第一篇：我國編制管理的現狀與改革研究

我國編制管理的現狀與改革研究

機構編制工作是鞏固黨的執政地位和完善國家政權建設的一項基礎性工作，牽涉面廣，難度大，受多種因素制約。當前，行政管理體制改革的不斷深入和《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等機構編制法規、政策的貫徹實施，為創新機構編制管理提供了有利的條件和機遇，同時也給新時期機構編制工作提出了新的課題。筆者圍繞新時期如何創新機構編制管理，貫徹踐行科學發展觀這一課題，對福建三明市梅列區機構編制工作進行了深入調查，認真研究了新形勢下創新機構編制工作的特點和規律，并對存在問題及對策思路進行了思考。

一、機構編制管理工作的現狀

福建省三明市梅列區地處三明市政治經濟文化中心，轄區土地總面積352.51平方公里，總人口17.9萬人，2007年地方級財政一般預算收入1.66億元，設有一類、二類鄉鎮各1個，街道3個，黨委政府工作部門26個，群團組織10個，事業單位145家。2000年以來，梅列區持續深化行政管理體制改革，嚴格控制機構編制，規范政府職能行為，建立健全管理制度，機構編制工作步入良性循環發展軌道，機關事業單位實有在編人數從2624人減至2384人，連續八年實現負增長，以實際業績踐行科學發展觀。主要體現在以下四個方面：

1、簡政——持續改革，科學設置機構編制。持續多年堅持改革，機關、事業單位設置日趨規范。開展行政管理體制改革，通過

2002年黨政、2005年城鄉體制改革和群團改革、2006年區級政府機構改革及2008年正在組織實施的鄉鎮機構試點改革，規范設置區級黨委工作部門8個、政府工作部門18個、群團組織機構10個，撤銷“城中鄉”原徐碧鄉，在街道統一設置黨政“五辦”、事業“五中心”，在鄉鎮綜合設置黨政“五辦”、事業“三中心”。開展公共管理體制改革，理順市區城市管理體制，成立區城監大隊；理順公共安全執法體制，成立區及鄉（鎮）、街道安全生產監察執法機構，組建區建設工程質量安全監督站；理順公共衛生應急管理體制，在衛生局內設立應急辦。開展事業單位改革，撤銷農稅稽查隊等36家部分職能消失和長期不開展業務的單位；歸并二輕集體工業聯社等26家工作任務相近或規模偏小、效益不高單位；改制列東飯店等19家經營性單位；接收8家上級下放及廠礦剝離醫院、學校單位；組建契稅征管中心等19家適應事業發展的單位。全區事業單位從188家減至145家，精簡22.87%。

2、精兵——持續控制，科學管理機構編制。堅持嚴格控制、嚴格管理、嚴格監督，機關、事業單位實有在編人員連續八年實現負增長。堅持嚴格控制。嚴格執行中央下達的行政編制總量，全面核銷地方自定編制，從嚴控制事業編制。全區黨政機關行政編制從2000年的430名減至338名，精簡21.40%；全部核銷地方自定編制93名。其中鄉鎮機關行政編制由90名減至44名，精簡51.11%。鄉鎮事業編制由102名減至55名，精簡46.08%。堅持嚴格管理。推廣“核編”管理，建立全區核編數據庫，掌握全區人員增減和人員結構動態情況；

推行“實名”管理，率先對鄉鎮、街道、林業、農業、建設等部分機關、事業單位人員進行定編定崗，初步緩解部分單位的混編混崗問題；推進“瘦身”管理，針對全區黨政機關行政整體超編的現狀，實行超編單位“只出不進”、滿編單位“先出后進”，缺編單位從區內科學調劑的辦法，緩解消化超編人員工作的壓力。堅持嚴格監督。認真執行《福建省機構編制監督檢查暫行辦法》，開展“三定”方案自查自糾、“吃空餉”人員專項督查，認真接待群眾來信、來訪、來電投訴，加強監督檢查，嚴肅處理部分機構掛牌不規范等違規行為，推動各項機構編制工作落到實處。

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3、規范——持續轉變，科學界定機構職能。合理界定機關、事業單位職能，逐步推動政府由管理型向服務型轉型。通過改革轉變政府職能。在持續多年的機構改革中，重新審核、下發各部門的“三定”方案，加強了政府綜合經濟部門、執法監察部門建設，轉移下放和劃出劃入區政府各部門職能158項，合理劃分區與鄉鎮、街道的事權，理順部門職能交叉職責，將部門與所辦的企業和經濟實體全部徹底脫鉤，實現政企、政事、政社分開。通過整頓明確事業職能。事業單位機構編制清理整頓期間，堅持政事、事企分開，重新明確全區145家事業單位的職能，初步理清行使行政管理職能和公益類、開發經營性三類事業單位。通過清理規范審批職能。認真做好2006年區級行政審批制度改革工作職能的及時接收和劃轉區發展和改革局的移交銜接工作，組織開展新一輪行政審批項目清理工作，扎實推進行政審批制度改革。全區共保留行政許可審批項目101項，非行政許

可審批項目53項，清理和減少審批事項52項，精簡34%，政府職能逐步向經濟調節、社會管理和公共服務轉變。

4、建制——持續運作，科學規范審批程序。認真落實《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，規范機構編制人員審批程序。“一會式”研究。嚴格履行《梅列區委機構編制委員會議事規則》及機構編制的專項申報、統一承辦等制度，區編委會負責研究涉及機構編制人員的相關事項，實行“一會式”研究。“一支筆”審批。堅持區編委主任“一支筆”審批制度。凡需提交區委編委研究審核、審批的事項，先由區委編辦研究提出意見，報區委編委主任同意后上會研究。經提交編委會研究的規范程序后，由區委編委主任審批。其他部門文件涉及機構編制事項的，一律不作為調整機構編制的依據。“一條線”管理。注重建立健全機構編制“一條線”協調機制，凡未經編委會審批的，人事部門不予辦理調配、錄用及工資核定手續，財政部門不予列入財政預算范圍并核撥經費，衛生部門不予辦理醫療保險，勞動和社會保障部門不予辦理社會保險手續，公安部門不予辦理戶口遷移。

二、機構編制管理存在的主要問題

隨著體制機制改革的不斷深入和梅列社會經濟的發展，基層政府的責權關系、部門控制編制意識、協調配合管理機制及行政編制緊缺、人員結構等深層次問題逐步凸顯，與科學發展不相適應。在課題調研中，筆者走訪了2個鄉鎮、15個區直部門，通過調查、座談等方式、討論了有關梅列機關事業單位機構編制管理中的現實情況和

存在問題，分析研究了創新機構編制管理的意見、建議，從四個方面對當前機構編制工作存在的問題進行了思考。

1、體制機制和政府職能問題。一是亟需理順基層政府的責權關系，解決“塊塊管理”與“條條管理”問題。現行法律、法規對市、縣（區）、鄉鎮職能劃分不夠明確，隸屬上級部門垂管的轄區派駐機構日趨增多，基層政府的人權、財權和事權配置不合理，社會管理和公共服務職能實際弱化，“弱肩膀挑重擔子”，影響基層政府的整體效能。二是亟需梳理部門間的職能關系，解決“職能交叉”與“相互扯皮”問題。部門之間有關農業農村工作、老干部管理與服務、社會保障等職能交叉問題仍然存在，部分事業單位之間的職能也有待梳理，如：關于水上船舶管理工作，漁船由農業局所屬的漁港監督管理，沙船由水利局所屬的水政監督大隊管理，采沙船舶隸屬交通局所屬的運管所管理，“多龍管船”，“十羊九牧”，職能交叉、相互扯皮現象比較明顯。三是亟需清理行政事業關系，解決“政事不分”與“事企不分”問題。部分機關和事業單位的職能比較混亂，一些主管機關的內設機構與所屬事業單位的名稱、職能相近甚至相同。截止2008年9月30日，梅列區事業單位實有在編人員1800人，占財政供養總數的78.40%。

