第一篇：當前我國餐飲業發展面臨的問題及政策建議

當前我國餐飲業發展面臨的問題及政策建議

內容摘要:餐飲業與社會經濟發展和居民日常生活息息相關,本文在對我國餐飲業發展的基本現狀進行概述的基礎上,分析了當前我國餐飲業發展存在的問題,并提出相應解決思路,以期為促進我國餐飲業持續健康發展提供借鑒。

關鍵詞:餐飲業 發展 大眾化餐飲

作為我國最古老、最普及也最重要的民生產業之一,餐飲業與社會經濟發展和居民日常生活息息相關。本文認為,現階段應著力解決餐飲業面臨的突出問題,充分發揮餐飲業在擴大消費內需、解決社會就業與穩定居民生活的重要作用,尤其是餐飲業在解決農產品出路、安置農民工就業的特殊作用。

我國餐飲業發展的基本現狀

經過改革開放30多年的發展,我國餐飲業經歷了改革開放起步、數量型擴張、規模連鎖發展和品牌提升戰略等發展階段,目前初步形成了投資主體多元化、經營業態多樣化、經營方式連鎖化、品牌建設特色化、市場需求大眾化的發展新格局,正在從傳統產業向現代產業實現轉型。根據中國烹飪協會的統計,我國餐飲業連續18年保持兩位數的高速增長,從2001年到2005年,我國餐飲消費每年增加1000億元,2006年首次突破了萬億元大關,最近兩年每年遞增2000億元到3000億元。2008年全國住宿與餐飲業零售額達到15404億元,同比增長24.7%,占同期社會消費品零售總額的14.2%,拉動社會消費品零售總額增長3個百分點以上。特別是,餐飲業為社會就業做出了突出貢獻,實現社會就業2500萬人左右,約占就業總人口的3%左右,并且每年新增就業崗位200多萬個,而且這些崗位80%以上是提供給流動人口的。此外,更為重要的是餐飲業作為先導產業,對我國農產品的出路做出了巨大貢獻,四川省、云南省、重慶市、湖南省、安徽省和陜西省等都在建設與餐飲業相配套的農產品基地,構建從農田到餐桌的產業鏈。

當前,我國餐飲業發展處在一個良好的發展期。經濟全球化的推動使中國餐飲企業可以學習國際餐飲集團的先進技術和管理經驗,在市場競爭中共同成長,與此同時,國家擴大消費的方針、加快服務業發展的戰略導向都為餐飲業發展提供了新的市場空間。2008年12月國務院辦公廳發出了《關于搞活流通擴大消費的意見》,2009年1月商務部又發布了《全國餐飲業發展規劃(2009-2013)》,從多方面引導餐飲業發展,這些政策與規劃給我國餐飲業發展提供了廣闊的空間,但是要真正實現我國餐飲業持續與健康的發展,還應該清醒看到當前我國餐飲業還存在諸多問題。

當前我國餐飲業發展面臨的問題

(一)餐飲結構失衡,大眾化餐飲尤其是早餐問題突出

由于競爭加劇、經營成本不斷上漲,大眾化餐飲在一些地區發展很不平衡。行業內高檔餐飲勢頭強勁,大眾化餐飲市場比率降低,難以滿足老百姓的日常餐飲需求,“居民消費大眾餐飲難”的問題已經成為城市特別是大城市普遍存在的問題。而作為最貼近民生、消費需求最迫切的早餐,一直備受政府重視,從2001年起,許多地方政府開始啟動早餐工程,但直至今天收效甚微,早餐問題依然沒有得到有效解決。中國烹飪協會對消費者早餐消費習慣、餐飲企業經營特點等進行了多方調查研究,調查顯示在全國大中型城市有超過25%左右的上班族從不吃早餐,即使有吃早餐習慣,吃早餐的過程也絕談不上是享受, 60%左右的受訪者吃早餐的時間在5~10分鐘,超過10分鐘者僅占10%左右,而與早餐時間至少保持15分鐘左右的科學要求相差甚遠。調查還顯示,對于早餐的花費,3元以下的占25%,3~5元的占45%,5~10元的占20%。同時,由于早晨時間緊張,人們只能就近用餐,較低的消費和有限的客流使得早餐企業的毛利率雖然能達到25%至28%,但純利率僅在3%左右,如此低微的利潤,很多餐飲企業都不提供早餐服務,供給明顯不足。

此外,老齡化社會的到來使得解決老年人吃飯問題尤為重要。家庭規模小型化、老人家庭空巢化趨勢明顯,獨居老人數量增幅較大,離退休人員社區養老達到高峰值,迫切需要便利、實惠的大眾化餐飲滿足他們一日三餐的日常飲食需要。

(二)標準化、產業化、國際化程度偏低,缺乏有競爭力的國際品牌

目前,我國餐飲業總體仍處于小、散、弱的狀態,90%以上的餐飲企業為小企業,2007年規模最大的100家餐飲企業營業額僅占整個餐飲市場的8.5%,37711家限額以上法人企業和產業活動單位中,1%(350多家)為連鎖餐飲企業,擁有餐飲加工配送中心230多個,加工配送率僅為66%,平均每個加工配送中心覆蓋餐飲門店不足50個。同時,上下游產業不發達,食品安全隱患依然存在。中國餐飲業上游的供貨商不成熟,不能有力地支撐餐飲業的順利發展。餐飲業上游的農業、牧業、農副產品食品初加工分散并且整體技術低下,這是導致我國食品安全問題發生概率加大的重要原因,上游環節對各種原輔料食品監管不到位,使得食品安全責任難以歸屬,也抑制了餐飲業的產業化進程。

我國餐飲產業集中度不高,人力、資本和技術資源沒有得到充分合理的利用;產業技術不規范,生產技術以師傅帶徒弟的經驗為主,缺乏技術的標準化和規范化;企業生產經營分散、封閉,沒有形成產業化規模,與國際知名餐飲公司相比,中國大公司的企業規模、盈利能力、管理水平和經驗都有較大的差距,這種差距在海外市場上也得以體現。據世界中國烹飪聯合會統計,在世界各國的餐飲市場中,中餐企業規模小、環境臟亂、價格低檔、服務差、口味差,遠遠反映不了中餐的真實水平,與中國博大精深的餐飲文化不成正比。

(三)餐飲行業地位較低,從業人員素質普遍不高

傳統觀念認為餐飲業是伺候人的工作、社會地位低下,很多人不愿意進入餐飲行業。同時,較低的經濟收入和高負荷的勞動強度也阻礙了勞動力的供給。2007年,餐飲業城鎮單位就業人員每周工作60小時左右,平均勞動報酬為15464元,在所有服務業中位列末尾,僅是金融業報酬的35%。觀念的束縛、較低的待遇使餐飲業員工只有初中水平。此外,我國目前的烹飪教育仍停留在一個較低水平上,辦學層次低、規模小、質量差,培養出的人才與當前餐飲業高速發展的人才需求狀況不相適應。

(四)政策待遇明顯不公,發展環境有待改善

餐飲行業與其他行業相比,水電價格偏高。以水價為例,一般高出工業用水價格20%~60%,北京市餐飲水價每立方米4.6元,高出居民用水價1.8元,高出商業和工業用水價0.5元。再比如電價方面,武漢市餐飲電價每度0.99元,工業電價0.49元,兩者相差一半。

各地對餐飲企業征收稅費的種類和比率差異較大,并且有重復收費的現象。根據中國烹飪協會對全國餐飲業的調查顯示,各地的營業稅率不同:北京3%、上海5.6%、鄭州11%,有些地區如新疆對餐飲企業加收3%的文化市場建立基金。餐飲業的刷卡費率在2%左右,與零售業0.5%～1%的比率相比,懸殊可見一斑。另外,環保部門對餐飲業收費偏高,普遍存在著兩次收取排污費現象,對于連鎖企業每一個新開分店都重復進行環評,每次環評費用為5000~20000元不等,給企業帶來一些負面影響。

此外,中餐企業與外餐企業之間待遇不平等。一些地方政府為吸引外資連鎖企業進駐,在協議中甚至出現“在附近不得審批同類型餐飲企業”的霸王條款,不利于中餐企業與外資企業同臺競爭。

(五)行業法規、標準建設滯后,資質認證失序

與國外餐飲行業標準相比,我國餐飲行業的行業標準、法律法規建設相對滯后。目前,我國餐飲業缺乏規劃引導,在快速發展中存在盲目、無序和低水平發展的現象。尚未建立適用于餐飲業的國家級法規,缺乏系統嚴格的市場準入制度和強制性標準,市場競爭缺少行業規范,導致行業市場秩序混亂。餐飲企業的標準參差不齊,內容不全面,技術知識含量低,缺乏全國統一性。迄今為止,餐飲業的國家標準幾乎沒有,行業標準也僅有《餐飲企業經營規范》、《早餐企業經營規范》等為數不多的幾個,行規行標的建設明顯不足。

此外,一些行業組織、新聞媒體純粹以經濟利益為導向,同時一些非法社會團體使用欺詐手段,對餐飲企業及廚師無序頒發牌匾、證書,嚴重擾亂了正常的市場秩序。據不完全統計,2008年盜用中國烹飪協會名義或沒有登記注冊、沒有備案、沒有資質的“三無”非法社團開展各種評比表彰達十多起,對行業組織和非法社團監管的缺失,使餐飲市場秩序混亂,尤其是廚師資格認證混亂,名師大師認證失范,甚至出現花錢買證的現象。

(六)行業統計滯后,無法準確掌握行業發展的總體情況

目前,國家統計局對餐飲業的統計分為正餐服務、快餐服務、飲料及冷飲服務、其他餐飲服務四類,但是近年來發展迅猛的業態比如休閑餐飲和火鍋等,卻沒有明確地體現,不利于產業理論研究和實踐指導。另外,當前統計的餐飲業零售額不包括高校和機關食堂,如何對這類業態的餐飲業進行統計研究,也是未來應該解決的問題。關于餐飲業從業人員,自1997年起,一直沒有準確的統計,以致于我們在很大程度上低估了餐飲業對擴大消費和促進就業的作用。

促進我國餐飲業持續健康發展的政策建議

(一)將發展我國餐飲業提高到戰略高度考慮

1.建立部際聯系制度,強化部委之間的互動機制。借鑒我國促進物流產業發展的部際聯席制度,增進部委之間的協調交流。甚至可以借鑒日本的做法,讓農業部作為餐飲業的上游產業管理部門,更多地承擔起行業的引導、規范與推廣的責任。

