第一篇：我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式

課程：非政府組織（NGO）管理 任課教師：吳湘玲 學(xué)號：200691158007 姓名：李瑩

淺談我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式

一、引 言

“非營利組織”作為一種特定的社會組織形態(tài)，在歐美等西方國家已有幾百年的歷史。它本來是為克服“市場失靈”和彌補(bǔ)自由競爭機(jī)制缺陷而產(chǎn)生的，但在現(xiàn)代社會中，卻以克服“政府失靈”和修補(bǔ)國家的社會服務(wù)職能為契機(jī)而獲得了巨大發(fā)展。可以說，政府部門、市場部門和非營利部門作為三個基本的構(gòu)成部分，共同形成現(xiàn)代社會的三大體系。由于國外的“非營利機(jī)構(gòu)”大多是一些科研教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、慈善救助等方面的社會組織，其功能與我們的“事業(yè)單位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，國外非營利組織的管理理論和實(shí)踐進(jìn)入我國事業(yè)單位改革視野，一直被部分學(xué)者及實(shí)際工作者所倡導(dǎo)，試圖作為我國事業(yè)單位改革的主導(dǎo)模式。這種觀點(diǎn)提出不久受到了政府決策部門的重視，“非營利機(jī)構(gòu)”或“非營利性機(jī)構(gòu)”作為一個固定用語已在科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域的改革性文位改革的現(xiàn)實(shí)考察，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中事業(yè)單位向非營利組織轉(zhuǎn)化已經(jīng)在相當(dāng)高的水平上發(fā)生著。這一轉(zhuǎn)化符合社會轉(zhuǎn)型與公共事業(yè)發(fā)展趨勢，是我國公共事業(yè)改革與發(fā)展的重要方向之一。但受制度變遷相對滯后等的影響，這種轉(zhuǎn)化尚未形成規(guī)范、成型、制度化的路徑，而且不少人對“非營利機(jī)構(gòu)”的理解還僅僅滯留于一種望文生義、似是而非的水平上，所以，對于“非營利機(jī)構(gòu)”作為事業(yè)單位改革的目標(biāo)模式的適用性問題上，還有必要作進(jìn)一步的辨析。本文從公共服務(wù)營銷的角度，通過對NPO受益人特質(zhì)的分類研究，將非營利組織劃分為以公眾、顧客、成員為導(dǎo)向的三類組織，并分析了這三類組織的行為特征。以此為據(jù)，針對當(dāng)前事業(yè)單位改革的實(shí)際，探討了我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式。

二、基于受益人特質(zhì)的非營利組織的分類

由于非營利組織的行為特征千差萬別，以目的、組織、部門等進(jìn)行的分類及其管理也一直都是一個模糊的過程。特別由于各國對處于政府與私營企業(yè)之間的制度空間的關(guān)注焦點(diǎn)有所不同，所以對非營利組織這樣一種組織形態(tài)的叫法多種多樣，例如志愿者組織、慈善組織、免稅組織等等。但是，無論非營利組織的形式多么復(fù)雜，它的尋利活動及其本質(zhì)是一致的。“我們說一個非營利組織之所以被稱為非營利性組織，并不在于這些組織實(shí)際上是否賺錢，更正確地說，這個稱謂是指那些以推進(jìn)科學(xué)、教育或慈善事業(yè)而非以賺錢為其首要目的的組織，即便實(shí)際上他們的財政搞得很好”。因此，非營利組織與營利組織之間可以說是從純粹公益性的非營利組織到純粹商業(yè)性的營利組織之間的連續(xù)形態(tài)，差異則體現(xiàn)在動機(jī)、手段和目的，以及不同的利益相關(guān)者行為。Anthony和Herzlinger從受益人特性的角度可將非營利組織分為三類:以公眾為導(dǎo)向的組織、以顧客為導(dǎo)向的組織和以成員為導(dǎo)向的組織。由于非營利組織主要提供的是公共物品(準(zhǔn)公共物品)，位于“光譜圖”的前兩列中。因此，從服務(wù)營銷的角度，這三類組織的行為特征從接近純粹慈善性到一定的商業(yè)性(見圖1):

圖1 非營利組織與營利組織之間的“光譜圖”

1.以公眾為導(dǎo)向的組織

以公眾為導(dǎo)向的組織是以向公共的整體或部分的利益提供服務(wù)而存在，常見的公共系統(tǒng)包括中小學(xué)義務(wù)教育、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、公共衛(wèi)生保健及其它公共物品(如公益或福利救助機(jī)構(gòu)等)。這類組織以追求名譽(yù)，完成公益使命為動機(jī)，以實(shí)現(xiàn)社會價值為目的，常常吸引大量的志愿者參與服務(wù)。組織的經(jīng)費(fèi)主要來自社會捐助和政府資助，受益人無需付費(fèi)。由于組織的很多服務(wù)都是無形的，其效率難以衡量，且易出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，常常面臨管理有效性的危機(jī)。自律機(jī)制和社會監(jiān)督是治理的關(guān)鍵。

2.以顧客為導(dǎo)向的組織

以顧客為導(dǎo)向的組織是為特定需求的個體顧客提供服務(wù)的。這類組織主要是社會服務(wù)領(lǐng)域，如非營利醫(yī)院、大學(xué)、養(yǎng)老院、博物館、垃圾回收站、郵電局和許多公共交通系統(tǒng)等，他們作為非營利組織是為社會大眾服務(wù)的，經(jīng)常得到政府等組織的補(bǔ)償，但同時要向受益者收取一定的費(fèi)用(往往低于成本)。鑒于不同的公益項(xiàng)目，有時還可以吸引部分志愿者(專業(yè))參與服務(wù)。在這類組織中，由于有公共部門的支持，其規(guī)模、活動范圍和力度都很大，所能提供的服務(wù)市場發(fā)育良好，適于引進(jìn)市場化機(jī)制，以低于市場平均價格的有償收費(fèi)來獲取部分收入。這類組織可以學(xué)習(xí)企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

3.以成員為導(dǎo)向的組織

以成員為導(dǎo)向組織僅向其成員提供服務(wù)，俗稱會員制。組織直接且經(jīng)常以低成本的服務(wù)或免稅為成員獲取利益。組織的收益一般來自于會費(fèi)、內(nèi)部捐獻(xiàn)和一些服務(wù)獲取的費(fèi)用，它們的受益人(會員)都是以會員費(fèi)的形式支付所享受的服務(wù)。因此這類組織的管理由于涉及成員的具體利益，管理者多數(shù)需聘用業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，有較高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠機(jī)制是主要的動力機(jī)制，其治理模式必須體現(xiàn)合作。

當(dāng)然，一個組織如果不能很好的界定自己組織的導(dǎo)向就會陷入困境。區(qū)別以顧客為導(dǎo)向的組織與以公眾為導(dǎo)向的組織比較困難，主要集中在誰的利益為先。在以顧客為導(dǎo)向的組織中，即便是政府付款，顧客的利益還是先實(shí)現(xiàn);而在以公眾為導(dǎo)向的組織中，則是公眾利益首先實(shí)現(xiàn);以成員為導(dǎo)向的組織則是實(shí)現(xiàn)利益互惠。

三、我國事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)狀

我國的事業(yè)單位是在計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府建立起來的利用社會資源、提供公共服務(wù)，依附于國家機(jī)關(guān)的公共服務(wù)組織系統(tǒng)。國務(wù)院1998年頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》明確規(guī)定:事業(yè)單位是指為了社會公益事業(yè)，由國家機(jī)關(guān)或者其它組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。可以看出，事業(yè)單位作為我國社會組織的一種基本形態(tài)，幾乎遍布整個社會的各個領(lǐng)域和層面，無論在體制上還是在機(jī)制都屬于政府職能重要組成部分。包括各種國有的醫(yī)院、學(xué)校、劇團(tuán)、養(yǎng)老院、研究所、中心圖書館、美術(shù)館等等。它協(xié)助政府提供公共物品，但它們在性質(zhì)、組織形態(tài)、資金來源、隸屬關(guān)系、服務(wù)對象等方面卻是形形色色、千差萬別的。

改革開放以來，伴隨社會轉(zhuǎn)型與公共事業(yè)體制改革不斷深入，社會自組織能力與資源動員能力不斷增強(qiáng)，社會力量舉辦的事業(yè)組織發(fā)展迅速，國家先后通過《民辦教育促進(jìn)法》、《公益基金管理?xiàng)l例》和《民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)條例，在法律層面予以承認(rèn)。黨的十六大提出了“按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制”的要求，經(jīng)過前幾輪改革，取得了一定成效，但仍未從根本上解決問題。可以說，我國現(xiàn)行的社會事業(yè)體制，其主要特點(diǎn)是“政事不分”，政府職責(zé)范圍缺乏明確的界限，包辦了所有社會事業(yè)，而不論其是否具有公益性。從而使得事業(yè)單位同時承擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)體制下本應(yīng)由多種組織形式承擔(dān)的社會事業(yè)職能。這既表現(xiàn)在宏觀層次上，整個事業(yè)單位部門同時承擔(dān)了多種社會事業(yè)職能;也表現(xiàn)在微觀層次，大多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部也同時承擔(dān)多種職能。這種職能上的多元化是導(dǎo)致事業(yè)單位許多弊端的深層次根源。經(jīng)歷了近20年的改革，事業(yè)單位的這一基本特征仍然沒有發(fā)生根本變化，構(gòu)成了當(dāng)前事業(yè)單位改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。要進(jìn)行徹底改革，必須建立在對事業(yè)單位進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的情況有針對性地進(jìn)行改革。朱光明依據(jù)事業(yè)單位承擔(dān)的社會功能的不同，將我國現(xiàn)行的事業(yè)單位大致劃分為行政執(zhí)行類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類三種類型。但仍然僅是權(quán)宜之計。從長遠(yuǎn)來看，為更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，管理和規(guī)范事業(yè)單位的行為，西方非營利組織分類管理的理論和實(shí)踐對我們有一定的借鑒意義。

