第一篇：我國鄉村治理改革回顧與展望

我國鄉村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉村治理改革的回顧

1.鄉村治理的含義

一般地說, 鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動。鄉村政府或鄉村其他權威機構構成了鄉村治理的主體。在鄉村治理活動中, 治理主體的產生方式、組織機構、治理資源的整合以及它和鄉村社會的基本關系, 構成了鄉村治理機制。

鄉村治理的基本目標是維護鄉村社會的基本公正、促進鄉村社會的經濟增長以及保障鄉村社會的可持續發展。鄉村治理活動要向鄉村社會提供以下公共物品:(1)鄉村社會的安全與秩序;(2)鄉村社會的基本平等, 包括鄉村社會的基礎教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養老計劃支持等;(3)對農業生產的必要支持, 包括農業科學技術的普及應用、農產品市場開拓與價格穩定計劃以及農業生產基礎條件的改善等;(4)鄉村社會的基礎設施;(5)鄉村地區的環境保護等。

廣義地說, 鄉村治理機制包括以下內容:(1)鄉村治理權威機構的產生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協議產生等;(2)鄉村治理權威機構中政府機構和其他準政府機構、民間機構之間的關系;(3)鄉村治理中的財政關系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規則等;(4)鄉村治理機構的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉村財政關系、鄉村社會保障以及鄉村農民專業合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內容。本文討論的主要內容包括:(1)我國鄉村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉村治理的變化;(2)我國鄉村治理的現狀分析與評價, 特別是關于我國鄉鎮機構改革和村民自治工作的現狀的分析;(3)我國鄉村治理的未來趨勢。

2.鄉村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農民, 建立了一種分散的小農土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農業合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農, 幾乎所有農民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農村大規模建立“人民公社”, 從生產、交換和產品分配等方面全面控制了農村經濟, 農民不再有自主生產和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產資料歸社區居民共同所有, 但社區成員退出這個結構的權利受到極大限制;社區的共同財產沒有在財務上歸于每個成員的名下。社區大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區之間的財產與產品不能無償轉讓或調撥。農業生產合作社的產品分配部分地依據社區成員的勞動量, 部分地依據社區成員的家庭人口數量。但由于集體生產活動中對社區成員的勞動貢獻很難實現監督和計量, 導致生產合作社中普遍存在“偷懶”現象。這是合作社產出效率低的主要原因。合作社生產在糧食滿足社區成員分配需要之后, 余糧統一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農業合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產資料所有權的原有的社區界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農村出現了“吃飯不要錢”的口號。農民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發生了饑荒, 在隨后幾年內出現了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農村陸續恢復了1958年前的合作社經濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農民的抵觸, 不少地方的農民自己把土地的使用權劃歸了農戶, 農民收獲的農產品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農戶的生產產生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發生了變化, 新的中央政府開始支持農民自由經營農業的要求, 逐步建立了“農村家庭承包經營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權保留在農村社區(主要是村或比村小的社區, 農戶數一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權交給農戶, 農戶自由決定自己的生產經營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農產品都歸農戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩定土地承包合同關系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發揮了顯著的增加糧食的效應。

(2)改革開放以來農村市場經濟深入發展, 經濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農村經濟結構發生了重大變化, 其突出標志是鄉村經濟的市場化程度和農業專業化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農村鄉鎮已經有了綜合市場, 其中24%的鄉鎮的市場交易規模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉鎮也達到了88.4%。

農民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經濟的發展而顯著提高。2006年末, 農村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農民的恩格爾系數由1990年的5818降低到2006年的43。農民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農民的生活已經高度依賴市場。在農民的開支構成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設產生了深刻影響。

(3)農村社會結構發生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮化進程不斷加速, 鄉村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農村的人口也與城市發生千絲萬縷的聯系。根據我們對相關數據分析, 我國農民支出的第二大項———住房支出的總規模與農民在城市務工收入匯回農村的總額基本一致。留在農村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規模的行政村合并, 使行政村的數量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數量達到18%左右。據我們的案例調查, 在一些大城市的郊區, 村莊人口減少的數量在30—50%之間, 導致大量農民住房空置。

由于農村基礎設施的改善, 農民的商業活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內到達縣政府的鄉鎮占到總數的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節目。這表明農民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉村社會治理的影響比較復雜。按民政部課題組的調查, 外出務工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數, 明確表示不關心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮化進程的深入以及農村社會結構變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉鎮一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉村治理改革的主要歷程

(1)鄉鎮機構改革的主要歷程

我國鄉鎮機構改革實際上在改革開放之初已經開始,近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉鎮機構。鄉鎮個數由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉鎮數量超過了70 000個。這一期間鄉的數量平均每年減少5.29% , 而鎮的數量在2002年之前保持穩定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉數量減少的速度開始放慢, 鎮的數量由增長轉為減少。2004 年, 鎮的數量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農村總人口在12年里逐步減少的情況下, 鄉鎮平均人口和行政村平均人口都有所提高。據我們調查, 一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規模并村, 村莊的數量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規模的撤鄉并鎮并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉并鎮并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員, 積極穩妥地調整鄉鎮建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議中提出, 要“鞏固農村稅費改革成果, 全面推進農村綜合改革, 基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務”。機構改革的主要做法是: 黨、政和人大機構實行合署辦公, 通過主要領導兼職, 減少領導職數, 湖北省在全省推廣鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長的做法;精簡機構, 減少干部職位數。一個鄉鎮黨政機構的數量通常2—5個, “黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置;對傳統的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務職能轉移到縣級業務部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業務部門可以通過有償委托“站所”開展業務的辦法實現其公共服務職能;鄉村中小學調整布局、壓縮校點。響應中央的號召, 同時也出于地方經濟發展考慮, 各地都對撤鄉并鎮并村采取積極態度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉鎮總數在原有基礎上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉鎮行政區劃調整, 短期內將鄉鎮數目由316個減少為240個, 調整比例達到24.1%。其他許多省市區也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉并鎮并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關系。動力主要來自兩個方面, 一是農村城市化的沖動, 二是取消農業稅所產生的財政壓力。為了鼓勵房地產業的發展和擴大對城市基礎設施的利用, 全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻, 通常農民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續。縣域經濟規劃通常會確定3—5個鎮作為重點發展對象,為了支持這些鎮的發展, 鎮的周邊鄉往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農業稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉鎮財政的困難。一些地方不僅眼下發生更大的財政赤字, 舊債務的歸還也成了問題。在農業稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發放;農業稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉并鎮并村有可能減少干部職數, 節約開支。

從2005年開始, 中央部署了農村綜合改革, 其中的任務之一是鄉鎮機構的全面改革。推進鄉鎮機構改革的基本方針是, 以轉變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構人員, 提高行政效率, 建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩妥地合理調整鄉鎮政府機構, 改革和整合鄉鎮事業站所, 精簡富余人員。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩定的熟人社會, 人們對權威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農村生產大隊或生產小隊用投票或“點豆子”的方式產生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質是政治家的高度專業化和競爭。

20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農民自發組成的村委會, 在組織群眾發展生產、興辦公益事業、制定村規民約、維護社會治安上發揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區)488個, 示范鄉鎮10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(鎮)、縣(市)有示范村的格局。全國農村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農村跨世紀發展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據民政部提供的數據, 截至2003年, 全國28個省、市和自治區制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉鎮達到了民政部確立的村民自治標準。

村民自治工作經過十幾年的發展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續向前發展, 國家民政部基層政權建設司的官員作出了艱辛努力, 高層領導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發表重要意見, 特別對“兩委關系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關具體政策出臺的依據。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農民群眾的各項民主權利未能真正落實, 農民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農民權利沒有意義, 而只能說明完全實現農民的民主權利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務院辦公廳發布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區村民自治工作產生了積極影響, 但因為意見沒有轉變為可操作的法律文本, 大部分農村社區的兩委關系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務管理的規定, 換屆選舉后權力移交的規定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務的收支審批程序也做了規定, 可謂用心良苦。

比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農村經濟改革和90年代以村民自治為主體的農村政治改革, 可以發現二者有顯著不同。前者實際上是農民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關于改革方向的意見;后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉干部與普通農民群眾有相當大的分歧。在農民為主導的改革中, 政府的主要任務是松綁, 農民在松綁以后自己會創造出分配土地的具體辦法。鄉村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數農村精英之外, 大部分農民是被動的, 由改革賦予農民的權利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規定。我們不能簡單地認為中國農民不需要民主政治, 但在中國社會結構和整個國家政治經濟體制的約束之下, 農民還無法成為改革的主導力量。可以判斷, 在未來一個時期, 鄉村民主政治的發展仍將采取政府主導的形式。

4.地方政府在鄉村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉村民主自治的發展給地方政治家提供了一個發揮創新才干的舞臺。盡管作出創新活動的主要是地方黨和政府的領導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農民所做的積極努力。

(1)海選產生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創造的“海選”, 即不內定和指定候選人, 由每一個選民根據條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現行的《村委會組織法》沒有關于競選的規定, 但中國農民在村民自治活動中自發地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產生;當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數者當選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經過兩輪無記名投票, 一名農民技術員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經出現。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關競選的規范也沒有立法的支持。