如何理清政事、事企關系，推進事業單位的分類改革，已成為全區行政管理體制改革的重要問題。

2、機構管理和領導職數問題。在機構設置上，存在單位本身追求機構大而全的內在擴張沖動阻礙和上級有關部門牽制機構設

置的現象，有的單位為了爭取與上級條塊相應的專項資金、項目，要求通過設立或合署辦公、掛牌等途徑設立相應機構，部分機構設置小而全，與大部門體制改革要求不相適應。在機構管理中，機構編制工作面廣量大，改革的復雜性和管理的難度性及編辦獨立辦公時間較短、人手緊缺等諸多主客觀因素，機構編制部門自身存在“就機構論機構，就編制論編制”的問題，重事前審批輕后續管理、重數據管理輕督查監管。如：一些部門內設職能辦公室、事業單位機構撤并后，存在繼續使用原公章的問題。在領導職數上，有的上級部門強調自身工作的重要性，要求設置相應職數；部門有時為了安排干部，有時作為加強工作的手段，要求增配領導職數，職數管理壓力較大。

3、編制緊缺和人員管理問題。一是行政編制緊缺，編制使用“捉襟見肘”。全區黨政行政編制僅338名（含工青婦、鄉鎮、街道），鄉鎮、街道平均行政編制分別僅22名、16名，各部、委、辦、局平均行政編制僅5名，行政編制在3名及3名以下的單位有17個，占35.42％，一些部門行政編制竟少于內設機構數，編制緊缺問題凸顯。有的部門行政編制增加不了，轉向要求增加事業編制。二是基層分流困難，行政人員“代謝不暢”。核銷地方自定編制后，全區黨政機關行政人員整體超編，消化超編人員任務較重，但梅列作為1983年地市合并后組建的新區，歷經多輪機構改革精簡和持續嚴格控制，機關人員配備比較精簡。作為行政管理體系的基層單位，分流人員主要靠提前退休退養，其它渠道分流人員極其有限,而目前行政機關45歲以下的中青年干部占2/3，未來三年全區行政退休人員僅33人，人員分流客觀上存在一定難度。且梅列地處三明市區中心，選調生、軍轉等政策接收的區位壓力較大。繼續沿用原來有限的行政編制基數，行政人員整體超編，影響全區公務員正常招考，機關人員年齡結構趨于“老化”。三是管理問題凸顯，事業人員“混編混崗”。一些部門為緩解行政人員編制緊缺問題，借用事業人員頂崗，部分崗位“以事代政”；全區事業在編干部1382人、工人418人，干部與工人的比例為3：1，工人所占比例過高，部分崗位“以工代干”；由于歷史遺留因素部分事業單位人員結構不合理，有的事業單位超編但實際專業技術人員緊缺，專業崗位“虛席以待”。如：區屬各中小學校整體超編，但仍然存在緊缺學科教師。

4、共識共為和工作氛圍問題。一是部門主動控編意識有待增強。一些部門的主動控制編制意識缺失，新增工作職能和任務時，首先考慮增加機構、編制、人員，較少考慮通過整合內部資源、改革管理方式、創新工作機制、提高工作效率來解決，長此以往將導致機構編制陷入再度膨脹、循環改革的誤區。二是協調配合機制有待健全。嚴格按照職數和編制配備領導干部、事業單位參照公務員管理工作與下一步事業單位分類改革的銜接配合等問題有待研究，機構編制部門與組織、財政、人事相關部門間的協調配合和制約機制亟需健全完善。三是基層編辦實際困難因素值得關注。從編辦目前使用的編統、核編兩套軟件看，統計范圍基本相同，只是統計口徑不同；實名制管理軟件也在部分省市推廣使用。但區編辦及事業單位登記管理局實際配備在編人員僅4人，使用有一定重復意義的軟件實際增加基層工作量和

壓力。從區級編辦的運轉情勢看，由于獨立辦公時間短，沒有積累及其他經濟來源，近幾年改革任務加重，各項辦公經費逐年遞增等實際因素，辦公經費日趨緊張，在機構改革及日常管理中只能量力而行，在一定程度上滯約了工作的開展。

三、創新機構編制管理工作的對策與思考

黨的十七大報告關于行政管理體制改革的要求，為機構編制工作創造新的機遇和良好條件，同時也對創新機構編制管理提出了新的任務要求。通過調研，筆者感到，創新機構編制管理作為新形勢下一項當務之急的工作，是一項事關黨和政權建設的基礎保障工程。特別是在機構編制管理中應深入踐行科學發展觀，不斷創新理念、創新體制、創新機制、創新內容，與時俱進推進機構編制管理工作。

1、轉變觀念，創新管理理念。堅持以科學發展觀統領機構編制工作，是創新機構編制管理工作的本質要求。一要樹立發展理念。牢固樹立機構編制服務發展意識，圍繞“海西”建設、加快市區經濟發展、梅列“優三壯二精一”發展思路，把機構編制工作放到社會經濟發展大局中統籌考慮，努力發揮機構編制部門的職能作用，推動全區經濟又好又快發展。二要樹立優化理念。堅持樹立機構編制優化配置的理念，圍繞“和諧梅列”建設，把機構編制作為黨的執政資源進行適時合理地調整，積極研究涉及加強基層基礎建設、農業農村及文教衛、社會保障等關系民生民計的機構編制事項，促使職能配置、機構調整、編制使用、人員調配對各項社會事業發展產生積極作用，與全區社會經濟、文化發展水平相適應。三要樹立法治理念。始終樹立

依法管理機構編制的意識，深入貫徹《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》等系列機構編制法規文件精神，重點要將機構編制工作列入各單位年度考核內容，明確單位一把手和組織人事干部在編制工作中的責任，從制度項層面上防止上級業務部門干預下級機構編制事項，保障各級各部門主動控制機構編制人員，不斷增強機構編制管理的權威性和約束力。

2、改革機構，創新管理體制。著力構建有利于科學發展的行政管理體制，是建設服務型政府的體制保障。一要規范基層政府的行政管理體制。加快新一輪地方政府機構改革步伐，規范設置轄區派駐機構，明確垂直管理部門和地方政府的權責關系。落實鄉鎮試點改革要求，加強基層政權建設。深化行政審批制度改革，規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預，建設責權一致、高效運轉的縣（區）及鄉鎮基層政府。二要探索職能有機統一的大部門管理體制。加大機構整合力度，全面梳理部門之間存在的職能和權責問題，對一些職能相近的部門實行綜合設置，對一些職能交叉的部門，堅持一件事情原則上由一個部門負責，確需多個部門管理的事項明確牽頭部門、分清主次責任，著力解決部門職責交叉問題，形成職能有機統一的大部門管理體制。清理規范議事協調機構和部門管理機構、合署辦公機構，規范精簡部門內設機構，提高政府的整體效能。三要推進事業單位體制改革。按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，適時開展事業單位分類改革，認真研究確定各事業單位職能，對主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；對主要從事生產

經營活動的，加快轉企步伐；對主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，同時加強政府監管。配套推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，進一步完善相關的財政政策。

