第一篇：房地產稅改革的回顧與展望

房地產稅改革的回顧與展望（上）

國家稅務總局稅收科學研究所所長 劉佐

發布時間:2011-01-28

中國改革開放32年來，房地產稅的改革從1986年起逐步恢復對內資企業和中國公民的房地產征稅，到“十一五”期間(2006年至2010年)實現房地產稅的內外統一，經歷了一個艱苦的發展歷程。展望“十二五”(2011年至2015年)，中國房地產稅的改革依然任重道遠。

歷史

現行房產稅1986年開征 為分稅制創造條件

根據1986年9月15日國務院發布的《中華人民共和國房產稅暫行條例》，個人所有非營業用的房產，可以免征房產稅。納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產稅。

中國改革開放以后的房地產稅改革始于20世紀80年代中后期。當時的背景是中國從計劃經濟轉向有計劃的商品經濟，需要通過包括房地產稅的多種稅收調節經濟和配合財政體制改革。

1986年9月15日，國務院發布《中華人民共和國房產稅暫行條例》，自1986年10月1日起施行。房產稅的征稅對象為位于城市、縣城、建制鎮和工礦區的房產，納稅人為房屋的產權所有人或者承典人、代管人、使用人，計稅依據分為房產原值一次減除10%至30%以后的余值和房產租金收入兩種，稅率也相應分為1.2%和12%兩種。國家機關、人民團體和軍隊自用的房產，由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的房產，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的房產，個人所有非營業用的房產，經財政部門批準的其他房產，可以免征房產稅。此外，納稅人納稅確有困難的，可以由省級人民政府確定，定期減征或者免征房產稅。

1986年9月17日財政部稅務總局發布的《房產稅宣傳提綱》中說：征收房產稅，有利于運用稅收經濟杠桿促進房屋管理，提高房屋的使用效益，有利于控制固定資產投資規模和配合房產政策的改革，有利于調節收入，并且為實行按照稅種劃分中央財政收入和地方財政收入分級財政管理體制創造了條件。

1988年9月27日，國務院發布《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，自1988年11月1日起施行。城鎮土地使用稅的征稅對象為城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍以內的土地；納稅人為在城市、縣城、建制鎮和工礦區范圍以內使用土地的單位和個人；計稅依據為納稅人實際占用的應稅土地面積；實行有地區差別的幅度稅額標準，每平方米應稅土地的年稅額標準從0.2元到10元不等(經濟發達地區的稅額標準可以適當提高，經濟落后地區的稅額標準可以適當降低)。國家機關、人民團體和軍隊自用的土地，由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的土地，宗教寺廟、公園和名勝古跡自用的土地，市政街道、廣場和綠化地帶等公共用地，直接用于農業、林業、牧業和漁業的生產用地，財政部規定免稅的能源、交通、水利設施用地和其他用地，可以免征城鎮土地使用稅。經批準開山填海整治的土地和改造的廢棄土地，自使用的月份起，可以免征城鎮土地使用稅5年到10年。企業辦的學校、醫院、托兒所和幼兒園，其用地能與企業其他用地明確區分的，可以比照由國家財政部門撥付事業經費的單位自用的土地免征城鎮土地使用稅。下列土地的征免稅由省級稅務機關確定：個人所有的居住房屋和院落用地，免稅單位職工家屬的宿舍用地，民政部門舉辦的安置殘疾人占一定比例的福利工廠用地，集體和個人辦的各類學校、醫院、托兒所、幼兒園用地。

城鎮土地使用稅暫行條例第一條開宗明義：征收城鎮土地使用稅是為了合理利用城鎮土地，調節土地級差收入，提高土地使用效益，加強土地管理。1988年11月6日國家稅務局發布的《城鎮土地使用稅宣傳提綱》中說，開征城鎮土地使用稅的主要作用是：有利于促進合理、節約使用土地；有利于企業加強經濟核算；有利于理順國家與土地使用者之間的分配關系；有利于促進地方稅體系的建立，為實行以分稅制為基礎的財政體制創造條件。

城市房地產稅2009年取消

“外資”開繳房產稅

2008年12月31日，國務院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產稅暫行條例》對外商投資企業、外國企業和外國人征收房產稅。

上述關于房地產的兩個稅收條例僅適用于國營企業、集體企業、私營企業等內資企業和中國公民，不適用于外商投資企業、外國企業和外國公民。外商投資企業、外國企業和外國公民繼續按照1951年8月8日政務院發布的《城市房地產稅暫行條例》繳納城市房地產稅，外商投資企業和外國企業繼續按照各地依法制定的辦法繳納土地使用費。

20世紀90年代初，中國經濟從有計劃的商品經濟轉向市場經濟，房地產稅制與經濟發展不相適應的矛盾日益突出：

對內、對外實行兩套稅制，稅法不統一，稅負不公平；城鎮土地使用稅的稅額標準一直沒有調整，已經明顯偏低。

因此，1994年12月25日國務院批轉的國家稅務總局報送的《工商稅制改革實施方案》中提出了關于改革房地產稅的要求：適當提高城鎮土地使用稅的稅額標準，擴大征收范圍，適當下放管理權限；取消對外資企業和外國人征收的城市房地產稅，統一實行房產稅。

