法或者非道德手段謀求自身的利益，最終成為了階下囚。究其原因，主要在于國有企業的體制問題，如拒絕對控股、政企不分、公司治理結構虛設、經理人的選擇由行政任命以及我國的法律約束體系尚未健全等等。另外，由于我國目前的經理人市場尚未完善，以及相關的監督和鼓勵機制未能充分發揮其作用，為經理人的機會主義提供了條件。因此，要解決我國國有企業中的委托代理問題，不僅要促進國有企業體制的規范化和我國法律的進一步完善，同時還需要在投資主體多元化方面進行改革，使非公有制經濟成分逐步進入國有企業，促進政企分離，在一定程度上抑制內部人控制，并且通過資本市場機制優化配置各種資源。另外，委托人要加強對代理人的監督和鼓勵，加大其機會主義成本，努力使委托人和代理人的目標趨于一致，以達到委托人和代理人的雙贏.

第二篇：淺析國有企業委托代理關系存在的問題及對策

淺析國有企業委托代理關系存在的問題及對策 摘要：在我國國有企業改制進程中，如何解決好國有企業存在的委托代理問題，提高國有企業的經營效率并確保委托人目標的實現，是一個亟待解決的理論和實踐問題。本文結合國有企業委托代理實際情況，在對已有的研究成果進行分析的基礎上，通過對我國國有企業委托代理問題進行深入分析，全面的挖掘出我國國有企業委托代理關系中所存在的問題，并探索解決這些問題的對策。關鍵字：國有企業；委托代理；激勵機制；約束機制

1委托代理問題的提出

按照詹森和威廉·麥克林的定義，委托代理關系是指這樣鮮明或隱含的契約，根據這個契約，一個或多個行為主體（委托人）指定雇用另一些行為主體為其提供服務，同時授予后者一定的決策權利，并根據后者提供的服務數量和質量對其支付相應的報酬。委托代理關系作為一種契約關系，反映的是委托人授權代理人為實現委托人的利益而從事某種活動，委托人相應地向代理人支付某種報酬的經濟關系。委托代理關系的核心思想是解決所有權與經營權分離條件下對代理人的激勵和約束問題，以減少所有者的經營風險。

我國國有企業的所有權屬全體人民，國家代表全體人民行使管理國有企業資產的權力，由國家委托地方政府管理，政府委托職能部門，再委托給企業經營者。這種層層委托、層層代理的關系，就構成了具有中國特色的國有企業“委托代理關系”。由于在初始委托人與最終代理人之間又涉及到多個“中間人”，每個中間人既是上級委托人的代理人，又是下級代理人的委托人，而委托人和代理人的目標不一致，委托人追求利潤最大化，代理人則追求個人盡可能多的貨幣與非貨幣收益，國有企業這種復雜的委托代理關系毫無疑問會帶來一系列的委托代理問題。

2國有企業委托代理關系存在的主要問題

（1）所有者缺位長期以來，我國理論上和法律上都明確認定企業中的國有資產歸全體勞動人民，國家作為代表行使所有權，產權的最終主體是全體勞動人民。但是由于我國國有企業特殊的產權關系和政企不分的現狀，實際情況與理論

設想和法律規范形成了強烈的反差，人人是所有者，人人不負責任；個個是主人，個個對所有物漠不關心。國家作為產權主體代表行使所有者權利，然而各級各部門乃至于各個企業，由于職責權限不清，都在不同程度和不同層次上擁有一定權力和履行一定職責。在這種聯系和沖突與權力相互錯位的情況下，誰都想擁有更大更多的所有者權利，誰都爭當產權主體，但誰都當不了也當不好主體，實際上形成了產權主體在很大程度上處于虛置狀態，產權主體虛置必然導致所有者不到位。

（2）道德風險和逆向選擇由于信息不對稱和不確定性的普遍存在，導致國有企業委托代理關系中必然會存在道德風險和逆向選擇。道德風險發生在契約合同生效后，是代理人為了實現自己的目標，利用信息上的優勢采取不被委托人察覺的“隱藏行動”而使委托人利益受損并為自己逃脫責任的行為。在合同實施過程中，對代理人的任何一個決策都進行完全監督在實踐中也是不可能的，由于信息不對稱，委托人更多的是只能觀測到結果，而不能直接觀測到代理人的行動。當委托人的利益取決于代理人的行動時，代理人在其自身利益最大化的同時會產生損害委托人利益的“隱藏行動”，這就是道德風險，它的存在將導致契約履行的低效率；逆向選擇又叫不利選擇，它是指在建立委托代理關系之前，代理人已經掌握某些委托人不了解的信息，代理人有可能利用這些對委托人不利的信息簽訂對自己有利的合同，而委托人由于信息劣勢處于對己不利的選擇位置上。道德風險和逆向選擇會大大損害委托人的利益。

（3）“內部人控制”現象嚴重我國由于相關制度的不當與缺失，國有企業改造過程出現了較為嚴重的內部人控制問題。內部人控制，指的是經理人員事實上或依法掌握了控制權，并在公司戰略決策中實現其利益，經理人員與員工的合謀，并對公司進行控制。比如，內部人通過與雇員合謀，盡量減少積累而增加消費，以致出現企業虧損而員工收益卻反而遞增的現象；內部人通過和相關政府部門合謀，盡量減少上交份額，這看似為雇員謀福利，實則嚴重損害國家和股東的利益；有些內部人還利用手中職權，隨意在職消費，進行權錢交易等隱性尋租活動。

（4）委托代理鏈過長全國人民作為最終所有者，不可能對眾多的國有企業直接行使監督權，只有借助多層代理關系間接加以管理。由于我國國有企業實行“國家統一所有，地方分級管理”的模式，國有企業在初始委托人與最終代理人