3、健全規范，創新管理機制。主動適應科學發展的時代要求，探索建立管總量、管結構、管政策的機構編制管理新機制。一是創新宏觀管理機制，管好總量。立足梅列區情，綜合考慮轄區人口、面積、經濟社會發展水平、財政收入等因素，按照總量控制、適當發展、控導結合的原則，研究確定符合梅列實情的機關、事業單位人員的總量控制基數，研究制訂各類編制標準的范圍、方法和體系，逐步建立與經濟社會發展相適應的科學的總量控制管理方式。適應加強基層服務型政府建設的要求，積極爭取上級機構編制部門適時增加縣（區）、鄉鎮兩級政府的行政編制總量。二是創新動態管理機制，管好結構。根據編制標準調整人員結構，對新設事業單位嚴格按照規定的結構比例標準核定人員編制，嚴禁違反人員結構標準進人；對事業單位工人比例過高等已經形成不合理人員結構的，研究制訂調整控制及分流辦法；對部分滿編、超編但實際專業人員緊缺的事業單位，實行“先出后進”的辦法，先分流非專業人員，再調配緊缺專業技術人員。三是創新監督管理機制，管好政策。認真貫徹執行《機構編制監督檢查工作暫行規定》，健全機構編制管理與組織、人事、財政等部門的綜合約束機制，實行組織、人事、財政、編辦、勞保等“五位一體”的管理機制，堅持編制與財政預算、工資、養老、醫療保險掛鉤，做到凡是涉及機構編制事宜的必須由編制部門一家受理和行文，嚴禁

超編進人，嚴禁以任代調。認真履行機構編制監督檢查職責，會同紀檢、組織、人事部門，定期開展機構編制有關規定執行情況的監督檢查活動，形成以部門“三定”為主的機構編制管理綜合效能監督機制。

4、完善制度，創新管理內容。準確把握科學管理的實質要素，運用彈性調控手段管住管好、用好用活現有的機構編制人員資源。一是不斷完善核編制度，提高在編在崗人員管理水平。依托核編數據庫，加大核編軟件和編統軟件“合二為一”及升級開發力度，建立人員編制信息工作平臺，爭取實現機構編制與組織、人事、財政部門的信息資源共享，有效防止 “數出多門”、“一門一數”。督促各單位正確使用《機構編制核編證》，及時辦理變更事項，做到機構、編制、人員事項，機構編制管理部門和各級各單位人事主管部門“兩頭清”，由重事前審批轉向事前審批與后續管理并重。二是全面推行實名制管理，梳理超編混崗人員管理問題。全面推行機關、事業單位實名制管理，確保實際具體機構設置與按規定審批的機構相一致、實有人員與批準的人員編制和領導職數相對應。運用有增有減的調控手段，逐步解決部分機關事業單位超編問題，嚴格控制機構編制“膨脹”。明確編制調整必須以工作職能和工作量為衡量標準、依據，不以實有人員的超、缺編為增編依據，由重基礎數據管理轉向數據管理與職能管理并重。三是嚴格執行請假制度，解決在編不在崗人員管理問題。認真界定“吃空餉”的行業標準，嚴格規范與“吃空餉”對應的請假制度，制定行政、事業單位規范統一的請休假制度。

第二篇：我國當前依法行政的現狀與改革研究講解

我國當前依法行政的現狀與改革研究

依法行政，建設社會主義法治國家，是我國社會主義現代化建設的重要目標。這一方略己寫入憲法修正案中。依法行政是依法治國的重要基礎，也是實現依法治國的重點和難點。我國自二十世紀八十年代末確立依法行政觀念以來，雖取得一定成績，但各種相關問題也日益暴露。這些問題的存在，嚴重阻礙了依法行政和依法治國的進一步發展。本文從立法、執法等幾個方面對依法行政存在的問題及其原因進行分析，在此基礎上提出相應對策。本文認為，現階段中國要完善和實現依法行政，建設成社會主義法治國家，健全法律制度是根本，加強行政主體法律素質是關鍵，強化對行政權的監督是保證，整個社會公民更新法制觀念是促進依法行政的強大動力。

歷史和實踐告訴我們，迄今為止，法治是治理國家最好的模式。“國無常強，無常弱。奉法者強，則國強，奉法者弱，則國弱”。當今世界發達國家，無不奉法治為治國之道。依法行政是現代政府在行使權力時所普遍奉行的基本準則。近年來，隨著我國法治化進程的大大加快,各級行政機關的依法行政意識有所增強，廣大公務員的依法行政能力有了不同程度的提高，依法行政的實踐取得了許多積極的成果。然而，我們也必須清醒地看到，從當前面臨的新形勢、新任務、新要求來看，我國公務員在依法行政的能力上仍存在諸多不適應之處。因此，如何繼續全面而有效地推進依法行政能力建設，不斷提升公務員依法行政的能力是關系到新時期依法行政能否更好地得到貫徹落實，構建法治政府的目標能否如期得以實現的重要課題。

一、依法行政過程中所遇到的障礙

黨的十五大將依法治國、建設社會主義法治國家作為我們黨領導人民治國的基本方略。依法行政既是依法治國的重要方面，也是社會各界的普遍要求。因此，立法步伐明顯加快，以憲法為核心的社會主義法律體系己經初步形成并日趨完善。據有關資料透露，20多年來全國人大及常委會制定的法律約400個，國務院制定的行政法規約1000個。這些法律法規的出臺和實施，規范和調整了社會法律關系，有力地推進了中國社會進步和經濟的發展。但是，中國在推進依法行政的過程中，確實存在一些不可忽視的問題，必須認真研究，盡快予以解決。

（一）思想意識方面的障礙

我國社會法律意識普遍低下是當前實現依法行政的最大障礙。究其原因,主要是由于我國有兩千多年的封建歷史,缺乏民主傳統和法制傳統。歷代封建統治者都將法律作為鎮壓百姓的工具,帝王的意志即是法律,這種權大于法的人治傳統思想影響至深。建國后,我們實行了幾十年高度集中的計劃經濟體制,主要靠行政手段管理經濟和社會事務,這種狀況導致法律在人們心中可有可無,無足輕重。正如鄧小平同志所尖銳指出的：“舊中國留給我們的封建傳統比較多,民主法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人們民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視。”隨著我國普法活動的廣泛開展,人們的法律素質有所提高。但是,中國畢竟是一個具有幾千年封建專制歷史和人治傳統的國家,舊的觀念和舊的習慣積淀太深,極難轉變,再加上改革開放和市場經濟的沖擊,一些人法制意識狀況與依法行政的要求不相適應,存在著行政法制意識淡薄的問題。一些工作人員習慣于按政策和行政命令辦事,對依法行政的必要性和重要性認識不夠,依法行政的自覺性較差；少數領導干部置國家的法律于不顧,以言代法,甚至以權壓法；還有一些地方的群眾對法律知之不多,很難自覺運用法律武器來維護自己的合法權益。行政法制意識淡薄阻礙了依法行政工作的順利進行。

（二）行政立法方面的障礙

盡管建國以來我國頒布了大量的行政法規、規章，但由于現代社會行政管理事務的日益繁雜，且變化迅速，我國的行政立法還遠遠跟不上實際需要，在許多領域存在法律空白，給依法行政帶來困難，同時也給違法者以可乘之機。例如，由于我國沒有統一的《行政程序法》，有些法規、規章中又沒有最起碼的程序和時效要求，造成行政機關依任意程序行使權力，或非法設置重重程序壁壘，故意刁難相對人，甚至玩弄程序為己斂財聚資，嚴重阻礙著依法行政的實現。所以從我國行政立法的現狀看，在內容上還不能與正在建立的市場經濟體制、民主法治體制和精簡、統一、效能的行政管理體制相適應，比如《國務院組織法》和《地方政府組織法》基本上都還是在計劃經濟體制下制定的，沒有很好地體現黨政分開、政企分開、政府權力下放、政府職能轉變的要求；在條款上過于簡約、粗疏，有些條款法律含義不明確。眾所周知，《國務院組織法》只有11條，不到1200字，《地方政府組織法》規定的條款也只有15條，1300字左右。這對于我國這樣一個有著13億人口、960萬平方公里土地、政治經濟文化發展很不平衡的大國來說，顯然是過于簡單了。

