第一篇：我國農村土地產權制度的現狀與改革模式選擇

內容摘要：我國農村土地家庭聯產承包責任制的制度安排存在諸多弊端，私有化和國有化的方案都不符合我國的國情，不是土地產權制度變遷的方向。當前，農村土地產權制度改革的核心內容是把土地承包權賦予物權的屬性，明晰土地產權，強化承包權。農村土地產權制度改革的總趨勢是，以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。

關鍵詞：土地產權，制度變遷，物權

建國以來，我國農村土地產權制度經歷了數次變遷，其中，比較突出的是20世紀60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿易，給予農民對“集體化”的有限的退出權；后者通過家庭聯產承包責任制的推行，在農村形成了新的土地產權制度。農村土地產權改革的總趨勢是，以恢復農民地權為實質內容的制度變遷。但目前，在新農村建設和構建和諧社會的時代主題下，家庭聯產承包責任制存在的問題孕育了農村土地產權制度變遷新的動力，誘發了新一輪的制度變革。

一、當前農村土地產權制度存在的問題

家庭聯產承包責任制是在保留集體所有制因素的條件下實現了農民對土地的直接經營權，但它是由國家控制而由集體來承受其控制結果的一種制度安排。因此，這種特有的農村土地產權制度帶來了一系列的問題，如土地權屬糾紛、征地補償費用不標準、不合理分配、農民宅基地不合理占用、土地使用權尤其是非農集體土地使用權的流轉問題及農民的權益問題等。

(一)農村土地產權殘缺，對農民的經營和投資激勵不足

現行農村土地實行集體所有制，而集體可以有鄉鎮、村、村民小組三個層次，它們在不同程度上都是農村集體土地產權的所有者代表。但“集體”到底是指哪一層次?法律規定則含糊不清。可見，農村土地的所有權主體是缺失的。農民只擁有土地的使用權，而不具有對土地的實際占有權、完全經營權、自由轉讓權、入股權、抵押權和繼承權。產權不完全導致的土地頻繁調整和有限的承包期限，容易造成農民經營土地行為的短期性，抑制了農民投資和經營的安全感與積極性，甚至采用掠奪性經營方式，導致土地貧瘠化，不利于農業生產的持續發展，影響農民收入的長期增長。

(二)農地分散經營，難以獲得規模效益

在現行的家庭聯產承包責任制下，大部分農村地區根據集體土地的質量和數量，將土地按人口或按勞動力平均分配，這種生產組織形式使農地經營分散，難以形成規模效益。人地矛盾是我國的基本國情我國13億人中有9億是農民，雖然我國耕地面積總量大，但人均耕地面積僅為0.1公頃，為世界平均水平的42%。這種超小規模的土地經營模式，不利于農業生產的社會化、規模化和集約化發展。加之當前開發區熱、房地產熱等各種“圈地運動”使不可再生的土地資源流失嚴重，耕地面積大量減少，也加劇了人地問的矛盾。我國地區之間土地資源和人口分布不均，按人口平均分配土地很容易造成人地關系結構性失衡。而人地矛盾的加劇和人地關系結構性失衡，在客觀上都要求土地經營必須提高效益。

(三)分散經營使農產品供給層次低，難以獲得市場優勢

家庭聯產承包責任制必然形成小生產與大市場的矛盾，阻礙農村市場經濟發展。目前，大部分農村農產品供給結構層次低，農產品品種和品質的結構性矛盾明顯。農業發展受需求約束的特征突出，而農產品品種和品質結構仍沿襲傳統模式，調整滯后，造成相當部分農產品小能適銷對路，農民增產不增收。而且單個農戶進入市場面臨重重困難：一是主體分散，無力抵御市場競爭、需求變化帶來的巨人風險；二是組織化程度低、素質低以及封閉式經營，使農戶直接進入市場的交易費用昂貴；三是缺乏獲得市場信息的有效渠道，缺乏對信息進行分析、過濾、判斷、選擇的能力，面臨的市場風險高。同時，家庭生產的盲目性和農產品市場競爭的無序性，也造成農業資源的巨大浪費。

(四)農村土地與城市土地權利不平等

依照現有法律，只有城市的國有土地才可以出讓其建設使用權，而農村集體農地必須經過政府征用，變成國有土地，才可以產生出建設使用權。在征地中，政府扮演三重角色：一是征地補償標準的制定者：二是交易當事者；三是強制交易合同執行的執法者。在這種制度框架內，農民幾乎沒有任何討價還價的余地。農地征用補償標準與國有土地建設使用權出讓價格之間的差額，被地方政府與工商企業分享了。這種不合理的農地產權制度與不公平的征地方式，讓農民在失去土地時無法獲得合理的補償。目前的土地制度把農民束縛在土地上，不利于農民人口流動，還嚴重影響了中國城市化和新農村建設的進程。

二、我國農村土地產權制度改革的目標及核心內容

(一)農村土地產權制度改革的基本目標

1.明晰產權，確立農民的土地產權主體地位。土地稀缺性的增強和土地價值的提升，以及農民對土地利益的要求需要進一步明晰農民同土地之間的權利關系，確立農民的土地產權主體地位。這就是要從根本上解決農民在土地上的收益權的保護問題。當前，深化土地產權制度改革無疑是解決問題的核心。

2.強化農村土地承包權，弱化集體所有權。黨的十六大報告強調要“堅持黨在農村的基本政策，長期穩定并不斷完善以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”。這就要求我們必須首先穩定和完善作為該經營體制基礎的農村土地承包經營權。在現有制度框架內，進一步弱化集體所有權，強化農戶承包權，把占有、使用、收益和處分權都給農戶，農戶成為實在的而不是名義上的土地主人。承包權實質上是對所有權的分割。承包合同越是長期化、固定化，承包權對所有權的分割程度就越高。在現有中國農地承包制下，承包權越穩定，農戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉到法律層面給它一個有力、可靠的保障。這就是把從公有制分離出來的使用權，以法律形式肯定它是一個經濟主體。社會主義公共財產神圣不可侵犯，農民土地使用權作為私人財產，其權利也是神圣不可侵犯的。使用權可以說是準所有權。它包涵承包權、使用權(經營權)、抵押權、入股權、轉讓權等多種權利，這些權利在立法時將界定清楚，形成法律依據。

第二篇：論我國農村土地產權制度試點改革

論我國農村土地產權制度試點改革

摘 要：長期以來，由于農村集體土地產權不清和產權制度的激勵約束等功能的缺失，農村土地資源配置低效、農民權益受損問題較為嚴重。為了改變這個現狀，解放農村生產力，全國各地就農村土地產權制度改革紛紛進行試點。十八屆三中全會后，農村土地制度改革更是受到極大關注，并提上了政府工作日程。本文在這樣的背景下，對中國農村土地產權制度改革的試點情況進行分析，以期進一步確定中國農村土地產權制度改革方向。

關鍵詞：宅基地產權；集體建設用地使用權；土地承包經營權；農村土地產權

基金項目：2013年北京市高等學校青年英才項目

主持人：歐陽蘇芳

項目編號：YETP1430

項目內容：不動產統一登記制度研究

中國是個農業大國，農民及其農村土地問題一直是我國的主要問題。新中國成立60多年以來，我國的土地制度經歷了多次變革。近年來，為了促進農村土地的進一步改革，各地進行了試點。本文就各地試點情況做綜述。成都土地產權制度改革實踐

成都市我國的一個特大城市，市域國土面積的絕大部分在農村，半數以上的居民為農民。自2003年“城鄉統籌”工作實施以來，成都城市居民人均可支配收入增長1.76倍，農村居民收入增長了1.77倍。成都在此過程中進行的農村土地制度改革，為其經濟發展奠定了很好的基礎。