間存在多層委托代理鏈，如此冗長的委托代理鏈無疑是造成代理成本過高與代理效率低下的主要因素。

首先，委托代理鏈條過長，拉長了委托人與代理人的距離，形成一個多層級的監督關系。在初始委托人和最終代理人之間的每一層，即是上一層級的代理人，又是下一層級的委托人，它既要接受上一層級的監督，又要履行對下一層級的監督職責，而這種監督需要付出高昂的成本。其次，委托代理鏈條過長，增加了利益分享的主體，在每一個委托代理層次委托人為激勵代理人努力工作而不斷地付出工資、獎金、職位消費等費用，代理鏈越長，委托人所支付的代價越大。再次，委托代理鏈條過長，拉長了信息傳遞過程，使初始委托人與最終代理人的雙向信息傳遞速度緩慢，信息失真經常發生，使委托代理關系復雜化，稀釋了代理人的權力與義務，從而導致效率低下。同時，多層次的委托代理關系，導致日常運作煩瑣，工作效率低下，代理成本增加。

（5）代理人競爭市場尚不完善代理人市場機制的引入總體上促進了國有企業效率的提高，同時也一定程度地緩解了“代理問題”。但實踐表明，代理人市場競爭機制的導入卻也導致并強化了改革進程中部分代理人行為的短期化。造成這種情況的原因主要是市場尚不完善，具體表現在：

① 相關制度尚不配套一方面，政府放權讓法律制度不完善利使代理人權利兼得，然而相應的制度約束卻明顯不足，體現尤其明顯的是，企業財務活動有時甚至直接隨意受制于代理人，監督部門實際上也沒有很好地負起監督責任；另一方面，代理人市場信息網絡也沒形成，從而使市場對代理人應有的監督機制形同虛設；再是國有企業用人機制也使代理人的未來具有不確性，進而容易導致其行為短期化。

② 相關市場發育尚不成熟本來代理人的業績可通過成熟的產品市場、資本市場得以體現的。由于與代理人競爭市場相關的產品市場、資本市場發育尚未成熟，它沒能將企業狀態及時反映出來，這在一定程度上挫傷了代理人的積極性，也容易促使代理人操縱企業財務活動，使會計信息失真，進而導致代理人的行為轉向短期化。

3完善國有企業委托代理關系的對策和建議

改善國有企業的委托代理關系，是當前國有企業改革的難點。根據上述對我國國有企業委托代理關系中出現的主要問題的分析，結合我國國有企業的實際情況，筆者有針對性地提出一些對策和建議。

（1）完善國有企業治理結構企業治理結構本質上是一種現代企業的組織管理制度，是科學管理的一種模式，以經濟效益和股東權益最優化和持續化為目標，對企業的法人財產進行有效使用和管理的組織機構及其運行機制。為解決所有者缺位問題，政府應完善國有企業的治理結構，根據權利分工和效率優先的原則，在企業內部實行所有權與經營權相分離，決策機構、監督機構和執行機構相制衡的格局。在目前國有企業法人治理結構被扭曲的狀況下，建立股東會、董事會、監事會三者之間相互獨立、相互制約、權責明確、相互配合的機制不失是一個現實的選擇，為國有企業的改革之路提供一劑良方。

（2）建立有效的激勵機制和約束機制針對委托代理關系中的道德風險與逆向選擇以及內部人控制問題，可以采取建立有效的激勵機制和約束機制的辦法來解決。

① 建立有效的激勵機制由于企業價值最大化是委托人的最終目標，而代理人也要從企業經營中獲取報酬，這就為雙方的目標協調提供了契機。所以，委托人適當的讓渡一部分增量價值于代理人，使代理人能夠分享增量價值，這就在很大程度上確立起委托代理雙方的共同目標，產生雙贏效果。現實中，在委托代理雙方之間建立柔性契約是比較可行的，如股票期權計劃、管理層收購計劃等，同時，將員工持股計劃與國有股減持有機地結合起來，把一部分國有股出售或獎勵給企業的員工，能在一定程度上緩解企業不合理股權結構，降低外部股權的代理成本，還能夠提高員工的積極性，提高企業的績效水平。除了物質激勵外，精神激勵作為輔助手段，也是不可或缺的。國有企業的日常經營權，應放手給代理人，保證代理人應有的權力得到尊重和行使。可以用多種方式提高國有企業經營者們的社會地位，使他們得到社會的尊重。精神上得到了滿足，同樣也能調動他們的積極性。

② 建立有效的約束機制監督約束是一種反向激勵，為了使激勵機制達到目的，必須建立起相應的約束機制，以規范和制約委托人行為，在激勵和約束之間促進良性循環。在約束機制方面，一個有效率的監督約束機制應是內部制度約束和外部市場監控的有機結合。內部的制度約束主要是董事會和監事會的監督，董事會對經理層監督，監事會對董事會和經理監督。董事會應通過審核和批準企

業的主要戰略和財務目標，并對其結果進行追蹤，來實施對代理人的監督。監事會應加強監督職能，不僅要使監事會成員的構成多元化，而且要強化其職權，擴大其監督的權利，最好在監事會下設立內部審計職能部門，既能彌補內審的獨立性不足缺陷，又添加了監事會的監督手段。在加強企業內部制度約束的同時，還應強化經營者人才市場、股票市場和商品市場對經營者的外部市場監控約束。發達的、充分競爭的經營者市場可以為企業提供較大的經營者選擇空間，對在位經營者形成優勝劣汰的競爭壓力。股票市場可以及時反映企業經營的市場評價結果，若股票價格下跌，一些股票持有者就會轉讓手中的股票，有可能導致其他企業的接管，對經營者形成壓力。

（3）減少委托代理層次針對國有企業委托代理中的委托代理鏈過長、代理成本高、效率低這一問題，有兩種解決辦法：一種是減少企業內管理層次，增大管理幅度，這不僅可減少信息失真，降低代理成本，提高效率，而且符合組織結構變革新趨勢的需要；另一種是減少企業外部的委托層次，例如，有些特大型企業，政府可委托大型企業管理委員會直接作為委托人，而其它大型或中型的企業再往下委托，這樣可以減少因層次多而造成信息失真、管理失控帶來的損失。