2.建立健全餐飲業法律法規、統計體系,規范引導行業發展。各級政府應從擴大消費、促進就業、改善民生、提高國民素質的高度重視餐飲業發展,將其納入國民經濟發展藍圖,出臺相應的管理條例和戰略規劃,制定餐飲業態標準、餐飲市場準入標準、食品安全標準、餐飲服務規范等行業標準,引導和規范餐飲業的發展。各級商務主管部門要加強對餐飲業統計工作的領導,在人力、物力、財力方面予以必要的支持。建立全面調查、抽樣調查和滾動調查相結合的統計制度,改進統計方法,建立餐飲業統計調查體系,整合規范餐飲業數據采集渠道,擴大餐飲業統計覆蓋面,進一步提高統計數據的時效性、準確性和權威性。統計結果要及時公布、讓全社會共享,以便更好地利用統計成果對餐飲業發展形勢進行分析,為行業發展提供決策依據。

3.創建公平稅負的環境,建立餐飲發展基金。政府應當把餐飲業及其他服務業與工業一視同仁,在水電氣方面給予等價待遇。大眾化餐飲發展有利于家庭餐飲社會化,可將百姓生活用水轉移到社會,建議對大眾化餐飲企業用水適用居民用水價格。減少管理層級和報表,減少審批環節,大幅削減證照審批,同時考慮銀行刷卡收費餐飲企業應享受商業企業同等待遇。適當減低環保部門餐廚垃圾收費標準,對于不合理的收費項目予以取消。逐步統一各地區的稅費名目和稅率,使得連鎖企業可以集中納稅,適度返回或減免餐飲企業的所得稅,減征團餐企業的增值稅。

建議設立全國餐飲業發展基金,一是鼓勵大型品牌企業技術創新,積極運用現代信息技術,引進先進技術設備。二是支持大眾化餐飲發展,建設餐飲業公共服務設施,對于達標的早點企業和社區餐飲予以補助等。三是推廣重慶市的做法,設立小額貸款,通過與餐飲品牌企業聯合,讓農民工和學生實現自主創業。

4.積極轉變政府職能,扶持行業協會發展。餐飲政府主管部門應當認真貫徹國務院36號文《關于加強行業協會改革和建設的意見》,支持行業協會開展有利于企業創新和發展的各項活動,幫助行業協會在服務中發展壯大,提高影響力、凝聚力。堅持政會分開,理順政府與行業協會之間的關系,明確界定行業協會職能,改進和規范管理方式;堅持統籌協調,做到培育發展與規范管理并重,行業協會改革與政府職能轉變相協調;推行政府購買行業協會服務的制度,對行業協會受政府委托開展業務活動或提供的服務,政府應支付相應的費用,所需資金納入預算管理;將部分管理職能轉交行業協會,可以考慮授權餐飲行業協會開展行業仲裁、認證、檢驗、鑒定以及資格考試等活動。相關行業協會積極做好國家有關法律法規以及相關行業標準的宣貫和落實,引導餐飲企業嚴格按照國家法律法規及相關標準的要求合法經營,同時通過資源整合和專業優勢,對設施設備采購、原料采購、標準化、產業化發展提供咨詢、指導服務。

(二)優先發展大眾化餐飲

1.應在大眾化餐飲發展規劃中明確社區餐飲的建設規劃,并將其納入城市社區網點建設規劃當中。政府協同社區管理部門、房地產開發商、行業協會等有關單位做好社區發展整體規劃,為社區餐飲發展提供合理的場所。

2.加強組織領導,加大對社區餐飲的政策扶持力度。社區餐飲是一項公共服務事業,各地商務、發改委、財政、稅務、工商、質檢、衛生、市政、交管等部門應高度重視社區餐飲這一重大民生工程的意義,把發展社區餐飲當作為民辦事的重要任務,將社區餐飲建設納入服務業重點支持范圍,研究并制定出促進社區餐飲發展的政策措施,選擇人口規模較大,便于管理的某些單位小區開展試點,可以由社區服務中心協調各部門,提供燃氣鍋爐、餐桌椅等廚房設備,重點對高校或團膳企業進行招標,最后的贏利由社區與中標企業按一定比例分成。此外,也可以由社區服務中心協調各部門,提供一定的場地,其他由企業自主經營,切實解決居民,尤其是老年人的日常飲食問題。

3.設立政策資金傾斜,支持社區餐飲企業發展。政府應該通過資金投入、政策支持鼓勵有條件的餐飲企業進駐社區,通過專項資金支持餐飲企業建立中央廚房,或者通過減免房租稅收和各類收費以及便利運輸等方面,為社區餐飲經營企業創造良好的經營條件。

(三)著力培養符合產業發展需要的高素質人才

1.加快烹飪專業教學改革,加大工學結合力度。積極貫徹《國務院關于大力發展職業教育的決定》要求,積極發展烹飪中等職業教育和烹飪高等教育,盡快建立中國烹飪學院,以培養餐飲管理本科人才為主,同時培養烹飪教育、營養等領域的研究生人才。政府有關部門要從政策、資金、用地的方面給予支持,同時充分發揮行業協會的作用,由中國烹飪協會牽頭,聯合世界中國烹飪聯合會,充分調動社會各界資源組建運營。

2.加強餐飲培訓工作,規范執業資格認證。根據餐飲業職業經理人標準,在全行業廣泛推廣職業經理人制度,開展餐飲業職業經理人認定和技能大賽等活動,嚴格規范執業資格認證,為餐飲業發展培養高素質人才。

(四)建立再就業培訓基金

充分利用餐飲業擴大就業的渠道,幫助農民工、大學生掌握和提高職業技能,促進社會就業。政府可以設立專項培訓資金,充分利用大中型餐飲企業已有的培訓基地和師資資源,對農民工和大學生進行職業指導和技術培訓,更好地解決初次就業與再就業的問題。

第二篇：我國餐飲業發展面臨的挑戰

我國餐飲業發展面臨的挑戰

目前，在我國的餐飲市場中，餐飲業發展面臨的挑戰既有行業自身發展過程中伴隨的問題，也有來自國外餐飲的競爭壓力。

1、法規建設滯后。目前，我國餐飲行業缺乏規劃引導，在快速發展中有盲目、無序和低水平發展的現象。尚未建立適用于餐飲業的國家級法規，缺乏系統嚴格的市場準入制度和強制性標準，餐飲企業的標準參差不齊，內容不全面、技術知識含量低，缺乏全國統一性。

2、市場秩序有待規范。我國餐飲業缺乏統一的行業執法，市場秩序不規范，餐飲環境衛生，食品安全問題時有發生，市場管理和行業管理跟不上形勢發展需要。

3、餐飲結構失衡。由于競爭加劇、經營成本不斷上漲，大眾化餐飲在一些地區發展很不平衡。行業內高檔餐飲勢頭強勁，中低檔餐飲服務明顯不足。

4、產業化程度偏低。我國餐飲業總體仍處于小、散、弱的狀態，90％以上的餐飲企業為小企業，2007年規模最大的100家餐飲企業營業額僅占整個餐飲市場的8.5％。與國際知名餐飲公司相比，中國知名餐飲公司的企業規模、盈利能力、管理水平和經驗等差距較大。此外，餐飲業上游供貨商不成熟，農業、牧業、農副產品食品初加工過于分散、生產初級，物流配送體系不健全。

5、餐飲人才不濟。餐飲教育科研滯后，全國沒有本科烹飪院校，餐飲職業經理人隊伍培養和專業培訓工作滯后。行業人員素質不高，缺

乏高層管理人才和烹飪技術人才。尤其是廚師資格認證混亂，名師大師認證失范，出現花錢買證現象。外資餐飲企業以各種優惠條件吸引中餐技術、管理、服務、文化等方面人才，導致中餐企業人才大量流失。

6、中外餐飲企業競爭加劇。與國外餐飲相比，國內餐飲企業在硬件、軟件，尤其是在管理、服務方面的差距較大。加入WTO后，更多外資餐飲企業的進入加劇我國餐飲行業的競爭。國外餐飲企業進入中國，對我國餐飲經營理念、服務質量標準、文化氛圍、飲食結構、從業人員素質要求等將產生深刻影響。而中國本土品牌餐飲走出去步伐較慢，競爭力不強。在國外，中餐企業大多表現為規模小、環境不佳、服務不到位，中餐特色不明顯。在國內，中餐企業面臨著外國品牌餐飲企業的擠壓。

第三篇：當前我國農民專業合作社發展面臨的問題

當前我國農民專業合作社發展面臨的問題、趨勢與政策建議 摘 要］當前我國農民專業合作社的發展面臨著技術(融資、稅收、監管、運營)、制度(外部、內部)、文化(定位、評價、宣傳)三個層面的問題，呈現出從戶間合作向社際聯合邁進、從單一功能向多種功能拓展、從橫向合作向縱向合作深化、從傳統合作向新型合作演變、從百花齊放向產業分化過渡、從弱外部性向強外部性延伸的趨勢。基于此，應采取以下對策: 因地制宜發展，產業分類指導，內生成長驅動，利用社會資本，上下系統支持。

［關鍵詞］農民專業合作社;發展;問題;趨勢;政策建議

《中華人民共和國農民專業合作社法》(以下簡稱《合作社法》)頒布實施后，寬松的法律與政策環境使農民專業合作社在全國迅猛發展。國家工商總局數據顯示，截至 2011 年上半年，全國實有農民專業合作社 44.6萬個，比上年增長 17.66%，是各類市場主體中增長最快的(內資企業增長 5%，外資企業增長 0.15%，個體工商戶增長 4.29%);農民專業合作社出資總額達0.57 萬億元，比上年增長 26.12%。今年上半年，全國新登記農民專業合作社 6.44 萬個，比上年同期增長0.36%，出資總額為 0.11 萬億元，比上年同期增長31.95%。我國目前實有入社農戶數量為 3750 萬左右，約占全國農戶總數的 14.3%。合作社廣泛分布在種植、畜牧、農機、漁業、林業等農村各個產業領域，在提高農業組織化程度、維護農民基本權利、增強農業競爭力、推進現代農業發展等方面發揮了重要作用。但在快速發展過程中，也存在著一系列問題，這些問題制約著農民專業合作社的進一步健康發展。本文擬以近期調研數據為基礎，力圖歸納當前農民專業合作社發展過程中存在的問題，指出其進一步發展的趨勢和方向，并提出相關政策建議。