盡管有些領域出現法律真空區，有待緊急彌補，但當前在絕大多數領域存在的主要問題絕不是無法可依，而是缺少“良法”。二十世紀八十年代以來，我國立法雖多，但客觀上立法的無序與不法，立法追求數量和速度而質量粗糙、漏洞頗多，法律、法規及規章之間沖突問題嚴重等現象，極大影響著法律的正確執行和有效實施，“或因無明晰的法律規定可循使執法者不能有效操作從而導致法律束之高閣，或因法律規定的艱深或模糊而使執法者不能正確有效地適用法律，或因法律規定相互之間發生沖突而不知該如何適用法律，或因法律與現實生活之間出現裂縫和脫節致使法律的適用活動陷入窘境，所有這些都會弱化法律效力的實現。”有鑒于此種立法狀況，我們不僅要強調“有法可依”，而且要有健全和良好的法可依，否則若立法本身都存在問題，又如何要求行政機關、司法機關和人民群眾去執行法律和遵守法律呢?

（三）行政執法方面的障礙

我國行政執法隊伍素質不高，也是阻礙社會主義和諧社會建設的一個主要原因，而且制約了依法行政在構建社會主義和諧社會中作用的發揮。目前有的行政執法機關及執法人員依法行政的素質不高，執法不懂法、隨意執法、濫施處罰、不文明執法現象嚴重。此外比較明顯的是，執法隊伍不健全，人員、經費明顯不足，執法設備落后。故本文認為，我國當前行政執法隊伍素質存在以下一些較為嚴重的問題：

1、以言代法，以權壓法

在我國當前的行政執法實踐中，一些行政執法人員單憑個人感情好惡辦事，尤其是經濟執法部門罰與不罰、罰多罰少全憑主觀隨意，另外，個別領導干部利用手中權力干擾行政執法，以權壓法，形成嚴重的上、下級之間，同級不同部門之間的行政越權。

2、執法犯法、徇私枉法

現實中，一些執法者將自己置于法律之上，知法犯法，甚至憑借職權拘私枉法，貪污腐化，假公濟私，以權謀私，特別是行政機關中的經濟部門以及公安、稅務、工商行政等重點執法部門的不正之風嚴重，行政違法和行政侵權時有發生。

3、行政執法隊伍的法律素質和道德素質狀況不良

我國當前一些行政機關工作人員仍把領導的“指示”、上級的紅頭文件看的高于法律，依法行使權力和履行義務尚未成為他們的主導意識，這種現象還很突出。除此之外，行政領導依法行政基本法律知識的欠缺也是深入推進依法行政的不足。長期以來，我國行政系統存在這么一種觀念，即行政領導不必要掌握具體的行政法律制度，只要具有一定法律意識就足矣。可以說，這種認識，在健全行政法律制度，推進依法行政初期是符合我國社會國情的。但是，當社會法治發展到一定程度，依法行政需要進一步推進，入世后我國相關法律制度必須與WTO規則接軌的情況下，行政領導僅僅具有一定法律意識己經難以勝任工作需要。因為，行政領導如果缺乏行政基本法律知識和法律思維能力，其行政決策和重大行政決定行為，難免會與行政法律規范相違背。

二、造成依法行政障礙的原因分析

（一）體制方面的原因

在我國，行政組織發展過程的表現正好相反。一方面行政組織層次不斷增加，內部分工越來越細，工作人員不斷擴張，造成行政管理隊伍越來越龐大，行政管理機構越來越臃腫。這種行政組織復雜、機構臃腫對依法行政造成了不利的影響。

1、行政組織層次過多影響了依法行政的準確性和效率

在我國目前行政管理層次多達5-6級，這樣多的層次往往是中央的政策包括行政法規當貫徹到基層時就會大打折扣，而且，過多的層次也為各級行政機關“有法不依、執法不嚴、違法不究、以權代法、濫用職權”提供了廣闊的緩沖空間。所謂“上有政策、下有對策”是對這一現象的生動描述。

2、行政機關內的過細分工，加大了協調難度

分工可以提高效率，但任何問題都是相對的。當機構內部分工過細過多時，會使問題向相反方向轉化，使管理相對復雜化，這不僅影響依法行政的效率，同時也因管理關系的復雜，使管理失誤出現的概率增大。

3、復雜的行政機構為依法行政設置結構障礙

管理組織機構過于復雜，不可避免地出現疏漏，而且機構越復雜，疏漏的機率就越大。機構重疊、職能交叉，就會形成相互推諉、相互扯皮，出現一些行政功能真空，很多事務沒有機構管的現象，在無形中為政府行政機關依據法定職權進行管理設置了結構上的障礙，為依法行政增加了機構因素的難度。

第三篇：我國鄉(鎮)行政管理的現狀與改革研究

內容摘要

鄉鎮行政是我國農村基層政權組織，是國家行政管理體制中的一個重要組成部分，是黨和國家各項工作的落腳點，是農村建設的直接領導者和管理者，是把廣大人民群眾的意志和要求傳輸到國家政權組織中去的第一道入口。隨著經濟全球化、世界一體化的不斷深入，世界各國的經濟技術、文化不斷地相互融合，各國政府為在全球化過程中趨利避害，都面臨著適應新形勢、調整政府職能的挑戰。隨著我國加入WTO，我國政府的行政管理體制和機制也進行了一系列的改革。鄉鎮政府作為國家政權的末梢，也應該以此為契機，全面深化行政體制改革。中國幅員廣闊，具有廣大的農村，農村的基礎設施建設、社會公益事業、農村的社會穩定以及國家對農業、農村和農民的扶持政策的落實，都離不開鄉鎮政府。農村需要一個行政管理科學化的鄉鎮政府來服務、協調和管理，以確保農村經濟社會健康、快速發展。在現實生活中，鄉鎮政府雖然在農村經濟社會發展中發揮了巨大的作用，但是，由于種種原因，鄉鎮政府的行政管理存在許多問題。這些問題的存在，不僅影響了農村經濟發展，一定程度上也損害了黨和政府的形象。鄉鎮有自己的特點，也有不如人意的現狀，也還有目標一致的改革呼聲，但改革是為了什么？如何改變？如何改變才能走出傳統改革的誤區，回歸鄉鎮本來的功能。

關鍵詞：鄉鎮

行政管理

改革

目 錄

一、我國鄉鎮政府行政管理的現存問題............................................................2

（一）黨政分設問題值得重新審視...................................................................2

（二）干部任用體制亟待規范..........................................................................2

（三）財政體制不健全.....................................................................................3

（四）鎮政府職能的“越位”和“缺位”....................................錯誤！未定義書簽。

（五）管理人員素質不高...................................................錯誤！未定義書簽。

二、我國鄉(鎮)行政管理的改革方法...................................錯誤！未定義書簽。

三、結論............................................................................錯誤！未定義書簽。

我國鄉(鎮)行政管理的現狀與改革研究

一、我國鄉鎮政府行政管理的現存問題

鄉鎮政府行政管理在實際工作中，存在許多問題，這些問題的存在降低了行政效率，難以適應市場經濟發展需要，一定程度上也影響了黨和政府的形象，使“三農”問題突出。依據行政管理學的理論，對鄉鎮政府管理的問題進行剖析，擬提出改進辦法，使鄉鎮政府管理科學化和規范化。