（4）建立公平竟爭的代理人市場加快市場體系的建立和完善，尤其是有效的代理人市場的建立，無疑會彌補國有企業代理階層市場方面的“激勵空位”。建立有效的代理人市場，在代理人之間引人市場競爭機制，形成由眾多代理人競爭構成的代理人自我約束、自我監督的市場激勵機制；代理市場建立的另一方面意義還在于通過代理人之間的橫向比較，降低企業內部對代理人進行監督和績效考核的費用；此外，代理人市場的完善還可從市場角度激勵、約束代理人的行為。

第三篇：我國環境保護面臨的問題與對策探討

我國環境保護面臨的問題與對策探討

隨著我國經濟的快速發展，環境問題越來越受到人們的關注。經濟發展在給人們提供前所未有的物質文明和精神享受時，也給自然環境造成了巨大的壓力。環境保護依然面臨諸多問題與挑戰，環保工作任重而道遠。

一、我國環境保護面臨的問題

（1）公眾參與環保的積極性低。環境保護是關系社會公眾切身利益的大事，是重要的公共事務之一，公眾是推動環境保護事業向前發展的社會基本力量，有責任和義務參與到環境保護之中。可是，事實上社會大眾普遍缺乏環境保護的意識，環境保護的參與程度并不高。大部分的社會公眾對環境保護的概念認識十分模糊，較多關注對負面環境問題的敏感程度，對正面環境問題如可持續發展、自然保護區等關注不足。

（2）環境管理偏重于末端治理。在環境管理實踐中，人們往往習慣于末端治理模式，不重視發展循環經濟，結果不能從源頭上減少原料的消耗，中間環節上提高資源的利用率，最終減少資源廢物的排放，實現總量控制目標。根據循環經濟理論，我們知道生產過程末端治理模式實際上是先污染后治理，強調在生產過程的末端采取措施治理污染，結果治理的技術難度大，治理的成本高，很難實現經濟效益、社會效益和生態效益三者的協調。

（3）農村環境保護工作滯后。近年來，隨著農村經濟的快速發展，農民收入有了明顯提高，農民居住條件也得到不斷改善。但是農民的居住環境和生態環境形勢依然不容樂觀，生活污水與工業污染物每年都在增多，農膜、化肥、農藥等農業投入品在農業生產中使用量不斷增加，使得土壤和水體污染加重，農產品中有害物質超標等問題頻出。我國大部分的農村地區對于廢水、廢氣、生活垃圾等廢物都并沒有相應的措施進行處理，環境問題十分嚴峻。

（4）環境規劃落實不到位。環境規劃是環境管理的中心，通過規劃可以把各部門、各行業、各區域的環境管理有機的聯系起來，全面落實環境目標和決定。實踐證明：全面規劃、合理布局是防治與減輕環境問題的最有效的也是最經濟的根本性措施。但現實中環境規劃未得到與經濟、城建規劃同等地位。城鎮經濟發展中暴露出工業布局分散、分布不合理的問題，也不利于實施環境污染的集中防治，增加了集中治理和環境監管的難度和成本。

（5）基層環保部門監管不力。目前，在環境保護中仍然存在著有法不依、執法不嚴、違法不究的現象。特別是在一些基層地方政府，環境保護政策未落到實處，環保經費未得到充分利用，個別干部缺乏環保意識，因此造成環境保護監督管理不力的問題。甚至有些地方政府為了獲得更多的財政收入，對一些具有較大污染的企業始終不能進行果斷處理與處罰。

（6）環保技術創新能力薄弱。在環境保護中，需要技術上的支持，尤其是對于各大中型企業而言，環保生產非常重要，這就需要環保技術的支持。但是在中國對于環境保護技術上的創新、開發能力還十分薄弱。

二、環境保護的對策

（1）提高公眾參與環保的積極性。社會公眾是我國環境保護的生力軍，提高社會公眾的環境保護意識和參與環境保護的程度是至關重要的。國家要建立起各種相關的加強公眾參與環境保護的制度，可以通過立法逐步來予以支持，創造和擴大公眾參與環境保護的機會，確保公眾參與的有效性，使公眾廣泛參與到環境保護中來。首先要加大對環境保護工作的宣傳。要讓公眾了解自身的環境保護知情權、參與權、檢舉權和監督權，以便充分行使這些權利。其次要提高環境信息的透明度。加強環境信息的發布及時公開政府和企業的環境行為，這是公眾了解和監督環保工作的必要條件。通過環境信息公開化，讓企業、政府及有關部門自覺接受社會各界的監督。同時，還應該通過多種方式對環境保護進行宣傳，使得環境保護的觀念深入人心，讓參與環境保護成為社會公眾的重要責任和義務。注重發揮環保社團和民間組織的作用，積極發揮他們宣傳環保、實施環保的職能。

（2）加快產業結構優化，從源頭治理環境污染。不同產業的污染強度不同，帶來環境后果也不同。在相同的經濟規模下，第二產業污染物排放強度最大，第三產業最低。在經濟增長過程中，如果產業結構能成功地實現由資源消耗型、污染密集型向知識密集型和清潔產業轉換，污染物的總排放量有可能保持穩定下降。所以在經濟發展的前提下，為更好地降低污染物總量，就必須調整產業結構，加快產業結構內部優化；大力發展發展循環經濟，建設和發展生態工業，形成產業互補生態鏈。如果能最大限度地把資源、能源轉化為產品，減少排污，將會從根本上控制和解決環境污染。