一、當前我國農民專業合作社發展面臨的主要問題

合作社發展面臨的問題很多，有來自外部的，也有合作社內生的。我們可以嘗試從三個層面來透視當前我國農民專業合作社發展所面臨的問題，依次是技術層面(現實問題)、制度層面和文化層面。

(一)技術層面

1.融資問題。當前，合作社融資問題沒有得到實質性的解決，資金短缺問題一直束縛著合作社進一步成長壯大。其實，在銀根緊縮的宏觀經濟大背景下，所有的市場主體幾乎都面臨著融資難問題。但是，我們需要認識到合作社的融資問題具有其特殊性。按融資渠道來分，合作社融資問題又可以細分為外部融資問題和內部融資問題。外部融資問題主要是因為銀行、信用社等信貸機構還不太認可農民專業合作社這類市場主體，這和農民專業合作社較為寬松的成立條件和運行機制有關，所以很多合作社理事長一般都以自己個人的名義去貸款。另外，由于《合作社法》對持股比例的限制，合作社的內部股權融資渠道也受限;如果無視股權設置，則往往出現一股獨大現象，有違合作社的“人合”本質。

2.稅收問題。一是地方執行問題。“上有免稅政策，下有收稅對策”，這是一些合作社普遍反映的現象，特別是在經濟不發達地區，合作社的稅負更重一些。因為在經濟不發達地區，農業一般是當地主導產業，如果大家都成立合作社，而地方政府又不能對合作社收稅，則地方財政就會受到較大影響。所以，在調研中我們也發現，一些地方的國稅系統對合作社不收稅，而地稅系統還是在收。此外，有些企業利用合作社稅收減免政策偷稅漏稅，這也是地方稅收機關對合作社照常收稅的另一個重要原因。二是對合作社的認識問題。一些人認為合作社扮演的其實是銷售農資、收購農產品的中間商角色，其高價賣出農產品和低價買進生產資料的對象是市場與資本，而低價買進農產品和高價賣出生產資料的對象是小農，這和一般的小企業、個體戶、經紀人沒有本質區別，理應收稅;而且，一些合作社在運營過程中，把農資賣給農戶需要稅票，收購農產品后賣出又需要稅票，這更增強了地方政府收稅的合理性和便利性。有的合作社通過適當的方法來進行合理避稅，如采購農產品時采用社員需求登記制，農資一起買進后分配給社員，用“分配”代替“賣”。三是稅務設計問題。很多地方在稅務設計上存在缺陷，沒有農民專業合作社代碼，這使得合作社在與其他市場經營主體交易時不得不使用企業稅票，繳稅也成必然。

3.監管問題。雖然《合作社法》明確規定地方農業主管部門為農民專業合作社的日常管理部門，但是發改委、財政、稅收、土地管理、供銷、科協、經貿、銀監等部門都或多或少地在影響著合作社的發展，這些部門職能的“缺位”、“錯位”和“撞車”現象也經常發生，合作社管理體制還不夠順暢，“操好心，辦壞事”的事情時有發生。雖然有了地方法規或者政府文件，但如何正確、恰當地支持農民專業合作社，引導其健康發展，仍然處于探索之中。此外，一些地方的基層政府對農民專業合作社的發展存在著過度干預現象，比如在調研中我們發現，有些地方的監察部門還對合作社進行“小金庫”檢查，一些地方的殘聯等機構到合作社收取“殘疾人就業基金”等。

4.運營問題。當前大多數農民專業合作社服務內容單一，并缺乏嚴格的制度規范，有的甚至出現管理混亂現象，有和沒有一個樣，這就使其難以抵抗較大的自然風險和市場風險，無法開展實質性經營活動。此外，大多數農民專業合作社在發起時具有明顯的地域性和草根性特征，很多就是當地能人或村干部發的，依靠的是家族或村落之間的親緣和地緣關系;有的發起人既是理事長又是經理，一人或少數人控制農民專業合作社，廣大農戶的參與度低，造成了相當一部分農民專業合作社在成立時根本沒有章程，或者只有簡單的章程，各方面的責、權、利關系不明確，沒有形成符合合作經濟規則的決策機制和利益分配機制。沒有規則、規則不規范、有規則不能真正執行的現象普遍存在于我國農民專業合作社的發展過程中。

(二)制度層面

1.外部制度問題。外部制度問題歸根結底是政府部門和合作社的關系問題。焦點之一是在當前我國合作經濟的發展中，政府究竟應該起什么作用，是起到簡單的“守夜人”作用，還是“拐杖”作用? 事實上，相當一部分學者認為，只要政府插手，農民專業合作社就會“變味”，最后自行消亡，因此，發展農民專業合作社，政府千萬不要插手。這涉及在實踐中地方政府機構如何操作的問題，尤其是《合作社法》出臺后，地方政府在法律規范下如何把握操作的“度”的問題，這是一個重大的實踐問題。焦點之二是各部門間的協調問題。合作社管理千頭萬緒，不是一個部門出臺一個辦法就可以解決的，如農業主管部門也知道要解決合作社的融資難問題、稅收負擔問題，但其根本就無力解決，有時連找相關部門協商的力量都沒有。說到底，各部門對合作社的管理逐漸演變為各部門間的力量博弈，一些地方要制定合作社發展規劃，必須由當地的人大或者發改委來牽頭協調。

2.內部制度問題。農民專業合作社有著企業和社團雙重性質，既不同于農業龍頭企業，也不同于專業協會，其制度安排有特殊性。因為合作社既發揮了家庭經營的優越性，又能實現一定程度上的規模經營，所以，它們在世界各地的農業發展中扮演著重要角色。但是，合作制也存在著激勵不足、產權不清、協作困難、存在“搭便車”問題和決策效率低下等制度缺陷，這是合作制被經濟學家廣泛質疑的原因，也是農民專業合作社發展過程中不可回避的問題。

(三)文化層面

1.定位問題。農民專業合作社在一定程度上扮演著幾組十分矛盾的雙重角色: 既要帶動農業相關產業的發展，又要維護散戶、小戶的農業經營權利;既要營利、保證效率，使合作社能正常運營，又需要體現公平、體現其益貧性;既要扮演市場主體的角色，又需要在實現農業社會化服務中發揮公益作用;既要讓農戶實現抱團闖市場，又要做好農業生產經營分工中農戶家庭生產與合作社規模經營的配合;既要有資本收益，又要照顧社區群眾福利。正因為一直以來對合作社的定位具有爭議，這使得在合作社發展過程中無論是政府部門，還是農戶都十分茫然。農民專業合作社在“糊涂”的境況中發展，合作社的外部制度也比較混亂，比如賦予合作社公益性質，但在批地、信貸和稅收上又不給予其實質性支持。在一些地方，合作社甚至還成為實現部門利益的工具，各種扶持項目和資金被相關部門和典型合作社瓜分，而“量典工程”(在合作社數量增加的同時，著力培育幾家典型合作社)還可以使地方政府在推動合作社發展方面政績斐然。可見，合作社發展問題是一個系統問題，而要使這個系統能正常運轉，首先必須解決合作社的定位問題。

2.評價問題。合作社的績效評價問題一直存在爭論，一些學者認為在沒有辨明合作社的真假之前來討論合作社的績效問題無任何意義，如果一個組織連是不是真正意義上的合作社還搞不清楚，其績效評價指標的設計也必然是不恰當的。其實真假合作社之辨可能本身就是一個偽命題，各個合作社合作性的強弱可能有差異，但是這些合作社都能提高農業生產力，促進農戶增收，為新農村建設作出貢獻。如果保護農戶利益的目的達到了，其是否參與管理其實并不是那么重要，也許我們應該多強調合作社的民主控制而非民主管理。普通農戶只關心三點: 一是堅持家庭聯產承包責任制，二是有加入和退出合作社的選擇自由，三是加入合作社要有實實在在的好處。而對于已經加入合作社的社員來說，他們最想要的是制定合作社章程時的權利，至于章程里的各種規定，只要大家達成共識，也就無所謂是否存在“一股獨大”的現象了。現在越來越多的人開始關注農戶對合作社的滿意度、合作社提供服務的能力、合作社文化等，這表明對合作社進行評價的標準在發生變化，從“真假”逐步過渡到“好壞”。評價問題直接影響到合作社采取怎樣的內部制度安排，所以一定要有一個定論，不可模糊。

3.宣傳問題。《合作社法》頒布實施后，全國各地都掀起了成立合作社的高潮。但是，在農民專業合作社的宣傳上還不是非常充分。在很多地方，有些農戶還是把農民專業合作社與人民公社混為一談，而把農民專業合作社與村集體經濟組織混為一談的更是常見。更有甚者，有的農戶連自己是不是合作社成員都不知道，有的農戶只知道公司，不知道合作社。雖然從數據上看，全國有 14.3%的農戶加入了農民專業合作社，但是其中真正了解農民專業合作社的并不多，甚至一些合作社主管部門也沒有準確把握農民專業合作社的內涵。

二、我國農民專業合作社的發展趨勢

基于中國基本國情和目前農業發展現狀，我們發展農民合作社主要學習的是歐美專業合作社的經驗，這從《合作社法》對農民專業合作社的定義中就可以發現: 農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯合、民主管理的互助性經濟組織。農民專業合作社以其成員為主要服務對象，提供農業生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業生產經營有關的技術、信息等服務;同時，十七屆三中全會也明確指出，要使農民專業合作社成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織。從當前國內農民專業合作社的發展趨勢來看，至少呈現出如下六個特征:

(一)從戶間合作向社際聯合邁進

我國農民專業合作社發展的一個明顯趨勢是從以前單個農戶之間的合作向合作社與合作社之間的合作邁進。社際合作一般有兩種方式: 一是成立合作社聯合社，在一個區域內把涉及某個農業產業的農民專業合作社(甚至包括當地該行業的農業技術協會、龍頭企業、農資供應商以及相關政府事業單位等)聯合起來，共同促進該產業的發展。雖然目前法律上還沒有認可合作社聯合社的市場主體地位，但是合作社聯合社的作用已經發揮出來了，如北京密云的奶牛合作聯合社、山西犇牛奶牛養殖聯合社等;一些省市還由相關部門牽頭成立省一級的合作社聯合社，如浙江省、天津市等。二是進行合作社之間的合并，把多個小合作社合并成大合作社，以提高市場談判力或實現規模經營、創立品牌。