四、我國事業(yè)單位改革的方向與模式

事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)由國家機(jī)制提供轉(zhuǎn)為由社會機(jī)制提供。公共部門向社會轉(zhuǎn)移資源是社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容與客觀要求，事業(yè)單位非營利化應(yīng)是上述要求的具體體現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為目前我國的事業(yè)單位可以按照公益性的程度和其受益人特質(zhì)進(jìn)行分類改革。對于那些具有政府職能的單位，應(yīng)將職能回歸政府;提供市場化服務(wù)的單位應(yīng)向現(xiàn)代企業(yè)方向改制;具有較強(qiáng)公益性和服務(wù)對象的特殊性可以按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的非營利組織管理模式進(jìn)行改革(見圖2)。

圖2 我國事業(yè)單位改革“光譜圖”

1.以公眾為導(dǎo)向———公益運(yùn)作型組織模式

以公眾為導(dǎo)向的非營利組織主要提供公共性較高、市場性較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。這類組織是我國公共事業(yè)組織的主體，也是事業(yè)單位體制改革的重點(diǎn)，主要包括基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、公益文化、公共衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。對于這類事業(yè)單位，應(yīng)以公眾為導(dǎo)向，按照“政事分開”的原則，采取公益運(yùn)作型的組織模式進(jìn)行改革。在登記授予其獨(dú)立法人資格的同時，對其業(yè)務(wù)活動范圍做出明確界定，并撤消其享有的行政級別。組織治理結(jié)構(gòu)可參照現(xiàn)代非營利機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式，實(shí)行理事會主導(dǎo)。經(jīng)費(fèi)主要依靠財政撥款和社會公益贊助。財政撥款主要通過政府購買服務(wù)和項(xiàng)目捐贈實(shí)施。對這類事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理，政府一般不再直接干預(yù)其日常業(yè)務(wù)活動，主要通過對其事業(yè)發(fā)展提出指導(dǎo)性意見、實(shí)行項(xiàng)目管理、對其經(jīng)營績效定期進(jìn)行評估、財務(wù)定期審計等方式進(jìn)行，并建立社會監(jiān)督機(jī)制，定期向社會公布組織運(yùn)行情況。

2.以顧客為導(dǎo)向———服務(wù)收費(fèi)型組織模式

以顧客為導(dǎo)向的組織是為特定需求的個體顧客提供公共服務(wù)產(chǎn)品。這類服務(wù)一般具有一定公共性和較高的市場性。其特點(diǎn)是業(yè)務(wù)成本可以通過服務(wù)性收費(fèi)來補(bǔ)償，并適當(dāng)獲取利潤。例如郵政與公共交通系統(tǒng)、大學(xué)、養(yǎng)老院等。這類事業(yè)單位一般都擁有比較穩(wěn)定的財源，也常得到政府等組織的補(bǔ)貼，通常具備自主經(jīng)營、自主管理和自我發(fā)展的能力，可以作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭。對于這類事業(yè)單位的改革，應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，按照有償服務(wù)的原則，采取服務(wù)收費(fèi)型的組織模式進(jìn)行。借鑒企業(yè)的基本治理模式，實(shí)行執(zhí)行長(CEO)主導(dǎo)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，采用經(jīng)濟(jì)核算制，實(shí)行企業(yè)化管理。

3.以成員為導(dǎo)向———會員互益型組織模式

以成員為導(dǎo)向的組織僅向其成員提供服務(wù)，提供的是市場性較低、公共性也較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。如各種行業(yè)協(xié)會、商會、學(xué)會、俱樂部等。對于這類事業(yè)單位，可以以成員為導(dǎo)向，采取會員互益型的組織模式。通過向會員收費(fèi)，在會員范圍內(nèi)提供服務(wù)。由于涉及成員的具體利益，管理者多數(shù)需聘用業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，有較高的工作效率。對于這類事業(yè)單位以他們自行管理為主，建立共享式治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會治理模式。

4.以市場為導(dǎo)向———市場競爭型組織模式

對于現(xiàn)在大量存在的、屬于生產(chǎn)經(jīng)營范圍的，提供市場性高、公共性低(公益性較弱)的準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品的事業(yè)單位，如應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團(tuán)體、新聞出版機(jī)構(gòu)、廣播電視機(jī)構(gòu)等，必須以市場為導(dǎo)向，按照“政企分開”的原則，采取市場競爭型組織模式，核銷其事業(yè)編制，使其轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)。在轉(zhuǎn)制過程中，國家可向他們提供免稅減稅、貼息貸款、放寬經(jīng)營限制等優(yōu)惠，最終成為現(xiàn)代企業(yè)制度下的公司，實(shí)行公司治理模式。

最后，對于那些承擔(dān)政府行政職能的事業(yè)單位，按照“政事分開”的原則，應(yīng)將職能回歸政府，由政府主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)社會和國家目標(biāo)。

不過值得注意的是，針對不同類型的事業(yè)單位的改革，目的是提高組織配置資源的有效性，促進(jìn)公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在大量社會需求促進(jìn)競爭加劇的市場環(huán)境下，無效率的非營利組織也會被淘汰出局，只有堅持“做好事也要精益求精”，才能不斷提高組織的社會效能，更好地實(shí)現(xiàn)組織的公益宗旨。以上提及的事業(yè)單位改革的方向和模式，不管采取何種模式，還需要社會變遷、體制改革、人事制度等相關(guān)配套措施，因此，我國事業(yè)單位的改革任重而道遠(yuǎn)。

第二篇：我國醫(yī)藥改革方向

三部門明確我國醫(yī)藥改革方向

根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會、衛(wèi)生部和人力資源和社會保障部23日聯(lián)合發(fā)布的文件，到2011年，我國醫(yī)藥市場價格秩序要逐步好轉(zhuǎn)，藥品價格趨于合理，醫(yī)療服務(wù)價格結(jié)構(gòu)性矛盾明顯緩解；到2020年，醫(yī)藥價格能夠客觀及時反映生產(chǎn)服務(wù)成本變化和市場供求。

為貫徹落實(shí)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見》精神，三部門發(fā)布的《改革藥品和醫(yī)療服務(wù)價格形成機(jī)制的意見》提出了上述醫(yī)藥價格改革的近期和長期目標(biāo)。《意見》明確提出，到2020年要建立起科學(xué)合理的醫(yī)藥價格形成機(jī)制和完善的醫(yī)藥價格管理體系。

《意見》確定了由政府制定價格的藥品和醫(yī)療服務(wù)范圍。國家基本藥物、國家基本醫(yī)療保障用藥及生產(chǎn)經(jīng)營具有壟斷性的特殊藥品，由政府制定價格；其他藥品實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的基本醫(yī)療服務(wù)，由政府制定價格，營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的醫(yī)療服務(wù)和非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供的特需服務(wù)實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。

《意見》明確，政府制定藥品價格要遵循“補(bǔ)償成本、合理盈利、反映供求”的基本原則，同時考慮社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、群眾承受能力、藥品臨床價值等因素；逐步降低政府指導(dǎo)價藥品流通差價率水平，保持藥品之間合理差價或比價關(guān)系；政府制定基本醫(yī)療服務(wù)價格，要在合理補(bǔ)償醫(yī)療機(jī)構(gòu)成本基礎(chǔ)上，按照扣除財政補(bǔ)助、醫(yī)療機(jī)構(gòu)銷售藥品和醫(yī)療器械（耗材）差價收益核定。

《意見》提出，在合理制定藥品零售指導(dǎo)價格的同時，要按照“醫(yī)藥分開”的要求，改革醫(yī)療機(jī)構(gòu)補(bǔ)償機(jī)制，逐步取消醫(yī)療機(jī)構(gòu)銷售藥品加成。公立醫(yī)院取消藥品加成后減少的收入，可通過增加財政補(bǔ)助，提高醫(yī)療服務(wù)價格和設(shè)立“藥事服務(wù)費(fèi)”項(xiàng)目等措施進(jìn)行必要補(bǔ)償；要進(jìn)一步改革醫(yī)療服務(wù)定價方式，加快解決醫(yī)療服務(wù)價格結(jié)構(gòu)性矛盾，適當(dāng)提高臨床診療、護(hù)理、手術(shù)及其他體現(xiàn)醫(yī)務(wù)人員技術(shù)和勞務(wù)價值的醫(yī)療服務(wù)價格，降低大型醫(yī)用設(shè)備檢查和治療價格；加強(qiáng)對高值醫(yī)療器械價格的管理，引導(dǎo)價格合理形成。

《意見》要求進(jìn)一步加強(qiáng)醫(yī)藥價格評審制度建設(shè)，健全藥品和醫(yī)療服務(wù)成本核算方法；建立和完善醫(yī)藥市場價格調(diào)查、監(jiān)測和信息采集分析系統(tǒng)；完善價格決策程序；探索建立醫(yī)藥費(fèi)用供需雙方談判機(jī)制；加強(qiáng)價格監(jiān)督檢查，探索建立醫(yī)藥價格監(jiān)督長效機(jī)制，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)價格行為。

第三篇：我國公共事業(yè)單位的改革方向和路徑

課題名稱:我國公共事業(yè)單位的改革方向和路徑

一)我國公共事業(yè)單位存在的問題

1．公共事業(yè)單位的結(jié)構(gòu)不合理,資源嚴(yán)重浪費(fèi).2．公共事業(yè)單位因增長過快，機(jī)構(gòu)重疊，人浮于事,使財政負(fù)擔(dān)沉重.3．公共事業(yè)單位管理制度滯后.(二)我國公共事業(yè)單位的改革方向