（3）推進農村環境保護工作。國家政府要重視農村的環境保護工作。首先，要加大農村環保經費的投入，每年安排一定的農村環保財政預算；加大對重要流域和水源地的區域污染治理的投入力度。其次，國家應采取政策傾斜，對于注重環保的企業優先考慮資金補助。再者，引導社會資本對農村生態環境保護公益事業的投入，探索資源有償使用，建立和完善多元化投資渠道。最后，對于農村居民，應加強宣傳教育，防止生活污染，要把提高群眾環境意識作為農村精神文明建設的重點。完善配套基礎設施，美化農村環境，進行科學合理的環境規劃，從本質上節約資源和保護環境，形成布局合理、層次分明、功能完善、生態良好的農村新面貌。

（4）嚴格執行環境管理制度。環境管理是一項復雜的工作，不能顧此失彼。在運用環境管理手段時，不能只偏重于傳統的行政手段、經濟手段，更應該將其與法律手段、信息化手段、科技手段等綜合使用，充分發揮各種手段的優勢，以達到最佳環境管理效果。要加大環境保護工作力度，重點落實環境影響評價制度、污染物排放總量控制制度、環保目標考核和責任追究制度等環保制度。從源頭上控制污染源，以促進產業結構、區域結構的優化。

（5）加強環保部門的執法監管力度。目前，我國的環境保護工作在很多基層環保部門，還存在著監管不力的現象。這就需要加強相關部門的執法監督力度，形成企業內部、政府主管部門、群眾三位一體的多渠道的監管機制，使得法律真正的對環境保護起到作用。而部分基層環保部門也應該提高環保意識，認識到環境保護的重要性，著眼于長遠利益，而不是短期效益。從大局出發，將環保工作落到實處，將環保經費用在刀刃上。

（6）促進環境保護的科技創新。任何一個企業要獲得長久的發展，就必須以企業為主體，注重對企業的環保技術創新體系的開發，從內而外的實現企業的可持續發展。對此，國家要從政策上進行鼓勵和引導，加大力度致力于環保技術的開發和研究，比如企業的清潔生產技術等等。

總之，對于環境保護面臨的各種問題，要采取針對性的措施進行有效解決，實現人與自然的和諧共處，從而推進資源節約型和環境友好型社會建設，實現環境保護與社會經濟的協調發展。

第四篇：國有企業退出面臨的問題及其對策與建議

國有企業退出面臨的問題及其對策與建議

中國企業聯合會課題組

一、國有企業退出過程中面臨的問題

在一般市場經濟條件下,企業產權是明晰的,出資者作為決策主體,以利潤最大化為目標,退出的標準主要在于經營業績與產業選擇。當企業經營業績不佳或企業所在的產業處于衰退的狀態,同時,出資者預期的退出機會成本小于進入收益時,就會誘導企業退出。這時,企業退出的壁壘主要是經濟性的。而我國國有企業很多則缺乏這種退出的動力與能力,退出中最大的特征是從經濟意義上考察該退出的卻退不出,其面臨的問題和障礙主要表現為以下幾個方面：

1、觀念性障礙

一是對國有經濟主導作用認識的偏差。擔心國有資本退出會削弱國有經濟在國民經濟中的主導作用,沒有認識到在社會主義市場經濟條件下,國有經濟在國民經濟中的主導作用主要體現在控制力上,在經濟發展的不同階段,國有經濟在不同產業和地區的比重可以有所差別,其布局作相應調整,并不影響國有經濟在國民經濟中的主導作用。二是“惜退”心理障礙。把企業的經濟效益當成國有資本退出的基準,認為國有資本退出,只是指效益不好的,長期虧損的,資不抵債的企業,而效益好的企業的國有資本就不一定要退出。其實質是用危困企業的退出基準取代國有資本退出的基準。實際上這兩者有本質區別,危困企業退出是被市場競爭所淘汰,是消極被動的行為；而國有資本的退出是國有經濟布局的戰略性調整,是主動自覺的行為。在我國,由于一些行業的生產供給不足,使一些企業處于盈利狀態,從而形成“惜退”心理。應當指出,在競爭日益激烈的情況下,一些企業因產品出現供不應求而處于盈利狀態只是暫時的現象。而等到這些企業陷入困境時再退出成本可能就要高得多。

2、體制性障礙

一是產權障礙。在現行產權制度下,所有者缺位,內部人控制權的不易轉讓構成了國有經濟退出難的產權障礙。國有企業產權實際上一直處于所有者雖明晰（國家所有）但卻未到位的狀態。相應地,國有企業在公司制改造過程中,逐步形成了以政府干預下的內部人控制為特征的治理結構。政企、政資依舊未能分開。同時,國有企業大部分控制權又掌握在企業經理手中,政府官員和企業經理成了國有企業事實上的控制者,并從中獲取一定的控制權收益。這樣,國有企業退出的決策權實際上一直掌握在內部人手中。一部分國有企業按市場規律是早就應該退出的,但是由于企業的存在與企業的內部控制者的利益直接相關,一旦企業不存在或所有者到位,這些人就會失去控制權收益索取權的依據。同時,由于在傳統體制下國有企業職工的住房、醫療和養老保險都是由國家承擔,不納入職工的工資中,如果企業退出,許多老職工應當得到的那部分非工資性福利就會失去,他們也會站在反對退出的一邊來。因此,產權障礙的集中表現就是誰對國有資產的退出負責不明確,沒有人格化的所有者代表。

二是政府障礙。在國有經濟戰略性調整過程中,政府的進入與退出同企業的進入與退出應呈反向的關系。政府的進入是指在國有企業退出前后,政府應責無旁貸地承擔起社會保障、解決企業辦社會等工作。政府的退出是指在國有企業退出前后,政府應徹底轉變職能實現政企真正分開,不要當企業退出的絆腳石。但現實情況是,一些主管部門和地方政府總是會出于本地區、本部門利益的考慮,設法阻止所屬企業的退出。同時,地方政府從本地區就業和社會安定的角度考慮,總是追求一時的所謂不出事就好,沒有在其應該進入的領域充分發揮作用,而是在其職能應該退出或轉變的領域過多地進入與停留。