(二)從單一功能向多種功能拓展

從最初農業技術協會到當前的農民專業合作社，其實就體現了農民專業合作組織功能拓展的趨勢，原來只是提供農業技術服務和信息服務，現在的合作社一般把農業生產的產前、產中、產后環節都包含進來。具體地說，農戶可以專心于農業生產，而將其他農業經營活動(農資采購，新技術選擇，信息獲取，產品分級、包裝加工、運輸營銷以及品牌化經營)分離出去，由農民專業合作社來統一經營與提供服務。如此，則可以實現農業生產與農業經營合理分工，形成“生產小規模，經營規模化”的格局，有利于促進現代農業的發展。

同時，隨著農業產業化和農村市場化進程的加速，農戶資金需求也日益增加，而當前的農村金融體系還無法滿足農戶的資金借貸需求，專業合作基礎上的資金互助模式在許多地方悄然興起，農民專業合作社的金融服務功能與日俱增。與一般的農村資金互助社相比，在專業合作基礎上發展資金互助模式具有離金融需求更近、能克服信息不對稱、兩種合作互相促進、套用專業合作社扶持政策、范圍經濟等內部優勢，加之專業合作社已蓬勃發展、國家高層認可、信貸機構面向“三農”等外部機會，應進一步推動該模式的發展。但同時該發展模式也存在一定的內部劣勢與外部威脅，要因地制宜，立足于服務內部社員，互助資金需封閉運作，有條件的地區可以嘗試建立兩級資金互助網絡。農民專業合作社除了可以發展社員資金互助外，還可以給社員提供貿易信貸，這在一定程度上可以解決社員生產資金短缺的問題，也能為合作社進一步發展提供周轉資金。

此外，隨著功能拓展，農民專業合作社開始越來越多地承擔農業社會化服務的功能，與村集體經濟與村集體土地流轉的關系也越來越密切，如成立村里的林業股份合作社、土地股份合作社等，對農村發展的影響開始逐漸加強。除了經濟功能以外，農民專業合作社的文化功能、政治功能也在逐步顯現，如在合作社內成立工會，組織文體活動;成立黨支部、團支部，做好思想政治工作。在一些地區依托農民專業合作社還成立了消費合作社(為村里的紅白喜事提供煙酒服務)、物業合作社(抱團解決新農村物業問題，如村莊環衛等)、鄉村旅游合作社(在合作組織發展較為普遍的臺灣地區已經比較普遍，大陸地區最近也開始出現，如山東省曲阜市雄鷹農業旅游合作社)等。此外，農民專業合作社功能拓展還體現在經營多元化上，比如一些養牛合作社開始兼營養豬、水稻種植合作社開始兼營養蟹等。這些現象都預示著農民專業合作社從單一功能向多種功能拓展的趨勢，出現了專業規模經濟與多元范圍經濟雙輪驅動的合作社發展模式。(三)從橫向合作向縱向合作深化

從我國農民專業合作社的發展歷程來看，一般是先有橫向合作，然后逐步向縱向合作深化。所謂橫向合作，就是相同生產類型或從事相同農業生產環節的農民之間的聯合，以增強其市場談判力，而且這也起到了加強農戶之間的互助和生產設施規模利用的作用。這是農民創辦合作社的最基本動因之一。然而，隨著市場經濟的發展以及農業產業鏈的不斷延伸，農戶若只從事農業生產環節的勞動，則得不到產業鏈中其他環節的利潤。于是出現了以產業上下游主體間的合作為表現形式的縱向合作，這樣一方面可以降低縱向交易成本，另一方面可以獲取產后增值收益和爭取市場份額。實踐中這樣的縱向合作大致可以分為兩種形式: 一種形式是由農民專業合作社自己去創辦該產業的上下游實體，如生豬養殖合作社自己創辦飼料加工廠和肉制品深加工企業;另一種形式是與現有的生產資料供應商與營銷商合作，形成類似“農戶 + 合作社 + 龍頭企業”的模式。

但是，不可否認的是，當前我國大部分農民專業合作社都不具備縱向深化的條件。在調研中我們發現，建立示范小區、興辦加工廠、配套相關設備、增加農產品附加值、擴大生產規模等都列入了合作社未來幾年的發展規劃，但是要實現規劃中的目標，合作社還面臨著資金、土地、人才、基礎設施建設等一系列問題。與企業和個體工商戶相比，合作社在獲得這些硬件和軟件的支持方面并沒有優勢，甚至還有劣勢，所以一些社辦企業一般實行股份制，而并非合作制。一些地方的農戶曾有以下疑問: 合作社是不是公司的初級階段，合作社發展到一定程度是否應該向公司制靠攏，城里人能用公司制為什么我們農民不行? 農戶的樸素想法是，不管是合作制還是公司制，只要能促進農業發展、農民增收、農村繁榮，哪個實用就用哪個。在這個問題上所有人都應該解放思想，實事求是。

(四)從傳統合作向新型合作演變

與國外農業合作社發展趨勢一樣，在目前國內的農民專業合作社中，類似于“新一代合作社”的農民專業合作經濟組織也不少，特別是在一些需要較大資金投入與深加工設備配套的農業產業中更是如此。“新一代合作社”的主要特征是在合作社中引入了股權因素，體現“比例原則”;同時，“留股不留人”，使合作社內存在激勵機制。但是，與歐美的“新一代合作社”相比，國內的“新一代合作社”也有其不同之處。歐美的狀況是以農民合作為主、股份合作為輔，而國內目前的狀況是大戶或農業龍頭企業牽頭，合作成分較少。

對于這樣的合作社還算不算是合作社的問題，國內學界也有爭論。我們認為，從農業產業發展和推進現代農業建設的角度來看，這種類型合作社的存在有其必然性，它是分散的農戶應對市場競爭的一種策略，而且是農戶自愿選擇的結果，對農戶增收、農業增效也起到了一定作用，有其存在的價值;此外，由大戶和龍頭企業來領辦合作社也是當前中國合作社發展的現實選擇。但是，對這一類合作社的運作還要進行嚴格引導與規范，真正落實“民管、民辦、民受益”的辦社原則。

(五)從百花齊放向產業分化過渡

《合作社法》頒布后，農民專業合作社在國內如雨后春筍般地發展起來，產業涉及種植、養殖、農機、林業、植保、技術信息、手工編織、農家樂等農村各個產業，業務活動內容涉及農資供應、農技推廣、農產品加工、儲藏和銷售等各個環節。合作社的發展呈現出百花齊放之勢。但是，通過觀察我們不難發現，和國外的農業合作社一樣，國內合作社的發展也有著明顯的產業特征，合作社發展的質量開始出現分化。一些以優勢產業和特色產品為辦社依托，緊緊圍繞特色、優勢農產品區域布局規劃而培育發展起來的農民專業合作社，更能帶動當地農民調整農業結構，以優勢產業和特色產品來增強合作社參與市場競爭和提升營利能力。總的來說，像果蔬、林業、奶業、煙葉、水產、花木等相關產業的合作社成長比較迅速，逐步發展成促進農業相關產業發展的重要力量;而一些大宗農產品合作社的發展則比較緩慢。

除了發展速度和質量上的差異外，合作社的類型在產業間也出現了變化。如在林改推進較早的福建、浙江等地區，目前出現的林業合作社類型至少可以分為兩種: 一種是專業合作社，也是較為普遍的，其運作模式和一般的農民專業合作社類似，即農戶專心于農業(林業)生產，而將其他經營活動分離出去，由合作社統一經營與服務;另一種是股份合作社，即林改后，農戶將手中的林地、林木產權經資產評估折成現值后入股，成立林業股份合作社，由合作社來負責一切林業生產與相關的經營活動，最后的合作社收益實行按股分紅。又如，很多奶業合作社是圍繞奶站成、成立的，而且是由相關政策制度所催生的。三聚氰胺事件后，國家加強了對生鮮乳收購環節的監管，《乳品質量安全監督管理條例》第二十條第一款規定，生鮮乳收購站應當由取得工商登記的乳制品生產企業、奶畜養殖場、奶農專業生產合作社開辦，也就是說，只有這三類主體可以申請生鮮乳收購許可證。對于分散的奶農來說，組建合作社是獲得生鮮乳收購許可證的最便捷途徑;許多奶站也不得不通過和奶農一起組建合作社來獲得收購許可證。

(六)從弱外部性向強外部性延伸

合作社原來是弱勢群體的聯合，其成立的本意是益貧，雖有價值尺度的功能，但與外部的聯系并不強。隨著合作社在全球范圍內迅速發展，其所起的作用也越來越大。在國內，農民專業合作社也顯示出愈加強烈的外部性，而且是正外部性。如通過組織信譽機制保障農產品食品安全，通過減少流通環節來穩定農產品價格，通過技術傳播實現農業社會化服務，通過互助機制來滿足農村金融需求，通過合作社內的思想政治工作促進農村的和諧穩定，通過合作社的崗位來解決大學生基層就業問題等。總之，作為一個抓手或一個平臺，農民專業合作社已然成為農業、農村工作的“香餑餑”，得到各相關部門的厚愛。

三、政策建議

(一)因地制宜發展

當前我國存在著農戶、合作社、龍頭企業、經紀人等多樣化的農業經營主體，其實，這些農業經營主體的出現是在農業分工狀態下，各市場主體比較產品市場和不同類型勞動市場(生產勞動與經營勞動)的交易效率后選擇不同的剩余權利賴以實現的最優分工組織形式的結果。也就是說，每種農業經營主體都有各自存在的條件，沒有一個在任何條件下都是最優的均衡結構，不必用一種方式去否定另一種方式，應該尊重市場主體的自愿選擇，允許農業經營主體多樣化，不能過多干預。

現階段，各級政府和相關部門在推廣、培育和發展農民專業合作社時存在著較大的盲目性，各地生搬硬套、盲目注冊以完成任務指標的做法屢見不鮮。許多考察團隊到山東、浙江等合作社發展較好的地區調研后，都感到一切照搬是行不通的，無論是合作社類型選擇，還是合作社成長路徑把握，都需要自己摸索。總之，農民專業合作社需要根據當地自身的社會經濟發展水平、農業產業發展情況以及資金、土地、人才的具體配套來因地制宜地發展。