但是，為了保證主要改革措施的順利出臺，適當減少震動面，上述房地產稅改革措施在1994年稅制改革中沒有出臺。

1996年7月3日，根據同年3月17日第八屆全國人民代表大會第四次會議批準的《中華人民共和國國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》中提出的調整地方稅制結構，健全地方稅收體系的要求，國家稅務總局印發《全國稅收發展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》，其中提出要修訂房產稅和城鎮土地使用稅。

2003年10月14日，中國共產黨第十六屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。決定中提出：實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅(筆者注：似應為房地產稅，下同)，相應取消有關收費。此后，財政部和國家稅務總局多次提出研究開征物業稅或者改革房地產稅制問題。

2006年3月14日，第十屆全國人民代表大會第四次會議批準《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》。綱要中提出：改革房地產稅收制度，穩步推行物業稅并相應取消有關收費。

同年12月31日，國務院公布《關于修改<中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例>的決定》和修改以后的《中華人民共和國城鎮土地使用稅暫行條例》，自2007年1月1日起施行。此條例修改的主要內容，一是擴大了納稅人的范圍，開始對外商投資企業和外國企業征稅；二是大幅度地提高了稅額標準(每平方米應稅土地的最低稅額標準從每年0.2元提高到0.6元，最高稅額標準則從每年10元提高到30元)。

在國務院決定修改城鎮土地使用稅暫行條例的當日，國務院法制辦公室負責人解釋說：國務院發布上述決定是為了落實本院同年8月31日發布的《關于加強土地調控有關問題的通知》，加大對建設用地的稅收調節力度，抑制建設用地的過度擴張。

2008年12月31日，國務院決定從2009年1月1日起廢止《城市房地產稅暫行條例》，按照《中華人民共和國房產

稅暫行條例》對外商投資企業、外國企業和外國人征收房產稅。

2009年1月20日，財政部、國家稅務總局有關司負責人就房產稅內外統一問題回答記者提問說：取消城市房地產稅，有利于深化稅制改革，完善社會主義市場經濟體制；有利于公平稅負，創造和諧的稅收環境；有利于稅收征管，強化依法治稅。

據財政部、國家稅務總局統計，2009年，全國房產稅和城鎮土地使用稅收入分別為803.7億元和921.0億元，占當年中國稅收總額59521.6億元的比重分別為1.35%和1.55%，占當年中國地方稅總額5080.3億元的比重分別為15.82%和18.13%。

動向

房地產稅改革議論不斷 決策層積極而謹慎

目前中國的稅收立法權高度集中，包括房產稅暫行條例在內的所有稅收行政法規都是國務院制定的，這些行政法規中任何條款乃至字句的修改都必須由國務院決定，任何地區都不可能超越法律規定的權限，自行制定本地區的稅收法規——即使是地方稅法規。

近來中國社會各界人士對于房地產稅改革的議論很多，其中中央和省級的官方表態似乎更加引人關注：

2010年9月30日，財政部、國家稅務總局有關負責人就房地產市場稅收政策調整答記者問時說：中國現行房產稅開征于1986年，基于當時城鎮居民收入水平普遍較低等情況，房產稅暫行條例規定個人所有非營業用的房產免征房產稅。近年來，隨著住房制度改革深化和居民收入水平提高，商品房市場日益活躍，改革和完善房產稅制度，對個人所有的住房恢復征收房產稅是必要的，既有利于調節居民收入和財富分配，也有利于健全地方稅體系，促進經濟結構調整和土地節約集約利用，引導個人合理住房消費。從國際經驗和公平、規范的角度看，房產稅應對個人所有的住房普遍征收。考慮到這項改革情況復雜，擬先在部分城市對部分個人擁有的住房進行試點，恢復征收房產稅，積累經驗以后逐步擴大到全國。這是近年來中國官方首次正式對居民住宅征收房產稅問題發表比較具體的意見。

同年10月18日，中國共產黨第十七屆中央委員會第五次全體會議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，其中提出研究推進房地產稅改革。這是一個明確而謹慎的提法。

同年12月27日，財政部部長謝旭人在全國財政工作會議上的講話中論述“十二五”時期的稅制改革時提出重申了中共中央上述建議中關于房地產稅改革的提法，論述2011年稅收工作時則沒有提及房地產稅改革。

2011年1月以來，諸多媒體持續、大量報道重慶、上海兩市政府領導關于在上述兩個城市開展房產稅改革試點的消息，甚至介紹了一些改革方案的細節，在全國引起了巨大的反響。同時，比較冷靜的人們可能會提出下列3個非常關鍵的問題：

第一，各省、自治區和直轄市是否有權自行決定實施房產稅之類的稅制改革？回答只能是否定的。因為，目前中國的稅收立法權高度集中，包括房產稅暫行條例在內的所有稅收行政法規都是國務院制定的，這些行政法規中任何條款乃至字句的修改都必須由國務院決定，任何地區都不可能超越法律規定的權限，自行制定本地區的稅收法規——即使是地方稅法規，這種做法與大多數國家的地方稅由地方管理、房地產稅由市(縣)管理的做法是完全不同的。