成都市農村產權改革主要經歷了以下幾個進程：[1]

1.1 確權與頒證

成都市農村產權改革的確權與頒證工作于2008年啟動，至2009年末，全市共有257個鄉鎮、2661個村（社區）啟動了農村產權確權工作，涉及農戶190.04萬戶，已經完成確權頒證37.2萬戶。在確權和頒證過程中，還對發現的問題及時進行了整改。

1.2 成立投資公司集合社會資本

成都市政府于2007年12月成立了成都市農發投公司，該公司利用到位財政資金27.85億元，累計推進項目398個，市農發投公司累計直接投入89億元，帶動社會資金投入94.4億元，使得財政投入的資金擴大6.6倍，充分發揮杠桿效應，增強了對農業的投入力度。同時，該公司下轄的兩個擔保公司利用其高達6億元的注冊資本，集合社會投入資金25.4億元。

1.3 成立農村產權交易所促進產權流轉

2008年10月13日在全國率先成立了成都市農村產權交易所，各區縣搭建了產權流轉有形市場。截至2009年末，產權實現流轉6.63萬宗，流轉金額33.62億元。

成都通過試點改革，保持了城市經濟快速發展，又遏制了城鄉差距的拉大。但是成都在改革中也存在一些問題：如城鄉建聯（農戶出讓宅基地使用權，從而獲得建立新房的基金）政策使得小產權樓盤出現；政府在農地綜合治理中并未定位于服務的地位，加大了政府財政壓力，也難以保證融資平臺公司的積極推東作用。海南省三亞市天崖鎮力村農村集體土地產權制度改革

2011年國土部在海南省三亞市天崖鎮力村開始試點農村土地產權制度改革，試點改革的核心內容主要在于促進集體建設用地使用權的流轉。為此，2011年三亞市政府出臺了《三亞市試點地區集體土地登記發證辦法》、《三亞市試點地區農用地流轉管理辦法》、《三亞市試點地區集體建設用地使用權流轉管理辦法》等文件，對農村集體土地產權改革在制度上作出了頂層的設計，并在力村開始改革試點。試點主要措施如下：[2]

（一）根據《三亞市試點地區集體土地登記發證辦法》的規定，市人民政府分別向村集體、農戶發放了《集體土地所有證》、《集體土地使用證》、《集體土地他項權利證》，使得村集體、農戶和村民擁有長久的土地產權，改變村民和村集體在城鎮化過程中失地的狀況。

（二）建立試點農村集體建設用地使用權流轉制度。《建設用地流轉辦法》通過具體的規定，建立國有土地和農村集體建設用地使用權同地、同價、同權入市的統一土地市場。

（三）建立試點農村集體農地使用權流轉制度。《農用地流轉方法》指出，農民或土地使用權受讓方在不改變農業生產用途，不對本地區造成生態環境破壞和水土流失，不違反國家環境保護相關規定的條件下，可以通過出讓、轉讓、出租、抵押等方式自由的處置已經取得集體農地使用權。

（四）建立試點農民長久生產生活保障制度。《建設用地流轉辦法》規定，集體建設用地享有與城鎮土地使用權同等權益。收益的5%用于村民社會保障，40%繳納市政府，用于城市綜合配套設施建設；30%分配給被征地村民；15%用于發展集體經濟；10%用于集體經濟組織公益設施和基礎設施建設。蘇州土地產權制度改革。

蘇州的土地產權改革主要采取了以下措施：[3]

（一）在宅基地產權制度改革上，直接按照戶籍、婚齡等進行房屋、宅基地的產權置換。

（二）在集體建設用地產權制度改革上，蘇州集體出租或轉讓廠房、土地等獲得巨大的收益，集體成員通過成員全分享集體土地的收益，之后通過股份制改革農民成了集體資產的股東，以股東的方式進行分紅。

（四）在農村承包地產權制度改革上，其重要模式是當地農村居民放棄承包地進入失地農民社會保障范圍。蘇州土地產權改革有其顯著的特點，主要原因在于蘇州的城鄉一體化進程發展較快，非農就業比例很高。

四、北京市農村土地制度改革。北京農村土地制度改革一直在穩步的進行，其采取的措施主要如下：

（一）宅基地流轉改革。北京宅基地流轉主要有三個階段：上世紀80-90年代很多城鎮居民在農村買房或者申請宅基地建房，1999年被國務院辦公廳以發布通知的方式禁止；之后，北京農村宅基地更多的是以出租的方式流轉，房屋出租收益成為近郊農民財產性收入的主要來源；2013年，北京市政府開始在密云縣干峪溝試點宅基地流轉，在農民自愿的前提下盤活閑置房屋發展旅游，增加了農民收入。然而，宅基地的流轉受到法律等方面因素的制約，其發展遭遇瓶頸。對宅基地進行全方位的確權確價，使得宅基地得到有效的流轉，是今后農村土地制度改革的重點之一。

（二）集體建設用地改革。北京集體建設用地改革模式有兩個階段：一是2000年～2010年的改革，主要是以貨幣形式安置農民“轉居”或“轉工”，此模式帶來許多詬病，后棄之不用。二是2010年至今的改革，主要是逐漸實現農民的“農轉非”，并通過健全農民社會保障與建立集體商業底商的模式來保證農民的后續發展。但是農村集體建設用地在流轉過程中無法與城市國有土地同權、同價、同等入市。此外，如何保證農村集體建設用地的收益讓農民直接受惠，是后續改革要研究的重點。

（三）土地承包經營權流轉改革。北京市農村土地承包經營權自2005年開始實施流轉以來，對實現農村土地規模收益、轉移農村勞動力，提高土地的生產力，提供農民收入等方面起到了很大的促進和帶動作用。然而，仍存在以下問題：流轉方式單一，主要是互換、轉讓、入股等形式；流轉對象單一，85%的流轉都在農戶間進行；流轉土地多用于非糧食生產；流轉交易平臺尚未完全建立（北京農交所目前只在平谷和門頭溝在辦事處）；流轉價格沒有參照依據。結語

改革開放三十年以來，農村土地制度改革取得了重大的歷史性突破。通過各地農村土地制度改革試點工作，農村土地制度改革又爆發了巨大的生命力。十八屆三中全會后，農村土地制度改革受到極大關注。在這樣的背景下，如何繼續完善農村土地制度改革，則是學界和政府需要進一步研究和探索的重大課題。

參考文獻

[1]劉澤仁.成都市農村產權制度改革調研報告[J].西部經濟管理論壇，2011（3）.[2]中國農村發展銀行海南省分行課題組.一個突破土地產權制度的試點改革-海南省三亞市天涯鎮力村農村集體土地產權制度改革的案例分析[J].區域經濟，2013（7）.[3] 曲福田、田光明.城鄉統籌與農村集體土地產權制度改革，管理世界，2011（6）.