3、巨大的退出成本

一是資本專用性障礙。主要指兩個方面,即物質資本的專用性和人力資本的專用性障礙。前者是指投入企業的生產性資產,由于專用性強,只能用于特定性的生產和服務,這樣企業從原有產業中退出時難以收回其投資,這就形成了專用性物質資本退出障礙,也稱沉淀資本退出障礙。后者是指企業中員工的知識、技術能力和操作技能的專用性,由于長期在一個行業,或一個技術工作崗位工作,加上行業和崗位自身的專業化程度較高,因此,形成了較強的人力資本的專用性。這種障礙在企業停產、破產和轉產時表現得更為嚴重。

二是勞動者安置費用大而形成的退出障礙,即人往哪里去的問題。企業退出后要對勞動力重新安排工作或重新培訓,而培訓費用和轉移費用往往很高。由于我國情況特殊,在競爭性產業領域的國有企業數量龐大,職工數以千萬計,一旦這些企業退出,能否支付這筆巨額勞動力安置成本,將成為國有企業退出最關鍵的問題。一個工廠如果有1500名職工,負債大約是1.5億元,退出需一次性支付5000萬元,每年的經常性開支1000萬元,這樣的退出成本由誰來負擔？

三是國有企業社會性負擔帶來的障礙。據測算,截止到1998年底,全國企業辦中小學1.7萬所,在校生730萬人,教職工60余萬人。截至1997年底,全國工業及其他部門自辦醫療衛生機構9.1萬個,擁有病床位60多萬張,工作人員110余萬人；其中醫院7200多個,床位60萬張,工作人員近80萬人。這些沉重的負擔也拖了國有企業退出的后腿。

四是國有企業債務負擔帶來的障礙。在我國國有企業破產退出中,破產企業的最大債權人是銀行,通常要占破產企業債務的80%。如果全部通過破產方式退出國有經濟,則主要債權人——銀行不會輕易同意。企業破產等于是破銀行的產,一些部門為了保住銀行不至于發生危機,也采取維持國企現狀的政策。

4、新體制不完善以及體制外障礙

一是社會資本短缺障礙。國有經濟的退出與非國有經濟的進入是一個過程的兩個方面,退出的一個重要前提是市場上存在有能力與國有資本進行接替的非國有資本投資者。目前可以替代國有資本的非國有資本缺口依然很大,而一旦沒有非國有接替資本,國有經濟的退出只能是單方面的意愿和行動。

二是資本市場不完善形成的障礙。目前,我國資本市場仍存許多不完善的地方。在國有經濟從某些產業退出時,還不能很好地利用資本市場實現原有企業資產由實物形態向價值形態的轉化。退出企業為了實現其資產的變現,必然要付出數額較大的市場信息、簽約和履行合同等各項市場交易費用。

三是法律法規不健全形成的障礙。比如《破產法》還有很多不完善的地方,企業并購方面的法律還未出臺,保護私人財產的法律也沒有出臺等等。所以國有資本從某一領域順利退出還缺乏完善的法律依據和法律保障,這又增加了退出的難度。

二、加快國有企業退出的對策與建議

1、通過多種形式解決國有中小企業退出問題

國有中小企業放開搞活轉制越早越主動,越遲越被動,一些中小企業需要早退的要早退,這樣國有資產流失少,出售的還能賣個好價錢。錯過了時機,最終會使企業陷入困境。在途徑選擇上,可以采取整體或部分出售,以及吸引國有投資主體進行兼并等形式。鑒于目前國有中小企業數量眾多,非國有投資主體還不成熟,全部將其出售不現實,因此,建議采取雙重置換的退出方式,即將企業的國有股轉化為職工股,將國有職工轉化為合同職工。雙重置換之后,在市場經濟條件下,由企業自主決定企業的發展去留。在實踐中,中小企業的出售要以市場供求規律為依據,既要避免國有產的流失,更要防止定價脫離實際,曲高和寡。

2、以國有股減持和合作合資方式實現部分國有大企業退出

國有股的具體減持方式可以有多種選擇。一是對于一般競爭性領域的大中型國有企業,除少數特殊企業采取國有獨資組建有限公司外,大多數改組為投資主體多元化的有限責任公司或股份有限公司。二是對于國有股權比例過高的企業,通過出讓國有股、放棄配股權、置換股權等形式,由絕對控股向相對控股或參股轉變,同時吸引國內外有實力的企業以資金、技術和市場參股、控股。三是利用上市公司殼資源,通過股權轉讓、資產置換和證券市場運作,減持國有股。

與其他所有制企業合作也是部分國有大企業實現退出的一個現實選擇。一是通過與國際上處于領先地位的跨國公司合資合作。在與跨國公司的合作中,要更加注意如何通過外資的進入變現部分國有資產,同時要集中力量解決與跨國公司合資合作中不良資產剝離和富余人員的安置問題,這是一些合資合作項目能不能成功的一個關鍵因素。二是與國內具備條件的一些非國有大企業合資。對這種合作,國有大企業應放下架子,以積極、誠懇的態度與之合作,給國外跨國公司的合作條件,至少應當同樣給國內的非國有企業。三是以產業升級為突破口,主動實現產業轉型。

3、大力發展非國有經濟,為發揮非國有企業在國有企業退出中的積極作用創造條件

私營個體企業已成為職工再就業的重要渠道。在今后的發展中,我們應大力發展民間資本,要為民間資本進入創造必要條件。一是取消對民間資本的種種限制。要放寬民間資本在產業準入方面的限制,消除對不同所有制經濟成分的差別待遇,以及對非國有經濟在法律地位、社會身份、價格、稅收、金融、資本融資等方面的歧視與不公平。二是為民間資本進入提供必要的保證。要建立健全非公產權的法律保護制度,使公民的財產在法律上得以明確的承認與保護。同時,地方各級政府要從長遠的角度來保證與非國有經濟的合資合作問題。