(二)產業分類指導

產業分類指導中需要把握兩點: 一是要認識到發展農民專業合作社需要有一定的農業產業基礎。有農業產業基礎才能形成相關的產業集群，有產業集群才能做大做強農民專業合作社。現階段發展狀況比較好的合作社，一般都有當地的特色產業，如浙江的上盤西蘭花合作社，整個上盤鎮農民都是種西蘭花的;呼和浩特市賽罕區的奶牛合作社也一樣，奶牛養殖是當地的主導產業。二是要按產業對合作社進行分類指導。果蔬、養殖、水產、林業、奶業、煙葉、茶業、花木、農機、油棉糧等產業的合作社都有自身發展的特點，有自己的合作社發展模式，如果一刀切地指導，往往會事倍功半。

(三)內生成長驅動

在調研過程中，一些合作社理事長和基層相關部門的負責同志告訴我們，“現在搞合作社研究，不能再去做要不要辦合作社的研究，而是應該去探討合作社的內部治理問題和成長問題，即如何使合作社做好做大做強”。的確，在合作社迅猛發展起來后，我們需要更多地關注合作社自身成長，關注合作社的內部治理。同樣是在合作社發展初級階段這個外部大背景下，有的合作社快速成長，有的合作社卻形同虛設，這是很值得研究的。是什么樣的內生原因使合作社成長出現如此巨大的差距，是內部資源整合(物質資本、人力資本、組織資本等)，核心能力培育(組織能力、經營能力、技術能力、制度設計、戰略創新等)，還是服務功能拓展(產前農資服務、產中技術信息服務、產后加工銷售服務等)? 在合作社發展的外部環境得到明顯改善、外部支持力度顯著提高的情況下，合作社的內生成長驅動機理需要進行好好總結與改進，而不是一味簡單地強調政府加大支持合作社的力度。

(四)利用社會資本

農民專業合作社被經濟學家質疑的原因之一是其制度設計激勵不足且交易成本過高，但是由于合作社扎根在農村，可以利用鄉土社會的一切社會資本。我們要充分利用農村社會資本來降低農民專業合作社的組織成本，增強合作社的穩定性。舉個例子，在理事長的選擇上，本來資本數量可以體現出持有人的經營能力，但是農民專業合作社里大家的資本額都差不多，怎樣才能選出有經營能力且有動力去搞好合作社的帶頭人呢?農村社會資本起著關鍵作用: 農村是一個熟人社會，每個孩子都是人家看著長大的，一個人經營能力的強弱村里人都心知肚明，連其品德與習性都了如指掌，廣大農戶很容易推選出一位出色的經營者，這里不需要資本來傳遞信息;此外，這位經營者也承受著壓力，他不敢亂來，若有能力，他會出來帶領大家致富，沒能力就讓賢;在農村，口碑與面子很重要，是一種約束，也是一種激勵，這從許多合作社理事長在談到自己的使命感中就可以感覺到。除了上面提到的激勵作用外，農村社會資本還可以保證社員對理事長的信任，增強理事長對合作社發展的信心等，所以我們在推進農民專業合作社發展過程中要注意發揮農村社會資本的作用。

(五)上下系統支持

當前我國農民專業合作社發展面臨著技術(融資、稅收、監管、運營)、制度(外部、內部)、文化(定位、評價、宣傳)三個層面的問題，呈現出從戶間合作向社際聯合邁進、從單一功能向多種功能拓展、從橫向合作向縱向合作深化、從傳統合作向新型合作演變、從百花齊放向產業分化過渡、從弱外部性向強外部性延伸的趨勢。合作社復雜的發展局面需要我們進行全面、系統、深入的思考，合作社的發展也需要有一個系統工程的支持。一方面，需要自上而下進行制度設計，協調各方利益，實現良好的博弈均衡態勢;另一方面，需要有自下而上的基層創新，尊重基層首創精神，發揮其主觀能動性，要盡量讓他們自己在農民專業合作社的制度安排和治理結構設計上進行探索，而不應該給予基層條條框框。

第四篇：當前我國學前教育事業發展面臨的主要問題及...

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（一）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(2010—2020)(以下簡稱《教育規劃綱要》)頒布近兩年來,我國政府以特別的關注和前所未有的投入在推進著學前教育事業的發展.然而,要在接下來的8年時間內完成基本普及學前教育、重點發民農村學前教育的任務,有質量地解決“入園難、入園貴”的問題,是有相當大的難度的.其成敗與否取決于多種因素,而有關的政策導向和解決問題的策略等是否正確和到位則是主要因素.完成《教育規劃綱要》規定的任務所面臨的主要問題

在接下來的8年時間內,要在全國范圍內完成《教育規劃綱要》所規定的各項任務,必須先搞清楚當前我們所面臨的主要問題是什么,才能集中資源和力量來解決這些問題.《教育規劃綱要》規定”到2020年,普及學前一年教育,基本普及學前兩年教育,有條件的地區普及學前三年教育”,具體的指標是一年的毛入園率要達到95%,兩年的毛入園率要達到80%,三年的毛入園率要達到70%,在園幼兒人數將達到4000萬.要完成這個“基本普及學前教育”的任務，重點和難點都在中西部地區，特別是在中西部偏遠的、經濟欠發達的農村地區。

在我國，不同地區的教育資源之間的差距在擴大。近些年來，盡管經濟欠發達地區的教育經費投入的增長速度似乎要高于經濟發達地區，兩者之間的相對差距在減小，但是絕對差距仍在擴大。根據教育部《2010年全國教育經費執行情況統計公告》，全國普通小學生均公共財政預算公用經費最高的北京市已達到5836.99元,而最低的貴州省僅為579.26元,前者是后者的10倍多。公告雖然沒有提及學前教育的人均經費，但可以想象，差距可能更大。在這種情況下，不同地區在完成“基本普及學前教育”的任務時會面臨完全不同的情況。就這一點而言，國家需要集中資源和力量解決中西部農村地區的“基本普及學前教育”問題。

在我國，同一地區不同兒童享有的教育資源之間的差距也在擴大。以城市為例，由于城市化進程快速發展，大批農民帶著他們的子女進入到城入來，開始了他們的新生活。但我國原有的城鄉二元體制沒有為這些農民工子弟提供包括學前教育在內的教育資源，至少沒有提供和城市兒童同樣的教育資源。隨著農民工人數以及他們留城時間的增加，城鄉二元體制可能會帶來越來越多的問題，甚至會成為國家穩定和社會安全的隱患。就這一點而言，國家需要集中資源和力量解決如何相對合理地化解由于城鄉二元體制造成的學前教育資源不均衡問題。

在我國，城鄉教育 資源泉之間的差距也在擴大。有研究表明，由于工資、編制等問題，各級各類教師越來越集中在城市，特別是大、中城市。即使是農村的教師，也越來越集中在鄉鎮或公路沿線地區。而在農村，完小以下的小學教師編制嚴重不足，幼兒園教師的編制更加稀少。《教育規劃綱要》規定，要“采取多種形式擴大農村學前教育資源”，要“發揮鄉鎮中心幼兒園對村幼兒園的示范指導作用”，問題是鄉鎮中心幼兒園，尤其是村幼兒園的學前教育資源是否能有效到位？在那里，有資質的幼兒園教師到底有多少？據報道，我國如要完成《教育規劃綱要》規定的任務,在未來的8年中還需增另80萬名左右的幼兒園教師.就這一點而言,國家需要集中資源和力量解決鄉鎮和村學前教育資源的配置問題,特別是鄉鎮和村的幼兒園教師問題。

要從宏觀的角度思考學前教育問題

學前教育對于兒童身心健康、習慣養成和智力發展等固然具有重要價值；遵循幼兒身發展規律，堅持科學保教方法等，固然是學前教育工作者的行動準則。但是，只是這樣去理解學前教育，去實施學前教育是遠遠不夠的，因為學前教育還涉及“為什么”這一根本性的問題。

對于“學前教育為什么”這一問題，仁者見仁，智者見智。筆者認為，在談及這個問題時，如果離開當前我國的政治、經濟、社會和文化，泛泛而論，是沒有意義的。當今我國政府以特別的關注和前所未所的投入推進學前教育事業的發展，主要原因是從宏觀層面上看到了學前教育對于改善民生以及構建和諧社會的價值。

《教育規劃綱要》指出，要“把促進公平作為國家基本教育政策。教育公平是社會公平的重要基礎。教育公平的關鍵是機會公平，基本要求是保障公民依法享有受教育的權利，重點是促進義務教育均衡發展和扶持困難群體，根本措施是合理配置教育資源，向農村地區、邊遠貧困地區和民族地區傾斜，加快縮小教育差距。教育公平的主要責任在政府，全社會要共同促進教育公平”。

學前教育雖然不是義務教育，但它也是當今我國正在大力建設民主法制、公平正義、安定有序、人與自然和諧相處和諧社會的一個重要內容。當前，我國正在加快推進以改善民生為重點的社會建設，包括發展社會事業、擴大公共服務、協調利益關系、完善社會管理、調理社會矛盾、促進社會公平正義。把促進公平作為國家基本教育政策，旨在通定這樣的政策導向，兼顧不同部門、不同地區、不同階層群眾的利益，妥善處理新的歷史條件下的人民內部矛盾，依法建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平等為主要內容的社會公平保障體系，使公平正義能體現在包括學前教育在內的各項活動的起點、過程和結果之中。

事實上，世界上有不少國家的政府都將學前教育的價值主要放在維護社會公平正義、消除社會不和諧因素等方面，并將此價值取向作為制定有關學前教育政策的依據。例如，在美國，政府出錢舉辦的學前教育機構都是為窮人服務的，而政府制定的教育目標中，與學前教育有關的只有一務：為入小學做好準備。美國沒有將學前教育歸入義務教育，國家之所以出錢辦學前教育機構，主要是對處于弱勢地位的學前兒童進入補嘗性教育。因為沒有這樣的補償性教育，那些兒童在上小學初期就可能會學業失敗，就可能會輟學；因為沒有這樣的補償性教育，以后政府就要花費成倍甚至更多的錢去發救濟金，去應對犯罪，去建造監獄。相反，有了這樣的補償性教育，社會不穩定的因素就在部分被 扼殺在萌牙之中。數十年來，歷屆美國政府都因有這樣的思路而出錢辦學前教育。事實證明，這樣的做法是成功的。當初在美國，許多學者和專家，特別是有兒童發展理論背景的學者和專家都反對政府這樣做，甚至掀起了一場反對政府這樣做的運動，但是在“什么為‘大’，什么為‘小’”的道理面前，這些學者和專家不得不向政府“靠攏”。在2009年版的，〈〈適合兒童發展的教育實踐（第三版）〉（DAP）中，曾經竭力反對政府這樣做的全美幼兒教育協會（NAEYC）所發表的新的聲明也開始接近政府對學前教育的態度，支持政府和推行的相關行動。