第三篇：我國農村土地產權制度變遷與創新研究

我國農村土地產權制度變遷與創新研究

——基于制度經濟學的視角

羅重譜

【專題名稱】體制改革

【專 題 號】MF1

【復印期號】2009年05期

【原文出處】《地方財政研究》(沈陽)2009年3期第9～13頁

【作者簡介】羅重譜，中南財經政法大學。（武漢 430060）

【內容提要】 新中國成立以來，我國農村土地產權制度歷經農民土地私有制—農村土地集體所有制—農村土地家庭承包經營制的制度變遷并日臻合理，制度績效有了明顯提升。然而，現行的家庭聯產承包責任制還存在產權主體虛置、產權客體模糊、產權主體殘缺等問題，阻礙了農村經濟發展和農民收入水平的提高。為此，應該在堅持農村土地集體所有制的前提下延展和物權化農民的土地使用權，細分家庭承包土地使用權到個人，實現集體土地使用權與國有土地使用權的對等化。同時，要進一步完善農村土地使用權流轉機制，分類處理農村土地，保障國家利益、集體權益和農業用地，創新保障集體土地使用權的法律制度等方面的配套措施。

【關 鍵 詞】產權/農村土地產權/制度變遷

一、我國農村土地產權制度的變遷與績效

(一)土地改革時期——農民土地私有制

1949年以前，我國農村土地實行的是封建土地私有制，大部分土地歸地主所有，而土地使用則實行租佃制。在這種情況下，土地的所有權與使用權基本上是分離的，但由于長期實行土地私有制，我國的土地交易、土地投機現象十分活躍。其結果無一例外地形成了土地集中，不僅難以保證土地的生產效率，更導致了一系列社會矛盾，致使土地問題幾乎成為社會矛盾的焦點。因此，在《中華人民共和國土地改革法》的指導下，1950年冬至1952年春，我國開始并逐步完成了對三億多無地或少地的農業人口地區的土地改革，其目標是廢除地主階級封建剝削的土地制度，實行農民土地所有制，即變“地主所有、租佃經營”的土地產權制度為“農民所有、個體經營”的土地產權制度，方法是在發動群眾，劃分階級的基礎上，沒收地主的土地、農具、耕畜，征收教堂、學校、團體在農村中的土地和其他公地。以鄉或相當于鄉的行政村為單位，依法將沒收或征收的土地和其他生產資料，除歸國有的部分外，由鄉農協會接收，按人口統一、公平、合理、無償地分配給無地、少地及缺乏其他生產資料的貧農。通過土改運動，實現了以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制，這種農民土地所有制是一種集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，其產權邊界是清晰的，使農民獲得了比較完整的排他性產權，其產權歸屬是農民個體。通過土改，農村經濟得到了迅速發展。

(二)農村合作化和人民公社化時期——農村土地集體所有制

由于農民小土地私有制客觀上具有的不穩定性和脆弱性，為避免重新出現兩極分化，從1952年起，全國開展了農業合作化運動。經歷了四年左右的時間后，勞動群眾集體所有制逐漸替代了農民土地私有制。這一過程主要分三個階段實施：第一階段，組織農民成立農業

生產互助組，即在土地和其他生產資料私有的基礎上實行以自愿互利為原則的勞動互助。在這一階段，土地和其它生產資料仍屬于農民私有，對土地不實行統一經營，土地產權關系并未改變。第二階段，將幾個互助組聯合起來，成立初級農業生產合作社，實行土地和其它生產資料入股，集體勞動、統一經營，收入以按勞分配與按股分紅相結合。土地所有權歸私人所有，但土地使用權屬于集體，土地使用權與所有權發生了分離，從而為土地所有制的變革做好了準備。第三階段，從1955年夏季以后，成立高級農業合作社，農民個人的土地和其它生產資料無償轉歸高級合作社集體所有，實行土地統一經營、按勞分配，這樣農村土地集體所有制取代了農村土地私有制。通過農業合作化，有步驟地取締土地農民個體所有制，在農村建立了社會主義農村土地集體所有制，適應了農村生產力的發展水平，因此對農村經濟作出了較大貢獻。1957年全國農業總產值達到604億元，完成原定計劃的101％，比1952年增長25％，平均每年增長4.5％，糧食產量達到19505萬噸，比1952年增長19％，平均每年增長3.7％，農業合作化期間，農業勞動生產率提高也較快，每一農業勞動者提供的農業凈產值平均每年增長1.7％。

1958年的人民公社化運動，宣布了土地私有制的終結和勞動群眾集體農地所有制的最終確立。1962年，為鞏固土地的集體所有制，穩定農業生產，中央確立了“三級所有，隊為基礎”的體制，即將原先的公社所有，改為以生產隊為基礎的公社、生產大隊、生產隊三級所有；生產隊成為土地等資產的主要所有者，是獨立核算、自負盈虧的基本經濟單位；生產隊擁有了生產隊范圍內的土地的所有權。至此土地村社集體所有制確定了下來，農村形成了以土地所有權和經營權高度集中統一、集體土地無償使用為主要特征的農地產權制度。在傳統的農業生產方式下，這種產權制度明顯不利于農村土地經營效益的提高。土地集體所有者與土地使用者之間的權利、利益和責任難以明確界定，土地使用者之間勞動分工也存在著不合理性。更嚴重的是收益分配中的平均主義不斷滋生，不僅束縛了廣大農民的勞動生產積極性，而且也影響著包括土地在內的各種農業資源的合理有效利用，使農業生產長期處于緩慢發展的狀態，每一勞動者提供的農業凈產值從1957年的806.8元下降到1978年的508.2元，下降了37％。農民收入水平低下，1978年農民人均從集體分配到的年收入在50元以下。全國平均每個生產大隊的集體積累不到1萬元，有些地方甚至不能維持簡單再生產，集體經濟已名存實亡。

(三)十一屆三中全會以來——農村土地家庭承包經營制

20世紀70年代末推行的農村土地家庭承包經營制，是一個非常重要的制度性變革。它確立了農村集體經濟組織成員對集體土地及國家所有集體經營土地的承包經營權，創立了集體土地所有權或國有土地所有權與經營權分離的新的土地關系。集體將土地等生產資料按照一定的條件交給農戶家庭經營，以合同形式明確農戶的生產指標、上繳任務和集體提留，農戶以戶為單位進行獨立經營、自負盈虧。這一新的農村土地產權制度的實質是在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地所有權和使用權相分離，極大地調動了農民勞動生產的積極性，使農業生產迅速擺脫了長期徘徊的局面，實現了巨大的經濟增長。以土地產出效率為例，糧食每公頃產量由1978年的2527公斤增加到1997年的4377公斤，年均遞增2.9％；棉花由445公斤增加到1025公斤，年均遞增4.5％，其他經濟作物增長速度更快。1978-1984年間，家庭承包制對農業增長的貢獻率約為42.2％-46.9％。

總體而言，我國農村土地產權制度的改革雖然有所波折，但基本上是符合產權制度變革方向的，尤其是土地使用權、經營權與所有權的分離更是一個變革的基本趨勢。應該說，我國農村家庭聯產承包責任制的實施初步跳出了土地所有權即代表所有土地產權的窠臼，農民開始擁有土地的部分產權——相對獨立的經營權以及由此引起的部分收益權。比較新中國成立以來的三次土地產權制度的變遷，前兩次均為強制性制度變遷，但因制度本身與市場機制的適應程度不同，在不同社會歷史時期的效益、成本比例不同而結果迥異；第三次最先引發的是誘致性制度變遷，最后由于高效率而以強制性制度變遷模式被國家予以法律上的肯定。可見，如果土地產權制度安排不符合農民對土地收益的合理預期，就不具有對農民生產積極性的激勵機制，土地資源就難以得到最優化的配置，整個社會的效益也必然不能實現最大化的目標。只有從農民的利益出發，以市場經濟為導向，制定合理的制度安排，才能開發土地資源的巨大生產潛力，實現制度績效的最大化。

二、現階段我國農村土地產權制度的缺陷及現實影響

我國現階段農村土地經營實行以家庭承包制為基礎、統分結合的雙層經營體制的基本制度。改革初期，家庭聯產承包責任制由于將農民的投入與收益掛鉤，在一定程度上解放了農村生產力，調動了農民生產積極性，是我國經濟體制改革的成功典范之一。但它還是建立在所有權與經營權相分離的基礎之上，仍然存在產權主體虛置、產權客體模糊等問題。隨著農村經濟的發展和對農村經濟市場化要求的提高，這種體制一方面使得承包方對土地的資金技術投入受到制約，另一方面也難以建立和健全土地有償使用和合理流動機制，使土地資源與其他生產要素達到優化配置，從而使這一制度逐漸表現出對市場經濟的嚴重不適應。當前我國的農村集體土地流轉已出現一些突出問題和嚴重的“異化現象”便是明證。