4、完善社會保障體系

為妥善國企安排冗員,應盡快在企業之外建立獨立的社會保障體系,解除企業退出的后顧之憂,保持社會穩定。目前存在的突出問題是社會保障基金收支缺口大,今后的目標,應形成獨立于企事業單位之外、資金來源多元化、保障制度規范化、管理服務社會化的社會保障體系。主要工作應突出以下三點：一是要采取多種方式多方籌集社會保障基金,甚至可以以適當的方式發行專項國債。二是要依法擴大養老、醫療、失業等社會保險覆蓋面,逐步提高統籌層次。三是嚴格社會保障基金管理,要加強制度建設,防止社保基金被挪用和被個人與部門侵吞。要進一步探索成立獨立的基金管理公司進行管理的模式,確保基金保值增值。

5、采取多種措施,切實解決國有企業的過度負債問題,建立企業壞帳退出通道

一是通過結構調整,加大呆帳壞帳準備金的核銷力度,核銷一部分國有企業的不良債務。二是采取切實措施,減輕國有企業利息負擔。特別是對那些沒有享受債轉股政策的企業,是否可以考慮在利息上給以減負。三是完善債轉股的方式。目前應不斷改革和完善債轉股的思路和操作方法,不要只限于減輕國有企業負債,剝離銀行不良資產這一層意義,要對債務中的損失以及導致損失的機制進行根本性的改造,同時,積極開發轉股后的退出渠道,在債權轉為股權后,經過必要的重整,借助證券市場或其他投資銀行業務,將股權出售給境內外的非國有投資者。

6、依法推進關閉破產,建立落后生產力的退出渠道

一是要依法關閉那些產品質量低劣、浪費資源、污染嚴重、不具備安全生產條件的小廠小礦,主要是小煤炭、小煉油、小水泥、小玻璃、小鋼廠、小糖廠等。二是積極穩妥地關閉那些資源枯竭的礦山,主要是資源枯竭的煤礦、有色金屬礦和核工業的鈾礦,以及其他金屬和非金屬礦。這是長期積累而沒有得到解決的歷史遺留問題,大多已經停產,靠國家財政補貼過日子,現在已經到了非解決不可的時候了。三是對嚴重虧損、扭虧無望、負債沉重、資不抵債、產品無市場的企業,可以采取破產的極端手段,企業關門、資產變現、職工走人,國有經濟完全退出。對那些凈資產為負值不能破產的企業,政府應采取多種辦法給予支持,如填平凈資產,補足企業資本金,設置國有優先股等形式。

7、大力培育、發展資本市場

應充分發揮資本市場的集資功能和資本重組功能,提供一種資產形態轉換與資產流動的機制,使一般資產由實物狀態轉換到價值狀態、由貨幣形態轉換到證券形態,使國有資產的戰略性調整得以順利地進行。同時要大力發展中介機構,諸如投資銀行、會計師事務所、資產評估機構等,對各種中介機構的收費實行規范化、制度化管理,以降低資產重組成本。

8、加緊探索和建立國有資產有效的管理體制,建立國有資本退出的動力機制

首先,改國家統一所有、分級管理為分級所有、分級管理。這樣既有助于明晰產權,也有利于形成發展市場經濟所要求的多元投資主體,有利于外部投資者的進入,從而改善國有企業的股權結構。其次,國有資產管理應實行管資產、管人、管事的統一。目前計委管立項,經貿委管日常運行,財政部管資產登記,大型企業工委和組織部門管理人事任免的體制是不順的。這些部門都可以說自己是國有資產的所有者代表,對企業發號施令,但是企業一旦出了問題,各部門又可以相互推諉,不承擔責任。政府應成立專門的機構,專司國有資產的管理,負責國有資產的保值增值,而且管資產和管事管人相統一,不再多頭管理。第三,完善三個層次的管理形式。第一層次,實現政府的社會經濟管理職能同國有資本管理監督職能的分離。第二層次,實現國有資本管理監督職能同國有資本經營職能的分離,地方政府將國有資本的經營權以授權方式交給控股公司或投資公司,專門從事國有資本的營運。第三層次,眾多的企業或公司、國有投資公司或控股公司通過出資對企業或公司參股或控股,取得所有者權益,實現出資人最終控制企業同企業作為獨立法人依法自主經營、自負盈虧的分離。地方建立的授權經營國有資本的投資公司或控股公司,應是政企分開的、商業性的、以贏利為目的的資本經營公司,不應因系從原專業局基礎上組建的而再保留行政職能。

（李建明、張永偉 執筆）

第五篇：試論我國注冊會計師制度面臨的問題及對策

試論我國注冊會計師制度面臨的問題及對策

我國注冊會計師行業是社會主義市場經濟建設中的重要組成部分，在對外開放、政府轉變職能、促進企業轉換經營機制、國有企業的改革與發展、財稅改革和維護經濟秩序以及證券市場方面發揮著不可替代的作用。近年來，我國的注冊會計師行業在發展中也暴露了很多問題，特別是證券市場上接二連三出現的審計失敗，使國內注冊會計師行業面臨前所未有的信任危機。我認為這些事件的發生與行業監管不力有很大的關系。

一、我國注冊會計師行業的現狀

我國的注冊會計師制度是1980年恢復重建的,1998年改制之前一直是某些國家機關的附屬機構,不為社會認知;而其真正發展壯大,則是借助了企業改制的大潮,伴隨改制業務的激增而發展壯大的。然而,在發展過程中,也不可避免的出現了諸多問題.無論是中小事務所還是大型集團所,各有各的難處,這制約了這一行業的健康穩定發展。