1．合理布局.2．減輕財政的負(fù)擔(dān).3．科學(xué)的管理體制.(三)我國公共事業(yè)單位的改革路徑

1． 建立公共事業(yè)單位分類管理體制.2． 推行績效管理和績效評估.3． 綜合配套,穩(wěn)步推進(jìn).自改革開放以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的逐漸深入和發(fā)展，中國政府進(jìn)行了多次改革，精簡機(jī)構(gòu)，裁減人員，轉(zhuǎn)變職能，這些改革舉措與法治政府、簡政放權(quán)、政務(wù)公開、民主治理等結(jié)合在一起，形成了一股中國政府治道變革的潮流。這一變革，雖然沒有像200年前的法國大革命那樣轟轟烈烈，但是其影響、效果和變化的速度，完全超過了表面上轟轟烈烈的法國大革命。我們回首過去的20年，可以發(fā)現(xiàn)：日益有限的政府職能越來越適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的需要，日益法制化的政府行為、日益民主化的政府決策、日益公開的政務(wù)信息，日益以公民和社會組織多中心自主治理為基礎(chǔ)的公共管理與公共服務(wù)，這一切都使得中國政府的治理之道即治道發(fā)生了大規(guī)模的變化。當(dāng)然，這一進(jìn)程依然在進(jìn)行之中。明年即將啟動的事業(yè)單位改革，可以說是這一進(jìn)程的又一重大舉措。

從比較的角度來看，中國的事業(yè)單位，是一個非常特殊的現(xiàn)象。很多研究中國問題的外國學(xué)者，或者想把成果用英文發(fā)表的中國學(xué)者，一直想不出一個適當(dāng)?shù)挠⑽膯卧~來表達(dá)中國的事業(yè)單位，因?yàn)橛⑽氖澜缋锩鏇]有對應(yīng)的存在。我的建議是直接用漢語拼音。很多進(jìn)行比較研究的學(xué)者發(fā)現(xiàn)，很難用國外的非營利組織（NPO）或者非政府組織（NGO）理論來研究中國的事業(yè)單位。中國事業(yè)單位的特殊性，不僅難倒了學(xué)者，而且也難道了官員：事業(yè)單位如何在法律上界定？科研、教育、培訓(xùn)和醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)如何發(fā)展？政府在其中應(yīng)該起到一個什么樣的作用？

根據(jù)西方的理論和實(shí)踐，這些問題都很難回答。當(dāng)然，問題再難，改革總是需要進(jìn)行的。市場經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的改革促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，中國公共事業(yè)和公共服務(wù)要迅速發(fā)展，事業(yè)單位不改革是不行的。我們有必要根據(jù)中國的實(shí)踐，以及存在的問題，和治道變革的基本要求，從多個角度去分析中國事業(yè)單位的復(fù)雜問題，并提出具有中國特色的改革思路：

從組織的法律定位角度去看。現(xiàn)在的事業(yè)單位情況非常復(fù)雜，但有一個特點(diǎn)，在法律上都叫做“事業(yè)法人”，而且產(chǎn)權(quán)都是國家所有，從業(yè)人員除了臨時工，往往都叫做國家干部。從法律的角度去看，應(yīng)該把現(xiàn)在的事業(yè)單位分成三個類型：執(zhí)行政府職能的法定單位，提供公益性服務(wù)的公益單位，可以企業(yè)化運(yùn)作的營利單位。這三個類型中，只有提供公益性服務(wù)的公益單位基礎(chǔ)保持事業(yè)法人的身份，法定單位轉(zhuǎn)變成政府機(jī)構(gòu)，營利性單位則變成企業(yè)法人。除了法定機(jī)構(gòu)之外，所有單位都取消行政級別。

從財務(wù)運(yùn)作的角度去看，法定機(jī)構(gòu)執(zhí)行政府管理和執(zhí)法職能，完全由國家提供財政支持，它們可以根據(jù)所提供的服務(wù)收取適當(dāng)?shù)挠脩糍M(fèi)用，如護(hù)照的成本費(fèi)或者罰款收入，但所收取的費(fèi)用全部收繳財政，實(shí)行收支兩條線。企業(yè)化的營利單位，政府不再提供財政支持，但是如果國家有科研、培訓(xùn)等方面的項(xiàng)目，這些營利性的科研單位和教學(xué)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，可以參與競爭招標(biāo)。提供公益性服務(wù)的公益單位，政府提供適當(dāng)?shù)呢斦С郑c此同時改革政府的撥款方式，提高公益服務(wù)機(jī)構(gòu)的競爭性。

從人員運(yùn)作的角度去看，取消統(tǒng)一的干部身份制度，法定機(jī)構(gòu)的人員轉(zhuǎn)變成公務(wù)員，營利性機(jī)構(gòu)的人員身份與企業(yè)單位人員相同，公益性服務(wù)單位如基礎(chǔ)性的科研機(jī)構(gòu)繼續(xù)保持事業(yè)單位工作人員的身份。所有人員，除了法定機(jī)構(gòu)可以擁有適當(dāng)?shù)男姓墑e之外，都不再保留行政級別，不再按照千篇一律的行政級別確定其工資和福利待遇。事業(yè)單位局級單位副部級人員等令人奇怪的現(xiàn)象應(yīng)該在這一輪改革中消失。

從運(yùn)作機(jī)制的角度來看，公共事業(yè)單位的融資機(jī)制應(yīng)該進(jìn)一步向民間資本和民間人員開放。這要求取消國家所有制和民間所有制的區(qū)分，廢除具有所有制歧視性的法律規(guī)定，修改法律，取消民辦非企業(yè)單位和國家所有制的事業(yè)單位之間的身份差別，不分所有制，民辦非企業(yè)單位和國有的事業(yè)單位不再作為兩種法人，而是統(tǒng)稱為事業(yè)法人。與此同時，各種限制民間資本和不具有國家干部身份的民間人員舉辦事業(yè)單位的障礙應(yīng)該陸續(xù)取消，使得民辦的非企業(yè)單位具有與國家投資的事業(yè)單位一樣具有同等的身份和地位，能夠根據(jù)公平競爭原則，獲得國家財政的補(bǔ)助和支持。

第四篇：我國投資體制的問題與改革方向

我國投資體制的問題與改革方向

2003-07-03 09:3

3為了使國家能有效地對全社會固定資產(chǎn)投資進(jìn)行調(diào)控，達(dá)到充分利用社會資源，提高投資項(xiàng)目效益的目的，首先需要對目前我國投資管理體制進(jìn)行改革。

一、切實(shí)落實(shí)國有單位投資主體之間的分工

《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決議》就明確提出，要把國有單位投資項(xiàng)目劃分為公益性、基礎(chǔ)性和競爭性三大類，并分別由中央政府、地方政府和企業(yè)承擔(dān)。由于各種原因和條件的限制，并沒有真正得以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)該借國家機(jī)關(guān)行政機(jī)構(gòu)改革以及對國有企業(yè)改組、改造和加強(qiáng)管理之機(jī)，明確各國有投資主體的職能和分工。

1、政府投資管理和項(xiàng)目管理職能分離

無論是中央政府還是地方政府，都承擔(dān)著社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展多方面的責(zé)任，固定資產(chǎn)投資建設(shè)僅是其眾多職能的一個組成部分。由于政府中直接管理建設(shè)資金的人員數(shù)量及專業(yè)、時間、能力有限，不可能對種類眾多的大量國有單位投資項(xiàng)目進(jìn)行具體的管理，尤其是在需要精簡政府機(jī)構(gòu)的背景下，政府?dāng)[脫繁瑣的項(xiàng)目管理是提高政府工作效率的重要改革措施。因此，政府的投資管理職能和項(xiàng)目管理職能分離是必要的，即政府部門只對投資的總量、結(jié)構(gòu)(投向)進(jìn)行管理和調(diào)控，而把建設(shè)項(xiàng)目從決策到實(shí)施的工作交給由國家授權(quán)的機(jī)構(gòu)(企業(yè))去完成。

2、非經(jīng)營性投資與經(jīng)營性投資分離，組建對經(jīng)營性國有資產(chǎn)承擔(dān)全過程管理的政府部門

為國家和社會公眾服務(wù)的公益性投資與有經(jīng)濟(jì)收益的投資性質(zhì)不同，在管理上也存在較大的差別，將兩者分開管理可以根據(jù)各自的特點(diǎn)進(jìn)行管理，防止顧此失彼，互相制約，有利于相關(guān)行業(yè)的發(fā)展。

對于非經(jīng)營性領(lǐng)域的建設(shè)項(xiàng)目，如科技、文教、衛(wèi)生、城市道路、國家和省級公路(這些公路都不應(yīng)該收費(fèi))、橋梁、江河湖泊的治理、政府和事業(yè)單位辦公、國防、治安等方面的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)該由政府投資建設(shè)。具體由政府中制定計劃和規(guī)劃的宏觀調(diào)控部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要及國家的財力支持能力等，每年將相應(yīng)的建設(shè)資金劃撥到職能主管部門，如教育、文化、衛(wèi)生、交通、國防、公檢法等部門，由這些部門負(fù)責(zé)建設(shè)。

目前我國國有單位經(jīng)營性固定資產(chǎn)總量達(dá)到7萬億元以上，分布在十幾萬個國有企業(yè)之中，并每年以近萬億元的速度不斷增加。為了管好這么龐大數(shù)量的固定資產(chǎn)，避免部門分管造成的投資、建設(shè)、管理與資金回收之間的脫節(jié)，提高國有資產(chǎn)的運(yùn)行效益，新組建的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會應(yīng)承擔(dān)國有資產(chǎn)從投資決策到資產(chǎn)回收全過程的管理。

國資委作為國家股東的總代表，對改組后的國有企業(yè)執(zhí)行資產(chǎn)負(fù)債管理。負(fù)責(zé)任命由國家管理的企業(yè)國有股董事和董事長，并與國有企業(yè)(董事會)簽訂5—7年的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營計劃合同，合同中規(guī)定企業(yè)資產(chǎn)保值、增值和經(jīng)營的目標(biāo)，作為定期對企業(yè)進(jìn)行考核的依據(jù)，而對企業(yè)的日常經(jīng)營和利用自有資金和從市場融資進(jìn)行的項(xiàng)目建設(shè)不予干涉，但可以對投資方向和規(guī)模進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范。該部門作為國有股的代表統(tǒng)一收取國有資產(chǎn)股的利潤，作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的資金，資助不能完全自我發(fā)展行業(yè)(如一些基礎(chǔ)設(shè)施)的投資建設(shè)。