同時，統分結合的雙層經營體制雖然是對家庭聯產承包責任制的完善和發展，但這一體制仍未從根本上解決農地產權主體殘缺問題。在我國正由傳統農業向現代農業跨越的今天，一方面，隨著中國城市化進程的加快，農村土地在城市、工業的侵蝕下不斷消減，農業的發展空間日益萎縮，而現行農村集體經濟組織又缺乏自我更新的適應能力，集體經濟被不斷削弱；另一方面，農村經濟的發展趨勢要求傳統農業向現代農業方向發展，這就要求土地經營向規模化方向發展，而現有家庭承包制下的分散的農戶土地經營模式越來越不能適應這種要求，表現為農民增收越來越困難，農村經濟接近傳統體制的增長極限。

三、我國農村土地產權制度創新的路徑選擇

我國農村土地產權制度改革，正進入新的實質性關鍵階段。市場經濟的開放使舊有農村土地經濟內部自動平衡機制得以形成與產生，投資與經濟主體多元化，這構成了我國農村經濟土地制度的新型微觀基礎，而經濟體制全面改革與政治體制改革啟動及其治理經濟環境整頓經濟秩序的初步完成，為此提供了保證與宏觀政策基礎。土地管理機構的功能健全為土地制度的改革與體系建設奠定了組織基礎，土地有償使用、土地商品化理論的重大突破，為新時期中國農村集體土地產權制度改革與體系建設奠定了理論基礎，使其表現出一定的內在強大動力，這些都為新時期我國農村土地產權制度改革提供了有利條件。

(一)基本思路——堅持農村土地集體所有制的前提下延展和物權化農民的土地使用權多年來，在農村土地的合理利用以及土地產權制度變革模式問題上一直爭論不休，其代表性觀點主要有：國有化、私有化、實行國家、集體、個人三元所有制、實行國家、個人復合所有制。筆者認為，這些改革思路在現階段的中國都是不可行的。它們對于延續了幾十年的農村土地集體所有制無疑是根本性的沖擊，極易造成社會的震蕩，偏離中國現實的程度太大，其改革的阻力和造成的影響是難以估量的，故可行性不大。而與土地國有化、私有化或復合所有制相比，對土地集體所有制進行改革與完善是改革成本最低的方式，而且這種具有“路徑依賴”性質的“漸進式”改革在中國最容易取得成功，因為它給整個社會造成的震蕩和影響最小。而且目前的農村集體所有制出現的種種弊端，不在集體所有制本身。土地的碎化、規模狹小、粗放經營、短期行為等弊端的根源在于土地產權關系界定不清，各種土地權力不完整、不充分、不穩定。而對這些問題的解決，不能從改革制度本身出發，而應從制度的完善出發。因此，中國目前的農村土地產權制度創新的起點仍是堅持農村土地集體所有，以此確定中國農村集體土地產權制度改革的基本點和基本指導思想，制定合理的農村集體土地產權制度改革的發展戰略模式和階段性對策。

堅持農村土地集體所有，決不是堅持現行的集體所有制不變，而是要在堅持農民集體所

有的前提下，探索農地公有制的有效實現形式。農民應不僅擁有土地的占有權和狹義的使用權，還應該擁有處分土地使用權和因此獲得相應收益的權利。農民土地使用權的物權化就是指將農民的土地使用權法定化、固定化、可繼承化和市場化。法定化要求對農戶土地的使用權的界定和保護，應由主要依靠政策手段過渡到依靠法律手段上來，通過完善民法建設，把土地使用權定為農戶對土地的當然權利。所謂固定化，要求把土地使用權固定在具體的地塊上，對土地不再進行行政性調整。可繼承化指土地使用權可以按照法定程序繼承。市場化指土地使用權可以通過市場進行交易。農民土地使用權的物權化，實際上賦予了農民完整的土地使用權，變單一的土地使用為占有、收益、使用、處分四權統一的權利。通過將農民擁有的土地使用權延展，并通過市場方式的轉讓而將使用權物權化，可以有效地彌補目前因“產權殘缺”帶來的農民利益受損，農村經濟發展滯緩的問題，從根本上保證了農民作為土地使用權人所有的利益。

(二)加快農村土地產權的制度創新

1.細分家庭承包土地使用權到個人。我國目前實行的農村土地家庭承包責任制，是農戶以家庭為單位向集體組織承包土地等生產資料和生產任務的農業生產責任制形式，有包干到戶和包產到戶兩種具體形式。一旦使用權延展開來和實現物權化，涵蓋了處分使用權和獲得處分使用權而帶來的收益后，家庭就不足以形成穩定的使用權擁有者的單位，也必然要求將土地使用權細分給各個家庭成員。筆者認為在操作上應該將已經承包到戶的農村土地使用權再在家庭內部進行細分，每位家庭成員獲得一定比例的“分產權”，這種“分產權”需要明確在承包土地上的位置和面積，以便于單個家庭成員處置他自己擁有的那一部分。未成年人的“分產權”有其法定監護人持有并代保管，待成年后再過戶到其名下。

2.農村土地使用權應當進行身份突破。在家庭聯產承包責任制下，我國農村承包土地使用權的持有人只能是身份為“農民”的個體，而在延展和物權化了土地使用權以后，如果還將土地使用權持有人限定為農民或農戶，無疑將大大限制土地使用權延展和物權化所產生的巨大意義，最初的制度設計所預想的效果將會大打折扣。因此，應當突破農民或農戶這一身份限制，在土地使用權證轉移的時候，將范圍擴展到城市居民、各類具有法人資格的單位等等，而需要限制的僅僅是使用上的用途而不再是使用權的持有者。

3.實現集體土地使用權與國有土地使用權的對等化。對于延展和物權化后的集體土地使用權，在一定程度上要求在法律上享有與國有土地使用權所對等的權利，這主要表現在改變了農業用途的集體土地上。(1)轉讓。集體土地使用權人可以將其權利轉讓給他人，在集體土地用途上依法發生變化后，集體土地使用權人可以附隨于其建筑物的處分而轉讓其處分權。在建筑物被出賣、贈與、繼承時，集體土地使用權也隨之轉移。(2)抵押。集體土地使用權可以作為抵押權的標的物，此時，其地上的建筑或其他工作物也可隨之抵押。另外，當地上的建筑物或其他工作無抵押時，其使用范圍內的集體土地使用權也隨之抵押。(3)出租。集體土地使用權人可以作為出租人將集體土地使用權連同地上的建筑物或其他工作物租賃給他人并收取租金。

(三)完善農村土地產權制度的相關配套措施

1.建立并完善農村土地使用權流轉機制。農村土地使用權流轉要適地、適時地推行，反對一刀切。對于生產力發展水平較高的東部地區、沿海地區和城市郊區可以按照效率優先的原則，建立市場化的流轉機制，而對于欠發達地區則需要兼顧效率與公平，注重土地的社會保障功能，但是土地使用權的流轉是其方向。農村土地使用權流轉要按照自愿的原則進行，堅決反對行政性、強制性地迫使農民出讓土地使用權的行為，充分尊重農民作為使用權擁有者的權益。同時，為防止土地過度兼并可能引發的社會不穩定因素，政府可以考慮采取“單一規則”在一定時期里限定土地最大經營規模：以縣域為單位，確定農民人均耕地面積，規定每個農戶擁有土地使用面積的最高限額為農民人均耕地面積的一定的倍數，這個倍數的確