（一）我國注冊會計師行業整體環境

缺乏嚴格的市場準入機制、監管管理機構功能薄弱。我國自1994年舉行注冊會計師考試以來,共舉行10次考試,大約有9萬人獲得了注冊會計師資格,其中在會計事務所執業的約有7萬名,會計事務所約為5000家,平均每個事務所只有10多個注冊會計師。注冊會計師執業水平不高,防風險能力差。現階段只要符合我國《公司法》有限責任公司條件的都可以注冊成立會計事務所，沒有完善完成的考核機制，從而形成數量多、規模小的局面，使得各事務所之間競爭激烈，甚至惡性競爭等情況。嚴重的影響了該行業的發展秩序。在市場競爭激烈的情況下，沒有良好的管理機構強化管理，使得事務所的正向發展日漸衰退，甚至于在保護傘下惡性發展，在利益的趨勢下事務所挺而走險放棄了自己職業的原則。

（二）會計師事務所的內部環境

注冊會計師綜合素質較低、年齡老化、承辦業務中的虛假陳述嚴重。以廣西為例,至2001年年底,共有會計事務所43家,執業注冊會計師714人。在714名注冊會計師中,考試取得資格的只有309人,占43%,其余405人均為考核取得資

1格,占57%;本科以上學歷的僅有154人(僅4人有碩士學位)只占22%。從年齡結構看,60歲以上的227人,占32%。通過調查可以看出，目前的事務所綜合素質不高，年齡老化嚴重，有很多注冊會計師是退休以后加入行業的，因此老化的理念較多，以滿足客戶的要求為實現利益的橋梁，包括不正當的要求。目前會計師行業已經陷入一個空前虛幻的誤區，注冊會計師法律責任意識相對薄弱，虛假陳述無孔不入，從賬薄到報表、從驗資證明到審計報告。尤其在證劵市場上虛假陳述花樣翻新，表象各異。

（三）與國際同行業的差距

市場開拓能力差、人才發展部均衡。我國現階段會計師職業所占的市場份額一定程度上是靠國家保護或地方利益庇護下所得到的，若取消這種保護措施，很難與國際會計師事務所行業抗衡。從業人員多數資歷淺、涉外知識少、觀念老化，參與國際競爭意識淡泊，較少掌握國際會計師事務所行業規則和國際先進技術。人才分布不均衡，沿海地區和經濟發達地區注冊會計師和個人會員地區分布懸殊。比如北京、上海、廣州、武漢等地的注冊會計師和非職業人員數量較北部等相對落后地區，可達數十倍差距。

二、注冊會計師行業發展過程中存在的問題

根據我國注冊會計師行業現狀，可以看出我國注冊會計師的成體環境不容樂觀，主要問題主要體現在以下幾個方面：

（一）注冊會計師協會自律監管缺位，協會內部運作受制于財政部門根據《注冊會計師法》的規定，注冊會計師協會是由注冊會計師組成的社會團體并依法取得社會團體法人資格。但目前的中國注冊會計師協會是一個半官方組織，而非民間自律性組織。首先，1995年中國注冊會計師協會和中國注冊審計師協會實現行業聯合的通知中明確規定，聯合后的中國注冊會計師協會領導人的選任，由財政部、審計署推薦，而不是會員代表大會選舉產生；其次，聯合后的中國注冊會計師協會常設辦事機構設在財政部，行政管理、黨團關系、經費供給均掛靠財政部；再次，中國注冊會計師協會秘書處的機構設置和人員編制須報財政部和國家人事部編制委員會批準。各地方財政部門對地方協會的管理也基本沿襲財政部對中注協的管理方式。2002年11月，財政部決定將原委托中國注冊會計師協會行使的行政管理職能予以收回，注冊會計師協會只履行行業自律服務

職能。但是財政部門將注協作為下屬機構的管理方式并未改變，注協的行政色彩并未完全消失，協會內部實行行政化的運作模式，協會工作人員的招聘錄用、工資待遇也仍然要由財政部門決定。注協的模糊身份影響了注協作用的發揮，也使我國注冊會計師行業的監管體制不順，從而影響監管效力。

另外，中央與地方注冊會計師協會的關系有待進一步理順。根據《注冊會計師法》和目前《中注協章程》中關于建立省級注冊會計師協會的規定，地方協會是受中注協的領導，但是，省級協會的監管工作屬于省級財政部門的權限范圍。從表面上看，省級注冊會計師協會承擔著對注冊會計師進行日常執業監管的工作，而實際上，各省、自治區、市的財政部門往往把省級注冊會計師協會當作下屬的一個事業單位，注冊會計師協會也就成為了一個集行政管理和行業自律于一身的管理機構，注協更多的是執行政府主管部門的行政命令，而易忽視會員的真正需要。

（二）政府監管部門眾多、職責不清導致監管重復

根據目前我國有關法律、法規、部門規章的規定，財政部、審計署、證監會等部門都具有對注冊會計師行業的行政管理權，注協具有自律管理權。如此眾多的監管機構，本應有很高的監管效力。但是由于監管部門之間職責權限不清楚，權力重復設置；監管部門之間缺少正式的配合與協調機制，各個部門規章互相沖突，各自為政，各部門的監管并沒有形成監管合力。相反在監督檢查中，屢屢出現重復檢查，各個部門檢查要求不一致甚至相互矛盾的情況，使事務所無所適從，給事務所帶來了沉重的負擔，造成了社會資源的極大浪費。中注協在對 2005年事務所執業質量檢查的回顧與總結中指出，多頭監管、重復檢查仍然是影響事務所發展的主要外部因素之一。

（三）監管隊伍力量薄弱，手段、方法存在問題導致監管效率低下

截至2005年底，我國共有事務所5300多家，執業注冊會計師6.9萬余人。然而中注協履行監管職能的監管部僅為9人，各省、市地方注協的監管人員則更少，“多則4人，少則1人”。目前，注冊會計師行業監管人員的數量不夠，年齡結構不合理；監管人員的素質不高，監管工作人員中取得注冊會計師資格，具有事務所工作經驗的很少，檢查經驗不足，不能及時準確地形成檢查結論，影響了檢查工作的效果，在客觀上制約了監管工作效率的提高。