3、分級管理，地方政府承擔(dān)國有資產(chǎn)投資管理的相應(yīng)職能

我國是個人口眾多的大國，為了提高由地方管理的經(jīng)營性固定資產(chǎn)的效益，應(yīng)該發(fā)揮地方政府的積極性。為此，要尊重地方的利益和要求，對國有企業(yè)采取分級管理的體制。即采取一級(中央)調(diào)控，兩級(中央和省級)管理的辦法，在各省級單位(包括計劃單列市)設(shè)立相應(yīng)的地方政府國資委，代表國家管理隸屬于地方的國有企業(yè)。

在非經(jīng)營性投資方面中央和地方政府也要有分工，即分別負(fù)責(zé)其各自管理的范圍。但中央政府有責(zé)任資助相對落后的地區(qū)，尤其是支持“老少邊窮”地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

4、國家授權(quán)企業(yè)承擔(dān)國有單位經(jīng)營性投資主體的責(zé)任

經(jīng)營性國有資產(chǎn)的投資應(yīng)該由國有企業(yè)承擔(dān)，但是，我國有十幾萬個國有企業(yè)，不但在規(guī)模上相差懸殊，而且在管理上也有很大的差別。如果每個企業(yè)都有投資權(quán)，國有單位的投資決策和管理權(quán)過于分散，不利于國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比較好的辦法是選擇和組建大的企業(yè)集團(tuán)和專業(yè)資產(chǎn)管理公司，由國家授權(quán)其為國有單位投資主體，負(fù)責(zé)國有資產(chǎn)的投資、保值、增值和回收。

國家授權(quán)投資主體可分為三種類型：

一是企業(yè)集團(tuán)(公司)，其領(lǐng)導(dǎo)層(集團(tuán)公司)是國有資產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的受體，承擔(dān)由國家或地方國資委以契約形式授予的國有資產(chǎn)管理和經(jīng)營的責(zé)任，是承擔(dān)民事責(zé)任的法人。企業(yè)集團(tuán)內(nèi)部應(yīng)按我國的《公司法》實(shí)行董事會或管理委員會領(lǐng)導(dǎo)下的總經(jīng)理負(fù)責(zé)制。董事會和管理委員會是所有者的代表，行使企業(yè)集團(tuán)資產(chǎn)所有權(quán)主體的職責(zé)和權(quán)力，具有投資決策權(quán)，決定集團(tuán)范圍內(nèi)用自有資金和商業(yè)銀行貸款興建的投資項(xiàng)目。企業(yè)集團(tuán)(公司)按現(xiàn)代企業(yè)制度管理，根據(jù)市場發(fā)展情況運(yùn)作。除了國家對企業(yè)集團(tuán)有特殊要求的投資項(xiàng)目，國家在固定資產(chǎn)投資和貸款等方面一般不應(yīng)再給企業(yè)集團(tuán)特殊的支持。

二是適用于自然壟斷或國家需要重點(diǎn)掌握行業(yè)的國家公司。如國家電力公司、國家鐵路公司、國家電信公司等。這些公司是以行業(yè)為主組建的大型企業(yè)集團(tuán)(公司)，總公司與其下屬企業(yè)不是行政關(guān)系，而是按現(xiàn)代企業(yè)制度，以資產(chǎn)為紐帶的所有者與經(jīng)營者之間的關(guān)系。總公司的董事會是國家授權(quán)的國有資產(chǎn)的代表，行使國有資產(chǎn)所有者的職責(zé)和權(quán)力，具有投資決策權(quán)。考慮到我國土地遼闊和有利于引入競爭機(jī)制，可以按地域或其他原則，在同一行業(yè)中可以同時存在多個國家公司。如國家火電公司、國家水電公司、國家核電公司，或南方電力公司、北方電力公司等。

三是專業(yè)資產(chǎn)管理公司，亦可稱為投資公司或控股公司，是由國家或地方國資委直接指揮的擔(dān)負(fù)投資職能的資產(chǎn)管理公司。其主要任務(wù)是根據(jù)國家和地區(qū)的發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，按國家或地方國資委的指令和指導(dǎo)性信息，制定關(guān)系國家或地方發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)計劃，確定具體項(xiàng)目并選擇合作的地區(qū)和企業(yè)集團(tuán)，籌集用于項(xiàng)目建設(shè)的國家或地方國有投資，作為國家或地方國有資產(chǎn)的股東監(jiān)督項(xiàng)目的建設(shè)及項(xiàng)目建成后的經(jīng)營，并收回經(jīng)營利潤。這類公司只對建設(shè)項(xiàng)目參股或控股，一般不參與項(xiàng)目建成后的具體生產(chǎn)、經(jīng)營和管理活動。

5、對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化改組，組建強(qiáng)大的國家隊(duì)

我國目前國有資產(chǎn)的數(shù)量雖然龐大，但由于國有企業(yè)的平均規(guī)模小、數(shù)量多，使國有資產(chǎn)過于分散，不利于管理，利用效率不高，也容易流失。為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求，需要對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化改組。通過改組、改造、聯(lián)合、兼并、出售等辦法，優(yōu)化國有企業(yè)的資產(chǎn)構(gòu)成，提高國有企業(yè)的平均資產(chǎn)規(guī)模，減少國有企業(yè)的數(shù)量。對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的上述三類國有企業(yè)，賦予國有資產(chǎn)投資主體的職責(zé)和權(quán)力。國務(wù)院國資委直接管理和授權(quán)的企業(yè)以300家左右為宜；每個省、自治區(qū)、直轄市國資委管理和授權(quán)的企業(yè)以100家左右為宜；每個計劃單列市和副省級城市管理和授權(quán)的企業(yè)可在50家左右；加上其它一些特殊的企業(yè)，全國的總數(shù)在4500家左右，平均每家企業(yè)的資產(chǎn)在10億元人民幣以上。

在具體操作時，應(yīng)對各種企業(yè)應(yīng)根據(jù)其實(shí)際情況進(jìn)行改組和改造。對目前已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)實(shí)體的行業(yè)總公司龐大機(jī)構(gòu)要進(jìn)行精簡，按高效的原則和企業(yè)運(yùn)行的要求設(shè)立機(jī)構(gòu)和配置人員，徹底改變行政管理的模式，以產(chǎn)權(quán)關(guān)系為紐帶，明確總公司與其下屬企業(yè)之間資產(chǎn)管理與經(jīng)營的責(zé)任，逐漸向規(guī)范的企業(yè)集團(tuán)過渡。

對中小型的國有企業(yè)，采取自愿和雙向選擇的原則將其逐漸納入企業(yè)集團(tuán)。對于設(shè)備陳舊、產(chǎn)品和技術(shù)落后，各企業(yè)集團(tuán)都不愿意要的中小企業(yè)，則可采取向社會拍賣的方式收回

資金或采取招標(biāo)租賃的方式由租賃者經(jīng)營。對于那些不適宜納入企業(yè)集團(tuán)，效益還可以的國有企業(yè)，可將其國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)入專業(yè)資產(chǎn)管理公司，由后者控股并負(fù)責(zé)其發(fā)展的資金投入。對國有企業(yè)進(jìn)行規(guī)范化改組是一項(xiàng)復(fù)雜而且政策性強(qiáng)的工作，要搞好這項(xiàng)工作，不能急于求成，切忌采取“搞運(yùn)動”或“一刀切”的辦法。在組建企業(yè)集團(tuán)時，不能搞“拉郎配”，應(yīng)該讓企業(yè)在市場競爭中雙向選擇、自愿組合，以經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)權(quán)關(guān)系確定各自的位置。

二、改進(jìn)政府部門對投資活動的管理

改革開放之后，隨著國家在財政上的放權(quán)，以及投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多元化的發(fā)展，我國在固定資產(chǎn)投資方面的指令性計劃逐漸減少，尤其是2003年國家決定不再對商業(yè)銀行的固定資產(chǎn)投資貸款規(guī)模下達(dá)指令性計劃之后，國家宏觀調(diào)控部門對固定資產(chǎn)投資的指令性管理，其范圍只有國家預(yù)算內(nèi)用于固定資產(chǎn)投資的部分和國家開發(fā)銀行的政策性貸款。這兩部分資金加上采用合資等方式調(diào)動的資金，只占全社會固定資產(chǎn)投資總量的20％左右。在這種情況下，國家應(yīng)該如何對固定資產(chǎn)投資進(jìn)行管理才能對全社會的投資起到調(diào)控作用呢?

從科學(xué)決策的角度出發(fā)，在討論政府對固定資產(chǎn)投資活動的管理時，首先要明確政府部門對固定資產(chǎn)投資活動該不該管?如果要管的話，應(yīng)該管哪些方面?具體又應(yīng)該由哪些部門來管，怎么管才能使固定資產(chǎn)投資取得好的效果?

上述第一個問題的答案是肯定的。因?yàn)楣潭ㄙY產(chǎn)投資是一個國家社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展所不可缺少的物質(zhì)條件，任何國家的政府都不能對本國的固定資產(chǎn)投資不管不問，任何現(xiàn)代國家對政府預(yù)算中用于固定資產(chǎn)投資的部分都有一套必要的審批程序；而當(dāng)全社會投資不足或投資過熱，影響到國民經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展時，各國政府都要采取措施調(diào)控甚至直接出面干涉。我國目前還是以投資作為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展主導(dǎo)因素的發(fā)展中國家，擔(dān)負(fù)國家和地區(qū)發(fā)展責(zé)任的政府，更需要利用固定資產(chǎn)投資去實(shí)現(xiàn)多方面的發(fā)展目標(biāo)，不能對固定資產(chǎn)投資放任不管。

1、明確政府管理的范圍

目前我國的固定資產(chǎn)投資按所有制劃分，可分為國有、集體、個人和外資共四大類，按投資主體(決策主體)可分為中央政府、地方政府、國有企業(yè)、其它企業(yè)、個人、外商等六個部分。其中前三個是國有資產(chǎn)投資主體，使用的是國有資產(chǎn)，作為國有資產(chǎn)所有者代表的政府對其使用有優(yōu)先決策權(quán)。后三個投資主體使用的是非國有資產(chǎn)，政府沒有對這些資金的使用的支配權(quán)，其他企業(yè)中包括有國有資產(chǎn)投資的股份制企業(yè)，其投資決策權(quán)歸企業(yè)董事會，對國家控股的部分，政府有一定的決策權(quán)。非國有單位的投資總量近幾年以高于全社會固定資產(chǎn)投資平均速度增長，目前占全社會固定資產(chǎn)投資的比重已接近1／2，對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展影響作用越來越大。