定或調整由立法機關確定，但調整的周期應在若干年以上。最后，要逐步建立土地流轉中介組織，如農村土地經營公司和土地融資公司，以規范土地市場交易行為。

2.分類處理農村土地。已經是國有土地的，如國家森林、國家農場、公路、河流等，保持其所有權性質不變。屬于集體所有，但未承包到戶的共有土地，如公共池塘、公共道路、公共林地等，其所有權性質不發生變化，仍然為集體所有，但由于我國集體界限的模糊，則還需要對其進行分類量化處理，以明晰農村集體土地產權。根據目前的《憲法》、《土地管理法》和《農業法》的規定，農村的土地屬于鄉(鎮)、村、組集體所有，因此，凡是能直接界定為屬于鎮、村、組哪一級集體所有的土地，其使用權證也劃分給與之對應的那一級集體；對于產權界限模糊，不能直接界定為屬于鎮、村還是組的土地，其使用權采取2∶3∶5的比例分配給鎮、村、組，按照這種比例分配的緣由是因為農村集體經濟真正的支撐載體采取的是以組為主，以村為輔，鎮再次之的組合方式。對于農民的宅基地、自留地等屬于個人使用的土地，其所有權仍然明確為集體所有，而對于使用權的直接擁有權，則按照承包地的方式一樣，量化到個人。

3.注重國家利益、集體權益和農業用地的保障。原來農村里已有的國有土地，國家繼續完全享有所有權和使用權。對于土地閑置兩年(含)以上的，國家將收取農村土地閑置稅，借此避免或減少目前農村中存在的一定程度的土地閑置或撂荒問題。要通過集體土地使用權的延展和物權化，使集體所有權由虛置落到實處，獲取到實實在在的看得見、摸得著的利益。農村土地使用權流轉要嚴禁農業用地流向非農業用地，以遏止日益嚴重的耕地流失現象。市場化的土地使用權流轉機制會使土地資源流向利潤高的產業，如工業用地、商業用地甚至房地產業，這樣一來耕地流失會愈演愈烈。因此，必須樹立起保護耕地的原則，具體可采取從規劃上保證、稅收調劑、堅持目前采用的改變為非農用地要對等拓荒相應面積的政策，用相應的財政、稅收杠桿鼓勵荒山、荒坡、荒原變良田的投資行為，并運用土地使用權證確保該類行為的合法、合理收益，對于完全沙化、堿化等條件特別惡劣的土地，原則上實施誰開發為良田，誰擁有土地使用權的原則。

4.創新保障集體土地使用權的法律制度。確認農村集體土地所有權主體的法律地位，建立并加強地籍管理法律制度，做好土地的確權工作，劃清國有土地和集體土地、集體土地與集體土地之間的界限，確保產權明晰。還要為集體土地使用權的延展和物權化創新法律機制：應該通過立法來保障集體土地使用權和國有土地使用權的平等原則，明確集體土地使用權和國有土地使用權享有同等的法律地位和權益，實現二者的有效銜接；建立和完善農村閑置土地的法律調整和稅收調整，可以借鑒國有土地的實施方式，并與集體土地的特征緊密結合；建立和完善集體土地使用權變更相關稅法，包括農業用地使用權變更相關稅法和變更用途的使用權變更的相關稅法；調整和完善現階段的征用土地方面的法律法規，以立法的形式保障開發商以市場形式獲取集體土地使用權。

參考文獻：

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第四篇：農村土地產權制度創新模式的探索

農村土地產權制度創新模式的探索 ——北京郊區“鄭各莊現象”實證分析 章政

【專題名稱】農業經濟導刊 【專 題 號】F2 【復印期號】2005年08期 【原文出處】《中國農村經濟》(京)2005年02期第73～77頁 【作者簡介】作者單位：北京大學經濟學院

【內容提要】 本文對華北農村一個普通鄉村短短5年內發生的天翻地覆的變化及其原因即農村土地產權制度變革進行了系統分析。本文認為，應該從完善土地經營、優化土地管理和提高土地利用效率幾個方面正確認識“鄭各莊現象”。“鄭各莊現象”的社會經濟意義在于它提出了一種鄉村城市化的新模式，建立了一套農村土地產權制度中土地委托—代理機制的新理念。

【關 鍵 詞】“鄭各莊現象”/農村城市化/農民市民化/土地產權制度

一、問題的提出

鄭各莊村是華北平原的一個極其普通的農村，隸屬于北京市昌平區北七家鎮，距北京市中心約35公里。全村共有413戶農戶，人口1350人，其中，農業人口1083人，村域面積4332畝，耕地1600畝。到1988年為止，全村經濟仍然依靠傳統的種植業（小麥和玉米），人均純收入不足3000元。但是，5年后的2003年，該村人均純收入達到16500元，超過全國平均數的5倍多，一躍成為北京近郊經濟十強村之一（注：鄭各莊1999躋身“京郊百強村”行列，并先后榮獲“全國文明村”、北京市“調整經濟結構先進單位”、“首都創建文明村鎮活動示范點”，2003年獲得全國獎項1個，市級獎項5個，區級獎項24個，鎮級獎項20個。）。2003年，全村共創造新就業崗位5000多個，農民目前已逐步形成了“工資收入+土地股權收入+社會保障收入”多元化的穩定的收入結構。短短幾年內，全村98％的村民由昔日的平房遷入整潔的樓房，人均居住面積達到80平方米以上，舊村改造基本完成。

鄭各莊村用5年的時間，走完了一些經濟發達地區鄉村10年走完的路，完成了發達國家農村最快也要20年才能完成的農村城市化和農民市民化的過程。這其中蘊涵的制度經濟學問題引人注目。為了詮釋這個華北鄉村的突變，筆者姑且稱之為“鄭各莊現象”。

二、“鄭各莊現象”的特點

1.時間短、變化快。改革開放以來，中國農村出現了許多城鎮化的成功典范，例如華西村、南山村、韓村河等。這些成功的鄉村典型的一個共同特點是其變遷可以歸結為：脫離土地→就業結構變化→收入增加→生活躍遷→村落變容，即表現為經濟社會循序漸進的演變過程。但是，在中國農村現行條件下，要完成這一過程，即便一切條件具備，至少也要10年的時間。然而，鄭各莊村只用短短5年時間，便完成了古典經濟理論中“二元經濟結構”的不可逾越的鴻溝，創造了一個村落發展的奇跡，其原因在于鄭各莊村的變化，不是上述過程簡單的遞進，其變化可以概括為：脫離土地+就業結構變化+收入增加+生活躍遷+村落巨變，即這些在其他成功的鄉村中見到的階段性變化，在“鄭各莊現象”中是疊加起來、濃縮在一起完成的。這就是“鄭各莊現象”創造出時間奇跡的秘密之所在。

2.以農民“上樓”為主線。鄭各莊村的變化，是從改變農民住房狀況入手的。眾所周知，中國農民的一個傳統消費觀念是有了錢就蓋房，如果說土地是農民不得不依附的生存條件，建造住房就是農民世世代代難以擺脫的生活壓力。用鄭各莊村民的話來說，好容易積累的一點錢，最后都用到蓋房上去了。為了解決村民無休止的住房投資和攀比現象，從1998年開始，該村首先對村民的宅基地進行統一規劃，在村委會的組織協助下，集資500多萬元，蓋了4棟樓，根據自愿“上樓”和舊房估價折抵樓房的原則，第一批144戶首先搬進了樓房，開始了農民“上樓”的過程。通過這種平房置換樓房的方式，從1998年到2003年，全村共建設村民住宅23幢，完成住宅面積33176平方米。全村村民分四批（第一批144戶，第二批80戶，第三批227戶，第四批81戶）實現了村民居住方式的轉變（注：4批“上樓”農戶共532戶，大于全村戶籍登記戶數413戶，原因是“上樓”后部分農戶核心家庭分居導致戶數增加。）。目前，鄭各莊村整體的農民“上樓”率已經超過98％，人均居住面積達到80平方米以上。通過農民“上樓”，共置換宅基地1050畝，為下一步的產業開發和招商引資提供了寶貴的土地資源。