（一）黨政分設問題值得重新審視

鄉鎮政府普遍設立黨委和政府機構兩套班子。原則上黨委是領導和決策機構，鎮黨委書記主持全面工作，是第一負責人；政府側重負責抓經濟工作，鎮長是法人代表。這種黨政分設的體制，在實際工作中導致工作責任與管理權力不協調，是鄉鎮政府難以提高行政效率的一個重要原因。抓經濟工作是鄉鎮政府的核心目標，但實現這一目標的責任和權力不明確。公認書記是一把手，也就是書記是組織的第一責任人，那么書記在主持全面工作的同時，應該把經濟工作做為工作重點。然而，鎮長是鄉鎮政府的法人代表，側重抓經濟工作，并主管財政和管理一切經濟活動。這樣就形成了一種窘境。組織的負責人不主抓組織的核心任務，向上級匯報時卻重點匯報經濟工作，而作為非第一責任人的鎮長卻要負責組織目標的落實，同時又擁有落實目標的財政支配權、人力、物力的使用權。書記責任大而無財權，鎮長責任小卻擁有財權、事權和經濟工作指揮權。責權的模糊，導致書記、鎮長之間的關系就好像婆媳之間關系一樣，永遠也不會像母女之間那樣親密，這種矛盾斗爭貫穿于整個鄉鎮工作。

鄉鎮組織擁有黨委和政府兩套班子，原則上是按照所設計的結構進行層級指揮和管理，但在實際工作中，常出現組織指揮上的不協調。兩套班子就有兩套相對獨立的指揮系統，就政府系統而言，鎮長指揮各副鎮長，副鎮長再落實各科室，層次明確，上傳下達。經濟工作主要由該系統來計劃、組織、指揮和協調。如果鎮長不向書記匯報，副鎮長也不便于向書記匯報工作，則書記對經濟工作只能一知半解，卻要負全責；黨委工作自成系統，主要是人事權。書記、副書記通過機關支部對機關科及科以下的工作人員以及各村支部班子進行考核，做出人事變動決定。這種決定通常都不和行政系統溝通，因為那是他們的工作陣地，不能輕易退出。按理考核工作是以業績為依據，而業績的好壞行政指揮系統最有發言權，然而，行政系統參與過多，就使黨委系統的指揮權威受到威脅。這樣，行政指揮系統和黨委系統基本彼此分立，從而導致整個鄉鎮最終的指揮上的不協調，信息不能共享，組織形不成合力，進而影響最終目標的實現和效率的提高。

（二）干部任用體制亟待規范

鄉鎮政府的副職以上干部均為縣管干部，也就是他們的任命、調動、提拔都由組織部門考核確定。原則上，鎮長、副鎮長都是由鄉鎮人大選舉產生，其候選人由縣級組織部門提名 3 推薦。在實際工作中，上級組織部門推薦的干部，鄉鎮人大一律通過，約定俗成。鄉鎮人大都知道，上級組織部門提名的候選人就是任命，人大只不過在履行程序，使之合法化而已。這樣，鄉鎮書記、鎮長及其副鎮長的任用既然是由上級黨委任命的，那么鄉鎮政府的干部只有對上級黨委負責，他們的升遷和鄉鎮沒有特別大的關聯。這種干部管理體制產生了很多的問題。一方面鄉鎮長要對上級負責，上級政府安排的工作不管對與錯，不管與鄉鎮利益是否有沖突，都應該辦好。因為完成上級部門安排工作，才能體現政績，體現工作能力和水平，才能為今后升遷創造條件，才能被上級政府認同；另一方面，對鄉鎮工作責任感不強。因為是上級政府任命的，任職時問也有一定之規，所以可以搞短期行為；可以極大地發揮自己的權力；可以無視民主；可以有點腐敗；可以帶點專斷，可以交點朋友；可以某些私利。同樣是被任命的干部，為什么獨對鄉鎮干部如此挑剔和苛求呢?因為鄉鎮主要領導發揮權力的空間較大，他們有著與他們責任不相匹配的權力。

（三）財政體制不健全

鄉鎮政府的財政獨立，縣級政府對鄉鎮政府核定基數，確定增幅，遞增上解，超收分成。這種財政體制給鄉鎮支配財政收入留有很大的空間。鄉鎮政府目前也是吃飯的財政，也就是收入僅僅能維持剛性支出。其財政收入來源主要靠工業稅收，約占70％以上。其次由房地產、建筑、運輸、商業、農業來彌補，農業稅占有很小的份額。約有5％(經濟欠發達地區例外)。鄉鎮政府的財政支出大部分在教育支出上，約占70％以上，其次有衛生支出、農業支出、科技費用支出等。在經濟較發達的地區，當年的財政收入除工資、教育等剛性支出外總有些資金盈余，這些資金的支出由鎮政府按輕重緩急來安排。可班體現出政府的權力。此外，鄉鎮政府還有一些預算外收入，這些收入包括國家、省、市、區的支農方面的撥款，項目扶持資金以及鄉鎮自身靠自然資源開發獲得的收入，(靠海鄉鎮的海上養殖和海底珍品養

第四篇：我國新型農村合作醫療改革現狀、問題與對策研究

我國新型農村合作醫療改革現狀、問題與對策研究 袁肖肖公共事業管理公管1011班2010133139

[摘要]農村合作醫療改革雖然對農村人口占總人口的70%的中國來說具有重要的積極意義，但實際上目前農民“看病難, 看病貴”問題仍沒有完全解決，目前我國農民參保率低, 醫藥費報銷比例過低, 村衛生所醫療設備差等問題仍然存在。本文就襄陽市新型農村合作醫療改革現狀、問題與解決對策作初步探討。

[關鍵詞] 新型農村合作醫療 現狀問題對策參保率 醫療保障

健康，作為成就一切事業之根本，是人們關注的重要內容之一。近些年來，國家對城鎮居民醫療以及農村合作醫療給予了極大的關注，出臺了相應的政策，使人民受惠不少。新型農村合作醫療就是在這樣的背景下建立的。新農合自2003年試點以來，已取得了巨大成效，為農村衛生工作帶來了希望。但作為一種新型的醫療保障制度，新農合在制度執行中仍存在一些缺陷，影響著農村醫療保險工作的健康、持續發展。本文就我國目前農村合作醫療的含義、現狀、存在的問題以及解決的方法做理論性分析。

一、新型農村合作醫療改革的意義

(一)新型農村合作醫療的含義

新型農村合作醫療是指由政府組織、引導、支持, 農民自愿參加, 個人、集體和政府多方籌資, 以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。采取個人繳費、集體扶持和政府資助的方式籌集資金。農村合作醫療制度是中國農村社會通過集體和個人集資, 由合作醫療基金組織和個人按一定比例共同負擔醫療費用的一種互助互濟制度。

(二)我國新型農村合作醫療改革的意義

1.新型農村合作醫療有利于促進我國農民群眾健康水平的提高。目前, 農村醫療衛生機構的收入主要來源于醫療服務, 患病人數越多、患病越嚴重, 醫療機構的收入就越高。通過支付方式改革, 采取總額預付可以促使基層醫療機構由醫療經營向健康管理轉化, 從注重治療向注重預防轉化, 切實轉變服務方式, 使”預防為主”方針落到實處, 從根本上降低衛生費用。這不僅可促進農民群眾健康水平的提高, 而且也可使農民群眾的健康意識普遍增強,醫療保健需求不斷增長。在合作醫療的宣傳發動過程中, 應注重健康消費觀念的宣傳, 引導農民主動自覺地增加健康投入, 讓廣大農民群眾的健康意識普遍得到增強。