(3)鄉鎮選舉試驗

從現有官方文獻看, 在鄉鎮一級實行鄉鎮長直接選舉的設想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區政府在保石鎮進行鎮長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉鎮分別進行黨委書記和鎮長公開選拔試點。1998年12月, 市中區政府在步云鄉用直接選舉的辦法選舉鄉長, 12月31日鄉長選出。為了與憲法規定保持一致, 保石鎮由選民投票產生唯一鎮長候選人, 提交鎮人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區大鵬鎮進行了“兩票制”選舉鎮長試點, 辦法與四川保石鎮相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區木蘭鎮639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮黨委書記, 此舉開創了全國直選鎮黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區龍興鎮也進行了鎮黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產生經歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉鎮長選舉改革, 7個鄉鎮的鄉鎮長均由選民直接選舉產生。這是迄今為止我國最大規模的鄉鎮長“直推直選”試驗, 在全國為首創。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農村社區的認同率和權威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農民只重視黨支部書記的產生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發布有關政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據一些案例調查, 在基層實際工作中, 鄉鎮領導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結果雖然實現了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉村志愿者協會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農村村落社區建設”試點工作,該項工作的主要內容是成立以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師和老農民為主體的“農村村落社區志愿者協會”, 在協會下面設立若干工作機構, 推動農村公共事務活動和公益事業的發展。這項工作的意義在于利用了傳統農村社會對權威認同的特殊方式, 降低了權威發揮作用的成本。志愿者是近代鄉村社會處理公共事務的重要力量, 只要條件成熟, 現代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權力也可能過于集中, 在經濟發達地區尤其如此。為了避免這種情況發生, 一些地區創新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務決策權集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執行機構。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農村建立村民代表大會, 構建出“黨支部領導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現了加強黨的領導、擴大農民自主權利、依法辦事三者的有機統一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權, 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區域或者自由結合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農村發展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉村治理改革的趨勢

中國處在經濟轉型和社會轉型時期, 這個性質決定了我國鄉村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統社會: 一是經濟上基本自給自足, 小型農業社區是百姓的基本生活單位;二是社區提供大部分公共品, 且人與人之間的關系是依附性關系;三是社區聯盟(或初級形態的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統社會的這種性質, 可以看出, 傳統社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統社會, 社區一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區聯盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統社會向現代社會轉變開始以后的情形就大大不同了。在結構轉變過程中, 傳統鄉村社會人際關系的認同條件發生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區邊界的調整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現, 特別是在市場經濟規則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發戶, 富人身份與道德權威身份、宗法領袖身份已很難統一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內容變得日益復雜, 社會秩序和安全的內涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經驗和新的專業背景方能勝任, 而這種關于知識經驗和專業背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩定的政治權威結構;而政府的任命也已經很難與鄉村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權威性。不具有權威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發生在鄉村社會, 會破壞鄉村社會的穩定性。

米格代爾對內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發生的變化作了精彩的分析。這種轉變發生后, 農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這個時候, “農村以外的法院和警察在農民生活中變得及其重要”, “對外聯系擴大后, 農村在農民生活中完全變得無關緊要了”, “社區很明顯不再是農民認同的基礎”。也就在這個時候, 農民對農村政治組織權力的承認不再是基于該政治組織與舊的農村社會體系的關系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關系;農村領導人在更大程度上被看做是行政官員, 農村社區領導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農村社會“意味著農村政府的持續活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區之間的關系”。①

為了產生較為穩定的鄉村社會權威結構, 使得權威結構能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規范, 顯然需要一種新的對權威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統鄉村社會不需要民主政治, 那么, 傳統鄉村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產生。

根據社會經濟轉型的國際經驗和我國的現實情形,未來我國鄉村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉統籌治理, 實現城鄉社會經濟一體化

一切國家的社會轉型過程同時也是人口結構的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉村人口的絕對數量將穩步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉村治理應促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設置阻力。未來真正的農村將是專業農民的居住區域, 大量農區將以小型專業農民的居住點為主。社會主義新農村的建設也不是要廣大農民永遠定居在農村。專業農民將以農產品和農業生產資料的交易以及各種農業服務與城市經濟建立密切聯系, 實現城鄉經濟的一體化。適應這種經濟上的一體化, 鄉村治理也要實現城鄉統籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮建設成溝通城鄉經濟的紐帶, 將中心村建設成基礎設施完善的居民點, 并支持專業農民投資建設生產和生活設施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉村人口布局的基礎上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉村基本公共品的供應;公共服務功能主要由小城市、小市鎮來承擔。

2.深化鄉村民主改革的主要任務

深化鄉村民主政治改革主要應解決下述問題:

第一, 促進經濟發展, 提高農村經濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農民跨出“熟人社會”以后產生的, 要鞏固民主政治的基礎, 必須通過鄉村經濟的發展, 提高農戶的經營規模和專業化水平, 以形成公共權威產生和運行的經濟基礎。

第二, 大大縮小農村干部的權力, 使農村干部的權力只限于十分必要的公共事務。為此, 一定要創造一種制度, 把支配土地資源配置的權力從干部們手中剝離出來, 使農民成為土地的主人。要培育各種農民合作組織和專業協會, 把一些公共事務交由這些組織處理。

第三, 向農民充分賦權。要杜絕各種對農民行使選舉權的非法干擾, 充分保障農民的選舉自主權。同時要創造由農民選舉產生的村委會干部獨立行使必要權力的制度環境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規的行為要有制裁辦法, 刑法的有關條款要適用農村自治選舉中發生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉選舉時間相適應, 以節約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉鎮機構改革的主要任務

從改革的目標出發, 鄉鎮機構改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下, 鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府, 恢復已被世界政治經驗所否定的派出制。從政治學規律看, 除非某項公共職能具有高度的專業化性質,否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區需要綜合的權威機構, 那么, 這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉, 產生了積極結果。在一個相當長的時期里, 鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二, 把鄉鎮政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調整行政層次, 擴大鄉鎮政府的財政自主權。取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準, 把10萬人左右的鎮改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉鎮。

第三, 隨著勞動力轉移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農村公共事務轉移到鄉一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉鎮一級。鄉鎮(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設人大、政協等機構。

第四, 要大力發展農村民間組織, 如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等, 在條件適當的時候恢復農會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉鎮政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉移支付)來確定自己的機構和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發生。限定一個時間界限, 用法律規定在這個時間以后發生的鄉鎮債務, 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設置機構的權力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉鎮事業站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉鎮政府, 行政執法職能交給縣政府有關部門。將公益性服務和經營性服務分開。公益性服務由政府購買, 經營性服務由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉軌為農村中介組織或公益性服務機構。一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能, 則完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民, 由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務, 促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者(政府機構)兌換貨幣。

第二篇：我國司法改革的回顧與展望

司法制度是國家 政治 制度的有機組成部分，司法體制改革是我國政治建設和政治體制改革的重要 內容。黨的十一屆三中全會以來，我國的政治 經濟 情況和 社會 生活發生了深刻的變化，建立于五十年代初期，適應“以階級斗爭為綱”的政治環境和計劃經濟體制的我國現行司法制度，日益顯露出諸多的弊端，影響 了司法功能的正常發揮，不利于依法治國方略的實施。因此，自1997年9月黨的十五大提出“要推進司法改革”的任務后，我國司法機關開始了一場聲勢浩大的司法改革運動。現在剛剛閉幕的十六大又對司法體制改革提出了新的更高的要求，司法改革的前景令人鼓舞。為了進一步推動我國的司法體制改革，有必要對五年多來的司法改革進行 總結 和反思，并根據黨的十六大的要求作出新的部署。

一、司法的涵義和當代司法制度的主要特征

所謂司法，是指國家適用 法律 解決社會糾紛的活動。有的西方學者認為，司法是國家“為雙方當事人提供不用武力解決爭端的 方法 ”。（參見張文顯《西方法 哲學 》，吉林大學出版社1987年版，第206頁。）司法方式解決糾紛，相對于人類早期社會中采用“自力救濟”方式解決糾紛，是社會的一種進步和文明程度的提高，它屬于“公力救濟”的范疇。所謂公力救濟，即憑借國家和社會的力量，而不是憑借糾紛當事人自己的力量，對受到侵害的權利進行救濟。司法活動是一種國家活動，它以國家的強制力為后盾，具有獨立性、中立性、公正性、終局性等顯著特點。國家規范司法活動的制度，便是司法制度。司法制度是國家制度的重要組成部分，只要有國家存在，就必然有司法制度。同時，司法制度作為國家上層建筑的一部分又是建立在一定經濟基礎之上，并為經濟基礎服務的，因此，它必將隨著經濟基礎的 發展 而發展，隨著社會的進步而完善。

所謂當代司法制度，是指“二戰”以后逐漸發展完善起來，符合司法活動的特點和 規律，體現社會文明與進步的一種比較先進的司法制度。一般認為，當代司法制度具有以下幾個主要特征：

1司法的統一性。它包括三層含義：一是指國家的司法權統一由法律規定的機關行使，其他任何機關、組織和個人均無權行使司法權；二是指司法機關在行使司法權時，必須適用統一的國家法律，不能各行其是；三是指司法機關在處理案件時，同樣的事實適用同樣的法律，不同的事實適用不同的法律。