3.以收入結構多元化為核心。農民“上樓”后，生活方式發生了巨大變化，如果不能把“上樓”的農民變成居民（工人），即使“上了樓”，他們也沒法長居久安。因此，在實現“上樓”的同時，確保農民收入、就業、社會福利，就成了關鍵問題。由此，鄭各莊村采取了土地經營集中化、個人收入工資化、社會保障集體化的方式，將村民原來單一的土地經營收入轉變為“土地股權收益+工資+社會保障收入”，確保了村民“上樓”與收入增加同步實現。土地股權收入是指在全體村民同意的基礎上，把“上樓”農民的宅基地的使用權委托給村委會，村委會再以土地入股的方式將原宅基地的使用權交給本村經濟實體宏福集團公司（注：宏福集團公司是該村原以建筑業為主的村辦企業，經合并調整后組建企業集團，它與后來招商引資引入的外部企業（統稱為“宏福創業集團”）構成該村經濟的兩大主體。“宏福”是鄭各莊村舊村改造（農民“上樓”）后新建的村民居住小區的名稱。），公司在國家政策允許的范圍內，在不改變土地性質的前提下，通過統一招商引資的方式，引入各類經濟效益好、能耗低、環境污染少的企業。農民不參與這部分土地的經營，但每年都享受土地收益分紅。工資收入是指農民全部進入村內企業（統稱為“宏福集團公司”）就業。全村現有企業40家，2004年，人均工資達到1100元。社會保障收入是指全村“上樓”農民在生活用水、燃氣、取暖、醫療保險、教育等方面享受村里統一補貼，2003年，全村福利支出為297萬元，人均達到2200元。

就這樣，農民“上樓”為土地資源的合理利用提供了必要條件，土地利用結構和方式的改變，又保障了農民收入的穩定，使農民“上樓”成為可能，進而創造出一種嶄新的“鄭各莊模式”。

三、鄭各莊村民的收入結構

1.土地股權收入。在土地流轉過程中，鄭各莊村以保護農民的根本利益為前提，不搞土地轉讓，全部采取土地租賃形式。村委會與企業建立土地租用關系，不論是自辦企業還是引進企業，其用地一律實行有償使用。至于收取租金的標準，已不再用糧食產量的價值去換算，而是通過對企業效益的評估來確定。村集體向企業收取每年每畝5000～10000元的土地租金。企業的盈虧不影響農民的收益，不讓村民承擔經營風險。其分配方式為先按全村耕地總面積和本村現有的農業人口計算出人均耕地面積，即為每人擁有的耕地“股份”。每年收益分配前，根據人口變化情況進行一次調整。對每戶而言，增人（指按政策規定的新生、遷入）必增股，減人（指死亡、遷出）必減股。股份分紅形式為將土地經營利潤的60％作為集體股紅利，用于來年的生產發展基金；40％作為個人股紅利；再從集體股和個人股的紅利中分別提取10％作為以豐補歉的儲備基金，專款專用；剩余90％的個人股份紅利作為當年的股金分紅，每年1月上旬向全村村民以現金的形式兌現。1999～2003年，參照土地的種植收益情況進行股份分配，平均每人每年分紅50元左右（注：土地收益分配制度的一個重要特點是對企業出租時，按企業效益制定租金標準，而收益分配仍參照土地收益水平進行，其目的是保障土地收益的穩定性和持久性。另外，該村的農業用地（耕地）全部由農業公司負責經營，經營品種按市場需求決定，農業公司委托宏福集團管理。）。

2.企業股份收入。1999年11月，該村最大的經濟實體——宏福集團公司完成了由原來村辦集體所有制企業向村辦集體股份有限責任公司的轉換。該公司股份結構為：公司持法人（控）股，占66.67％；村委會持集體股（集體原始資產折抵），占16.66％強；村民持個人股（在自愿的前提下以現金購買），占16.66％強。

在企業轉制中，鄭各莊村堅持了兩個原則：一是突出維護集體利益。為防止集體資產因轉制而流失，該村把企業總股本的66.67％作為企業法人控股，法人股的紅利直接用于資本積累和擴大再生產；同時，把村委會列為企業的第二大股東，其目的，一方面是對公司的決策和管理實施有效的監督，另一方面是將所得紅利投入公益設施的建設方面，以保證集體公益事業得到鞏固和加強。二是讓村民得實惠。為了讓村民得到實惠，個人股一律面向村民發售；對個人股份的量化，既不派股又不配股，完全是以現金的方式由個人自愿認購。盡管企業的創業者過去在創業過程中付出了許多，如今為了企業的發展又做出了利益上的犧牲和奉獻，但是，他們對此毫無怨言。村民說得好：“如果按貢獻配股，企業中80％的股份非這些創業者莫屬。”村民對這種股份配置方式十分滿意。企業在1999年和2003年分別投放的個人股，都在一周之內被村民認購一空。目前，全村共有189戶村民成為企業股東，占全村總戶數的46％，其中，股份最高的近百萬元，最少的2000元。他們每年都從企業中得到相當于股本15％的紅利回報。企業改制后，實現了投資主體多元化，建立了投資者“利益共享、風險共擔”的經營機制，調動了管理者和經營者兩個積極性，尤其是職工參股入股，實現了職工與企業利益的高度融合，增強了企業的向心力和凝聚力，走出了一條村辦集體股份制企業的發展道路。

3.社會保障收入。鄭各莊村之所以能實現上述土地和企業產權的股份化操作，一個重要的原因是村級集體經濟的強大力量和影響，即通過村委會對經濟實體——宏福集團公司的土地和股權參與，保證了宏福集團公司的經營活動與村莊發展利益的一致性，從而確保了其經營利潤對改善村民福利的供給機制。例如，目前實行的村民就業制度、補貼制度和保障制度等就是這一機制的突出表現。村委會就業安置辦公室規定，凡是自愿在本村工作的村民，只要到“安置辦”登記報名，就能得到妥善的就業安置。2003年，全村共有勞動力697人，在本村企業就業的有570人，從事個體或在外務工的有110人，就業率達到97.6％。補貼制度包括：①用水補貼，即每人每月5立方米以內的水全額報銷；②取暖補貼，即每立方米補貼1元；③燃氣補貼，即每人每月2立方米全額報銷；等等。上述補貼數額合計相當于人均800元/年。社會保障制度包括：①教育補貼，即幼兒、小學、初中學費全額報銷，對中專、高中生一次性補貼6000元，對大學專科生一次性補貼17000元；②低保補貼，即500元/月，而北京市最低標準為495元/月；③村民退休金制度，即男性年滿55歲以上、女性年滿50歲以上的村民享受300元/月，另外附加100元/月的醫療補助，而北京市現行城鎮居民最低生活保障金標準為290元/月。

四、對土地產權制度創新模式的思考

土地是農民賴以生存的基礎，也是農民的根本利益所在。如果土地的利用和流轉損害了農民的利益，不僅農民不會答應，流轉也不可能成功，甚至會帶來更大的社會問題。“鄭各莊模式”的一個最大特點在于農民用自己的智慧，對中國現行的土地產權制度做了一種理性的調整嘗試，其主要意義表現在以下幾個方面：