因此，從總的原則上講，政府是國有資產(chǎn)所有者的代表，對國有資產(chǎn)投資有決策權(quán)，必然要對其進(jìn)行管理；非國有資產(chǎn)與政府沒有所有權(quán)與決策權(quán)方面的聯(lián)系，但由于非國有資產(chǎn)投資在全社會經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中起重要的作用，政府對其發(fā)展應(yīng)進(jìn)行必要的調(diào)控。例如投資屬于國家所有的礦產(chǎn)、水利、森林資源的開發(fā)項(xiàng)目，必須在國家的統(tǒng)一規(guī)劃下，經(jīng)過國家有關(guān)部門批準(zhǔn)，才能進(jìn)行。另外，在環(huán)保、規(guī)劃、土地使用等方面還要政府有關(guān)部門審核批準(zhǔn)。雖然政府對國有單位投資有決策權(quán)，但由于國有單位投資數(shù)量龐大，政府的職能的重點(diǎn)在于宏觀管理和社會服務(wù)，但有必要對各國有資產(chǎn)投資主體在投資管理中的職能進(jìn)行分劃，明確各自的分工與協(xié)調(diào)方式。對于非經(jīng)營性投資，應(yīng)該完全由政府部門決策和建設(shè)；對于經(jīng)營性投資，由政府部門確定投資方向和總規(guī)模，由國家授權(quán)的國有企業(yè)具體決策和建設(shè)。

2、理順政府部門在投資管理中的分工與合作關(guān)系

固定資產(chǎn)投資是與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展密切相關(guān)的活動，因此，負(fù)責(zé)制定國家發(fā)展規(guī)劃和計劃的國家發(fā)展和改革委員會應(yīng)該承擔(dān)起對全社會固定資產(chǎn)投資進(jìn)行調(diào)控的職責(zé)。具體的工作包括：根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)調(diào)整的發(fā)展方向和市場變化的信息，制定全社

會固定資產(chǎn)投資的總量和結(jié)構(gòu)發(fā)展計劃；需交國務(wù)院或全國人民代表大會批準(zhǔn)的關(guān)系國計民生的特大型項(xiàng)目的審核；特大型外資項(xiàng)目的審批；用于項(xiàng)目建設(shè)的國際金融機(jī)構(gòu)和外國政府貸款使用方向和數(shù)量的審批等。

作為國有投資重要來源的預(yù)算內(nèi)資金和其他財政性資金由財政部提出的供給總量，并根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會的資金分配計劃予以撥付。

承擔(dān)國家金融運(yùn)行和調(diào)控職能的中國人民銀行應(yīng)根據(jù)國內(nèi)資金的情況，確定年內(nèi)可用于固定資產(chǎn)投資的貸款總規(guī)模、政策性貸款規(guī)模、建設(shè)債券的發(fā)行規(guī)模和利用國際金融組織、外國政府和金融機(jī)構(gòu)的貸款規(guī)模。

專門負(fù)責(zé)經(jīng)營性國有資產(chǎn)投資和經(jīng)營的國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，代表國家承擔(dān)國有資產(chǎn)投資和經(jīng)營管理的具體工作，其在投資方面的職責(zé)應(yīng)包括：代表國家與獲得投資主體授權(quán)的企業(yè)簽訂國有資產(chǎn)保值、增值和經(jīng)營目標(biāo)的合同，并監(jiān)督和檢查合同的執(zhí)行情況；審批需要國家預(yù)算內(nèi)投資資金、各種專項(xiàng)建設(shè)基金和政策性貸款建設(shè)的項(xiàng)目，并根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會確定的這些資金使用方向及數(shù)量，在被授權(quán)的國有企業(yè)之間進(jìn)行分配；作為企業(yè)國有資產(chǎn)的所有者代表，回收企業(yè)國有股的利潤，并根據(jù)國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，將這些利潤用于國家鼓勵和需要大力發(fā)展的行業(yè)建設(shè)等。

作為國家建筑業(yè)主管部門的國家建設(shè)部，其在固定資產(chǎn)投資方面的主要職責(zé)應(yīng)該是：負(fù)責(zé)房地產(chǎn)業(yè)開發(fā)的指導(dǎo)和管理工作；與城市規(guī)劃有關(guān)的各項(xiàng)政策、標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)法規(guī)的制訂、發(fā)布和監(jiān)督執(zhí)行，大中城市建設(shè)規(guī)劃方案的審批或?qū)徍松蠄螅桓黝惓鞘谢A(chǔ)設(shè)施和居民住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及配套標(biāo)準(zhǔn)的制訂、發(fā)布和監(jiān)督執(zhí)行；與投資建設(shè)有關(guān)的設(shè)計、施工、監(jiān)理及各類咨詢行業(yè)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、發(fā)布和評定監(jiān)督。

三、加強(qiáng)中央政府的投資調(diào)控能力

要通過投資體制改革，建立一系列適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的投資管理方法和調(diào)控手段，來提高中央政府的投資調(diào)控能力。

1、提高投資規(guī)劃的權(quán)威性

對固定資產(chǎn)投資調(diào)控起作用的投資規(guī)劃可分為兩類，一是宏觀計劃，如國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的計劃和五年計劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展計劃、地區(qū)發(fā)展規(guī)劃、固定資產(chǎn)投資計劃等等，這些計劃可以使投資主體知道國家經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)，國家對投資的調(diào)控目標(biāo)，國家未來經(jīng)濟(jì)的走向等等；另一類是微觀的，是政府與得到授權(quán)的國有企業(yè)(企業(yè)集團(tuán)和專業(yè)投資公司)簽訂的企業(yè)發(fā)展計劃合同，在企業(yè)和國家簽訂的計劃合同中，要有對企業(yè)固定資產(chǎn)投資的計劃。例如，在5年之內(nèi)某電力公司要增加多少裝機(jī)容量，完成多少公里一定規(guī)格的電網(wǎng)改造等。

2、重視使用經(jīng)濟(jì)手段

合理利用稅收、價格、利率、證券發(fā)行、信貸等杠桿，調(diào)控投資主體的投資行為。利用稅收調(diào)控主要是通過設(shè)置與投資有關(guān)的稅收，或?qū)ΜF(xiàn)有的一些稅實(shí)行減收和免收的辦法去調(diào)控投資主體的投資行為。如：征收投資方向調(diào)節(jié)稅；對企業(yè)為進(jìn)行技術(shù)改造而進(jìn)口的高新技術(shù)設(shè)備，減免進(jìn)口環(huán)節(jié)的一些稅收；對企業(yè)利用盈利投入國家鼓勵建設(shè)項(xiàng)目的資本金和還貸資金，退還部分或全部企業(yè)所得稅；對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險投資項(xiàng)目，在其投產(chǎn)后一定時期內(nèi)減免企業(yè)所得稅等。這些都是對調(diào)整投資結(jié)構(gòu)有一定作用的措施。價格調(diào)控是國家通過對其控制價格的產(chǎn)品制訂優(yōu)惠性價格的辦法，提高投資主體對國家鼓勵建設(shè)項(xiàng)目投資的積極性。如：可在一些鐵路新線上繼續(xù)執(zhí)行過的新路新價等。利率調(diào)控可分為兩個層次，一是用于對全社會固定資產(chǎn)投資規(guī)模進(jìn)行調(diào)控，提高或降低金融機(jī)構(gòu)的貸款利率以抑制投資規(guī)模的過快增長，或投資總量的增加。二是用于投資結(jié)構(gòu)的調(diào)整，主要是對國家鼓勵發(fā)展行業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目在貸款利率上給予優(yōu)惠，由政策性銀行對該項(xiàng)目發(fā)放軟貸款，或者由國家財政為商業(yè)銀行提供貸款貼息。

國家掌握的建設(shè)債券發(fā)行和企業(yè)股票上市的批準(zhǔn)權(quán)，都可以用來支持國家鼓勵發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)，增加投資主體向這些項(xiàng)目投資的積極性，達(dá)到調(diào)整投資結(jié)構(gòu)的目的。

3、實(shí)行嚴(yán)格的法律約束

固定資產(chǎn)投資和項(xiàng)目的建設(shè)涉及到經(jīng)濟(jì)和社會的多個方面，因此，許多方面的法律和法規(guī)都能對其起到約束作用，如：關(guān)于土地和其它資源的開發(fā)與利用、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)政策、籌資和融資、城市規(guī)劃、企業(yè)組建、招投標(biāo)、合同執(zhí)行、設(shè)計、施工、監(jiān)理、審計、統(tǒng)計等方面的法律和法規(guī)。目前我國在這些方面基本上都已建立了法律或法規(guī)，對投資的調(diào)控效果很明顯，問題的關(guān)鍵是有法不依或執(zhí)法不嚴(yán)，起不到預(yù)期的約束作用。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家中，一般沒有人專門地研究投資體制，也沒有制訂專門的《投資法》，但幾乎毫無例外地都是利用環(huán)境保護(hù)、土地和資源利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、貨幣金融、企業(yè)組建、合同管理等方面的法律和法規(guī)，對投資者的投資行為進(jìn)行法律約束。

考慮到投資建設(shè)涉及的方面和領(lǐng)域太多，無法用一部《投資法》來解決投資建設(shè)領(lǐng)域的可能遇到的各種法律問題。因此，當(dāng)前我國不應(yīng)該追求制訂一部對全社會固定資產(chǎn)投資都能起調(diào)控作用的《投資法》，而是應(yīng)該制訂對國有單位投資主體有約束作用的《國有資產(chǎn)投資管理?xiàng)l例》或《國有資產(chǎn)投資法》。