2司法的獨立性。司法獨立作為當代司法的一項基本原則，已為聯合國核準認可的《關于司法機關獨立的基本原則》所規定。在我國，人民法院獨立行使審判權和人民檢察院獨立行使檢察權不僅早已載入1982年的憲法，成為一項憲法原則，同時也被執政黨的正式文件所確認。黨的十五大報告中指出：“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立行使審判權和檢察權。”按照西方國家的理解，司法獨立包括三個方面的含義：一是指法院作為一個整體的獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他機關、組織和個人的干涉；二是指每個法院的獨立審判，只服從憲法和法律，不受上級法院和其他法院的干涉；三是指法官獨立審判，只服從憲法和法律，不受其他因素左右。馬克思早就說過，“法官除了法律，沒有別的上司”。在我國，司法獨立是否包括法官獨立，過去意見不一致，現在大多數人對此開始持肯定態度，但同時提出需要一套相應的制度進行保障和制約。

3司法的公正性。司法作為維護社會公平正義的最后一道防線，應當具有公正性是不言而喻的。司法的公正性是對司法活動最基本和最重要的要求，同時它也是司法權威的基礎，不公正的司法不但無任何權威可言，而且會導致司法腐敗，動搖人們對法治的信念。正如英國哲學家培根所說：“一次不公正的司法判決比多次不平的舉動為害尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公正的判決則把水源敗壞了。”司法的公正性，包括程序公正和實體公正兩個方面的內容。前者指過程公正，也稱看得見的公正；后者指結果公正，也稱看不見的公正。實體公正是相對的，程序公正是絕對的。兩者都是司法公正不可缺少的重要內容，各自具有獨立價值。原先我們只看重實體公正，而忽視程序公正，近年來這一傾向得到了明顯克服。

4司法的權威性。司法的權威性是司法方式解決糾紛不同于其他方式解決糾紛最顯著和最本質的特征。司法的權威性包括兩層含義：一是指一切社會糾紛均可以通過司法途徑最終獲得解決，也即我們所說的“司法最終解決”原則；二是指法院的生效裁判具有必須執行的強制力，任何人不得違反。按照聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》的規定，司法的權威性體現在：“法官負有對公民的生命、自由、權利、義務和財產作出最后判決的責任；司法機關對所有司法性質的 問題 享有管轄權，并擁有絕對的權威就某一提交其裁決的問題按照法律是否屬于其權力范圍作出決定；法院作出的司法裁決不應加以修改。”

5司法的中立性。司法的中立性是由司法活動所追求的公正價值目標所決定的。沒有司法機關在審理案件中的中立態度和立場，就不會產生公正的結果，即使在某些情況下結果并未受到影響，但由于法官沒有做到在立場和態度上“不偏不倚”，也難以使人信服。司法的中立性主要體現在兩個方面：一是司法程序啟動的被動性，即法院不得主動去尋找案源，在無人起訴的情況下自行開始審理程序，而應實行“不告不理”的原則；二是審理案件的法官應當對雙方當事人不偏不倚，實行“無差別對待”，只根據事實和法律作出裁判。

6司法的民主性。司法的民主性是 現代 民主政治的重要內容，是社會文明進步的重要標志。司法的民主性主要體現在三個方面：一是實行陪審制度，讓民眾參與司法活動。二是實行公開審判制度，接受社會的監督。所謂公開審判，應當包括三項內容：第一，開庭前公告當事人姓名、案由和開庭的時間、地點；第二，開庭時允許群眾旁聽和允許新聞媒體采訪報導；第三，公開宣告判決，包括公布判決認定的事實、證據、判決結果和所依據的理由。即使是依法不公開審理的案件，也必須公開宣告判決的結果。公開審判是促進司法公正、防止司法腐敗的良方。英國著名法學家邊沁特別看重公開審判的監督意義，他說：“當審判程序完全秘密時，法官將是既懶惰又專橫。沒有公開性，其他一切制約都無能為力，和公開性相比，其他各種制約都是小巫見大巫。”英國大法官休厄特強調公開審判是實現公平的必要手段，他說：“公平的實現其本身是不夠的，公平必須公開地、在毫無疑問地被人們所能看得見的情況下實現。”德國法學家拉德布魯赫強調公開審判的群眾參與性，他說：“司法的公開性不應僅僅為了監督，民眾對法律生活的積極參與會產生對法律的信任，對法律的信任同時又是他們主動參與這類活動的前提。”三是充分尊重當事人的訴訟主體地位，并通過訴訟程序制度的設計來保證當事人和其他訴訟參與人能夠充分行使各種訴訟權利，如辯論權、辯護權、上訴權、申訴權等。關于司法民主性的上述要求，我國憲法和法律均作了明確的規定，并在司法實踐中得到不同程度的貫徹執行，但也有不盡人意之處，尚有待改進。

7司法的慎重性。司法涉及公民的生命、自由、財產等重要權利，法官掌握著案件當事人生殺予奪的大權，因此司法權的行使必須慎之又慎。司法的慎重性，一是體現在通過設立司法的民主機制來防止錯案的發生。如設立合議制度、公開審判制度、回避制度、辯論和辯護制度、死刑復核制度等。二是體現在通過設立糾錯機制對錯誤的裁判進行補救。如設立上訴制度、申訴再審制度、執行異議制度、執行回轉制度、國家賠償制度等。三是體現在當“懲罰”與“保護”的價值目標發生矛盾，難以決斷時，在價值取舍上通常偏重于保護而放棄懲罰。如我國刑事訴訟法第162條第三項對“有利被告”、“疑罪從無”原則的吸收，即體現了這一精神。

8司法的職業性。司法工作從一定意義上講，是法官按照一定的規則向案件當事人分配正義的工作，也即法官要根據自己對案件事實的認定和對法律的理解，表明反對什么，支持什么；懲罰什么，保護什么。因此，法官實際上是通過對案件的審理，將立法所規定的普遍的、抽象的正義轉化為具體的、人們可以感知到的正義，正確無誤地分配給案件當事人各方。隨著經濟和 科技 的發展、社會結構的變化和法律關系的復雜化，法官正確認定案件事實和正確適用法律的難度越來越大。這就決定了司法工作不但具有了很強的專業性，而且必須職業化，即法官只能由受過系統法學專業 教育 并通過嚴格的國家統一司法 考試 取得資格的人擔任，同時一旦擔任法官，則必須終身以此為業，恪盡職守，以維護社會正義為已任，從而形成法官職業共同體。法官職業共同體的形成，有賴于法官職業資格制度、法官職業培訓制度、法官職業保障制度、法官職業責任制度以及法官職業道德約束機制的建立與完善。在法官專業化和職業化的基礎之上，還需要進一步實現現代司法所要求的法官的同質化和精英化。所謂法官同質化，是指不同個體的法官，不論在何地和何種級別的法院任職，應當具有大體相當的職業素質和職業技能，從而有利于保證適用法律的統一和案件處理的正確。法官的精英化則是指，法官群體適應現代法治的要求，以專業化、職業化為背景，在法律素養、實踐能力、人文精神和人格品質等方面具有高度的卓越性，對社會發展產生積極影響，并因此而獲得社會的高度評價與尊重，具有法律保障下的優厚地位。通俗地講，法官的精英化既包括對法官質量的要求，又包括對法官數量的控制。法官的精英化有利于促進法官的同質化，而法官的同質化則是法官精英化的必然要求和必然結果。我國統一司法考試制度的建立，為法官專業化、職業化并進而實現法官同質化和精英化創造了重要條件。當然，要造就專業化、職業化、同質化、精英化的現代法官群體，除了必須實行國家統一司法考試外，還有賴于職前大學本科法學專業教育、法律職業培訓以及職后終身化的法律繼續教育等配套制度的建立、完善和共同發揮作用。（參見譚兵、王志勝“論法官現代化：專業化、職業化和同質化-兼談 中國 法官隊伍的現代化問題”，載《中國法學》2001年第3期。）

二、我國現行司法制度的基本模式和功能

（一）我國現行司法制度的基本模式

雖然司法是指國家適用法律解決社會糾紛的活動，但各國基于其文化背景和價值觀念的差異，對司法的理解和對司法制度的設計并不完全相同。在實行“三權分立”的國家，司法是與立法、行政相對應的一種國家活動。在這些國家，所謂司法就是指審判，所謂司法權就是指審判權，所謂司法機關就是指法院。至于檢察權，一般歸入行政權的范疇，或由政府的司法行政機關直接行使（如美國），或由附設于法院但隸屬于政府司法行政機關的檢察機關行使（如英國）。在前蘇聯等社會主義國家，司法機關不僅包括審判機關，也包括檢察機關，即司法權由審判權和檢察權共同構成。前蘇聯解體后，俄羅斯等獨聯體國家雖然司法權仍由審判權和檢察權構成，但審判權和檢察權的內容發生了變化：審判權的范圍比過去有所擴展，成立了專門負責監督憲法實施的憲法法院，并且把對審判活動的監督權集中在最高法院和上級法院；檢察權的范圍則比過去有所縮小，不再包括廣泛的法律監督權。我國古代，司法權的內容也很廣泛，包括審判權、法律監督權和司法行政權三部分。清末搞“維新變法”，效仿西方國家的作法，在法律中明確規定司法權由法院行使，因而此時的司法權就是指審判權。辛亥革命以后，孫中山借鑒西方國家的“三權分立”模式，結合中國的 歷史 傳統，實行“五權分立”的政體，即將國家權力劃分為立法、行政、司法、考試、監察五種，由五個機關分別行使，其中的司法權主要由司法院行使。檢察機關附設于法院內部，但隸屬于政府的司法行政機關，與法國、德國等歐洲國家的作法相似。