第二，2011年1月8日，國務院發布《關于廢止和修改部分行政法規的決定》，其中將房產稅暫行條例第八條——“房產稅的征收管理，依照《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》的規定辦理”——中的“《中華人民共和國稅收征收管理暫行條例》”改為“《中華人民共和國稅收征收管理法》”。這一做法是否意味著國務院授權各省、自治區和直轄市可以自行決定房產稅改革？回答也只能是否定的。因為，稅收征收管理法只是一部關于稅收征收管理的程序法，并不能據此修改任何稅收實體法。況且，該法第三條已經明確規定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅，依照法律的規定執行；法律授權國務院規定的，依照國務院制定的行政法規的規定執行。”“任何機關、單位和個人不得違反法律、行政法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他同稅收法律、行政法規相抵觸的決定。”由此可見，稅收征收管理法中并沒有授權各地自行改革稅制的規定。

第三，在無權自行制定本地區的稅收法規的情況下，各省、自治區和直轄市可否先行開展房產稅改革的試點？筆者認為：為了積極而穩妥地推進中國的房地產稅的改革，可以考慮允許在條件比較成熟的城市先行試點，以便為改革的全面推行探索經驗，但是這種試點必須按照法定程序操作，即應當報經國務院批準以后實施。不過，在關于重慶、上海兩市房產稅改革的諸多報道中，似乎尚未披露這方面的準確信息，如上述兩市是否已經向國務院申請先行開展房產稅改革的試點？國務院是否已經批準兩市的上述申請？

值得注意的是：2011年1月24日，財政部部長謝旭人在接受新華社記者采訪時再次重申了在“十二五”時期研究推進房地產稅改革的提法，但是沒有談及是否在某些城市先行開展房產稅改革的試點。

上述情況說明：官方特別是決策層對于房地產稅改革持積極而謹慎的態度，因為這項改革涉及的范圍比較廣，相關利益關系比較復雜，必須穩步推進。

房地產稅改革的回顧與展望（下）

國家稅務總局稅收科學研究所所長 劉佐

發布時間:2011-01-28

現狀

稅權集中、稅制陳舊 轉讓租賃環節稅負偏重

對房產租金征收的房產稅和營業稅計稅依據相同，一筆房租收入要同時征收房產稅和營業稅，租賃雙方還要按照與此相關的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴重，總體稅負過重。

筆者認為中國現行房地產稅存在的主要問題是：稅權比較集中，稅制比較陳舊，稅基、稅率和稅負不夠合理，相關稅費比較龐雜。

(一)稅權比較集中

與外國普遍將房地產稅作為完全的地方稅的做法不同，中國名義上將房地產稅列為地方稅，但是所有房地產稅的立法權都集中在中央，而且各個稅種的征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率、減免稅等稅制基本要素的調整權也絕大部分集中在中央，從而不利于地方因地制宜地通過房地產稅增加財政收入和調節經濟，也不利于房地產稅的完善。

(二)稅制比較陳舊

隨著中國改革開放的逐步深入，中國的經濟體制已經初步實現了從計劃經濟到市場經濟的轉變。然而，中國的房地產稅還是經濟轉軌時期的過渡性產物，雖然20多年來有所改進，但是變化不大，已經不能適應市場經濟發展的需要：在房地產市場逐步形成，內外統一，城鄉統一，交易方式多樣，各種收益增多，房地產價格持續快速上漲的情況下，繼續實行城鄉有別的房地產稅；在城鎮按照房產原值征收房產稅，按照使用土地稅面積征收土地使用稅，既不利于統一城鄉稅制和平衡稅負，也不能按照量能負擔的原則適當增加地方的稅收收入和更好地調節經濟。

(三)稅基、稅率和稅負不夠合理

1．對房產租金征收的房產稅和營業稅計稅依據相同，一筆房租收入要同時征收房產稅和營業稅，租賃雙方還要按照與此相關的租賃合同所載金額分別繳納印花稅，稅基重疊嚴重，總體稅負過重。

2．房產稅按照租金征收的部分適用稅率為12%，這樣的高稅率是中國在房地產公有制為主體、幾乎沒有房地產市場的時代，為了限制房產出租和調節少量私人房產主的房租收入設計的；城鎮土地使用稅各類地區的最高稅額標準與現實的地租和各種土地收費水平相比則明顯偏低，這樣的稅率和稅額標準已經不能適應目前房地產市場發展的狀況。