4、建立有效的投資信息導(dǎo)向制度

對投資者有引導(dǎo)意義的信息主要有兩大類，一類是與未來資源和市場條件發(fā)展變化有關(guān)的信息，包括國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展信息、總需求與總供給信息，國家產(chǎn)業(yè)政策變化信息、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和調(diào)整信息、行業(yè)的需求和供給信息、地區(qū)市場發(fā)展和變化的信息、國際市場發(fā)展和變化的信息、產(chǎn)品的價格走向以及各種對投資者建成項(xiàng)目的效益可能產(chǎn)生影響的信息等；另一類是產(chǎn)品技術(shù)信息，包括新技術(shù)、新產(chǎn)品在產(chǎn)業(yè)中的應(yīng)用前景和對市場的影響、國外同類技術(shù)應(yīng)用效果情況、國內(nèi)同行對技術(shù)的看法和采用計劃、產(chǎn)品更新?lián)Q代的時間周期等。政府的信息導(dǎo)向方法有兩種，一是信息發(fā)布制度，即由國家和地方政府有關(guān)部門，在其管理范圍內(nèi)定期公開發(fā)布有關(guān)的行業(yè)、地區(qū)、技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用信息，如國家計委(現(xiàn)國家發(fā)改委)從2002年開始推出的產(chǎn)業(yè)信息發(fā)布會那樣。這種制度應(yīng)該擴(kuò)大到其他有關(guān)部門和地區(qū)，同時要不斷改進(jìn)，提高信息的數(shù)量和質(zhì)量。二是培訓(xùn)制度，即由政府或政府委托有關(guān)單位定期舉辦企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)培訓(xùn)班，向他們傳達(dá)有關(guān)的信息。一些發(fā)達(dá)國家，如法國、瑞典都有以中小企業(yè)為對象的技術(shù)服務(wù)中心或類似機(jī)構(gòu)，定期培訓(xùn)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)。

為了做好投資需求和市場信息的發(fā)布工作，國家和各級政府還應(yīng)建立項(xiàng)目開工和投產(chǎn)登記制度，這是關(guān)系到各種產(chǎn)品供給和需求在短期、中期、長期變化的重要信息，在國家只對國家出資的項(xiàng)目和特大型項(xiàng)目進(jìn)行審批之后，掌握建設(shè)項(xiàng)目信息的情況主要依靠項(xiàng)目開工和投產(chǎn)的登記。應(yīng)該由國家統(tǒng)計部門來承擔(dān)這項(xiàng)工作并把統(tǒng)計口徑擴(kuò)大到全社會。

四、建立投資項(xiàng)目的效益保證制度

1、應(yīng)落實(shí)投資決策者責(zé)任制

(1)執(zhí)行誰出錢，誰審批項(xiàng)目的制度。國家有關(guān)部門只審批使用國家預(yù)算資金、建設(shè)債券、建設(shè)基金和政策性貸款的建設(shè)項(xiàng)目；地方政府和國家授權(quán)企業(yè)審批自己投資范圍內(nèi)的項(xiàng)目；當(dāng)有多個出資的主體時，應(yīng)共同協(xié)商審批。使用銀行貸款的項(xiàng)目，應(yīng)該讓貸款銀行參加可行性論證會，讓其了解項(xiàng)目情況，決定是否貸款，但沒有審批權(quán)。

(2)貫徹執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制。對于建設(shè)項(xiàng)目較少，缺少有經(jīng)驗(yàn)的項(xiàng)目管理人員的單位，如學(xué)校、醫(yī)院等的建設(shè)項(xiàng)目，上級主管部門或建設(shè)主管部門要幫助搞好項(xiàng)目建設(shè)的管理工作。

(3)國家主管部門要嚴(yán)格考核授權(quán)投資主體和項(xiàng)目法人的業(yè)績，并酌情給予獎勵和處罰。

(4)嚴(yán)明法紀(jì)，對因個人失職、失誤、以權(quán)謀私而給國有項(xiàng)目建設(shè)帶來重大損失的，不但要給予行政處罰，還應(yīng)進(jìn)行法律制裁。

2、嚴(yán)格投資項(xiàng)目可行性論證的制度

(1)規(guī)定凡有國有資產(chǎn)投入的項(xiàng)目，都必須進(jìn)行可行性論證，認(rèn)為可行之后，才能投入建設(shè)。對未經(jīng)可行性論證就開始建設(shè)的項(xiàng)目，要追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。對經(jīng)可行性論證認(rèn)為不可行的項(xiàng)目，堅決不能建設(shè)，并應(yīng)給得出“不可行”結(jié)論的論證單位一定的支持。

(2)堅決杜絕“首長項(xiàng)目”和“政績工程”。這個問題是把可行性論證變成可批性論證的主要原動力，也是多年以來難以解決的問題。建立相應(yīng)的限制制度并通過改革實(shí)現(xiàn)“政企分離”和“政資分離”是防止這類事件發(fā)生的有效措施。

(3)改變可行性論證費(fèi)用由建設(shè)單位從項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用中直接支付的辦法。應(yīng)從國家和地方政府的投資中劃出一部分項(xiàng)目前期論證費(fèi)，由投資主管部門掌握，項(xiàng)目立項(xiàng)后，由主管部門選擇可行性論證隊(duì)伍，并根據(jù)工作的數(shù)量和質(zhì)量支付論證費(fèi)用。如果論證可行并批準(zhǔn)建設(shè)了，再從建設(shè)費(fèi)用中扣除這部分費(fèi)用。

3、完善各項(xiàng)外部監(jiān)督制度

固定資產(chǎn)投資涉及許多部門的管理權(quán)限，如土地、環(huán)保、資源管理、工商管理、城市規(guī)劃等，這些部門認(rèn)真履行職能，對各類投資主體的投資行為都會有一定的制約。

審計是督促國有資產(chǎn)投資決策和建設(shè)管理人員合理使用建設(shè)資金，并及時發(fā)現(xiàn)資金使用問題的有效手段。國家審計署和各地的審計部門要統(tǒng)一安排對國家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目的定期審計，內(nèi)容應(yīng)包括立項(xiàng)審計、建設(shè)執(zhí)行審計和竣工審計等；國有大中型項(xiàng)目的投資方應(yīng)對項(xiàng)目的建設(shè)定期進(jìn)行審計；對審計中發(fā)現(xiàn)的問題要及時處理，才能起到審計監(jiān)督的作用。

4、建立項(xiàng)目后評價制度

后評價是在項(xiàng)目建成運(yùn)營之后的若干年(一般是2—4年)內(nèi)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營的結(jié)果，對項(xiàng)目的決策、設(shè)計、施工等方面的質(zhì)量進(jìn)行的評價。進(jìn)行后評價主要是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為以后的建設(shè)項(xiàng)目提供借鑒。同時主管部門可據(jù)此對比項(xiàng)目可行性論證的預(yù)測結(jié)果與實(shí)際運(yùn)營的差距，評定可行性論證的質(zhì)量，并予以公布，作為評定可行性論證單位業(yè)績的主要依據(jù)。

5、規(guī)范投資項(xiàng)目社會咨詢服務(wù)體系

投資主體往往會因?yàn)槿肆Αr間、專業(yè)、信息資源、經(jīng)驗(yàn)和水平等方面的限制，而難以正確地決策和管理好項(xiàng)目的建設(shè)。社會上的規(guī)劃設(shè)計、項(xiàng)目評估、財務(wù)、法律、信息、監(jiān)理等投資咨詢服務(wù)單位，可以成為投資主體提高決策水平和項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量的好幫手。

一是嚴(yán)格從業(yè)登記和資質(zhì)評定制度。工商部門和有關(guān)的資質(zhì)評定機(jī)構(gòu)要根據(jù)有關(guān)的規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)審批每個咨詢服務(wù)單位的從業(yè)資格和水平等級；并要建立咨詢業(yè)績和質(zhì)量檔案制度。

二是咨詢服務(wù)單位要與政府部門真正脫鉤，這是使其保持咨詢評估客觀公正的必要條件，也是使其在市場競爭中不斷提高水平的壓力和動力。

三是制訂合理的服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其既能體現(xiàn)知識的價值，又要使被咨詢單位能夠承受，認(rèn)為物有所值。這也是使咨詢服務(wù)單位能夠保持客觀公正，并注意不斷提高咨詢服務(wù)水平的重要條件。

第五篇：我國報關(guān)模式現(xiàn)狀及改革的方向

國本0902班

0713090211

李德英

我國報關(guān)模式現(xiàn)狀及改革的方向

隨著經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，單極和多極的矛盾繼續(xù)加深，經(jīng)濟(jì)實(shí)力、綜合國力的競爭日趨激烈，全球經(jīng)濟(jì)失衡矛盾突出，貿(mào)易沖突和經(jīng)濟(jì)糾紛不斷加劇，不穩(wěn)定、不確定、不安全因素增加，由于處在各種利益的矛盾交匯點(diǎn)、對外開放的最前沿、對內(nèi)改革的第一線，海關(guān)執(zhí)法在維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)秩序、建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)程中的作用更加明顯，海關(guān)工作在促進(jìn)對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、發(fā)展國民經(jīng)濟(jì)、維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)社會安全過程中的地位和作用越來越重要。通關(guān)模式的改革，為企業(yè)的實(shí)際操作帶來許多便利條件,企業(yè)可以自主選擇使用何種報關(guān)方式。

關(guān)鍵詞：發(fā)展現(xiàn)狀報關(guān)程序 存在問題 報關(guān)模式 改革

一、我國報關(guān)行業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀

（1）我國前階段報關(guān)行業(yè)中專業(yè)、代理和自理報關(guān)企業(yè)形式共存，然而整個報關(guān)市場仍然以委托自理報關(guān)形式為主，報關(guān)企業(yè)在整個報關(guān)市場中已占據(jù)絕對主導(dǎo)地位，代表著我國當(dāng)前報關(guān)專業(yè)化的水平和今后的發(fā)展方向。

（2）行業(yè)管理尚未規(guī)范有序，全國地方報關(guān)協(xié)會尚未普及，既不能有效宏觀調(diào)控報關(guān)市場，報關(guān)協(xié)會工作也難以全面開展。

（3）報關(guān)企業(yè)盲目發(fā)展，經(jīng)營成份十分復(fù)雜，包含國營、民營、合作等具有法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，個別報關(guān)企業(yè)自然人與其“聯(lián)營”或“掛靠”的經(jīng)濟(jì)法人實(shí)體并不存在真正的隸屬關(guān)系，處于松散管理狀態(tài)，行業(yè)難以統(tǒng)籌規(guī)劃，阻礙行業(yè)健康發(fā)展。