2.新型農村合作醫療有利于構建社會主義和諧社會，是檢驗我國和諧社會程度的重要標準。雖然建立覆蓋全民的基本醫療保障體系可能會在一定時期增加財政支出, 但通過強化公共衛生和基本醫療服務, 整個社會的醫療負擔會大幅度降低。當絕大多數居民的基本醫療得到保障時, 勢必能夠帶動居民的消費預期, 并帶動整個經濟的進一步發展及財政收入的進一步提高。同時構建覆蓋全民的基本醫療保障體系有利于提高農民的整體生活質量, 有利于實現全社會的共同富裕, 讓廣大人民共享改革成果, 從而促進社會和諧。

二、我國新型農村合作醫療的現狀及存在的問題

我國新型農村合作醫療改革成效顯著,到2012年底, 全國2566個縣（市、區）開展了新型農村合作醫療工作，新型農村合作醫療參合率98.1%；1—9月新型農村合作醫療基金支出總額為1717億元，受益11.5億人次。參加城鎮基本醫療保險的人數為53589萬人，其中，參加城鎮職工基本醫療保險人數26467萬人，參

加城鎮居民醫療保險人數27122萬人。參加城鎮基本醫療保險農民工4996萬人。但是仍存在農民參合積極性不高、受益面窄，保障力度不夠、醫藥費報銷比例過低等問題。

1.農民參合積極性不高，參合率低。自2003年試點以來，參合的人數已從 2004年的 0．8億人上升到了2008年的8.15億人，參合率也達到了91.53％，取得了巨大成效。盡管如此，我國部分地區農民參合的積極性并不高，甚至有的農民在參合后由于種種原因又選擇了退出翻。尤其是在經濟條件較為落后的地區農民對新農合始終抱著觀望的態度。作為農業大國，我國的農民人數約為 9億人，占全國總人數的60％以上。按91.53％的參合率計算，未參加新農合的農民人數仍不容忽視。

2.存在受益面窄，保障力度不夠的問題。雖然新農合在運行以來取得了巨大成績，其覆蓋面不斷擴大，但同時也應該看到，部分農民在得病后仍然得不到應有的保障，而這些疾病常是一些非大病卻危害不輕的慢性疾病、常見病或多發病。農民長期受這些疾病的困擾既得不到有效醫治，也得不到有效保障，便不會去參加新農合，致使新農合受益面窄，無法保障大多數農民的看病需求。除了受益的疾病有限制外，農民的補償水平也是非常有限的。目前，新農合對住院患者進行補償的受益面窄，對門診和慢性疾病病人考慮較少，這樣就不利于疾病的早發現、早診斷、早治療，也不利于新農合的可持續發展。

3.醫藥費報銷比例過低，報銷范圍小，報銷手續煩瑣，報銷時間較長，不及時，缺少吸引力。對目前實行的住院醫藥費用報銷比例, 群眾普遍反映過低。在農村中, 因病致貧、因病返貧的一般都是家庭主要勞動力患急病和慢性病, 需要經常服藥治療, 開銷大, 而在醫療費用日益上漲的今天, 農民抗大病的風險能力明顯不足, 按現行的較低的起付線和報銷比例, 患者得到的補償數額不大, 體現不出新型農村合作醫療的“大病救助為主”精神, 也解決不了農民、特別是困難家庭農民因病致貧、因病返貧的問題。同時我國的新型農村合作醫療是要農民先墊付, 這樣, 如果一些農民借不到錢還是看不起病, 然后持著有關手續到合作醫療報賬中心申報, 最后又要去信用社領錢。有的村莊離報賬中心和信用社很遠, 來回的車費都比較貴。煩瑣的登記、理賠程序增加了農民許多不必要的麻煩, 降低了農民的滿意度。

4.政府在提供醫療公共產品方面存在著嚴重的缺位。在醫療衛生領域中,一些本應由政府承擔的具有公共產品性質的服務和產品(如防疫等公共衛生服務)卻轉由市場提供,由于這些產品本身存在的非競爭性、非排它性及外部性等特征,僅靠市場無法有效提供,致使占人口多數的農村居民個人和家庭幾乎全部承擔醫療保健支出，從而加劇了醫療保健的不公平性,導致城鄉健康差距快速增大。

5.政策執行偏差。因為參與了新農合，農民去醫療機構就醫，甚至出現有些醫生提高醫療費用，本是幾十塊錢就可以看好的病花下來有幾百塊，雖然報銷了一部分，但是，所花費用遠遠超過理應花的錢數。也不乏某些醫生因為農民參與新農合，提高要價、多開藥、開貴藥的行為。有些無需住院的病讓農民住院，耗時耗資，也不可避免會出現“以藥補醫”等現象的發生。

6.政策標準不夠完善。據了解，享受新農合醫療報銷的基數對于農民標準有些偏高，既然是基本醫療，應落實“基本”二字，對于農民常出現的一些花錢費用較高的常見病也應采取部分報銷，避免出現以多數人的參保基金來補貼少數人的就醫金額等情況，讓農村醫療惠及廣大農民，另外，在制定的政策中，明確指出是在指定醫院的住院費用超過幾百元以上才可享受部分報銷。這里的“指定

醫院”以及“住院基數在幾百元以上”是否合理？這里可能會出現某些農民為了達到報銷標準，不用住院的去住院，花不到報銷基礎的，多買藥、買貴藥的情況出現。這是違背醫改初衷的。相反，農民有時候得到的反而不是實惠，是一種負擔。指定醫院也可因此獲利，做出一些違背職業道德的事情。

7.監管組織建設有待加強，監管職能履行需要規范。新型農村合作醫療管委會和基金監督管委會責權不是十分明確, 各地雖已成立了相應組織, 但應承擔哪些義務和權利沒有明確規定, 缺乏規范化運作, 大都仍由政府部門直接承擔, 缺乏民主管理制度。新型農村合作醫療基金收支和管理的審計監督, 還沒有形成規范的程序, 對委托商業保險公司運作的資金如何加強監督更缺乏依據, 所有這些因素也在一定程度上影響了基金監管的規范性和權威性。

三、完善我國新型農村合作醫療制度的對策

1.對農村合作醫療政策進行大力宣傳引導。要有針對性地開展宣傳教育, 采取多種形式向農民宣傳實行新型農村合作醫療制度的重要意義和具體做法, 使其家喻戶曉, 人人明白, 從而引導農民不斷增強自我保障和互助共濟意識, 并最終形成廣大農民的自覺行動。要利用廣播、電視、報紙、傳單等形式宣傳合作醫療對解決因病致貧、因病返貧的重大意義。同時, 宣傳各級政府對開展合作醫療的支持和承諾, 宣傳合作醫療的相關規定, 宣傳國家對農村衛生事業和提高農民健康水平的重視, 通過宣傳讓廣大農民認識到參加合作醫療是農村社會保障的重要內容, 是提高農民對醫療服務有效需求和互相共濟的重要舉措, 以此改變農民的醫療消費觀念, 消除農民參保的疑慮和困惑, 充分調動廣大農民參保的積極性, 使全社會支持農村合作醫療, 使農民人人參加合作醫療, 人人享受合作醫療。