我國現行的政權體制，借鑒了前蘇聯的作法，摒棄了“三權分立”的模式，而是實行議行合一的人民代表大會制度。全國人民代表大會既是最高國家立法機關，又是最高國家權力機關和最高國家監督機關。在各級人民代表大會之下設立“一府兩院”，政府行使行政權，法院和檢察院行使司法權，同時，一府兩院由同級人民代表大會產生并受其監督。這種政體有利于國家權力的統一行使與合理分工，有利于人民當家作主和國家職能的充分發揮。

在這種政權體制之下，我國的司法權包括審判權和檢察權，司法機關包括人民法院和人民檢察院，人民法院行使審判權，人民檢察院行使法律監督權（當然人民檢察院還履行法律賦予的刑事偵察和公訴職能）。這種司法體制不但為我國憲法、人民法院組織法和人民檢察院組織法所規定，也為執政黨的正式文件所確認（參見黨的十五大和十六大報告）。但人們在習慣上，常常對司法權作較寬泛的理解，認為公安機關、國家安全機關和司法行政機關在刑事訴訟活動中均擔負一定的職能，分別負責案件的偵查和刑罰的執行，因此司法機關不僅包括法院和檢察院，還包括公安機關、國家安全機關和司法行政機關。其實，公安機關、國家安全機關和司法行政機關屬于國家行政機關體系，與作為國家司法機關的法院和檢察院的性質不同，盡管人們在習慣上將公、檢、法、司、安統稱為政法機關，并歸口統一管理。

此外，對于有的機關或組織，法律或者習慣并未確定其司法屬性，但由于它們發揮的作用及其活動產生的效果，與司法機關相似或者密切相關，因而也被人們劃入司法機關或者司法組織的體系，如公證機關、律師組織、仲裁機構、人民調解組織等，并在教科書中一并論述，認為我國的司法機關和司法組織是多樣化的，而在此基礎之上形成的司法制度也應當是多樣化的，具體包括偵察制度、檢察制度、審判制度、司法行政制度、監獄制度、勞教制度、律師制度、公證制度、仲裁制度、人民調解制度、法律援助制度等。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，中國政法大學出版社2000年11月第一版，第3—4頁。）

（二）我國現行司法制度的功能

一般認為，我國現行司法制度具有以下五個方面的功能：

1懲罰功能。即通過懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，維護社會秩序，鞏固國家政權。這是司法制度的首要功能。

2保護功能。即通過對刑事犯罪的懲罰和對民事、行政違法行為的制裁，保護公民的人身權利、財產權利、民主權利和其他權利不受侵害，維護法人和其他組織的合法權益。它與司法制度的懲罰功能相對應的，是一個問題的兩個方面。

3調整功能。即通過司法機關對權利義務的確認，對各種社會關系和經濟關系起到調整作用，使之處于正常和穩定狀態，以促進經濟的發展和社會的進步。

4服務功能。即司法機關和司法組織通過向公民、法人和其他組織提供良好的法律服務，滿足社會對法律的需求，并引導各種市場主體規范自己的行為，從而有利于維護社會秩序，促進經濟發展。司法制度的服務功能是由司法機關為人民服務的宗旨所決定的。

5教育功能。即司法機關通過對案件的正確處理，對當事人和社會公眾起到法制宣傳教育作用，增強廣大公民的法律意識和法制觀念，提高他們知法、守法、用法的自覺性，從而有利于提高廣大公民的法律素質，建立良好的法治秩序。（參見鐘玉瑜主編《中國特色司法制度》，法律出版社2000年11月第一版，第29—32頁。）

三、我國司法改革的動因、主要內容和效果

（一）我國司法改革的動因

司法改革是近年來社會關注的重要熱點，甚至在一段時間內司法機關的辦案活動成為社會矛盾的焦點。全社會對司法改革給予了前所未有的關注并寄予厚望，不僅黨和國家領導人的講話中談司法改革，司法實務部門和眾多的學者談司法改革，而且普通老百姓也談司法改革。在一浪高過一浪的司法改革呼聲的推動下，司法改革的研討會此起彼伏，司法改革的措施一個接著一個出臺，監督司法機關的各種措施和辦法層出不窮，從而形成了一個時期中我國司法改革的獨特景觀。盡管我國司法改革的活動起始較早，但全面的、聲勢浩大的司法改革，卻是在1997年9月黨的十五大確立了依法治國的基本方略和建設社會主義法治國家的目標，并明確提出“推進司法改革”的任務之后才正式啟動的。

我國的司法改革從表面上看，似乎是因司法不公引發的，但從理性的角度思考，司法改革的原因遠不止于此，還有著更為廣泛和更為深刻的社會背景。我們認為，引發我國司法改革的原因主要有以下四個方面：

1現行司法制度不完全適應我國政治、經濟形勢發展的要求，逐漸顯露出一些難以克服的弊端。

我國現行司法制度是在政治上奉行“以階級斗爭為綱”，經濟上實行高度集權的計劃經濟體制的特定歷史條件下逐步建立和發展起來的，人們習慣地將司法機關的職能定位于“無產階級專政的工具”，鎮壓敵人和維護社會主義經濟基礎的“刀把子”。建國50多年來特別是改革開放20多年來，我國的政治經濟形勢和社會生活發生了翻天覆地的變化，由“以階級斗爭為綱”轉為以經濟建設為中心，由計劃經濟體制轉為市場經濟體制。很顯然，原有的司法制度設計及其職能定位已經不能適應新形勢下司法機關所肩負的歷史使命。諸如在機構設置、職權劃分、人財物管理體制、法官的地位和待遇，以及工作機制、訴訟程序、管理制度等方面均顯露出一些難以克服的弊端，特別是按照行政區劃設置司法機關、司法機關的經費由各級財政撥付、司法機關的干部由當地管理的作法，難以保證司法機關獨立行使司法權和抗衡地方保護主義，從而有必要通過司法改革來解決這些問題。

2司法機關在國家和社會生活中的地位越來越重要，社會對司法機關的要求越來越高。在中華人民共和國成立以后的頭30年中，法院和人們的日常生活幾乎不發生什么關系，一些人視上法院為恥辱，一個有過上法院經歷的人往往被視為異類。因為，在當時的情況，人們很少有自己的財產，每個人都被看成是國家機器的“齒輪和螺絲釘”，所有的社會資源均屬于國家，所有的經濟活動都被視為政府的職能，同時幾乎所有的社會矛盾和社會沖突均通過行政方式解決，因此，法院 自然 與普通公民無關，很少有人關注它的存在。改革開放導致了社會結構和管理模式以及人們生活方式的很大變化。國家機關職能的轉變，企事業單位的改革，農村 土地承包責任制的實行，城鄉人口的大量流動和城鄉民營 企業 的出現以及外資的大量涌入，打破了多年來固定不變的社會關系模式，不但導致了多種經濟成份并存的局面和一些新的社會階層的產生，而且引起了人們思想觀念和行為方式的變化。特別是市場經濟體制的建立，使得經濟關系和法律關系錯綜復雜，平等主體之間的民事經濟活動和民事經濟糾紛越來越多，人們的權利意識空前增強，過去的“有矛盾找領導”被“有矛盾上法院”所代替，通過法院維護自己的權益，討回公道已經成為一種社會 時尚 和人們的習慣。在日益復雜的社會關系中，任何人都可能發生糾紛，產生訴諸法院的需求，不是你訴別人，就是別人訴你。統計數據表明，近20年來，我國法院每年受理的案件均大量遞增，法院正在成為社會生活中不可缺少的角色。加之依法治國，建設社會主義法治國家方略的確立賦予了法院更多的職能，立法和法律實施之間的距離越來越大等等，也增強了人們通過司法程序將紙上的法律變為活的法律，將抽象的公正變為具體的公正的愿望和頻率（參見信春鷹“中國需要什么樣的司法權力”，載中國人民大學復印資料《訴訟法學。司法制度》2002年第5期）。法院作為維護社會公平正義的機構所肩負的社會責任越來越重，人們對法院的要求也越來越高。顯然，這必然成為我國司法改革的重要原因和推動力。

第三篇：我國物流業發展回顧與展望

我國物流業發展回顧與展望

2017年，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，我國國民經濟穩中有進、持續向好，全年國內生產總值實現82.7萬億元，比上年增長6.9%中國制造業采購經理指數(PMI)連續15個月保持在51%以上的較高水平經濟發展的穩定性、協調性和可持續性明顯增強。

過去的一年，我國物流業全面貫徹落實黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，貫徹新發展理念，以供給側結構性改革為主線，推動結構優化、動力轉換和質量提升，主要指標穩中向好、提質增效，實現了平穩健康發展。