1.優化了土地經營機制，提高了土地利用效率。土地股權制度是指農民以土地使用權作為股份投資入股，土地經營主體（村委會或鄉鎮企業）定期分配給農民股利的一種新的土地經營機制，也稱為土地使用權制度。從產權界定來看，土地使用權入股，使產權的界定和調整由價值形態轉化為實物形態，不僅降低了產權界定的技術難度，而且使操作更為簡單；價值形態上分散的獨立產權可以在實物形態上合并起來，實現統一規劃和規模經營，從而提高資源的配置效率。

從土地管理來看，土地使用權入股，也使得管理費用大為節約：第一，單個農戶的經營決策轉化為村委會和宏福集團公司董事會的集體決策，決策成本降低。第二，土地使用權入股減少了農戶在土地利用方面的摩擦，降低了均包制條件下分戶轉包所發生的交易費用。第三，集體由對眾多分散農戶的組織管理轉為對受托人宏福集團公司的監督管理，降低了管理運作費用。另外，土地使用權制度的創新是與農民城市化進程同步進行的。農民對于土地的感情是復雜的。一方面，耕地成本的提高使越來越多的農民進城務工；另一方面，在經濟不景氣時，農民還可以依靠土地獲得基本的衣食保障。在土地使用權入股之后農民可以獲得穩定的租金收益，不受企業經營狀況的影響。正是在這一基本的前提下，農民才有可能放棄承包地和宅基地的使用權，“折抵上樓”。而村民“上樓”是從真正意義上實現了農民身份的轉變，徹底將農民從土地上解放出來，引導農民向第二、第三產業轉移，加速了城市化進程。

2.有利于加強土地管理，形成合理的土地委托—代理機制。鄭各莊村對入股后的土地采用的是“村企合一”的經營方式。農民、村委會與宏福集團公司之間存在著雙層委托—代理關系。這種制度的優點在于：第一，宏福集團公司作為企業實體行使土地出租過程中的經營權和決策權，與村委會相比較而言利益主體更為單一，更具有信息、人才和技術優勢，在挑選項目和促進產業結構調整方面更有遠見，從而降低了經營和決策風險，為土地的有效利用提供了組織保障。第二，宏福集團公司與宏福創業園（注：宏福創業園是在農民“上樓”后置換出的1050畝土地上新建的工業園區，主要用于對高新技術企業的招商引資。）內的企業基本上都建有控股、參股的合作關系，這種風險共擔的方式能激勵宏福集團公司更好地行使招商時的決策權和招商后的監督權，從而保障農民的基本利益。第三，由企業實體行使經營決策權更有利于體現土地的市場價值。例如，以高新技術產業為主體的宏福創業集團，以土地優勢和資金優勢招商引資，土地全部實行租賃制，租金收取標準為：對本村辦的第二、第三產業，每畝500元/年；對引進的合作項目，則參照市場價格協商確定，最高為每畝1.2萬元/年。基于上述背景，鄭各莊村在實踐中逐步摸索出了一條“土地集中—使用權流轉—委托企業經營”的道路。

3.提高農民生活質量，促進農民向市民轉變。農民“上樓”后，新型居住小區的建成方便了村民的生活，提高了村民的生活質量，改善和美化了周邊的生活環境，從根本上克服了昔日農村“屋內像宮殿，屋外像豬圈”的現象。調查發現，入住新居的農民開始用袋盛裝垃圾，并定點投放，改變了過去“只要屋內清潔，不管室外環境好壞”的習慣。另外，新的聚居方式凸現了人均資源占有量低的問題，這有利于強化農民的競爭意識，培養農民積極上進的觀念，逐步消除農耕文化的負面影響。另一方面，由于采取居住小區統一選點、統一規劃、統一建造的方式，并在規劃和檔次上適度超前，因而在一定程度上避免了低質量、低水平的重復建設，減少了財力、人力、物力的大量浪費。在鄭各莊村的居民小區中，實行新的管理方式——物業管理，這既可減少村民委員會機構的工作人員，又可為城市化后小區的管理奠定基礎，提供組織準備。

4.有利于加速城鄉文明交融，實現農村就地城市化。城市化是城鄉交流日益加劇、經濟社會日漸發展的必然趨勢。所謂城市化，從人口來看，一方面是居住在城市中的人口增加，另一方面是享有城市生活方式的人口增加；從空間來看，一方面是原有城市的擴展，另一方面是鄉村的就地城市化。鄭各莊村農民“上樓”的模式首先為越來越多的農民享有城市的生活方式提供了條件，同時，它也是鄉村就地城市化的一種形式。城市絕對容積的擴張需要一個過程，在這個過程中，如果人們只是一味注重城市文明向農村地區擴張，而不注重農村地區自身向城市演變或靠攏，那必將造成許多重復建設和資源浪費以及城市化進程遲緩。鄭各莊村的這種規模較大的居住小區為農民提供了一個集居住、生活、休閑、娛樂、教育和經營于一體的居住實體，并通過這些公共設施的建設和社會公益事業的發展，增強了新居住區的聚集力，提高了農民的生活水平，加大了城鄉交融的力度。農民“上樓”正是在城鄉融合地帶通過農民居住方式的改變，促進更多的農民享受城市生活方式，進而推動當地農民實現群體性非農化和群體性城市化，這無疑是一個有利于城鄉發展的新思路。

五、問題與啟示

當然，農民“上樓”是一個新生事物，其發展過程中還存在著諸多瓶頸，對于“鄭各莊模式”而言，關鍵在于目前土地政策的不明確帶來的對全村農業用地下一步調整方向的影響。因為以村莊為單位進行舊村改造，必然會涉及部分公共用地（例如村內道路、公共設施用地等）和農業用地利用方式的變化，在現行法律框架下，按照“村民建房和宅基地管理辦法”，村委會作為基層組織具有在全村范圍內包括宅基地在內的土地審批、管理、調整的權利，但實際上耕地使用的變化又受到與國家基本農田保護相關的法律的約束，這就引發了土地產權不確定性的問題。所謂土地產權不確定性從法律上講是指土地產權主體不清、集體土地所有權不完整的問題，如何完善鄉村因城市化而帶來的土地（特別是農用地）使用權限的調整問題仍是當前政策的空白。這種產權主體不清帶來的不確定性，會影響農民對土地未來收益的判斷，進而妨礙農民對土地的投入。僅就“鄭各莊模式”來說，產權不清已成為農村自下而上城市化的一個巨大隱憂。

另外，從制度經濟學理論看，即使土地產權主體清楚，也不能完全消除土地帶來的收益不確定性。農民或者領導農民進行社區改造的政府都有可能出于對不確定性的恐懼，對手中的土地進行破壞性開發，更不會進行長期的利益最大化的投資，這就是制度經濟學所描述的“公共地悲劇”現象。為了克服“公共地悲劇”的發生，在明確土地產權的基礎上，如何建立一套有效的土地使用的委托—代理機制就顯得尤為重要。為了保障土地的有效利用，從表面上看，村民是將土地委托給企業（宏福集團公司）統一管理和經營，這就難以排除企業為追求利益最大化而損害村民的共同利益的現象，而村委會這個基層組織的介入則起到了有效的監督保障作用。在“鄭各莊模式”中，村委會代表廣大村民行使主要的監督職能，在建立土地租用關系時，村委會作為合同的訂立方，擁有確定引進項目的租金標準等重要權力，也就是說，土地租賃的一切活動是在村民代表和村民監督委員共同監督下完成的，這也是“鄭各莊模式”取得成功的制度性原因，是“鄭各莊現象”帶給我們的一個重要啟示。

第五篇：我國農村土地整治模式探索與分析

我國農村土地整治模式探索與分析

來源：資源網 作者：趙慶利 發布時間：2009.07.07

近年來，中央作出了建設社會主義新農村和統籌城鄉發展的戰略決策，中央和地方集中投入大量涉農資金支持農村建設，以改變農村面貌、促進農業發展和農民增收。其中開展農村土地整治已經上升為國家層面的戰略部署，正式寫入2009年中央1號文件和溫家寶總理的政府工作報告，國土資源部2009年印發的《關于促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》也已對農村土地整治工作作出了具體部署。