2.逐漸變“自愿參合”原則為“強制參合”原則。“自愿”式的保障，沒有“強制型”的保障更加有力。唯有“強制”保障資金、管理體制才是健全的，才能有效防止新農合運行中的“逆向選擇”困境，真正解決農民看病難、看病貴的問題。當前，可考慮從兩個方面入手，達到“強制參合”的目的。①可通過立法來實現，要提高我國醫療保險的立法層次，實現人大立法，制定全國統一的“社會保障法”或“新型農村醫療保險法”，將各級政府和農民在新農合中的權利和義務以法律條款的形式明確下來，尤其要強調農民“人人參合”，杜絕“逆向選擇”現象的出現。②在當前立法還沒有實現的情況下，應該根據各地實際情況，特別是在中西部經濟發展水平較低的農村地區，政府可考慮逐漸采取政策上的“強制參合”原則，保證每個農村居民都能夠參合，提高新農合的覆蓋率，真正解決農民看病難、看病貴問題，防止貧困農民因病致貧、因病返貧現象的發生。

3.根據各地經濟發展水平，探索不同標準的醫療保險模式應因地制宜、區別對待，建立科學合理的醫療保險系統和籌資機制，可從 3個方面實施。①經濟發達的東部沿海地區，農民經濟條件較好，可采取自愿原則，探索其他醫療保險模式，鼓勵農民參加商業保險，提高其賠付率，減輕財政負擔。②中部地區的農民經濟水平高于西部地區，可適度采取強制原則，嚴格貫徹執行衛生部《關于鞏固和發展新型農村合作醫療制度的意見》中關于“農民個人繳費由每人每年20元增加到 30元”的繳費標準，提高新農合籌資水平。③西部地區農民普遍比較貧窮，也是因病致貧、因病返貧現象最為突出的地區，必須采取強制原則，但需要加大財政補貼，尤其是中央財政的支持和幫助，做好特困家庭、“五保”家庭的參合工作；進一步發展農村醫療救助制度，可以嘗試在新型農村合作醫療定點醫療機構中選擇設立專門的醫療救助定點機構，對于符合標準的貧困家庭，免

費資助其參加新農合，減輕農民負擔。

4.逐漸擴大新農合的保障范圍。新型農村合作醫療制度更加突出對大病醫療費用的補償，能夠有效幫助農民抵抗大病風險。但大病發病頻率低，這就造成新農合的報銷范圍過窄，影響農民的參合積極性。當前，應逐漸擴大新農合的保障范圍，不但要“保大”，而且要“保小”，兼顧對小病醫療費用的補償，可以從兩個方面著手實施。①各地要嚴格按照衛生部的要求，積極開展大病統籌與門診統籌相結合的試點，探索門診補償的有效方式，提高門診補償水平。②要把影響農民健康的常見病、多發病和慢性病納人保障范圍。普通小病的醫療費用，如感冒、發燒等，農民完全有能力支付，但一些慢性病無需住院卻危害不輕，需要患者長期花錢醫治，時間一長就會形成巨大的經濟負擔，因此必須納入保障范圍。只有解決了大多數農民小病醫療補償問題，才能擴大新農合的受益面，從而有效預防部分農民在患小病后因無錢醫治而扛成大病的現象，降低大病發生的頻率。

5.整體簡化報銷手續。繁瑣的報銷手續會使農民對新農合產生不滿情緒，影響農民參合的積極性，必須對補償設計和程序進行簡化，具體可從 3個方面著手。①各地農村合作醫療管理機構應經過科學而合理地研究，制定簡單、可操作性強的報銷程序，提高工作效率，減少農民在辦理報銷手續過程中不必要的奔波，讓農民真正感受到新農合所帶來的方便。如小額補助可憑合作醫療證、身份證和交費單據直接得到補貼，大額補助應減少農民申請的次數，簡化審批程序，提高合作醫療機構的辦事效率。②各級政府要充分認識到政策宣傳工作對鞏固和完善新農合的意義，切實承擔起宣傳、組織、引導農民參加新型農村合作醫療的責任，要組織專門人員向農民講解新農合知識，宣傳中央有關建立新型農村合作醫療制度的政策和當地合作醫療的實施辦法，讓廣大群眾充分了解實施新農合的目的、意義和具體補償措施。農民對合作醫療制度了解得越多，他們對這項制度的滿意度、支持度就越高。③針對區縣以外就醫的外出務工人員，要組織專門人員制定科學、合理、方便快捷的審核程序和補償辦法，取消一些不合理的限制。可以考慮在原有的報銷辦法外建立網上報銷系統，充分利用網絡平臺提高工作效率，簡化報銷流程。

6.加強公共衛生保健工作。大家都知道“預防“相比“治療”所具有的優勢，應把農村醫療保健當成一項比較重要的工作來抓，醫療保健具有投資少，效益高的優點，這樣，既可以提高全民身體素質，也可以減少政府的人力、財力等方面的投入。樹立醫療保健意識，是政府部門應長期堅持的一項主要職責，從而從根本上減少農民患病的機率，完備醫療保障政策。

7.加強監管組織建設,規范監管職能履行。相關立法應注意在新型農村合作醫療制度改革中管理者職能的歸位。現階段合作的參加者、組織者、服務提供者、政府四個方面的關系還遠沒有理順, 而地方政府和鄉鎮衛生院成為矛盾焦點。鄉鎮衛生院是新型農村合作醫療的主要服務提供者, 但它可能同時受衛生行政主管部門的委托, 行使部分行政管理權, 這時作為農村醫療衛生市場的具體管理者與作為農村醫療衛生市場的平等競爭者的角色極有可能發生沖突。鄉鎮衛生院并非不能對村衛生所進行一體化管理, 關鍵是應當遵循自愿、引導的原則, 特別是不能利用自己代行部分行政管理職能的地位排斥農村醫療衛生市場中的其他醫療服務主體, 干涉其他農村醫療服務主體的獨立執業, 否則也極易使自己陷入有關糾紛之中。

第五篇：我國高速公路養護管理現狀與對策研究

我國高速公路養護管理現狀與對策研究

許俊國河北唐津高速公路有限公司

摘 要：隨著我國高速公路建設的迅猛發展，高速公路養護管理的重要性越來越為突出，傳統的養護管理模式，已不能適應其發展要求。本文探討了目前我國高速公路養護管理中存在的弊端，并提出了相應的改革途徑。

關鍵詞：高速公路養護管理問題及對策 

一、目前高速公路養護管理中存在的主要問題

1、養護管理模式落后，“重建輕養”思想嚴重。

目前我國高速公路的養護大多仍采用傳統事業型的管理模式，對養護管理強制性要求，缺乏足夠的認識及有效的法律約束，主要表現為對養護責任事故追究不力，監管不嚴，處罰過輕；養護市場封閉運作、市場化模式尚未確定、尚未建立起現代企業制度。

2、人事制度僵化，分配方式不靈活。

隨著高速公路的發展，科學技術和現代機械在高速公路養護中的作用越來越突出，但由于“政、事、企”不分，各地養護機構重復設置，非生產人員膨脹，養護隊伍臃腫，養護管理人員總體素質偏低。在工資分配上，效益工資在工資總額中所占比重較小，激勵作用不強，人浮于事現象比較嚴重。

3、養護科技含量和機械化水平低。

高速公路需要高標準的養護。但目前從整體上看，我國高速公路的養護維修較大程度上仍然依靠傳統養護方式，養護機械的完好率和利用率比較低，對一些國外引進機械的性能開發嚴重不足，使用頻率低，設備閑置浪費現象比較嚴重；對國外已有的新技術、新工藝、新材料只處在試驗階段，還沒有大規模推廣使用。無法確保高速公路養護的及時性、快捷性和高效性。