一、2017年我國物流業發展回顧

(一)總體運行平穩健康。物流需求持續增長。全年社會物流總額252萬億元，同比增長6.7%社會物流總費用12.1萬億元，同比增長9.2%全國貨運量471億噸，同比增長9.3%。中國沿海散貨運價指數呈逐月上漲態勢，全年均值1148點，較上年上漲22%。

物流運行質量穩步提升。社會物流總費用與GDP的比率從2015年的16%,2016年的14.9%，進一步下降到2017年的14.6%全年物流業總收入8.8萬億元，同比增長11.5%12月份中國物流景氣指數達56.6%，全年均值為55.3%，始終保持在50%以上的景氣區間。

(二)結構調整趨于優化。消費成為物流需求增長的重要推動力。單位與居民物品物流總額同比增長29.9%。消費物流中的電商物流增勢明顯，中國電商物流指數中的總業務量指數全年均值為143.4。電商物流帶動快遞業務加速擴張，12月中國快遞物流指數為106.3%全年快遞業務量達401億件，同比增長28%。冷鏈物流成為吸引社會投資的熱點，全國冷庫總容量可達4775萬噸。與消費相關的快速消費品、醫藥、汽車、服裝等細分市場增勢良好。

工業制造業物流仍然是物流需求的主要來源。全年工業品物流總額235萬億元，同比增長6.6%，占社會物流總額的92.7%。工業品物流中的高技術產業、裝備制造業等物流需求增長較快，高耗能產品、大宗商品物流需求延續回落走勢。

運輸結構調整見效。多式聯運上升為國家戰略，交通運輸部、國家發改委先后確定了兩批、共46個示范項目。首批16家示范工程企業累計開行示范線路140余條，完成集裝箱多式聯運量60萬TEU。2014年以來，重點港口集裝箱鐵水聯運量年均增長16.8%。《“十三五”鐵路集裝箱多式聯運發展規劃》發布，鐵路集裝箱日均裝車量占比超過10%。國家鐵路全年貨物發送量達29.18億噸，較上年增長10.1%。全年重型卡車銷量首次突破100萬輛，車輛大型化、標準化、現代化步伐加快。全國四批共209個甩掛運輸試點項目深入推進，試點企業貨運車輛平均里程利用率超過80%。掛車租賃、卡車航班、大車隊等新模式試水，中物聯公路貨運分會組織“星級車隊”評選。星級車隊所有入網車輛平均月均行駛里程8956公里，重型牽引車月均行駛里程達1.1萬公里，運輸效率穩步提升。

(三)資本和科技助推物流升級。多只物流產業基金上市，物流企業“扎堆”進入證券市場。全年有8家物流企業躋身國內主板，5家在境外上市，45家登陸“新三板”。上市企業加大網絡建設、設備購置和基礎設施投資，增強自身實力。企業兼并重組漸趨活躍。中國遠洋海運集團收購東方海外，中國外運長航集團和招商局集團完成戰略重組，鐵路總公司18個鐵路局完成公司制改革，東航物流“混改”啟動，普洛斯完成私有化，海航收購擴充物流板塊，順豐控股與UPS成立合資公司等。

科技引領未來。我國已有超過500萬輛載重貨車安裝了北斗定位裝置，智能快件箱超過19萬組，還有大量托盤、智能柜、貨物接入互聯網。交通運輸部組織的首批283家無車承運人試點企業平均整合運力近2000輛，平均等貨時間縮短，車月均行駛里程提高，司機收入增加，傳統貨運交易成本有效降低。國家發改委開展骨干物流信息平臺試點，規范和引領互聯網+高效物流發展。易流科技打造易流云平臺，推動線下物流在線化。全行業以設施互聯、人員互聯、信息互聯帶動物流互聯，互聯網+高效物流成效顯著。

科技和資本助推企業提質增效，做大做強。“中國物流企業50強”主營業務收入達8300億元，進入“門檻”提至28.5億元，市場集中度進一步提高。按照國家標準評審認定的A級物流企業近5000家，一批綜合實力強、引領行業發展的標桿型物流企業不斷涌現。

(四)新舊動能加快轉換。理念創新引領發展。海爾集團提出“人單合一”概念，推動內部“自組織、自驅動”小微創業。菜鳥網絡推動“新物流”，提出大數據、智能和協同，服務新零售戰略。京東物流提出“下一代物流”，將主要呈現短鏈、智慧和共生三大特征。國家發改委、商務部委托中物聯評選認定首批10家智能化倉儲物流示范基地。

人工智能為物流賦能。國務院印發《新一代人工智能發展規劃》(國發〔2017〕35號)，要求大力發展“智能物流”。無人倉、無人港、無人機、無人駕駛、物流機器人等一批國際領先技術試驗應用。全球最大自動化碼頭上海洋山港四期開港試運營，京東首個全流程無人倉投入使用，順豐建設大型物流無人機總部基地，菜鳥網絡將在雄安新區建設“智慧物流未來中心”，圓通牽頭設立物流領域首個國家工程實驗室。

現代供應鏈創新應用。2017年，國務院辦公廳發出《關于積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》(國辦發〔2017〕84號)，現代供應鏈創新應用進入新階段。海爾、華為、怡亞通等代表性企業強化供應鏈服務寶供、南方、遠成、德利得、佳怡等物流企業向供應鏈轉型物流領域互聯網與供應鏈深度融合，服務模式正在由“鏈主主導型”，向平臺服務型、智慧供應鏈“生態圈”轉型發展。

共享眾包服務升級。繼蘇寧物流、菜鳥網絡之后，京東物流實現獨立運營，平臺開放。神華貨車馱背運輸探索多式聯運新路徑，獅橋物流“超級大車隊”集中優質運力資源，東方驛站、中集掛車幫等助推甩掛運輸發展，地上鐵、熊貓新能源等推廣綠色新能源車，日日順物流搭建“車小微”開放的創業平臺，中鐵快運聯手順豐速運推出“高鐵極速達”、“高鐵順手寄”服務產品。運滿滿、貨車幫、天地匯、福佑卡車、中儲智運、正廣通等平臺型企業線上線下增值服務延伸。美團外賣、餓了嗎、點對點直達的閃送物流等即時生活物流服務進入千家萬戶。

(五)綜合運輸體系加速成網。“五縱五橫”綜合運輸大通道基本貫通。到2017年底，全國鐵路營業里程達12.7萬公里，其中高鐵2.5萬公里，占世界總量的66.3%公路總里程477.15萬公里，其中高速公路13.6萬公里，覆蓋全國97%的20萬以上人口城市及地級行政中心港口萬噸級以上泊位達2317個，通江達海、干支銜接的航道網絡進一步完善民航運輸機場發展到229個，覆蓋全國88.5%的地市。全球第四、亞洲第一，以順豐航空為主的湖北國際物流核心樞紐開工建設。

物流網絡“節點”加快布局。我國各類物流園區超過1200家，園區平臺化、網絡化、智慧化初步顯現。傳化物流打造覆蓋全國的“傳化網”，卡行天下樞紐達到200家。由中物聯牽頭，林安物流等17家網絡化經營的物流園區發起互聯互通服務平臺“百驛網”。萬科地產、普洛斯、深赤灣、平安銀行等加大物流地產投入。德邦物流、安能物流、“三通一達”等服務網點不斷下沉，編織城鄉一體化服務網絡。粵港澳大灣區寫入政府報告，有望協同共建世界級港口群。中歐班列連接“一帶一路”沿線國家，已累計開行6235列，其中當年開行3271列。

(六)政策環境持續改善。國務院辦公廳發出《關于進一步推進物流降本增效，促進實體經濟發展的意見》(國辦發〔2017〕73號)，提出27條具體政策措施。大件運輸聯網審批、年檢和年審“兩檢合并”、規范公路執法、減費清稅等政策正在落實。交通運輸部牽頭促進道路貨運行業健康穩定發展，提出降本減負10件實事。車輛異地年審、駕駛員異地考核、車輛異地年審提上日程。國家發改委等20個部門簽署對嚴重違法失信主體聯合懲戒備忘錄，首批270家“黑名單”公布。工業和信息化部開展服務型制造試點，提升工業物流發展水平。國家稅務總局、交通運輸部連續發文，破解道路運輸企業“營改增”后遇到的問題。國家質檢總局聯合11部門出臺《關于推動物流服務質量提升工作的指導意見》，擴大高質量物流服務供給等。隨著“放管服”改革深入推進，制約行業發展的制度環境逐步好轉。

總體來看，我國物流業許多指標已排在世界前列，論規模已成為全球“物流大國”。但必須清醒地認識到，我國物流運行質量和效率不高、服務供給能力不強、基礎設施聯通不夠、創新能力不足等問題依然存在，發展不平衡、不充分的矛盾比較突出，體制政策環境有待進一步改善。傳統的以數量規模、要素驅動的粗放發展方式難以為繼，與人民日益增長的美好生活對物流服務的需求，以及“物流強國”的建設目標還有很長的路要走。