（4）我國報關(guān)員學(xué)歷以高中生為主，大學(xué)畢業(yè)較少。

（5）報關(guān)程序的信息化水平滯后。

（6）報關(guān)單位的海關(guān)評估等級整體不高。

（7）目前的報關(guān)業(yè)務(wù)越來越趨向于專業(yè)化，特別是實(shí)行了電子帳冊和無紙化報關(guān)后。

二、報關(guān)程序

（1）進(jìn)出口貨物的申報

進(jìn)出口貨物的收、發(fā)貨人或者他們的代理人，在貨物進(jìn)出口時，應(yīng)在海關(guān)規(guī)定的期限內(nèi)，按海關(guān)規(guī)定的格式填寫進(jìn)出口貨物報關(guān)單，隨附有關(guān)的貨運(yùn)、商業(yè)單據(jù)，同時提供批準(zhǔn)貨物進(jìn)出口的證件，向海關(guān)申報。報關(guān)的主要單證有：進(jìn)口貨物報關(guān)單、隨報關(guān)單交驗(yàn)的貨運(yùn)、商業(yè)單據(jù)。隨報關(guān)單同時交驗(yàn)的貨運(yùn)和商業(yè)單據(jù)有：海運(yùn)進(jìn)口提貨單；海運(yùn)出口裝貨單；陸、空運(yùn)運(yùn)單；貨物的發(fā)票；貨物的裝箱單等。需要說明的是如海關(guān)認(rèn)為必要，報關(guān)單位還應(yīng)交驗(yàn)貿(mào)易合同、定貨卡片、產(chǎn)地證明等。

（2）進(jìn)出口貨物的查驗(yàn)

進(jìn)出口貨物，除海關(guān)總署特準(zhǔn)查驗(yàn)的以外，都應(yīng)接受海關(guān)查驗(yàn)。查驗(yàn)的目的是核對報關(guān)單證所報內(nèi)容與實(shí)際到貨是否相符，有無錯報、漏報、瞞報、偽報等情況，審查貨物的進(jìn)出口是否合法。海關(guān)查驗(yàn)貨物，應(yīng)在海關(guān)規(guī)定的時間和場所進(jìn)行。如有特殊理由，事先報經(jīng)海關(guān)同意，海關(guān)可以派人員在規(guī)定的時間和場所以外查詢。申請人應(yīng)提供往返交通工具和住宿并支付費(fèi)用。海關(guān)查驗(yàn)貨物時，要求貨物的收、發(fā)貨人或其代理人必須到場，并按海關(guān)的要求負(fù)責(zé)辦理貨物的搬移、拆裝箱和查驗(yàn)貨物的包裝等工作。海關(guān)認(rèn)為必要時，可以徑行開驗(yàn)、復(fù)驗(yàn)或者提取貨樣、貨物保管人應(yīng)當(dāng)?shù)綀鲎鳛橐娮C人。

（3）進(jìn)出口貨物的放行

海關(guān)對進(jìn)出口貨物的報關(guān)，經(jīng)過審核報關(guān)單據(jù)、查驗(yàn)實(shí)際貨物并依法辦理了征收貨物稅費(fèi)手續(xù)或減免稅手續(xù)后，在有關(guān)單據(jù)上簽蓋放行章，貨物的所有人或其代理人才能提取或裝運(yùn)貨物。此時，海關(guān)對進(jìn)出口貨物的監(jiān)管才算結(jié)束。另外，進(jìn)出口貨物因各種原因需海關(guān)特殊處理的，可向海關(guān)申請擔(dān)保放行。海關(guān)對擔(dān)保的范圍和方式均有明確的規(guī)定。

由以上報關(guān)程序我們可以看出它的繁瑣復(fù)雜，因此許多地方也在積極探討新的報關(guān)模式，出現(xiàn)了屬地報關(guān)，口岸驗(yàn)放模式，提前申報，貨到驗(yàn)放模式，多點(diǎn)報關(guān)，口岸驗(yàn)放模式，以及分批進(jìn)出，集中報關(guān)等模式，然而這些新的模式只為部分地區(qū)所采用。

三、我國報關(guān)行業(yè)存在的問題

（1）部分報關(guān)企業(yè)資質(zhì)差、報關(guān)業(yè)務(wù)少、申報質(zhì)量不高，導(dǎo)致口岸通關(guān)效率受到較大影響。

按現(xiàn)行規(guī)定，企業(yè)只需有5名報關(guān)員就可以在海關(guān)注冊，并且注冊后企業(yè)對報關(guān)員并不能進(jìn)行有效的管理和規(guī)范。客觀上使得部分企業(yè)資質(zhì)差、規(guī)模偏小、管理水平低、報關(guān)業(yè)務(wù)少，致使申報過程刪改退單率大幅上升，通關(guān)效率受到較大影響。

（2）準(zhǔn)入門檻放開以后，報關(guān)企業(yè)增速過快，導(dǎo)致市場競爭加劇甚至出現(xiàn)惡性競爭現(xiàn)象。據(jù)調(diào)查了解，部分報關(guān)企業(yè)采取承包、掛靠等不規(guī)范經(jīng)營方式和回扣、互相壓價等不正當(dāng)?shù)慕?jīng)營手段來拉攏客源，致使報關(guān)質(zhì)量差、服務(wù)水平低，進(jìn)而引發(fā)報關(guān)企業(yè)效益變差、客戶不滿意的情況越來越多，嚴(yán)重影響了行業(yè)的經(jīng)營環(huán)境，既增加了海關(guān)的行政執(zhí)法成本、惡化了海關(guān)外部執(zhí)法環(huán)境，同時也對行業(yè)的健康發(fā)展起了阻礙作用。

（3）外貿(mào)報關(guān)的專業(yè)人才不足，報關(guān)質(zhì)量不高。

我國的科技水平在最近幾年來達(dá)到了快速的發(fā)展，因此對于海關(guān)、商檢、報關(guān)相關(guān)人員的專業(yè)技術(shù)知識也提出了極高的要求。對外貿(mào)易的報關(guān)手續(xù)繁多，程序復(fù)雜，報關(guān)業(yè)務(wù)的辦理人員應(yīng)精通法律、稅法、對外貿(mào)易、商品特質(zhì)，海關(guān)相關(guān)的法律規(guī)章制度等領(lǐng)域的理論知識以及辦理報關(guān)多項(xiàng)手續(xù)的技能，但是在我國目前高校的人才培養(yǎng)體制下，這種人才能力的多方面發(fā)展是很難取得成功的，尤其是我國加入WT0以后，對外貿(mào)易人員以及報關(guān)人員的短缺現(xiàn)象更加凸顯出來。

（4）報關(guān)程序差異較大，出口退稅顯失公平。

在貿(mào)易企業(yè)商品進(jìn)出口貿(mào)易的過程中，海關(guān)部門在貨物的申報、檢查驗(yàn)收、上繳稅款以及方行等四個環(huán)節(jié)都設(shè)定了一些對大型外貿(mào)企業(yè)有利的優(yōu)惠政策，為大型企業(yè)貨物的快速通關(guān)提供了便利，但是對中小型貿(mào)易企業(yè)而言，就沒有這樣多的優(yōu)惠政策，反而還會有相當(dāng)?shù)南拗茥l件。國家稅務(wù)部門在貿(mào)易企業(yè)出口退稅業(yè)務(wù)的辦理時，往往將大型國有企業(yè)與外資企業(yè)排在業(yè)務(wù)處理的前面，而民營中小型企業(yè)的貿(mào)易退稅業(yè)務(wù)則需要排在最后。

（5）報關(guān)單填制不規(guī)范，隨附單證提供不齊全、不及時，而報關(guān)員又缺乏總體復(fù)核，向海關(guān)申報時造成一定數(shù)量的退單和報關(guān)單修改。（6）報關(guān)員利用工作之便進(jìn)行走私嚴(yán)重影響國家的財政收入和擾亂外貿(mào)秩序。

企業(yè)為了牟取暴利進(jìn)行走私,報關(guān)員則為了一己之利成了走私企業(yè)的利用工具。報關(guān)員利用工作之便協(xié)助企業(yè)走私主要是通過偽報貨物的品名、規(guī)格、數(shù)量、金額、貿(mào)易性質(zhì)、原產(chǎn)地、貿(mào)易國別、商品歸類等進(jìn)行的。通過向海關(guān)申報一個類似貨物的品名,把高稅率的商品報成低稅率的商品,偷逃應(yīng)納稅款;通過偽報貨物的規(guī)格達(dá)到改變商品歸類的目的;通過偽報價格達(dá)到少納進(jìn)口稅的目的,或把一般貿(mào)易進(jìn)口的貨物偽報成加工貿(mào)易項(xiàng)下或特定減免稅貨物,則可以把原來需要繳納進(jìn)口稅費(fèi),交驗(yàn)進(jìn)出口許可證的貨物,“變”成可保稅、免稅進(jìn)口、免領(lǐng)進(jìn)口許可證的貨物等等。這些行為嚴(yán)重擾亂報關(guān)秩序,影響海關(guān)對進(jìn)出口貨物的監(jiān)管、稅費(fèi)的征收和統(tǒng)計,造成國家稅費(fèi)流失,影響國家的財政收入,擾亂外貿(mào)秩序,進(jìn)而影響國民經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展。

四、新報關(guān)模式

（1）先報檢后報關(guān)

自2008年1月1日起，海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫部門將實(shí)施通關(guān)單聯(lián)網(wǎng)核查。檢驗(yàn)檢疫部門有關(guān)人士強(qiáng)調(diào)，企業(yè)在報檢、報關(guān)時，必須準(zhǔn)確錄入如實(shí)申報，并保證通關(guān)單與報關(guān)單相關(guān)申報內(nèi)容一致。據(jù)介紹，此次海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫聯(lián)網(wǎng)核查是通過信息化手段，進(jìn)一步提高通關(guān)效率，實(shí)現(xiàn)出入境貨物通關(guān)單數(shù)據(jù)與報關(guān)單數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)核查，實(shí)現(xiàn)對進(jìn)出境貨物的嚴(yán)密監(jiān)管。