“什么為‘大’，什么為‘小’？”不用細說，宏觀為大，微觀為小；社會的根本利益為大，學前教育本身為小。

用有限的教育資源做些什么 我國不是一個教育資源十分豐富的國家，我們是在運用占全世界比例極小的教育經費教育著占全世界大約五分之一的人口。在這樣的現實面前，我們應該對當今我國學前教育事業發展有怎樣的思考應該確定怎樣的學前教育政策導向？應該如何集中資源和力量去解決急需解決的主要問題？

筆者認為，在〈〈教育規劃綱要〉〉規定的期限內，我國學前教育急需解決的主要問題是：

有效地推進我國中西部農村地區學前教育的普及工作，不僅包括教育經費和園舍的落實，而且包括教師的配置。對于能夠安心在最基層的農村從事學前教育工作的教師，要給予政策上的傾斜支持，包括地位和待遇；要提供充裕的教育教學資源，包括切實可用的教育教學材料和培訓。

有效地為我國大，大批進城的民工子弟提供適合他們的學前教育，使他們能在最短的時間內、在最大程度上適應城市生活，逐漸融入新的生活。對于為這些民工子弟提供學前教育的機構，不是采取歧視、蔑視的態度，更不要簡單隨意取締，而要給予政策上的傾斜支持，扶持其發展與成長，使之逐步走向正軌。通過政策導向，打破業已形成的“利益鏈”，切實改變“優質學前教育資源”被“壟斷化”和稀缺化“的局面，大力發展普惠性公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園，使原本不該出現的“入園難、入園貴”問題從源頭上得以解決。

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（二）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

要在全國范圍內完成，《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》所規定的各項任務，我們急需集中資金源和力量解決的問題是：合理化解由于體制、機制造成的學前教育資源不均衡問題；全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育。在國家、地區等各層面上，為完成《教育育規劃綱要》所規定的各項任務而制定的政策，其聚焦點是否準備確，力度是否到位，可操作性能否得以保證，都直接關系到這些任務能否順利完成。

包括學前教育政策在內的任何政策并非普世真理的展現，而是解決現實問題的“杠桿”。既然當今我國學前教育面臨的主要問題是全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育，難點在于如何突破學前教育資源短缺和不均衡所產生的問題，那么在制定有關政策時必須找到“杠桿”的“著力點”，并把握用力的“方向”和“力度”。

制定政策，特別是在宏觀層面上確定政策的基本導向，要取決于多方面的因素。當今，在制定學前教育政策時，我們首先應該想到的是：在現有條件下，要完成《教育規劃綱要》所規定的各項任務，“學前教育應該怎么樣”“學前教育需要怎么樣”“學前教育可以怎么樣”，以及如何協調好這三個“怎么樣”之間的關系。

學前教育應該項怎么樣

“學前教育應該怎么樣”，這是一個“仁者見仁，智者見智”的問題。

大凡學院派的學者都要會勾畫一些美好的藍圖，倡導學前教育應該按照“浪漫主義“的路線去發展，他們的基本思路是”學前教育有其固有內核”“學前教育必須遵循其基本規律 ”，即使他們的主張在學前教育育實踐中遭遇諸多挫折，他們也依然會堅持續，毫不妥協，并以“教育是一個需要理想的事業”加以自勉。

大凡有戰略眼光的政治家都會將包括學前教育在內的教育看成是其政治行為中的一個“砝碼”，其“行政一盤棋”中的一個“棋子”，當作是增強國家實力、維護社會穩定和協調各種關系的手段，他們會主要關注其政治利益，并不會太在意“學前教育本身應該怎么樣”。

大凡沒有很大權勢和很多財產的家長都要會將學前教育看成是“起跑線“，盡管“不要讓孩子輸在起跑線上”已經成為一句被人批評的口號，但是他們依然買它的“帳”；他們很無奈，他們也會認同“應該將快樂的童年留給孩子”，但是他們更擔憂自已的孩子，“有了現在的快樂也許就會失去一生的快樂”。

學前教育需要怎么樣

“學前教育需要怎么樣”，這也是一個可以有多種回答的問題。大致上講，有社會需要，有家庭需要，有幼兒需要等。這里不說社會需要和家庭需要，只是說一下幼兒需要。

就學前教育而言，任何人都無法準確而又詳盡地了解幼兒究竟需要什么，也許從人的本性來說，幼兒需要快樂（其實每個人都需要快樂）。應該看到的是，不同處境的幼兒對于學前教育有著不同的需要。當然，幼兒對于學前教育的需要不僅應該包括自身內在的需要，也應該包括為其一生生涯奠定基礎的需要。

既然當今我國學前教育面臨的主要問題是全面普及學前教育，特別是中西部農村地區的學前教育，那么我們不妨來探究一下中西部農村地區的幼兒主要需要什么。

在討論這個問題的時候，我們不妨先來看一個案例： 在課題研究中，有個題為“創建中國農村嬰幼兒綜合發展基地”的研究引起了課題評審者的質疑：“這個項目是面向農村的，但是在農村如何來推動早期教育的發展，這是一個很大的話題。在農村人均收入很低的情況下，讓他們花錢去買個充氣的游泳池，再買個圈套在孩子的脖子上，然后進行游泳訓練，這可行嗎？有必要嗎？再說農村孩子的動作能力本身就發展得非常好。孩子們在河里游游泳，在田野里跑跑步，他們很自然、很松弛的。回家的路上三三兩兩結伴行走，路邊停下來采采野花，這些孩子心靈舒展的程度要比城市里被關起來訓練的孩子好得多。人的成長環境本身是要講自然的，我們城市在這方面已經做得很不夠了，現在為什么又要把農村孩子擁有的一點自然的東西剝奪掉？”

這個案例可以引發我們一系列的深思：

農村幼用的需要究竟是什么？他們更需要游泳圈還是雞蛋？是更多地玩，還是學點東西？

人的需要往往是與“缺少”聯系在一想的，缺少什么，就會渴望什么。農村的幼稚兒特別是偏遠地區農村的幼稚兒缺少的是什么？渴望的又是什么？美國國家研究院早期教育委員會在本世紀初發表的題為“渴望學習”的研究報告指出：“兒童一出世就渴望學習。”“在沒有任何一種課程或教學模式被證明是完美的情況下，幼兒接受精心策劃的、課程目標明確又能整合各個領域學習的優質早期教育，將使他們掌握更多更好的學習技能，為適應下一階段學校教育的復雜要求打好基礎。如果兒童生活在貧困、母親受教育水平低、母親患有抑郁癥等可能限制他們獲得充分的學習和發展機會及資源的家庭中，往往會面臨學業失敗的危險。但是，如果他們能接受精心策劃的優質的早期教育，就可能獲得成功。”優質的學前教育課程應該讓兒童學些什么呢？美國國家研究院早期教育委員會在提出這個問題時，主要關注幼兒閱讀、數學和科學等內容，因為他們認為在這些領域里兒童“能夠學習的東西要比我們了解的更多”。我們可以從這個主導美國學前教育方向的研究報告中看到，在美國爭議了多年的話題終于有了“一錘定音”的結論。

對于當今我國農村地區，特別是偏遠農村地區的幼兒，是關注他們自身的經驗重要，還是給予他們優質的課程重要？

作為學前教育工作者，誰都不會贊同“幼兒教育小學化”。但是，反對幼兒小學化，并不是不分青紅皂白地去反對幼兒閱讀（包括閱讀一些文字）和做運算，這樣做并非在幫助那里的幼兒處縮小與城市幼兒之間的差距，并非在幫助處于弱勢地位的幼兒縮小與城市中產階層以個家庭的幼兒之間的差距，反而會導致原本就存在的差距繼續擴大。我們應該看到，只要有優質的課程和稱職的教師，讓農村的幼兒進行早期閱讀和運算并非壞事，這恰恰是那里的幼兒所需要要的。

而今，我國的農村學前教育似乎正在亦步亦趨地追隨著發源于城市公立教育（特別是城市公立教育中的示范性教育機構）的現成體系。如若我們制定的政策支持這樣的狀況存在，那么這究竟是好事還是壞事？

學前教育可以怎么樣 “學前教育可以怎么回事樣“這對于當今我國需要作出巨大努力去普及學前教育的地區而言，恐怕不會是一個有多種回答的問題。道路理很簡單，是那些地區舉辦學前教育的條件使然，這無法回避和掩飾：

這些地區缺少有資質的幼兒園教師，甚至根本就沒有合格的幼兒園教師；這些地區的幼兒園教師基本難以得到培訓的機會，即使獲得了短期的培訓機會，也基本解決不了他們難以成為稱積教師的問題；這些地區的家長接受教育的程度一般不高，他們對教育自已的孩子一般不會具有優勢；這些地區的幼兒由于缺少早期教育的機會，一般在閱讀、數學和科學等學習方面的能力較差，甚至很差；這些地區的經濟狀況相對較差，各種信息相對閉塞，教育資源相對匱乏，甚至極度匱乏。

什么樣的條件辦什么樣的教育，學前教育也一樣。這是思考“學前教育可以怎么樣“的基本出發點之一，脫離了這個基本點，再好的想法也只是”紙上談兵“。

由此，我們在思考當今需要普及學前教育的許多地區的“學前教育可以怎么樣“的問題時，應該有以下一些基本思路：

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程對幼兒而言，能改善他們所處的弱勢地位，能幫助他們為上小學打好基礎，解決上小學的困難甚至輟學等問題，而不是在泛泛意義上去反對“幼兒教育小學化”，讓缺乏專業知識和技能的教師始終處于云里霧里，無所適從。

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程對教師而言要具有“易操作性”。換言之，這樣的課程不是簡單地將小學的教學內容下放到幼兒園，而要體現幼兒教育的特點；這樣的課程無需太高準入門檻，無需太多培訓要求，能讓教師只通過簡單的培訓就能上崗，就能“保底式”地實施教學。