3．經營用的房地產征稅，自有居住用的房地產不征稅；城鎮企業的房地產征稅，農村企業的房地產不征稅；對高檔乃至豪華的房地產也沒有必要的稅收調節措施，稅負明顯不公平。

(四)相關稅費比較復雜

除了房產稅和城鎮土地使用稅以外，中國與房地產相關的主要稅收還有：對占用的耕地征收的耕地占用稅，對房地產轉讓、租賃征收的營業稅和隨營業稅附征的城市維護建設稅以及具有附加稅性質的教育費附加，對被轉移的土地、房屋權屬征收的契稅，對房地產轉讓、租賃合同征收的印花稅，對轉讓房地產的增值額征收的土地增值稅，對轉讓房地產的所得額征收的企業所得稅和個人所得稅。其中，有的稅種是經濟轉軌時期的產物，已經不符合目前市場經濟發展的狀況，如類似行政罰款耕地占用稅；有些稅種的設置不符合目前各國通行的做法，如城市維護建設稅、土地增值稅和契稅。

總的來看，房地產轉讓、租賃環節稅負偏重，不利于促進房地產交易的擴大；房地產持有、使用環節稅負偏輕，不利于促進房地產資源的合理利用。例如：企業出租房產的租金收入要負擔17%(12%+5%=17%)的房產稅和營業稅，而自用房產繳納的房產稅最多僅為房產原值的1.08%[(1-10%)×1.2%=1.08%]；出售房產要繳納營業稅、城市維護建設稅、印花稅、土地增值稅和企業所得稅或者個人所得稅；購買房產要繳納契稅和印花稅。

另一方面，中國各級政府和有關部門在房地產方面的各種收費很多(據財政部統計，2009年，全國土地出讓收入多達14239.7億元，相當于全國稅收收入的23.9%)，管理方面的問題也不少，不僅加重了納稅人的經濟負擔，而且對稅收、財政乃至執政黨和政府的形象都產生了很不利的影響。

建議

大城市適用稅率從高 豪宅可適當加成征稅

我難以贊同按照住房的面積、套數征收房地產稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴重的分歧，例如地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢，這類主張似乎也不符合各國通行的做法。

“十二五”時期中國房地產稅改革的出發點應當是：鼓勵房地產業和房地產市場的發展，合理開發利用房地產資源，保障民生，符合財政管理體制改革和稅制改革的總體目標，規范相關稅費關系，兼顧國家、企業、個人的利益和中央、地方的利益，以人為本。

(一)簡化稅制

可以逐步將現行的房產稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、契稅和房地產方面的某些合理的、具有稅收性質的政府收費合并為統一的、與各國普遍開征的房地產稅基本一致的房地產稅，將城市維護建設稅和印花稅并入增值稅、消費稅、營業稅、企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，將土地增值稅并入企業所得稅、個人所得稅和房地產稅，并取消房地產方面的不合理的政府收費。通過上述簡化措施，不僅可以減少與房地產有關的稅收和收費的數量，減輕納稅人的經濟負擔，改善納稅人與執政黨和政府的關系，而且可以優化稅負結構，即減少房地產轉讓、出租環節的稅收，增加房地產持有、使用環節的稅收。

(二)合理調整稅基和稅率

1．房地產稅的征稅范圍可以逐步擴大到個人住宅和農村地區，并按照房地產的評估值征收。同時，通過規定適當的免稅項目和免征額(價值或者面積)的方法將低收入階層排除在納稅人以外。我難以贊同按照住房的面積、套數征收房地產稅的主張，因為這些主張在操作的時候很容易引起嚴重的分歧(例如：地點偏僻的大房子可能價格偏低，多套住房由于其面積小、建筑陳舊等原因也不一定很值錢)，似乎也不符合各國通行的做法。

2．房地產稅的稅率可以根據不同地區、不同類型的房地產分別設計，由各地在規定的幅度以內掌握，如中小城市房地產的適用稅率可以適當從低，大城市房地產的適用稅率可以適當從高；普通住宅的適用稅率可以適當從低，高檔住宅和生產、經營用房地產的適用稅率可以適當從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當加成征稅。我難以贊同征收“住房消費稅”的主張，因為消費稅通常是對特定的消費品和消費行為征收的，不適用于房地產，其他國家似乎也無此類做法。

在設計稅基和稅率的時候，應當兼顧納稅人的負擔能力和財政收支的需要、中央政府與地方政府的財政收支，并參考其他國家、特別是發展中國家、周邊國家同類稅收的做法。

(三)適當下放稅權

應當將房地產稅作為中國地方稅的主體稅種加以精心培育，使之隨著經濟的發展逐步成為市(縣)政府稅收收入的主要來源，并且在全國統一稅制的前提下賦予地方政府較大的管理權限(包括征稅對象、納稅人、計稅依據、稅率、減免稅等稅制基本要素的適當調整)，以適應國家之大，各地經濟發展水平不同的實際情況，促使地方因地制宜地通過此稅增加財政收入和調節經濟。

(四)逐步推進

房地產稅涉及大量城鄉企業、其他單位和個人，房地產登記、房地產價值評估和新的房地產稅征收制度的建立和完善也需要一個過程，所以房地產稅的改革也應當逐步推進。可以考慮先從大城市起步，取得經驗以后在中小城市推廣；也可以考慮選擇一些大、中、小城市同時試點，取得經驗以后在同類城市推廣。