二、今后一個時期我國物流業發展展望

黨的十九大開啟了中國特色社會主義建設的新時代，確定了全面建設社會主義現代化強國的新目標。物流業作為支撐國民經濟發展的基礎性、戰略性、先導性產業，是社會主義現代化強國的必備條件。我們要充分認識新時代對物流業發展提出的新要求，把建設“物流強國”作為戰略目標，把高質量發展作為實現途徑。要著力解決物流發展不平衡、不充分問題，帶動和引領關聯產業轉型升級，更好滿足現代化經濟體系建設和人民日益增長的物流服務需求，從整體上促進我國由“物流大國”向“物流強國”邁進。今后一個時期，有以下幾個方面應該引起高度重視：

一要從規模數量向效率提升轉變，推動效率變革。當前，我國物流效率相對于發達國家仍有一定差距，降本增效仍然是工作重點。未來一段時期，優化經濟結構、提升物流運作水平，降低制度性交易成本將是降本增效的重要途徑。物流企業應把現代供應鏈創新應用，與相關產業深度融合，提升物流運作效率作為主攻方向。爭取經過3—5年的努力，使我國社會物流總費用與GDP的比率再降低1—2個百分點。

二要大力發展智慧物流，推動動力變革。當前，新一輪科技革命和產業變革形成勢頭，互聯網與物流業深度融合，智慧物流蓬勃發展。未來一個時期，物聯網、云計算、大數據、區塊鏈等新一代信息技術將進入成熟期，全面連接的物流互聯網將加快形成，“萬物互聯”呈指數級增長。物流數字化、在線化、可視化成為常態，人工智能快速迭代，“智能革命”將重塑物流行業新生態。

三要創新應用現代供應鏈，推動質量變革。隨著經濟轉向高質量發展，產業升級、消費升級，服務經濟、體驗經濟對物流服務方式和質量提出了新的要求。物流業與上下游制造、商貿企業深度融合，需要延伸產業鏈、優化供應鏈，提升價值鏈。互聯網與供應鏈融合的智慧供應鏈將成為下一輪競爭的焦點，有望形成一批上下游協同、智能化連接、面向全球的現代供應鏈示范企業和服務平臺。

四要加強物流基礎設施網絡建設，發揮協同效應。黨的十九大報告明確提出：加強水利、鐵路、公路、水運、航空、管道、電網、信息、物流等基礎設施網絡建設。要促進各種運輸方式合理分工，“線路”與“節點”銜接配套，實現全程物流“一單到底”，無縫對接。要推動物流園區、配送中心、末端網點等多級物流網絡與綜合運輸體系互聯互通。實施重點通道聯通工程和延伸工程，打造國際、國內物流大通道，形成一批具有戰略意義的國家物流樞紐，統籌推進國際性、全國性、區域性交通運輸物流網絡建設。

五要堅持人與自然和諧共生發展理念，發展綠色低碳物流。隨著環境負荷日益加重，物流業面臨嚴峻挑戰。重型柴油貨車開始執行國五排放標準，多地對柴油貨車實行環保新政。《巴黎協定》正式生效，多個國家將制定燃油車退出時間表。未來3-5年，自然環境與政策措施“倒逼”綠色物流加快發展。節能降耗、新能源替代、可再生能源利用、減量化包裝等綠色物流技術，帶板運輸、共同配送、多式聯運、逆向物流等綠色物流模式將進入快速發展期。

六要堅持以人民為中心的發展思想，滿足人民對美好生活的物流需要。推動物流業高質量發展，本質上是為了滿足人民對美好生活的向往。安得智聯在內的物流企業要積極配合制造強國、鄉村振興、區域協調、美麗中國等重大國家發展戰略，主動服務于精準脫貧、消費升級、民生改善、污染防治等物流需求。要進一步提高服務質量，不斷開發新的物流產品，增強客戶滿意度。同時要激發和保護企業家精神，弘揚勞模精神和工匠精神。要關愛卡車司機、快遞小哥等基層從業人員，使他們能夠得到應有的尊重，更加體面地工作，幸福地生活，增加“獲得感”，吸引更多市場主體自覺投身“物流強國”建設。

2018年是貫徹黨的十九大精神的開局之年，是改革開放40周年，也是決勝全面建成小康社會、實施“十三五”規劃承上啟下的關鍵一年。新的一年，我們要按照黨中央、國務院決策部署，全面貫徹黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，邁向高質量發展新階段。我們要認清中國特色社會主義的歷史方位，不忘初心、牢記使命，把建設“物流強國”作為新時代物流發展的新目標，務實創新，砥礪前行。中國物流與采購聯合會作為行業社團組織，將始終與行業企業和廣大從業人員站在一起，更好地服務行業、服務企業、服務員工、服務社會，攜手共創我國物流業更加美好的明天!

第四篇：我國財政管理體制改革回顧與展望

我國財政管理體制改革回顧與展望

論文關鍵詞：財政管理體制；改革；轉移支付制度

論文摘要：我國財政管理體制改革是一個長期的系統工程，目前仍存在基本公共服務不均衡、資源節約和生態補償的財政約束機制不健全等問題，需要通過財政管理體制改革進一步深化予以解決。

一、我國財政管理體制改革歷程

新中國成立以來，我國財政管理體制歷經多次改革，大體分為以下三個階段：1950—1979年實行“統收統支”財政管理體制；1980—1993年實行“分灶吃飯”財政管理體制；1994年以后實行“分稅制”財政管理體制。

(一)1950—1979年實行“統收統支”的財政管理體制。1979年以前，我國實行計劃經濟體制，與此相適應，形成“統收統支”的財政管理體制。在這一框架下，財政管理體制也進行了多次調整。1950年實行“統收統支”的財政管理體制；1951—1957年實行劃分收支、分級管理體制；1958年實行以收定支、幾年不變的管理體制；1959—1970年實行總額分成、一年一定的管理體制；1971—1973年實行財政收支包干管理體制；1974—1975年實行收入固定比例留成、支出包干管理體制；1976—1979年，恢復總額分成、一年一變的管理體制。在中央和地方財政關系的多次變動中，高度集權始終是這一時期財政管理體制的主要特征。

(二)1980—1993年實行“分灶吃飯”的財政管理體制。改革開放以來，我國逐步實行有計劃的商品經濟。與此相適應，自1980年起，在放權讓利、擴大企業經營自主權和地方財權的同時，實行了“分灶吃飯”的財政包干管理體制。1980年實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制；1985年實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的財政管理體制；1988年實行多種形式的財政包干分配體制。財政包干管理體制實施后，地方財政的地位逐年上升，中央財

政占全國財政收入的比重不斷下滑，到1993年已下降到22％。這一體制存在明顯的弊端，一是中央財政所得比重較低，宏觀調控能力有限，不利于宏觀目標的實現。二是由于不同地區財政收入水平差異較大，拉大了地區間差距。

(三)1994至今實行“分稅制”財政管理體制。為適應建立社會主義市場經濟體制的要求，進一步理順中央與地方的財政分配關系，提高中央政府宏觀調控的能力，1994年，按照黨的十四屆三中全會《****中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》精神，在中央和地方財政之間實行了分稅制的重大改革。基本內容是：根據事權和財權相結合的原則，將收入按照稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅，并建立中央和地方兩套稅務征管機構；按照中央與地方政府的事權，合理確定各級財政的支出范圍；建立和健全分級預算制度，硬化各級預算約束；科學核定地方收支數額，逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。從1994年開始，稅收返還與消費稅和增值稅的增長率掛鉤，各地區“兩稅”(消費稅和75％的增值稅)每增長1％，中央財政對該地區的稅收返還增長0.3％。此后，又調整了證券交易印花稅在中央與地方分享的比例，調整了金融保險營業稅收入劃分比例。2002年進行了企業所得稅收入分享改革及出口退稅負擔機制改革等，進一步調整和完善了分稅制。

分稅制財政體制的實行調動了中央和地方積極性，建立了財政收入穩定增長機制，為我國經濟社會的全面發展提供了強有力的物質基礎和財力保障。主要體現在兩個方面：一是財政總體實力顯著增強。1999年全國財政收入邁上萬億元臺階，2003年、2005年又相繼突破2萬億和3萬億元大關，2007年達5.13萬億元。我國人均GDP也于2006年突破2000美元大關，正向標志著全面小康水平的人均3000美元目標邁進。二是中央進行轉移支付、均衡地區發展差距的能力增強。分稅制改革以來，中央財政收入明顯提高，中央財政收入占全國財政收入的比重從1993年的22％提高到2007年54％，中央財政從東部發達地區凈集中21 390億元，對中西部地區分別凈補助10 249億元和13 891億元。初步估算，中西部地區大部分縣的一半以上財政支出，需要中央財政轉移支付提供資金來源。中央財政為縮小地區間的發展差距，促進地區間基本公共服務均等化，發揮了重要作用。