如何為那里的教師提供適合他們的課程？這樣的課程既要有教育價值，又要低成本、低消耗。

當今我國學前教育事業發展面臨的主要問題及政策導向

（三）華東師范大學學前教育與特殊教育學院

朱家雄

政策是有“時效性”的，政府在一定時間內的歷史條件和國情下需要推進特定的政策，并以此確定期望達成的階段性目標、為達成目標而需要完成的任務、必須遵循的行動原則以及與此匹配的步驟、措施和工作方式。政策是國家最高利益的觀念化、主體化和實踐化的反映，包括學前教育政策在內的教育政策也不例外。

政策是有“正誤性”的。歷史的經驗告訴我們，正確的教育政策能推動教育事業的健康發展，錯誤的教育政策則會導致教育事業走向歧路，甚至毀壞教育事業。

正確的教育政策基于兩個基本點：歷史條件和國情，離開了這兩個基本點，教育政策就有可能導致謬誤。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010——2020年）》（以下簡稱《教育規劃綱要》）有關學前教育的政策是基于這兩個基本點制定的。

向社會弱勢群體傾斜是當今發展我國學前教育事業的主調

在當今我國政治、經濟、社會發展的歷史條件下，概據我國特定文化背景下的國情，向社會弱勢群體傾斜應該是當今發展我國學前教育事業的主調，學前教育政策的制定應該朝著這個方向推進。

所謂傾斜，指的是政策導向側重于某一方面。《教育規劃綱要》已經明確規定“基本普及學前教育”“重點發展農村學前教育”“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助“等，這些都是政策上規定學前教育向社會弱勢群體傾斜的條文。

傾斜往往是不“平”、不“正”的，就是“故意往一側斜去”，這樣做的目的也許是為了更“平”、更“正”。例如，“給有戶籍的幼兒入園給予補助”似乎是個“公平”的策，但是這是“城鄉二元體制”，造成的一個現狀，在社會經濟發展到一定水平的背景下，在城市化進程中，在貧富差距拉大的情況下，這就是一個不公平的教育政策；相反，“對家庭經濟困難幼兒入園給予補助”看似是個“不平不正”的政策，但是體現的則是政府要通過“二次分配”縮小社會貧富差距，化解社會矛盾和沖突，保持和促進社會和諧與穩定，應該說，這在最大程度上體現了公平。又如，“發展城市與農村學前教育并舉”似乎是個“公平”的政策，但是當今我國城市的學前教育處于優勢地位，農村的學前教育處于劣勢地位，“并舉”的政策只會造成優勢的更優勢，劣勢的更劣勢，這就是一個不公平的教育政策；相反，“重點發展農村學前教育”看似是個“不平不正”的政策，但是體現的則是政府將解決“三農問題”放在行政的首位，這樣的政策為的是縮小城鄉差距，提高農民的教育水平和生活質量，保持和促進社會和諧與穩定，應該說，這在最大程度上體現了公平。誰是優勢群體，誰是弱勢群體

既然學前教育政策應該向社會弱勢弱群體傾斜，那么我們就應該首先分清楚誰是優勢群體、誰是弱勢群體，然后才能有效地解決如何傾斜的問題。

優勢群體與弱勢 群體是兩個相對的概念。

一般而言，在城市中，相對于城市中產階級以上的人群而言，城市貧民及其子女是弱勢群體；相對于城市居民而言進城打工的民工及其子女是弱勢群體；相對于有文化和技能的民工而言，缺少文化和技能的進城打工的民及其子女是弱勢群體。相對于生活在城市的一般兒童而言單親家庭的兒童、殘障兒童等是弱勢群體。

一般而言，在農村，相對于生活在富裕地區的農民及其子女而言，貧困地區、邊緣地區的農民及其子女是弱勢群體；相對于居住在鄉鎮的農民及其子女而言，居住在村莊的農民及其子女是弱勢群體；相對于有勞動力的農民及其子女而言缺少勞動力的農民及其子女是弱勢群體；相對于家長在身邊的農民子女而言，留守兒童是弱勢群體。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，不僅是因為他們也是公民，應該享受公民應有的公平的受教育的機會，而且是因為他們相對缺少教育，缺乏資源，是因為他們由此而缺乏社會竟爭力，從而可能導致貧窮和處境不利狀況的代際循環。

包括學前教育在內的教育政策向弱勢群體傾斜，解決的是社會和諧穩定的大事，在社會經濟發展到一定水平的時候，不改善弱勢群體的生存狀況，不解決他們改變自身命運的途徑——教育的問題，社會和諧與穩定是難以實現的。

任何政策的制定都不可能使所有的人受益。換言之，任何一項政策總是會讓部分人群受益，讓部分人群不受益甚至受損。由此，在思考我國學前教的有關政策問題時，我們要時時將立場轉移到弱勢群體一邊，使他們能從政策的傾斜中受益。

將制定與實施政策的立場真正轉移到弱勢群體一邊 將立場轉移到弱勢群體一邊，通過政策的制定與實施讓弱勢群體真正受益，這在學前教育實踐中應該如何落實呢？

美國學者理查德.喬治曾說過，“所謂公正，就是指給予每個人應得的權益，對可以等同的人或事物平等對待。對不可等同的人或事物區別對待。不管是優勢群體還是弱勢群體，都有接受學前教育的權益，但是對于弱勢群體實施的學前教育應該與優勢群體有所不同，并通過政策使這樣的不同得到保障，否則就有可能出現看似公正實質并不公正的事情。要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到這一群體的幼兒缺少的不是“自發的、自主的、自選的，滿足自身興趣和需要的游戲”（也許他們中的不少人在一日生活中已有的主要就是學者們所謂的本體性游戲），他們最需要的是做好“入小學準備”，主要是在語言、邏輯思維等方面的準備，而不只是行為習慣、學習態度等方面的準備。因此，旨在解決這一問題的政策應該趨向于保證處于弱勢群體的兒童在入小學前做好入學準備，給予必要的、有效的“補嘗”，在他們入學后不會因為學習成績落后而輟學，特別是要能保證他們在入學后的最初幾年中學習成績不落后，以免他們喪失自信心。

由此，在為弱勢群體制定和實施政策時，要強調的是統一的、確何底線的“課程標準”，要強調的是目標清晰的教學內容和材料，要強調的是可以測量的“評估手段和方法”。基于這樣的思考，對屬于弱勢群體的幼兒，通過政策去反對他們閱讀、理解文字和運算，反對他們去使用讀本和操作材料等，那是“本末倒置”的。基于這樣的思考，通過課后學校、輔導班等額外輔導幫助處境不利或能力有限的兒童增加受教育的時間，為有特殊需要的兒童開展個別化教育計劃等，都是可以采取措施；相反通過政策不分青紅皂白地“封殺”，這樣的做法是不可取的。

要將立場轉移到弱勢群體一邊，我們需要清楚地認識到弱勢是相對而言的，要舍得將教育資源投入到真正需要投入的地方。誰都知道，越是貧困的人群，他們對于改變現狀的需要越為強烈，對于改變他們現狀的能力就越為薄弱。在2002年，美國總統布什曾簽署過一個《不讓一個兒童落后法案》，明確提出聯邦政府能夠而且必需縮小處境不利兒童與同齡人之間的成績差距，確保所有兒童在學業上都能進步，其基本保障就在于將教育資源配置到最需要的地方。即社會弱勢群體所在的地方。與一些發達國家相比，我國學前教育的資源匱乏，因此更應該將有限的資源集中投在最需要投入的地方，為社會弱勢群體排憂解難。

由此，在為弱勢群體制定和實施政策時，要切實為最需要教育經費和資源投入的地方解決的問題，要“雪中送炭”，不要“錦上添花”。具體地講，公共教育資源的投入主要應該是普惠性的，而不是“窗口型”的，要用以保住“底線”“不讓一個幼兒被落下”，而不是用以“示范”，以表“政績”。基于這樣的思考，我們可以這樣認為，對于為弱勢群體的幼兒舉辦的學前教育機構，政府如果因為其有些方面不符合“質量標準”加以取締，而不是給予支持和扶持，相反，將大量的教育資源投入“高品質”“高水平”的教育機構，為少數優勢群體服務，那是“本末倒置”的。例如，在落實“重點發展農村學前教育”的政策時，若是將公共教育經費主要投入到鄉鎮中心幼園的建設中，看似在落實這個政策，卻有“將教育不公平向農村延伸”的“嫌疑”，因為從占據比列不大的公立中心幼兒園中真正受益的主要會是鄉鎮中相對“有錢有勢”的優勢群體，而不是生活在村莊里真正需要資助的貧困的農民及其子女。

第五篇：當前金融監管面臨的挑戰及政策建議

當前金融監管面臨的挑戰及政策建議

2015年以來，國內外金融市場波動加劇，國內股市巨幅波動、匯市動蕩、銀行壞賬激增、以P2P為代表的互聯網金融風險不斷積聚，系統性金融風險大幅度上升，由此暴露出當前的金融監管構架以及不適應國際金融環境和國內金融業態變化的新形勢，難以實現風險監管全覆蓋，嚴重影響金融市場配置資源的“決定性”作用。

當前金融監管面臨的挑戰

近年來，我國金融市場的發展速度明顯加快，市場化、創新化、網絡化、數字化、國際化程度不斷提高，對當前的金融監管體制提出眾多挑戰。

金融市場化進程不斷深化，對部門分割的監管體制提出挑戰。當前，隨著我國金融機構、資本市場的市場化改革不斷深入，尤其是利率市場化進程加快、匯率彈性進一步擴大，金融市場更加開放，資本項目逐步開放，互聯網金融興起，金融市場競爭加劇；金融市場與實體經濟之間的聯動和傳導效應不斷增強，金融體系的順周期波動和跨市場風險傳播效應顯著加大，這對現行各管一方的部門分割監管體制帶來重大挑戰。

金融混業化經營趨勢不斷加強，對分業監管模式提出挑戰。隨著金融創新產品逐步豐富，影子銀行迅速崛起，理財、基金、投資，進入資產管理時代，銀行業、證券業、保險業金融機構之間相互滲透和交叉的趨勢不斷增強，金融控股公司（集團）介入多種業務領域；股市、債市、匯市、期貨等不同市場之間的聯動性在顯著增強，金融風險的復雜程度日益提高，目前的分業監管模式日益顯露出監管空白、滯后和失靈的問題，已不適應現代金融混業經營的發展需要。