(五)加強征收管理

加強房地產稅的征收管理，堵塞漏洞，減少稅收流失。為此，稅務機關要加快完善有關管理制度和信息化建設的步伐，并加強與各有關部門的工作配合。

通過上述措施，可以進一步完善中國的房地產稅制度，加強房地產稅管理，從而適當擴大房地產稅收入的規模，提高房地產稅收入占地方稅收收入和全國稅收收入的比重，更好地發揮房地產稅的職能作用。

這里似乎有必要強調：根據房地產稅的財產稅、地方稅性質，以及外國的經驗和中國的實踐，房地產稅的稅基不大，收入不多，地方差異明顯，主要作用是適當籌集地方財政收入用于地方建設，對于調節個人財產差距的作用很小，更談不上宏觀經濟調控功能。

第二篇：事業單位改革(十年回顧與展望)

事業單位改革：十年回顧與展望

事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。事業單位改革既是社會事業體制改革的重要內容，又是行政管理體制改革的組成部分。自 1978年《人民日報》等八大報刊提出實行“事業體制，企業化管理”，1980年代中期國家啟動科學技術、教育、衛生、文化等體制改革，我國事業單位改革逐步展開。黨的十六大以來，黨中央、國務院高度重視事業單位改革，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。2002—2007年

黨的十六大強調，“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制”，十六屆三中全會提出“繼續推進事業單位改革”。2005年分類改革提法得以明確：溫家寶總理在2005年《政府工作報告》中提出，要“積極穩妥地分類推進事業單位改革”，十六屆五中全會通過的“中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議”進一步要求“分類推進事業單位改革”。與此同時，國務院發展研究中心、國家發展和改革委員會等部門開始配合改革推進開展相關研究。2004年，國務院責成中央機構編制委員會辦公室牽頭組成“事業單位改革小組”，成員包括原人事部、財政部、原勞動和社會保障部等部門，并要求改革小組對事業單位改革提出一個總體改革文件和配套改革 1

措施。2006年，中央機構編制委員會辦公室經國務院批準，制定了《關于事業單位分類及相關改革的試點方案》（征求意見稿），提出事業單位分類及分類改革意見并擬選擇浙江、山西、重慶開展改革試點工作。

按照上述精神，各地選擇了一些領域和若干地市開展分類改革的綜合試點。一些省、區、市出臺或研究擬定了分類改革方案，進行了摸底調查、清理整頓、模擬分類與改革試點工作，其中進展較快的省、區、市已完成試點。主要做法有：合理劃分政事職責，把事業單位承擔的行政職能劃歸行政機關，把機關承擔的輔助性、技術性、服務性職能交給事業單位；對重復設置、業務相近、規模過小、任務已完成或嚴重不足的事業單位予以撤銷或合并；將主要從事生產經營活動的事業單位轉制為企業，部分具有行政職能的事業單位并入行政機關；建立事業單位法人登記制度，推進事業單位社會化，鼓勵社會力量興辦公益事業，探索建立政府購買公益服務制度等；在從2003年開始的鄉鎮機構改革中，把鄉鎮事業單位改革作為一個重要方面，結合鄉鎮行政機構一并進行改革。

人事制度、收入分配制度、養老保險制度和財政政策等方面改革不同程度推進。人事制度改革是啟動最早、進展最快領域，在推進聘用制改革的同時，2006年啟動崗位設置管理制度實施工作，聘用制度、崗位管理兩大基本人事制度開始形成，為由固定用人向合同用人轉變、由身份管理向崗位管理轉變，實現職務能上能下、人員能進能出、待遇能高能低奠定基礎。2006年7月起，改革事業單位工作人

員收入分配制度，建立崗位績效工資制度。養老保險制度和財政政策改革也進行了探索與局部試點。與此同時，結合社會事業體制“分業”推進事業單位工作取得進展，特別是文化事業單位改革深度推進。從2003年7月開始，在全國9個地區和35個單位進行了文化體制改革試點工作。改革試點以文化事業和文化產業兩分為基礎，公益性文化事業以增加投入、轉換機制、增強活力、改善服務為重點，經營性文化產業則以創新體制、轉換機制、面向市場、壯大實力為重點。通過試點，文化事業單位體制機制改革有了較大突破，大批事業單位煥發了生機與活力。2005年年底，黨中央、國務院下發《關于深化文化體制改革的若干意見》，文化事業單位改革全面推進。

2007年至今

黨的十七大要求圍繞加快行政管理體制改革，建設服務型政府，加快推進事業單位分類改革。十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》對事業單位改革提出了具體要求，明確“按照政事分開、事企分開和管辦分離的原則，對現有事業單位分三類進行改革。主要承擔行政職能的，逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；主要從事生產經營活動的，逐步轉為企業；主要從事公益服務的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結構，加強政府監管。推進事業單位養老保險制度和人事制度改革，完善相關財政政策”。

按照十七大和十七屆二中全會要求，在國務院領導下，有關部門在廣泛深入調查研究的基礎上，抓緊起草深化事業單位改革的總體方案和配套改革措施。為了探索經驗，2008年國務院決定在山西、上