雖然分稅制財政體制對我國經濟社會發展作出了重大貢獻，但隨著我國經濟的發展也出現不少問題，需要不斷完善。

二、近幾年完善財政體制改革的主要措施及存在的問題

近年來，中央財政和地方財政部門結合實際，積極開展各種形式的體制和機制創新，推進了財政管理體制的完善。具體措施有：

(一)實行“省直管縣”的財政管理體制。截止2007年11月，全國有24個省(區、市)推行“省直管縣”改革試點，省財政在稅收返還、轉移支付、財政結算、專項補助、資金調度等方面直接核定并監管到縣，提高了縣級財力。浙江等省份還擴充了縣級經濟管理權利和財權，將縣納入與市同等的管理級次，由省直接管理。浙江省除在“省直管縣”中建立增收分成機制，對財政收入過億元的縣(市)和增收的貧困縣進行獎勵外，在事權改革方面，主動向縣一級下放經濟管理職權，從2002年8月起，該省把地級市的經濟管理權限直接下放給紹興、溫嶺、慈溪等20個縣(區)，擴大的管理權限涵蓋計劃、經貿、外經貿、國土資源、交通、建設等12個大類、313個具體事項，幾乎囊括省、市兩級政府所有的經濟管理權限，并包括部分社會管理權限，使地(市)和縣(市)成為平行的預算單位，縣財政和地(市)財政一樣直接對省財政負責。

(二)理順縣鄉財政關系，改革縣鄉財政管理體制。各地根據鄉鎮經濟發展水平、財政收入狀況及財力增長能否滿足自身支出需要的情況，因地制宜，區別對待，理順縣鄉財政關系，大致形成三種縣對鄉財政管理體制類型：其一，比較規范的分稅制財政體制。即縣財政在合理界定鄉鎮政府財權與事權的基礎上，實行一級政府一級預算，對鄉鎮實行比較規范的分稅制財政管理體制。實行這種體制的主要是經濟較為發達、財政收支規模較大、財政保障能力較強的鄉鎮。目前，珠三角、長三角等經濟發達地區、城市郊區的鄉鎮(如廣東省虎門鎮)大多采用這種管理體制。其二，包干型財政體制。即縣與鄉鎮按照稅種劃分收入，收支均由縣財政核定，實行超收分成(或留用)、短收不補(或補助)的財政管理體制。這種體制主要是原財政包干體制的延續。其三，統收統支加激勵財政體制。在一些經濟欠發達的鄉鎮，免征農業稅、農村義務教育經費上劃縣后，鄉鎮收入規模偏小，自身財力無法滿足支出需要，為保障基 層機構正常運轉，實行這種管理體制。從河北省試點情況看，其主要特點有：一是收入統繳。撤消鄉鎮國庫，鄉鎮財政收入計劃由縣直接下達給收入征管部門，鄉鎮財政收支預算統一納入全縣財政預算編制范圍。二是支出統管。鄉鎮人員經費、日常公用經費、專項經費、村級經費由縣財政按縣(市)統一標準安排。三是政策激勵。對各鄉鎮實行“核定收支、收支掛鉤、超收分成”的辦法，形成激勵機制，以一定年份為基期，核定各鄉鎮地方預算收入基數，從第二年起，鄉鎮級地方預算收入比上年增長部分，鄉鎮按照一定比例分成，從而調動鄉鎮發展經濟、增加財源的積極性。

(三)推進“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式。截止2007年底，全國有28個省(市、區)推行“鄉財縣管鄉用”的改革。主要內容是：在鄉鎮政府管理財政的法律主體地位不變、財政資金所有權和使用權不變、鄉鎮享有的債權及負擔的債務不變的前提下，縣級財政部門在預算編制、賬戶統設、集中收付、采購統辦和票據統管等方面，對鄉鎮財政進行統一管理和監督。

(四)建立激勵約束機制，緩解縣鄉財政困難。2005年，為切實緩解縣鄉財政困難，中央財政開始建立激勵約束機制，通過“三獎一補”政策，引導省、市兩級政府在財力分配上向財政困難的縣鄉傾斜，鼓勵縣鄉增收節支、精簡機構和人員，力爭用幾年的時間使縣鄉財政困難得到初步緩解。“三獎一補”政策調動了省、市、縣政府緩解縣鄉財政困難的積極性和主動性。許多省份比照中央財政的做法，采取措施大力緩解縣鄉財政困難。福建省實行“六掛六獎”措施，對縣級收入增長、削減赤字、精簡機構、增產糧食、化解債務、向下轉移財力等

方面進行獎勵。重慶市籌集資金3.3億元，對化解鄉村債務的區、縣實行獎勵和補助，并要求各區、縣將“三獎一補”資金的80％以上用于償還債務。

總體上看，近年來，我國財政管理體制改革取得一定成效，基本保障了縣鄉政權的基本運轉，鞏固了農村稅費改革成果，逐步緩解了縣鄉財政困難。但由于財政體制改革是一個長期的系統工程，財政保障方面仍存在一些問題。主要有：一是縣鄉財政保障水平偏低。盡管取消農業稅后，中央及省級財政對地方的財力減收進行一定補助，中央財政也實行旨在緩解縣鄉財政困難的“三獎一補”政策，但與農村各項社會事業的發展、新農村建設的需要相比，縣鄉財政仍有缺口，縣鄉財政保障能力和公共服務能力仍處在較低水平，農村一些必須由縣鄉財政承擔的公共產品和公共服務難以得到有效提供，縣鄉財政困難在短期內還難以徹底緩解，確保基層機構正常運轉的長效保障機制沒有完全建立起來。二是基本公共服務不均衡。由于受長期二元經濟結構的影響，我國長期以來形成的一些不合理財政制度和財政資金分配方式很難徹底改變，財政資金在城鄉間分配仍然不均，“以工促農、以城帶鄉”的長效機制還沒有形成。三是資源節約和生態補償的財政約束機制不健全。改革開放三十年來，我國經濟社會發展取得舉世矚目的成就，但也付出巨大的生態環境代價。當前，我國經濟持續快速增長同資源環境約束的矛盾呈逐步擴大趨勢。如，2006年底，我國的GDP總量只占世界的5％－6％，但卻消耗世界近25％的鋼材、34％的煤炭、50％的水泥。我國萬元GDP能耗比世界平均水平高2.4倍，是德國的5倍、日本的4倍、美國的2倍、印度的1.5倍。2006年，我國二氧化硫排放量為2 588.8萬噸，僅次于美國。我國有13億人口，人均資源擁有量處于世界較低水平。如果不能建立資源節約和生態補償的財政約束機制，我國經濟穩定發展將很難持續。四是財政資金的使用效益有待提高。目前，有的財政體制改革措施具有明顯的過渡性。如，有的省實行“省直管縣”，只是將轉移支付資金和國庫調度資金直接測算撥付到縣，支農等專項資金還需層層申報、層層撥付，影響資金的使用效益。總體上看，目前，省以下政府間的事權、財權、責權沒有完全理順，財政資金使用效益不高，浪費比較嚴重。

三、深化財政體制改革的政策思路

(一)合理界定收支范圍，健全與事權相匹配的財稅管理體制。一是要根據支出受益范圍等原則，依法規范中央和地方政府的支出范圍。要按照公共性、市場化、引導性原則，進一步明確政府支出范圍。要充分考慮基本公共服務均等化進程及各地的財政能力，合理確定中央與地方的負擔比例，引導地方政府將公共資源配置到社會管理和基本公共服務領域。二是要按照財權與事權相匹配的原則，保證各級政府有行使職責的財力。要進一步調整和規范中央與地方的收入劃分，合理界定中央與地方的稅收管理權限，擴大政府間收入劃分的覆蓋面。結合政府間支出權限劃分的調整及逐步將預算外收入納入預算內管理等措施，合理調整中央與地方政府間收入劃分。按照稅收屬性，將容易造成稅源轉移和跨地區間分配不公的稅種改為中央固定收入，適當調整共享稅分成比例，兼顧中央政府宏觀調控需要及現階段地方政府在促進經濟發展與組織收入方面的積極性，減少因市場等因素對地區間收入轉移的影響，促進統一市場形成與經濟發展方式轉變，合理確定中央財政收入占全國財政收入的比重。

(二)完善轉移支付制度，實現地區間公共服務均等化。為徹底緩解縣鄉財政困難，中央財政要進一步完善“三獎一補”的激勵約束機制，歸并專項轉移支付資金，建立縣鄉最低財政保障機制，要在經濟發展和財政收入不斷增長的基礎上逐步加大對基層政權建設的專項轉移支付力度，重點支持中西部貧困地區基層政權建設。強化省級政府在調節省以下財力分配方面的責任，建立省以下財力差異調控機制，促使基本公共服務均等化。研究建立縣鄉政府支出安排績效評價體系，加大資金使用監管力度，確保國家給予的轉移支付資金主要用于基本公共服務領域。

(三)調整和優化支出結構，建立民生財政。要調整和優化支出結構，加大對保障和改善民生的支持力度。整合各種財政資源，增加對公共服務領域的投入，重點向社會主義新農村

建設傾斜，向社會事業發展的薄弱環節傾斜，向困難地區和基層傾斜，支持構建改善民生的長效機制。要調整國民收入分配格局，落實“財政新增教育、衛生、文化等經費主要用于農村，國家基本建設資金增量主要用于農村，政府土地收益用于農村的比例要有明顯增加”的政策，建立財政支農資金穩定增長機制。建立健全責任明確、保障有力的義務教育長效機制，實現教育公平。逐步在全國農村基本普及新型農村合作醫療制度，逐步解決農民看病難、看病貴問題。改善農民工待遇。按照“低水平、廣覆蓋”的原則，逐步在全國農村實行最低生活保障制度。大力支持廉租房建設，增加住房供給。逐步實現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的目標。