我國對注冊會計師行業的監管還主要是事后的懲罰性監管，對事前的預防性監管重視不夠，預防性監管制度沒有發揮應有的作用。只注重執業質量檢查，對注冊會計師執業質量有重要影響的注冊會計師資格取得及后續教育的監管重視不夠，把關不嚴、流于形式。

三、注冊會計師行業健康發展采取的對策

（一）完善事務所退出機制

在管理體制方面嚴格會計市場進入約束，完善事務所退出機制。在設立會計師事務所時，應嚴格控制數量，推行合伙制。首先控制合理的事務所數量可以避免惡性競爭、不計風險。低價收費等擾亂會計市場現象的發生。其次因為會計師事務所的最高管理層在事務所處于特殊地位，業務承接風險控制一般由其負責，承辦業務的注冊會計師處于被動地位。合伙制的實行可以有效增強高層管理人員的風險意識，使其規范自身經營行為，加強對風險的識別和監控。最后應建立對會計師事務所的考核評價系統，對不符合約定標準的會計師事務所必要時要求其退出。退出市場競爭的壓力可以調動現有事務所加強管理、開拓業務、謀求發展的積極性。

（二）建立健全的公司內部治理結構

引導會計師事務所建立、健全公司內部治理結構，促使其形成自我約束、自我發展的經營機制，對事務所的運作實行動態監控，保證其公司治理機制的有效運行。完善的公司治理機構是會計師事務所健康、持續、穩定發展的基礎。權責明確、相互制約。相互監督的股東會、董事會、監事會的公司治理模式應得到有效運作，這可以避免出現事務所內部人員獨斷控制所導致的不計風險、任意接收業務委托、降低質量標準的弊端。目前為了保證治理結構真正有效運行，必須建立事務所評價系統，實行分類管理。第一應對事務所組織體制、決策機制、機構設置、質量控制、項目管理、人員資源管理（人員聘用、晉升、培訓）等提出明確要求，并制定相應的考核標準及辦法，實行定期評價。第二根據評價結果進行適當分類，據此進行業務承接限制，使事務所業務能力與承擔風險能力相適應。第三實行分類指導，明確不同類別事務所的監管重點、改進方向，加強監管的針對性及可行性。最后要建立重大事項備案制度，及時掌握事務所的重大決策，并提供政策指導及支持。

（三）加強質量監管，建立事務所內部質量控制、行業監管、社會監督相結合的質量監管體系，實行動態的全方位的質量監管。

1、明確要求會計師事務所應建立的質量控制制度。審計項目質量標準及控制程序，并制定相應的考核測評辦法。當前會計師事務所在機構設置、人員聘用、委派、晉升、辭退等相關制度中應體現質量控制要求。另外審計項目應建立從業務聯系、風險評估、人員委派、審計計劃的制定實施、審計過程監督及事后監督到出具報告一套完整質量控制程序。通過上述措施使事務所建立質量控制框架并保證其正常運行，以此為基礎分析事務所的質量控制體系，確定監管的時間、方式、重點領域。

2、建立事務所質量控制數據信息系統，識別重點監管對象，完善事務所檢查的方式、程序及處罰辦法。通過建立事務所的質量控制數據信息系統，進行信息的搜集、處理，可以防止、發現、糾正事務所質量控制中的偏差和薄弱環節，確定監管重點。有效的檢查選擇方案、人員委派、檢查計劃、實施及報告處理程序，有利于規范檢查行為，提高檢查效率，保證檢查質量提高和檢查目的的實現。另外建立調查及懲罰委員會，有助于檢查的獨立性和公正性，減少人為干擾。檢查結果及時有效地執行是警示和懲戒作用的集中體現，一旦做出處理決定必須予以堅決貫徹實施。

3、加強與政府監督的結合，拓寬社會監督的信息渠道。財政及相關政府部門對企業及事務所的監督管理，能夠有效提供事務所執業質量信息。加強與政府的溝通，把握政策導向，一方面可以樹立行業形象，另一方面可以為事務所提供政策服務，幫助其理解政策意圖，減少執業風險。關注社會公眾對行業的評價，對反映的質量問題及時進行調查并公布結果，樹立社會公眾信任感，建立完善信息舉報制度，拓寬獲取事務所執業質量的信息渠道。

4、加強注冊會計師的后續教育，提高其專業勝任能力，增強其執業謹慎性。由于我國資本市場尚處于發育狀態，會計改革仍在深入，因此，加強后續教育，更新專業知識，增強注冊會計師的自我判斷能力，以求識別和發現審計中的重大錯誤與舞弊顯得尤為重要。審計的職業判斷特性，要求注冊會計師在執業過程中必須保持執業謹慎，最大限度降低審計風險。

5、加大行業宣傳，加強與會計信息使用人和法律界人士的有效溝通，樹立

行業形象。由于會計信息使用人的期望值與審計局限性的客觀存在，需要與信息使用人進行溝通，使其了解審計目標、手段及其局限性，從而審慎決策。加強對注冊會計師法律責任的研究，了解司法界對注冊會計師責任的理解及對注冊會計師作用的認識，以便對職業過程中的缺陷進行深入分析，制定有效的應對措施。

綜上所述，形成我國注冊會計師行業的現狀的主要原因是從一開始沒有系統性的、完善性的搭建平臺，沒有及時的指定良好的準入機制和約束管理體系，又面對強烈的國際市場發展需求，形成現在的泡沫型發展。隨著市場經濟的發展，我們既要看到注冊會計師職業的發展成就，又要充分認識存在的問題，并及早采取積極、主動的應對措施，以便使我國的注冊會計師行業能得到更加健康、有序的發展。