海、浙江、廣東、重慶進行事業單位改革試點。特別是作為我國改革開放前沿的深圳，自 2006年開始，通過“兩步走”（一步加兩個半步）戰略推進事業單位分類改革：第一步將現有機構按照經營服務類、監督管理類和公益類“一分為三”，分別實行轉成企業、納入行政序列、保留或撤銷等不同方式進行分類改革；第二步（兩個半步）是深化事業單位管理體制和運行機制的改革，這是改革的核心內容，目標是對保留下來的事業單位深化改革，真正實現政事分開、事企分開。

人事制度、收入分配制度、養老保險制度和財政政策等方面改革全面展開。

人事制度方面，一是聘用制度推行面不斷擴大，截至2011年全國簽訂聘用合同的事業單位工作人員達 90%；二是崗位設置管理制度實施工作全面推開，全國31個省區市都已經開始實施；三是公開招聘制度穩步實施，全國參加事業單位公開招聘的有1850多萬人次，實際聘用184萬人；四是事業單位人事管理法規建設步伐加快。收入分配制度方面繼續完善崗位績效工資制度，2009年國務院決定事業單位實施績效工資分三步展開：從2009年1月1日起先在義務教育學校實施；配合醫藥衛生體制改革，從2009年10月1日起在公共衛生與基層醫療衛生事業單位實施；從2010年1月1日起，在其他事業單位實施。改革以形成新機制而非簡單的漲工資為目標，從而理順分配關系、規范分配秩序、完善激勵機制。養老保險制度改革在事業單位改革中具有“兜底”的作用，同時延續幾十年的“雙軌制”使得養老保險制度改革推進面臨較大阻力。2008年國務院決定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五個省市開展事業單位養老保險制度改革試點，與事業單位分類改革試點配套進行；總體看，事業單位養老保險制度改革在平衡協調各方利益關系中艱難推進。財政政策改革方面，逐步從“養人”向“辦事”轉變，根據不同事業單位特點，采取經費保障、經費補助、購買服務等不同的支持方式。

同時，以文化、衛生等為代表的各類事業單位改革結合行業體制改革不斷推進。如2009年4月黨中央、國務院下發《關于深化醫藥衛生體制改革的意見》，提出醫藥衛生體制改革堅持公共醫療衛生的公益性質，實行政事分開、管辦分開、醫藥分開、營利性和非營利性分開，著力抓好基本醫療保障制度、國家基本藥物制度、基層醫療衛生服務體系、基本公共衛生服務均等化、公立醫院等五項重點改革；2010年2月，衛生部等聯合下發了《關于印發公立醫院改革試點指導意見的通知》，決定在各省、區、市已分別選擇1—2個城市（城區）進行公立醫院改革試點的同時，國家選16個有代表性的城市進行公立醫院改革試點。

改革展望

以2011年3月23日《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》，2012年4月16日公開發布）為標志，事業單位改革進入全新階段。《指導意見》立足深入貫徹落實科學發展觀，重視改革頂層設計與體制機制創新，對改革的重要意義、指導思想、基本原則、總體目標與主要內容等進行整體部署、戰略謀劃，提出按照政事分開、事企分開和管辦分離的要求，以促進公

益事業發展為目的，以科學分類為基礎，以深化體制機制改革為核心，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進；明確改革總體目標及階段性目標，提出到2020年建立起功能明確、治理完善、運行高效、監管有力的管理體制和運行機制，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系；要求堅持分類指導、分業推進、分級組織、分步實施的“四分”工作方針推進改革。同時，一系列配套政策陸續制定，對機構編制、內部治理、人事管理、收入分配、職業年金、財政支持、稅收政策、國有資產管理等方面做出具體規定，分類規范各類單位、各個方面的改革、管理與運行。《指導意見》及配套政策將指導今后一個時期我國事業單位改革與發展。通過改革，不斷創新體制機制，激活事業單位活力、提高事業單位效率、加快社會事業發展、擴大公益服務供給，從而滿足人們日益增長的公益服務需求，促進社會科學發展、和諧發展。

（來源：學習時報，趙立波）

第三篇：回顧與展望

回顧與展望

----2004-2005第二期學年總結

隨著2004-2005第二學期的結束，我參加工作的第一個年頭也順利的劃上句號。在這一學年里，我們系經過不斷的摸索，從一棵樹苗長為參天大樹。回顧本學年，我就自身的問題和工作中的成績和不足一一匯報。

【2004-2005第二學期工作中的成績】

1、畢業生教學檔案的管理和修正：

在2004-2005第一學期的教學管理中，我們系一切從零開始，不斷的揣摩和探索，總結出一套自己的經驗。因此，在本學年中我系雖然畢業生達到808人之多，位居全校第三，且對于我系而言，畢業生的教學檔案修正和處理又是第一次。但是，在本學年的畢業生教學檔案的管理和修正中，我們秉承“嚴謹、認真、負責”的態度，沿用以往的教學管理模式，采取靈活多變的方法，將畢業生教學檔案一一落實到實處。