(四)逐步建立生態型、效益型財政。要按照科學發展觀的要求，建立生態補償機制，加大對禁止開發與限制開發區域的支持力度，鼓勵這些地區加強生態環境保護。加大對資源枯竭型城市財政轉移支付力度，逐步化解歷史積累的社會問題。實行有利于節能減排的稅收制度。建立城市污水處理和排污收費機制，改變長期以來企業排污成本與治污成本倒掛的局面。

(五)創新公共產品的供給方式，實行陽光財政。要改變公共產品的供給由上而下決定的傳統做法，引進民主機制，建立需求導向的公共產品供給機制。如，對農村公益事業，政府可給予獎勵和補助，逐步建立農民籌資籌勞、社會廣泛資助、政府財政獎勵的村級公益事業建設新機制。在重大民生支出管理中要引入績效評價機制，實行民主理財和透明財政。

(六)加強縣鄉財政管理，提高財政資金使用效益。要在進一步改革和完善縣鄉財政管理體制的基礎上，切實加強縣鄉財政管理，提高資金使用效益。第一，完善和加強縣鄉財政監管職能。近年來，各級財政部門加大了對民生事業的支持力度，資金投入不斷向農村傾斜、向基層傾斜。縣鄉財政部門作為集中管理財政資金的部門，要完善和加強縣鄉財政監管職能，對農村申報的項目要積極配合，掌握有關情況，加強信息溝通和交流，避免多頭申報、重復申報現象。要充分發揮就地監管的優勢，對資金的使用管理進行監督。第二，加大支農資金整合力度。近年來，各級政府對“三農”的投入不斷增加，有力促進了農業增產、農村發展和農民增收。但支農資金使用管理分散現象比較突出，一定程度上影響了支農資金的使用效益和政策效應的發揮。因此，要以科學發展觀為統領，以建設社會主義新農村為契機，建立政府領導、部門配合的支農資金整合協調機制，以農業發展規劃為依據，通過主導產業、優勢區域和重點項目將各部門、各渠道安排的支農資金整合使用，突出重點，不斷提高支農資金的使用效益。第三，積極推進縣鄉預算管理制度改革。要按照全面、科學、客觀、細致的原則，整合財政資源，編制綜合預算，將縣鄉政府所有政府性資金都納入預算管理中，不斷提高預算的完整性、透明性。

第五篇：事業單位改革(十年回顧與展望)

事業單位改革：十年回顧與展望

事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。事業單位改革既是社會事業體制改革的重要內容，又是行政管理體制改革的組成部分。自 1978年《人民日報》等八大報刊提出實行“事業體制，企業化管理”，1980年代中期國家啟動科學技術、教育、衛生、文化等體制改革，我國事業單位改革逐步展開。黨的十六大以來，黨中央、國務院高度重視事業單位改革，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。2002—2007年

黨的十六大強調，“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續推進事業單位改革”。2005年分類改革提法得以明確：溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中提出，要“積極穩妥地分類推進事業單位改革”，十六屆五中全會通過的“中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議”進一步要求“分類推進事業單位改革”。與此同時，國務院發展研究中心、國家發展和改革委員會等部門開始配合改革推進開展相關研究。2004年，國務院責成中央機構編制委員會辦公室牽頭組成“事業單位改革小組”，成員包括原人事部、財政部、原勞動和社會保障部等部門，并要求改革小組對事業單位改革提出一個總體改革文件和配套改革 1

措施。2006年，中央機構編制委員會辦公室經國務院批準，制定了《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》（征求意見稿），提出事業單位分類及分類改革意見并擬選擇浙江、山西、重慶開展改革試點工作。

按照上述精神，各地選擇了一些領域和若干地市開展分類改革的綜合試點。一些省、區、市出臺或研究擬定了分類改革方案，進行了摸底調查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作，其中進展較快的省、區、市已完成試點。主要做法有：合理劃分政事職責，把事業單位承擔的行政職能劃歸行政機關，把機關承擔的輔助性、技術性、服務性職能交給事業單位；對重復設置、業務相近、規模過小、任務已完成或嚴重不足的事業單位予以撤銷或合并；將主要從事生產經營活動的事業單位轉制為企業，部分具有行政職能的事業單位并入行政機關；建立事業單位法人登記制度，推進事業單位社會化，鼓勵社會力量興辦公益事業，探索建立政府購買公益服務制度等；在從2003年開始的鄉鎮機構改革中，把鄉鎮事業單位改革作為一個重要方面，結合鄉鎮行政機構一并進行改革。

人事制度、收入分配制度、養老保險制度和財政政策等方面改革不同程度推進。人事制度改革是啟動最早、進展最快領域，在推進聘用制改革的同時，2006年啟動崗位設置管理制度實施工作，聘用制度、崗位管理兩大基本人事制度開始形成，為由固定用人向合同用人轉變、由身份管理向崗位管理轉變，實現職務能上能下、人員能進能出、待遇能高能低奠定基礎。2006年7月起，改革事業單位工作人

員收入分配制度，建立崗位績效工資制度。養老保險制度和財政政策改革也進行了探索與局部試點。與此同時，結合社會事業體制“分業”推進事業單位工作取得進展，特別是文化事業單位改革深度推進。從2003年7月開始，在全國9個地區和35個單位進行了文化體制改革試點工作。改革試點以文化事業和文化產業兩分為基礎，公益性文化事業以增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務為重點，經營性文化產業則以創新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力為重點。通過試點，文化事業單位體制機制改革有了較大突破，大批事業單位煥發了生機與活力。2005年年底，黨中央、國務院下發《關于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業單位改革全面推進。

2007年至今

黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設服務型政府，加快推進事業單位分類改革。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》對事業單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策”。

按照十七大和十七屆二中全會要求，在國務院領導下，有關部門在廣泛深入調查研究的基礎上，抓緊起草深化事業單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經驗，2008年國務院決定在山西、上

海、浙江、廣東、重慶進行事業單位改革試點。特別是作為我國改革開放前沿的深圳，自 2006年開始，通過“兩步走”（一步加兩個半步）戰略推進事業單位分類改革：第一步將現有機構按照經營服務類、監督管理類和公益類“一分為三”，分別實行轉成企業、納入行政序列、保留或撤銷等不同方式進行分類改革；第二步（兩個半步）是深化事業單位管理體制和運行機制的改革，這是改革的核心內容，目標是對保留下來的事業單位深化改革，真正實現政事分開、事企分開。

人事制度、收入分配制度、養老保險制度和財政政策等方面改革全面展開。

人事制度方面，一是聘用制度推行面不斷擴大，截至2011年全國簽訂聘用合同的事業單位工作人員達 90%；二是崗位設置管理制度實施工作全面推開，全國31個省區市都已經開始實施；三是公開招聘制度穩步實施，全國參加事業單位公開招聘的有1850多萬人次，實際聘用184萬人；四是事業單位人事管理法規建設步伐加快。收入分配制度方面繼續完善崗位績效工資制度，2009年國務院決定事業單位實施績效工資分三步展開：從2009年1月1日起先在義務教育學校實施；配合醫藥衛生體制改革，從2009年10月1日起在公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施；從2010年1月1日起，在其他事業單位實施。改革以形成新機制而非簡單的漲工資為目標，從而理順分配關系、規范分配秩序、完善激勵機制。養老保險制度改革在事業單位改革中具有“兜底”的作用，同時延續幾十年的“雙軌制”使得養老保險制度改革推進面臨較大阻力。2008年國務院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革試點配套進行；總體看，事業單位養老保險制度改革在平衡協調各方利益關系中艱難推進。財政政策改革方面，逐步從“養人”向“辦事”轉變，根據不同事業單位特點，采取經費保障、經費補助、購買服務等不同的支持方式。

同時，以文化、衛生等為代表的各類事業單位改革結合行業體制改革不斷推進。如2009年4月黨中央、國務院下發《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，提出醫藥衛生體制改革堅持公共醫療衛生的公益性質，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，著力抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化、公立醫院等五項重點改革；2010年2月，衛生部等聯合下發了《關于印發公立醫院改革試點指導意見的通知》，決定在各省、區、市已分別選擇1—2個城市（城區）進行公立醫院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫院改革試點。

改革展望

以2011年3月23日《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》，2012年4月16日公開發布）為標志，事業單位改革進入全新階段。《指導意見》立足深入貫徹落實科學發展觀，重視改革頂層設計與體制機制創新，對改革的重要意義、指導思想、基本原則、總體目標與主要內容等進行整體部署、戰略謀劃，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公

益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進；明確改革總體目標及階段性目標，提出到2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系；要求堅持分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的“四分”工作方針推進改革。同時，一系列配套政策陸續制定，對機構編制、內部治理、人事管理、收入分配、職業年金、財政支持、稅收政策、國有資產管理等方面做出具體規定，分類規范各類單位、各個方面的改革、管理與運行。《指導意見》及配套政策將指導今后一個時期我國事業單位改革與發展。通過改革，不斷創新體制機制，激活事業單位活力、提高事業單位效率、加快社會事業發展、擴大公益服務供給，從而滿足人們日益增長的公益服務需求，促進社會科學發展、和諧發展。

（來源：學習時報，趙立波）