4、養護體系不健全，無法真正實現高速公路的“預防性養護”要求。

目前各地高速公路的養護在很大程度上屬被動養護，整日忙于應對現有道路橋涵的各種病害，缺乏運營過程中的路況調查、病害預測以及適時養護決策和養護規劃。實現預防性養護應具備兩個條件：（1）技術條件，包括道路及橋梁結構檢測系統、路況評價預警系統、養護決策系統及成套養護設備；（2）機制條件，指養護管理體制及其運作模式，需要建立完善的養護決策、養護規劃、養護調度及工程養護監理制度。

5、養護資金不足，公路病害無法得到及時修復。

目前，各地高速公路養護中普遍存在養護資金不足的問題，造成這一問題的主要原因有以下幾個方面：

（1）、建設資金缺口太大，有限的養護資金難以滿足日益增加的養護任務。

（2）、有些高速公路本身收費額低、效益差，養護資金分配不足。

（3）、償本付息壓力較大，養護資金投入不夠充足。

（4）、一些采用BOT、TOT方式經營的高速公路，由于經營公司一味追求低成本、高利潤，從而忽視了對高速公路養護維修的投入。

養護資金的不足，必然會使高速公路病害得不到及時養護維修，從而使公路

使用壽命大大縮短。

二、高速公路養護管理中存在問題的成因

1、養護意識淡薄，對養護重要性缺乏認識。

目前各地政府及交通主管部門將主要的精力都集中在高速公路項目的融資及建設上面，而對于高速公路的養護問題，往往沒有引起足夠的重視，沒有充分認識到“公路建設與養護兩者都是發展，而后者是更重要的發展”的真正內涵，導致高速公路養護資金被挪用擠占，養護體制缺乏創新等問題的產生。

2、公路多元化投融資建設。

為了解決高速公路建設資金嚴重不足的矛盾，各地管理部門初步形成了“投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化”的新格局。投融資體制的改革，雖然調動了地方政府和社會力量參與高速公路建設的積極性，解決了高速公路建設上的資金問題，但同時也帶來了高速公路管理體制混亂等問題。這必然導致養護體制的不順，尤其是“政、事、企”不分現象比較嚴重。

3、養護主體身份的多重性。

由于各地高速公路養護市場尚未真正建立，因此在高速公路養護管理中，“管養不分”現象比較普遍，許多高速公路管理機構，既是養護管理者，又是養護生產者，同時也是養護質量的監督者，這種管養不分的傳統養護模式，很難實現養護計劃的合理性和科學性、養護實施的嚴格性和徹底性、養護監督的嚴肅性和有效性，從而給高速公路養護帶來諸多弊端。

4、養護市場封閉，壟斷經營。

目前各地高速公路養護市場基本上都是內部封閉運作，壟斷經營，高速公路養護市場的公開性、透明度不夠，離真正的市場化、社會化要求還有很遠的距離。養護管理套用計劃經濟模式，使得高速公路養護工作長期缺乏競爭意識、市場意識以及效益意識。導致養護效率低下、養護成本居高不下等問題的產生。

5、難以形成規模養護。

目前，各高速公路管理基本上采用“一路一公司”或“一路一處”的經營形式，所管轄里程最多200公里左右，最短的只有十幾公里。大多數經營公司（處）自設養護機構，這必然使高速公路養護無法達到最佳規模，不能實現規模經濟效益。導致養護單位無錢購置現代化養護設備或由于里程短出現養護設備閑置浪費現象。另外規模過小也會導致養護隊伍臃腫，養護人員專業素質不高、養護效率低下等一系列問題的產生。

三、高速公路養護管理改革和發展的途徑

要解決養護管理中存在的諸多問題，就應積極響應交通部提出的養護體制改革的基本精神，理順管理體制、建養并重、管養分離，同時打破壟斷經營，健全各種規章，實現養護市場化、規模化及專業化運作。市場化養護模式的實施就是要通過將市場經濟中的競爭機制、激勵機制、價格機制等引入養護工作中，達到提高養護質量、降低養護成本的目的。

1、改革目前養護管理體制

（1）、順應高速公路發展趨勢和產業特點，在建立高速公路養護管理體制時優先考慮集中統一原則。集中是指領導權的集中，要求必須實施嚴格的分級管理；統一主要是指對高速公路的養護管理要統一標準、統一規劃、統一調度。

（2）、順應社會主義市場經濟要求，大力培育并開放高速公路養護市場，真正實現管養分離。將高速公路管理機構所屬的適宜于市場化的養護工區、養護中心等與管理機構相分離，并通過合并、重組等形式將其培育成為具有市場競爭力的“自我發展、自我經營、自我約束、自負盈虧、獨立產權”的養護企業。

同時，公路養護維修要面向建筑市場，通過招標選擇施工隊伍，建立養護工程競爭機制，養護工程實現從計劃任務形式向合同管理形式的轉變，以適應高速公路養護工程特點。

（3）、建設專業化的養護隊伍。養護管理用人機制和用工方式走向社會化，引進專業技術人才，同時培訓提高現有養護人員的專業素質。只有人員精干、技術全面、機械配套、安全措施完備的專業化養護隊伍，才能完成高速公路各種突發事故的搶修工作。

（4）、實現養護工程的決策，由經驗型向專家系統型的轉變，養護質量評價標準從“好路率”指標向綜合服務水平指標的轉變。

2、完善養護管理法規體系

（1）、按照《公路法》的條款內容，加快制訂相關配套法規，完善法規的細則說明。借鑒國外發達國家對高速公路特許經營立法的成功經驗，制訂適合中國特色的高速公路養護管理條例，使高速公路公益性屬性得到充分保障。

（2）、加強政府對公路行業的監管力度。明確經營性公司只有在依法履行了養護、維修義務和責任的前提下，才具有合法的收費、經營權力。養護的強制性通過地方交通主管部門來實施或委托實施。政府及交通主管部門應該對養護市場準入、招投標、養護質量等方面加強監管，做到政府監管到位，保障高速公路養護市場健康有序發展。

3、提高養護機械化水平

（1）、學習、引進國外先進的機電一體化技術、電子顯微技術。開發節能、高效、低噪聲、低污染且自動化程度較高的養護機械；研究開發故障自動監控系統，提高養護機械的安全性、舒適性和易操作性。

（2）、養護機械向大功率、多用途的方向發展，提高機械的使用效益，適應高速公路安全、快捷的作業要求。立足養護機械的國產化，不斷提高公路養護機械的裝備率、配套率。

（3）、引進國外先進的CNC加工設備和工藝技術，提高養護機械的制造技術和工藝水平，提高產品質量及機械性能的可靠性，延長使用壽命。

（4）、加強養護機械的組織管理，組建社會化的養護機械租賃公司。

4、應用先進的養護管理技術

（1）、利用交通地理信息系統（GIS—T）促進公路養護管理現代化。由于交通地理信息系統可以將空間信息數字化，并使這些信息可視化，通過功能強大的軟件，使公路沿線三維空間分析直觀簡明，數據管理便捷高效，為公路養護和運營提供大量、及時、準確的數據信息，為公路交通的發展、科學管理和決策提供依據。

（2）、利用高科技檢測技術促進工程質量監測和公路養護智能化，通過利用高精度傳感器、雷達技術、RS技術等高科技手段，實現人工檢測向自動化檢測發展，由破損類檢測向無損檢測技術發展，使公路質量的檢測、評估和病害分析更加快捷，使公路養護更加合理經濟。

（3）、推廣使用國外高速公路養護適用新技術、新材料、新工藝，提高路面耐久性，延長公路使用壽命。

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【參考文獻】

1王正君.論公路養護管理的緊迫性和重要性［J］.森林工程.2005，2劉海燕.加強科學養護工作,延長公路使用壽命［J］.山西建筑,2004

3《高速公路養護管理》 北京：人民交通出版社 2000