2、期末考試的安排和監考：

期末考試是大學生整個學期學習的大檢閱。期末考試成績的好壞直接影響到學生下一學年的學習和學校教學工作的開展。做好期末考試安排，是促進我系穩定發展的關鍵。我系教務辦公室根據教師教學計劃和學生課程安排，合理利用教師、教室的不同時間段，將我系教師所任班級的考試細致認真的安排下去。

監考是期末考試的另一大事，為了確保學生能在公平、公開和公正的場合下順利的完成本學年學習的檢閱。我們采取嚴格、嚴厲和嚴禁的態度，對每個學生都嚴厲要求遵守考場制度。因為本學期的期末考試安排中，我系教務工作繁忙，加之學校事務較多，因此在監考中，監考人員嚴重不足，我系老師皆以大局為重，不顧身體疲乏，一周之內監考了十多堂考試，確保了期末考試的順利完成。

3、畢業生資格審查和畢業證學位證的辦理：

在XX老師的帶領下，我系根據學校的規定，對每個畢業生的資格都進行了嚴謹和慎重的審查，確保沒有學生因為資格審查的問題而導致其證件的發放。

7月1日，我跟隨教務處到校本部辦理畢業生畢業證和學位證。在其中，為了準確的辦理其證件，我采取認真負責的態度，嚴謹對待工作，使我系畢業生的證件辦理正確率達到100%，順利的完成了學生畢業證件的辦理。

【2004-2005第二學期工作中的不足之處】

本學年工作中，我的缺點和不足之處也透過工作表現出來。

1、同事間溝通不夠，工作進展不順利：

正確處理同事之間的人際關系，是工作順利開展的保證。但是在工作中常常和XX老師發生爭執，不懂得利用委婉的語氣和委婉的方式進行溝通，從而導致在工作中進展不夠順利。

2、缺乏穩重、性格毛躁：

本學年，因為畢業生的事情較為繁多，工作進展較為緩慢。因而在工作中，當事情緊迫時，不能抑止自己的脾氣，表現出性格毛躁的一面，不能保持應該有的持重。

3、工作效率有待提高：

本學期，我出任XX級計維班主任，因而在工作中，有些時候不能正確處理好工作中的各種關系，從而導致某些工作延滯，效率不高。因此在下一學年中，應該積極主動尋求提高工作效率的方式方法，達到鍛煉和提高自己的目的。

當然，我還有許多的缺點和不足之處，敬請XX老師和各位同事指出批評。

【對2005-2006第一學期工作的幾點建議】

1、涇渭分明、各司其職：

在本學年中我們教務這一塊，雖然分工比較上學期有了很大的提高，但是仍然做得不好。從而導致在教學工作中出現重復、吃回鍋肉的問題，也容易導致因分工不明而出現失誤時推卸責任。新的學年中，我們應該分工更加明確，避免吃回鍋肉現象和相互推卸情況的發生。

2、次重分清、緩急分明：

2005-2006第一學期的工作中，我覺得應該把持住緩急分明、次重分清這條思路。這樣，在開展工作中就能夠避免避重就輕、主謂不明的問題，我們也能夠及時、準確的干好我們的工作。

3、獎懲明確、責任連帶：

在本學年中，我們工作中的失誤就沒有規定有明確的責任關系。我以為，在今后的工作中，我們應該將各項工作所帶來的責任與工作掛鉤，嚴格要求。這樣我們應該嚴厲指出和批評工作中的錯誤和所帶來的負面影響，就能在開展某項工作同時就不用擔心另一項工作的進展或者失誤。

4、合理搭配、協調發展：

合理的搭配能夠使工作中能夠取得非常好的效果，而協調發展則是正確處理各項工作的保障。因此，我們必須采取合理的方式、充分發揮協調的精神，大家互補，做到協調發展、合理搭配，進一步提高工作效率。

當然，以上建議謹為自己一時之想法，還不夠成熟，還望XX主任指正。

這就是我2004-2005第二學期的工作總結，雖然不如人意，但我想終是我肺腑之言。我真誠的希望，在2005-2006第一學年中，我們的各項工作能蓬勃的開展下去，我們系在XX主任的領導下茁長成長。

第四篇：我國鄉村治理改革回顧與展望

我國鄉村治理改革回顧與展望(2009-12-15)

一、鄉村治理改革的回顧

1.鄉村治理的含義

一般地說, 鄉村治理是指以鄉村政府為基礎的國家機構和鄉村其他權威機構給鄉村社會提供公共品的活動。鄉村政府或鄉村其他權威機構構成了鄉村治理的主體。在鄉村治理活動中, 治理主體的產生方式、組織機構、治理資源的整合以及它和鄉村社會的基本關系, 構成了鄉村治理機制。

鄉村治理的基本目標是維護鄉村社會的基本公正、促進鄉村社會的經濟增長以及保障鄉村社會的可持續發展。鄉村治理活動要向鄉村社會提供以下公共物品:(1)鄉村社會的安全與秩序;(2)鄉村社會的基本平等, 包括鄉村社會的基礎教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養老計劃支持等;(3)對農業生產的必要支持, 包括農業科學技術的普及應用、農產品市場開拓與價格穩定計劃以及農業生產基礎條件的改善等;(4)鄉村社會的基礎設施;(5)鄉村地區的環境保護等。