金融創新層出不窮，對機構為主的監管方式提出挑戰。當前，中國金融市場基于互聯網、移動互聯、云計算以及大數據處理等科技進步所推動的金融創新層出不窮，“互聯網+金融”出現越來越多跨行業、跨區域、跨市場的快速擴張，跨市場金融產品以傳統或互聯網金融形式迅速發展，極大地促進了金融混業經營。互聯網金融和影子銀行等金融創新加強了金融業各個子行業的風險傳導和交叉，現行以機構為對象的監管方式和監管協調能力已經跟不上金融創新的快速發展。

金融網絡化、信息化、數字化發展，對傳統的監管手段、監管能力提出挑戰。隨著互聯網、大數據等信息技術的快速發展，使各金融市場之間和不同金融業態之間的關聯性更加緊密，呈現更加復雜的網絡特征和聯動關系。金融業務的交叉運行、金融信息在不同市場間的快速傳遞，使得金融交易對信息透明度的要求大大提高，受制于監管機構分設等因素，金融業綜合統計、信息共享和大數據建設滯后，導致金融監管缺乏對全面數據的支持和對大數據監管手段的運用。

金融國際化的強化，對監管協調與合作提出挑戰。隨著中國金融體系開放程度日益加大，匯率市場化改革不斷推進，資本項目逐步開放；人民幣加入SDR，離岸人民幣市場快速發展，人民幣國際化進程穩步推進，作為全球金融市場的一部分，中國金融市場的外溢效應，以及與國際金融市場的聯動效應加強。特別是自貿區賬戶促進跨境資金池管理和資金進場的自由度加大，跨境資本雙向流動加大，在岸和離岸人民幣的聯動性增強，導致人民幣匯率市場的巨幅波動，不僅對我國經濟金融平穩運行產生的沖擊和影響，而且對國際金融市場造成影響。因此要求加強國際監管合作，對跨境資本流動進行宏觀審慎監管。

當前分業監管模式存在的主要問題

監管真空、監管重疊和監管套利等問題突出。當前，影子銀行、傘形信托、各類地方性資產交易平臺、以P2P為代表的互聯網金融，作為金融創新的產物，跨越了銀行、證券、信托、基金、保險等多個領域，并不斷突破監管邊界，屬于三不管地帶，造成監管空白、監管漏洞很大。另一方面，有些交叉性影子銀行產品同時歸屬于多個監管當局，造成重復監管問題。此外，不同業務的監管標準不

一、強度不同也會促使市場主體采取套利行為。

監管割據，難以協調。當前的分業監管體制下，首先各監管機構目標各異，部門法律法規分散，信息溝通協調不暢，缺乏達成一致行動的決策和執行機制，不利于建立宏觀審慎管理與微觀審慎監管相統一；其次，分業監管導致“地盤意識”，銀、證、保監管部門各管一攤，不希望別人插手自己的監管對象，也不希望自己的監管對象介入其他領域發展，導致很多有利于提升金融體系效率的創新難以推進。第三，三會以各自行業的改革發展為己任，傾向于做大行業（機構和市場）規模，做高市場（價格）指數，直接推升社會融資規模和資產價格泡沫，實際充當了行業的保護者。因此跨界的監管協調成為難題。

宏觀審慎監管缺位。首先，宏觀調控的有效性有賴于審慎監管工具配合。當前貨幣政策與審慎監管分離，宏觀審慎政策框架與金融監管缺乏政策協同性。各金融監管部門存在越界實施宏觀調控的沖動，與中央銀行缺乏溝通，容易形成政策疊加或政策背離，影響金融調控效果，導致金融部門缺乏對系統性風險的整體評估、協調與有效應對。中央銀行雖然負責金融穩定，卻缺乏相應的監管信息、監管手段和有效的宏觀審慎政策工具，呈現典型的“順周期”監管，未能有效實施“逆周期”的宏觀審慎管理的性，無法有效平準金融市場波動。

其次，基于權力與責任對等的激勵兼容原則，當前監管與救助職能分離將導致金融監管和救助過程中存在嚴重的道德風險和軟預算約束。一方面，中央銀行作為“最后貸款人”承擔金融機構最后救助的無限風險，卻沒有相應的監管權力，從而挫傷央行的系統性風險應對和危機救助能力；另一方面，基于央行無限救助又會鼓勵監管部門放寬監管標準，催發通貨膨脹和資產泡沫，造成金融體系更嚴重的道德風險。

金融消費者保護缺位。由于三會既承擔了“發展”金融事業的責任，又承擔了微觀審慎監管與金融消費者保護責任，本身就存在利益沖突，不可避免存在“監管者俘獲”現象，難以為了保護金融消費者和中小投資者的權益而對金融機構“嚴加看管”。此外，金融監管者集規則制定與執行于一身，重發展輕處置，對破壞市場規則的犯罪行為調查和處罰不力。

金融信息不暢。信息和數據是進行宏觀審慎評估和制定宏觀審慎政策的基礎，統一共享的金融業綜合統計體系、大數據平臺是宏觀調控和金融監管有效實施的基礎。分業監管體制下，金融基礎設施、金融統計系統割裂分散，不能基于統一共享的金融基礎設施與金融統計系統獲得充分的監管數據，嚴重影響監管信息的可得性、完整性和系統性，在各類機構業務日趨融合背景下導致監管反應遲鈍，金融風險的識別能力和危機預警能力難以提高，很難防范未來可能出現的系統性風險。

央地分層監管缺乏有效分工。近年來，隨著小貸公司、擔保公司、融資租賃公司等類金融機構以及互聯網金融的快速發展，突破了中央監管的范疇，于是由各地“金融辦”逐步承擔了一些監管責任。由于缺乏相關的法規體系，地方金融監管部門又缺乏明確的法律地位、權利與責任界定，造成中央監管與地方監管職責不清。同時，一些地方金融辦把“發展地方金融”作為重要任務，在一定程度上導致了利益沖突，對于很多金融亂象問題不敢管、不愿管，由此造成很多監管空白。

由于混業經營、金融創新、跨境聯動等都已超越了現有的金融監管框架，我國的金融監管體制改革已成當務之急，需要構建適應于金融發展的金融監管體系，確保監管體制、監管方式、監管手段與措施與市場、機構發展保持同步。

完善金融監管的政策建議

按照黨的十八大以來關于全面深化金融改革的重大部署，改革人民銀行、銀監會、證監會、保監會和外匯局分業管理體制，構建以宏觀審慎政策框架為核心，貨幣政策、宏觀審慎管理、微觀審慎監管和行為監管相協調、統一的以綜合監管和功能監管為重點的新型金融監管體制，以有效防范系統性金融風險，保障國家金融安全和穩定。

強化宏觀審慎政策框架，加強貨幣政策與金融監管的協調。建立貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監管協調統一的體制機制。宏觀審慎政策框架旨在減緩由金融體系順周期波動和跨市場的風險傳播對宏觀經濟和金融穩定造成的沖擊，為此需要在分析判斷宏觀形勢基礎上靈活進行逆周期調控，以防范系統性風險，維護金融穩定。宏觀審慎政策制定部門在能夠全面掌握統計數據和監管信息的情況下，負責宏觀審慎政策、管理規則的制定，并賦予相應的審慎監管工具，對重要金融市場、資本流動（包括外債）制定宏觀審慎管理規則，直接監管系統重要性金融機構、金融控股公司以及重要金融基礎設施，疏通宏觀貨幣調控傳導渠道，防止出現缺乏溝通、政策疊加或政策背離的情況，進而影響調控的效果，提高貨幣調控和金融監管有效性，維護經濟金融整體穩定。

建立外債和跨境資本流動的宏觀審慎管理政策框架。一是加強對短期跨境資本流動的監測。建立統一全口徑的跨境資本流動實時的信息采集、統計監測分析、評估系統和預警體系，提升數據分析的準確性、及時性和前瞻性，提高資本跨境流動監測分析和預警能力的信息與監測。二是調整外匯管理政策，對外債實施宏觀審慎管理。加強經常項目購付匯真實性審查、收緊資本項目用匯管理，并加大對違法違規的執法力度；推出針對遠期售匯的風險準備金、對境外人民幣境內存放征收準備金等措施，加強對資本流動的監測。三是加強跨業、跨境的監管合作。國家外匯管理局應加強與中國人民銀行、海關、商務部等多個部門的協作，通過建立聯系會議制度和有效的信息共享和溝通平臺，明確各部門監測職責、目標、手段，形成監管合力。

整合監管機構，完善金融監管協調機制。首先，構建國家層面的協調機制，強化在交叉性金融產品、跨市場金融創新等方面的協調。其次，建立權責對稱的微觀審慎監管與危機救助機制，使機構監管職能與最后貸款人（金融穩定）職能協調一致，日常監管和危機救助的統一，建立監管與救助統一、長期目標與短期利益協調的金融管理體制。第三，平衡金融穩定與金融創新發展訴求，提高宏觀審慎管理的有效性，整合分散在各部門的風險處置職能與工具，建立多種類型金融機構和各金融市場監管職能聯動配合的危機中段監測和控制機制，建立及時有效的危機應對和處置制度。第四，推進跨業、跨境的監管協調與合作，提高危機應對的有效性，提高監管的時效性和有效性。

加強行為監管，完善監管功能。當前，參與金融交易的消費者快速增加，金融消費者維權意識越來越高，在這個金融業深化發展、金融業國際競爭日益激烈的關鍵期，加強金融消費者保護的重要性日益突出。借鑒國際上審慎監管與行為監管相分離的發展趨勢，成立獨立行為監管機構，加強對金融領域消費者和中小投資者的保護，嚴厲打擊金融市場上的違法違規行為，規范金融秩序，以提振投資者對金融市場的信心，促進金融市場的健康有序發展。

完善綜合監管、加強功能監管，改革監管方式。功能監管是從功能層面來劃分金融活動類型，按照某項金融產品和業務的法律關系實質來實施監管，從實質大于形式的金融功能角度來設計金融監管體制，當前國際上的金融監管理念是從機構監管轉向功能監管。借鑒國際經驗，一是統一相同功能金融產品和相同業務屬性金融服務的行為規則和監管標準，減少監管套利，避免監管真空。二是完善綜合性監管，形成寬職能的監管隊伍，在更多領域采取綜合性監管，如對金融控股公司實行集團整體監管。

（作者單位：中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所）