隨著我國農村土地整治工作的不斷開展和深入，當前許多地方的工作思路已經由單一的土地整理復墾開發向“田、水、路、林、村、房”綜合整治轉變，進一步拓展了視野，豐富了內涵，在增加有效耕地面積、提高耕地質量的基礎上，更加注重以村、鎮為單元全面考慮，統籌規劃，綜合整治，有效促進了新農村建設和城鄉統籌發展。

我國國土幅員遼闊，各地區之間的自然社會經濟條件都不盡相同，在推進農村土地整治的過程中，應當充分結合當地實際，因地制宜地開展一些有益的探索和嘗試，并將一些行之有效、富有地方特色的土地整治模式在類似地區加以推廣和應用。現根據我國不同地區土地整治目標的不同對其應采取的相應的農村土地整治模式加以探索和分析。

（一）東部沿海經濟發達地區農村土地整治模式

就我國東部沿海地區而言，經濟相對發達，土地整治資金比較充足，在開展農村土地整治工作時，規劃長遠，標準較高，大部分地方已將農村建設用地整治列為重點，主要是對宅基地布局混亂、農村基礎設施建設和公共服務設施不配套的地區進行整治，最終引導村民居住向城鎮或中心村集中、產業發展向園區集中，從而實現優化建設用地布局，完善基礎設施和公共服務設施，推進新農村建設。

在農村建設用地整治過程中，主要有“遷村并點、整村搬遷、舊村改造、城鎮社區”四種整治類型。

（1）遷村并點型

所謂遷村并點型農村土地整治就是通過土地整治使一些散戶居民或村莊向具有一定規模或經濟基礎的中心村進行遷移，從而實現居民點集中安置，并對原來的居民點進行復墾。其主要特點為：一是中心村有一定的產業基礎，能吸納附近村莊的勞動力；二是附近的村莊農戶少，但占地面積大且集體經濟較發達，農民較富裕；三是農戶舊房翻新、新建住宅和公建設施配套的要求強烈，群眾新建住宅向中心村集聚的意見比較統一。

由于涉及到建新拆舊，在實施過程中應注意將建新占用耕地表土層剝離與拆舊復墾相結合，實行拆舊新增耕地與建新占用耕地等級掛鉤評價，確保復墾耕地形成配套設施齊全、與周邊農田成片連方、質量較好的農田，促進耕地保護。

（2）整村搬遷型

所謂整村搬遷型農村土地整治，顧名思義就是對一些地處不適合人類居住、生產生活條件較差的村莊通過土地整治實施整體搬遷，從而使原來的村民搬遷至便于生活和生產的地方。其主要特點為：一是地處特殊地區，如地質災害隱患點或水、電、路等基礎配套設施條件很差，按照政策規定必須整體搬遷或逐年梯度搬遷；二是老村破舊不堪，布局分散，且大多數年輕人已居住新居民點，通過宅基地整理，可新增耕地的潛力較大；

（3）舊村改造型

所謂舊村改造型農村土地整治就是對村莊在原地基礎上進行重新規劃，并對空心村、危舊房、廢棄地進行改造和整治，從而實現新村建設和土地盤活。其主要特點是舊村聚居面積較大，區位較好，但空心村現象突出、一戶多宅多、舊房危房多、閑置廢棄地多，通過農村土地整治新增村莊建設用地的潛力比較大。

（4）城鎮社區型

所謂城鎮社區型農村土地整治就是通過土地整治和城鄉建設用地增減掛鉤實現城鄉結合部原有農民生產生活方式的轉變，使土地整治前的農村變為城鎮社區，居民能夠就業并有社會保障。其主要特點為：一是主要結合城

市總體規劃，為城鄉結合部的農村居民點進行更新改造，完善基礎設施和公共服務設施配套，實現農村社區化管理。二是農民生活收入來源主要以非農就業為主，收入水平較高且基本穩定。

（二）中部糧食主產區農村土地整治模式和方法

中部地區是我國主要的糧食生產基地，承擔著堅守耕地紅線、確保國家糧食安全的重大使命。在這個地區開展農村土地整治主要是以農田整治為主、村落整治為輔，當然個別經濟發達地方也開展了大規模的“城鄉一體化”的土地整治，比如成都市，現已成為我國土地整治的試點和亮點工程，大大促進了城鄉統籌發展。這里僅對以圍繞農田整治為主展開的農村土地整治模式進行探索和分析。

（1）良田改造型

所謂良田改造型農村土地整治模式就是對耕地原來基礎就非常好的農田進行進一步的改造升級，使灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持等農田基礎設施更加配套，把原有農田建設成“田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排”的優質高效、高產穩產的高標準基本農田。其主要特點是該良田區為基本農田整備區，耕作條件較好，耕地后備資源較為豐富，以改善耕作條件、增加有效耕地面積、提高耕地質量為主要內容，集中投入，成片推進，最終建設成高標準農田。

（2）產業發展型

所謂產業發展型農村土地整治模式就是把開展農村土地整治與發展當地現代農業相結合，通過農村土地整治為當地現代農業的產業結構調整和土地承包經營權流轉打造平臺，最終為地方發展現代農業產業創造條件，提供服務。開展產業發展型土地整治，首先要了解地方現代農業產業當前形勢和發展趨勢，應按照農業生產的總體布局和產業化發展的要求，科學設計整治方案，形成一批上規模、有特色的現代農業基地。

（三）西部生態脆弱區農村土地整治模式

我國西部地區生態較為脆弱，光照較為充足，這個地區的農村土地整治主要是以發展特色農業、保護生態為主。西部生態脆弱區農村土地整治的模式主要有以下幾種：

1、特色農業型

所謂特色農業型就是為發展特色農業提供配套設施，打造基礎平臺的土地整治模式。我國西部具有發展特色農業的客觀條件，例如新疆有十分豐富的光熱資源和相對穩定的灌溉條件，地表徑流主要靠高山降水與冰雪融化來補償，豐富的光熱資源是新疆實施土地整治示范項目，發展特色農業的重要保障因素。在一定的條件下，通過土地整治搞好水利基礎設施的建設，可以保證當地特色作物的生長，并為作物充分利用光熱資源和土壤養分以及達到優質高產奠定耕地資源基礎。

2、生態保護型

所謂生態保護型就是以保護生態環境、治理和改善生態脆弱區環境為主的土地整治模式。我國西部生態環境十分脆弱，土地極易沙漠化，植被一旦遭到破壞，極難恢復，沙化也相當嚴重。生態環境脆弱是西部開展土地整治最大的隱患，所以在西部開展土地整治必須充分考慮生態環境脆弱的特點。事先，要對地質環境脆弱區、礦山地質環境破壞區、沙漠綠洲地區和城市生態隔離帶分別制定整治規劃和方案，分類整治。對礦山廢棄地、尾砂壩及時組織復墾、綠化，加強生態建設，提高生態保障努力。

3、以水定地型

所謂以水定地型土地整治就是在充分考慮水資源平衡分析的基礎上對當地區域土地整治的目標、規模等進行定位和明確后所開展的土地整治活動。我國西部大部分地方屬于溫帶大陸性干旱氣候區,在干旱氣候影響下,有水就有農業,就有綠洲。水資源決定土地整治規模,水資源分布決定土地整治的布局,影響著土地整治的安全。因此,土地整治必須以水為龍頭,以保護和改善生態環境、改善農業生產條件和提高土地集約化利用程度為目的進行實施。