（2）提前報關(guān)、實(shí)貨放行

是指在艙單數(shù)據(jù)提前傳輸?shù)那疤嵯拢浿魈崆皞鬏攬箨P(guān)單電子數(shù)據(jù)，海關(guān)提前進(jìn)行審單作業(yè)、提前審核書面報關(guān)單證及征收稅費(fèi)，待貨物實(shí)際到港后，由口岸海關(guān)辦理實(shí)物查驗(yàn)及放行手續(xù)。新的通關(guān)模式改傳統(tǒng)的貨到報關(guān)為憑電子艙單接受報關(guān)，將大大縮短貨物在港的滯留時間，不僅有利于加快口岸物流速度，滿足“零庫存”生產(chǎn)的需要，并將減少倉儲、租箱等貨物滯港費(fèi)用，有利于降低企業(yè)的貿(mào)易成本，提高通關(guān)效率。

（3）屬地報關(guān)，口岸驗(yàn)放

是指內(nèi)陸進(jìn)出口企業(yè)在屬地海關(guān)報關(guān)，由屬地海關(guān)辦理接單審核、征收稅費(fèi)等通關(guān)手續(xù)，口岸海關(guān)對貨物進(jìn)行實(shí)貨驗(yàn)放的一種新型通關(guān)方式。通俗地講，內(nèi)陸海關(guān)成為口岸海關(guān)的通關(guān)現(xiàn)場，所有手續(xù)在內(nèi)陸海關(guān)完成后，可以直接在口岸提貨或者裝船，貨物運(yùn)抵口岸海關(guān)閘口后，計算機(jī)系統(tǒng)對申報信息與物流信息實(shí)施自動對比驗(yàn)放，從而使企業(yè)在內(nèi)陸海關(guān)報關(guān)和在口岸海關(guān)報關(guān)完全一致，真正做到了一次申報、一次查驗(yàn)、一次放行。然而目前，允許申請“屬地申報，口岸驗(yàn)放”資格的必須是AA類、A類等資信良好的企業(yè)。

啟動這一通關(guān)模式后，企業(yè)“不出家門”就可以自主選擇當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)辦理跨關(guān)區(qū)貨物通關(guān)手續(xù)，并可直接在貨物實(shí)際進(jìn)出口口岸驗(yàn)放進(jìn)出境。原來企業(yè)在當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)和口岸海關(guān)都要辦理申報手續(xù)，現(xiàn)在手續(xù)減少到了一次。貨物運(yùn)到港口，企業(yè)還可以提前申報，海關(guān)提前審核，貨到后立即驗(yàn)放。使報關(guān)費(fèi)用減少，通關(guān)成本降低，通關(guān)便捷，企業(yè)外貿(mào)競爭力增強(qiáng)。實(shí)施屬地報關(guān)，企業(yè)可以就近報關(guān)，辦理通關(guān)手續(xù)更加快捷，與當(dāng)?shù)睾ｊP(guān)的溝通聯(lián)系更加方便，有利于企業(yè)及早了解通關(guān)政策規(guī)定，靈活安排生產(chǎn)經(jīng)營活動，加快物流速度，提高生產(chǎn)效率。“屬地報關(guān)、口岸驗(yàn)放”成功地融合了海關(guān)無紙通關(guān)、網(wǎng)上支付、便捷通關(guān)、電子賬冊等便利通關(guān)措施，發(fā)揮海關(guān)通關(guān)改革的整體效能，實(shí)現(xiàn)了海關(guān)有效監(jiān)管、高效運(yùn)作的“雙效”目標(biāo)。

（4）多點(diǎn)報關(guān)、口岸驗(yàn)放

首先為進(jìn)出口企業(yè)帶來了便捷和高效，為企業(yè)節(jié)約了成本和時間；其次拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，貨物通關(guān)、納稅手續(xù)實(shí)施屬地辦理，能帶動報關(guān)、報檢、貨代、船代、物流業(yè)、銀行、外管等相關(guān)業(yè)務(wù)發(fā)展，形成大通關(guān)、大物流、大外貿(mào)的格局，更加優(yōu)化我市的招商引資環(huán)境，為我市經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來新的契機(jī)和增長點(diǎn)。

五、改革方向

(1)報關(guān)流程重組，大膽試用新型報關(guān)模式

當(dāng)前，我國海關(guān)借鑒轉(zhuǎn)關(guān)運(yùn)輸?shù)耐P(guān)放行模式，提出了對于一般進(jìn)出口貨物的提前報關(guān)方式，即：多點(diǎn)報關(guān)、提前申報、集中處理、口岸驗(yàn)放、屬地報關(guān)；海關(guān)接受企業(yè)提前申報的具有法律效力的進(jìn)出口電子數(shù)據(jù)并對數(shù)據(jù)進(jìn)行審核、征稅、統(tǒng)計分析、風(fēng)險分析等作業(yè)，在貨物到達(dá)后可采取查驗(yàn)或放行或分流、集中核銷等多種通關(guān)放行模式。然而在實(shí)施流程重組的過程中，要考慮一般與特殊、東部與西部、港口口岸與內(nèi)陸口岸等方面的均衡性，使流程重組更具有實(shí)效性。

(2)加快物流監(jiān)管信息化體系的建設(shè)

目前，我國海關(guān)要提高服務(wù)能力，當(dāng)務(wù)之急是要提高信息化建設(shè)的水平，減少審批程序的辦事環(huán)節(jié)，對資源共享建立快捷有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，建立全國統(tǒng)一的信息與網(wǎng)絡(luò)平臺，提供

科學(xué)、高效報關(guān)程序的監(jiān)管信息化系統(tǒng)。例如，建立報關(guān)企業(yè)“一站式”物流信息服務(wù)的平臺，報關(guān)客戶只要一次報關(guān)，就可以完成報關(guān)程序的海關(guān)監(jiān)管、商檢、口岸、運(yùn)輸、銀行以及稅務(wù)等等貨物進(jìn)出口工作。要提高查驗(yàn)的準(zhǔn)確性，可以開發(fā)集裝箱自動識別驗(yàn)核系統(tǒng)，對進(jìn)出口貨物實(shí)行有效的監(jiān)控。

(3)海關(guān)監(jiān)管要大力推行風(fēng)險管理

海關(guān)監(jiān)管的風(fēng)險管理能提供風(fēng)險防范和提高管理效益，有效地打擊違法行為。對監(jiān)管的情報、信息進(jìn)行影響因素分析，建立一整套風(fēng)險識別、估計、監(jiān)控以及風(fēng)險的處理等。當(dāng)前在報關(guān)程序的查驗(yàn)環(huán)節(jié)上，海關(guān)普遍采用“細(xì)查細(xì)驗(yàn)”的原則，但這犧牲了通關(guān)放行的速度，致使工作效率不高，與當(dāng)前眾多合法企業(yè)的利益和對高效的追求是相悖的。因此，在海關(guān)運(yùn)用風(fēng)險管理中，要遵循“守法便利”的原則，對于極少數(shù)的風(fēng)險系數(shù)較高、信譽(yù)度較低的企業(yè)和貨物，實(shí)施“嚴(yán)查嚴(yán)驗(yàn)”的原則；而對于守法及信譽(yù)度較高的企業(yè)和貨物提供便利和最高的報關(guān)程序效率。

(4)對管理方法及管理手段創(chuàng)新

在管理方法及管理手段創(chuàng)新上，海關(guān)應(yīng)采取分類管理的措施。對于甲類高等級信譽(yù)企業(yè)，在報關(guān)程序上可以給予便利。例如，我國海關(guān)對海爾、聯(lián)想、TCI 等高信譽(yù)企業(yè)的嚴(yán)格審查后，已經(jīng)為這些企業(yè)審結(jié)征稅，不再進(jìn)行現(xiàn)場審查，而是通過信任快速放行后定期核查的管理方法及手段，使這些企業(yè)享受了便捷、快速通關(guān)放行的資質(zhì)。

(5)發(fā)揮報關(guān)協(xié)會的作用，落實(shí)程序化銜接

注重落實(shí)了三個銜接程序化：首先把復(fù)核報關(guān)員的培訓(xùn)與海關(guān)對報關(guān)員扣分管理銜接起來。加強(qiáng)了對復(fù)核崗位報關(guān)員的培訓(xùn)和記分管理，在原來全體報關(guān)員普通扣分基礎(chǔ)上提高了一個檔次。其次，把報關(guān)企業(yè)復(fù)核制單與海關(guān)電子申請銜接起來。在申報中，報關(guān)企業(yè)報關(guān)員向海關(guān)提供有海關(guān)認(rèn)可的電子代碼，遞交蓋有復(fù)核印章的報關(guān)單，海關(guān)現(xiàn)場關(guān)員優(yōu)惠放行復(fù)核報關(guān)單。對檢查有誤的報關(guān)單對復(fù)核報關(guān)員扣分，分滿時由海關(guān)提供名單移交報關(guān)協(xié)會參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)。再則，把復(fù)核報關(guān)員的管理與企管工作的要求銜接起來。報關(guān)協(xié)會通過對試行報關(guān)復(fù)核制度，有效地配合海關(guān)落實(shí)“報關(guān)員扣分管理辦法”，不但提高報關(guān)單的質(zhì)量，強(qiáng)化力了復(fù)核報關(guān)員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，也為將來的報關(guān)員的分級管理打下了良好的基礎(chǔ)。

六、小結(jié)

報關(guān)程序的繁瑣以及通關(guān)效率的需要決定了企業(yè)必須不斷創(chuàng)新尋找適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要的報關(guān)模式。然而報關(guān)模式是一個龐大的工程，有著牽一發(fā)動全身的作用，所以企業(yè)對其改革必須謹(jǐn)慎而又要富有冒險精神的去探索嘗試。最終實(shí)現(xiàn)通關(guān)效率的提高，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與時代發(fā)展的需要，以最少的投入創(chuàng)造最多的價值。