廣義地說, 鄉村治理機制包括以下內容:(1)鄉村治理權威機構的產生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協議產生等;(2)鄉村治理權威機構中政府機構和其他準政府機構、民間機構之間的關系;(3)鄉村治理中的財政關系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規則等;(4)鄉村治理機構的基本職能與部門分工等。

鑒于鄉村財政關系、鄉村社會保障以及鄉村農民專業合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內容。本文討論的主要內容包括:(1)我國鄉村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉村治理的變化;(2)我國鄉村治理的現狀分析與評價, 特別是關于我國鄉鎮機構改革和村民自治工作的現狀的分析;(3)我國鄉村治理的未來趨勢。

2.鄉村治理改革的背景

(1)改革前的簡要回顧

1949年新中國成立以后, 政府開始大規模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農民, 建立了一種分散的小農土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農業合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農, 幾乎所有農民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農村大規模建立“人民公社”, 從生產、交換和產品分配等方面全面控制了農村經濟, 農民不再有自主生產和交換的自由。

在合作社制度之下, 土地和其他重要生產資料歸社區居民共同所有, 但社區成員退出這個結構的權利受到極大限制;社區的共同財產沒有在財務上歸于每個成員的名下。社區大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區之間的財產與產品不能無償轉讓或調撥。農業生產合作社的產品分配部分地依據社區成員的勞動量, 部分地依據社區成員的家庭人口數量。但由于集體生產活動中對社區成員的勞動貢獻很難實現監督和計量, 導致生產合作社中普遍存在“偷懶”現象。這是合作社產出效率低的主要原因。合作社生產在糧食滿足社區成員分配需要之后, 余糧統一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農業合作社征收一種資源稅。

上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產資料所有權的原有的社區界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農村出現了“吃飯不要錢”的口號。農民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發生了饑荒, 在隨后幾年內出現了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農村陸續恢復了1958年前的合作社經濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

人民公社制度遭到農民的抵觸, 不少地方的農民自己把土地的使用權劃歸了農戶, 農民收獲的農產品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農戶的生產產生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發生了變化, 新的中央政府開始支持農民自由經營農業的要求, 逐步建立了“農村家庭承包經營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權保留在農村社區(主要是村或比村小的社區, 農戶數一般在100戶至1000戶之間)組織中, 但土地的使用權交給農戶, 農戶自由決定自己的生產經營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農產品都歸農戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩定土地承包合同關系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發揮了顯著的增加糧食的效應。

(2)改革開放以來農村市場經濟深入發展, 經濟活動的貨幣化程度極大提高

改革開放以來, 我國農村經濟結構發生了重大變化, 其突出標志是鄉村經濟的市場化程度和農業專業化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農村鄉鎮已經有了綜合市場, 其中24%的鄉鎮的市場交易規模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉鎮也達到了88.4%。

農民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經濟的發展而顯著提高。2006年末, 農村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%;擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農民的恩格爾系數由1990年的5818降低到2006年的43。農民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農民的生活已經高度依賴市場。在農民的開支構成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設產生了深刻影響。

(3)農村社會結構發生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮化進程不斷加速, 鄉村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%;女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

留在農村的人口也與城市發生千絲萬縷的聯系。根據我們對相關數據分析, 我國農民支出的第二大項———住房支出的總規模與農民在城市務工收入匯回農村的總額基本一致。留在農村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關系。

伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規模的行政村合并, 使行政村的數量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數量達到18%左右。據我們的案例調查, 在一些大城市的郊區, 村莊人口減少的數量在30—50%之間, 導致大量農民住房空置。

由于農村基礎設施的改善, 農民的商業活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內到達縣政府的鄉鎮占到總數的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節目。這表明農民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉村社會治理的影響比較復雜。按民政部課題組的調查, 外出務工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數, 明確表示不關心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

從未來趨勢看, 隨著城鎮化進程的深入以及農村社會結構變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉鎮一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

3.鄉村治理改革的主要歷程

(1)鄉鎮機構改革的主要歷程

我國鄉鎮機構改革實際上在改革開放之初已經開始,近年在農村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉鎮機構。鄉鎮個數由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個,平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉鎮數量超過了70 000個。這一期間鄉的數量平均每年減少5.29% , 而鎮的數量在2002年之前保持穩定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉數量減少的速度開始放慢, 鎮的數量由增長轉為減少。2004 年, 鎮的數量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

值得注意的是, 農村總人口在12年里逐步減少的情況下, 鄉鎮平均人口和行政村平均人口都有所提高。據我們調查, 一些地方鼓勵農民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規模并村, 村莊的數量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

大規模的撤鄉并鎮并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉并鎮并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉鎮機構和財政供養人員, 積極穩妥地調整鄉鎮建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議中提出, 要“鞏固農村稅費改革成果, 全面推進農村綜合改革, 基本完成鄉鎮機構、農村義務教育和縣鄉財政管理體制等改革任務”。機構改革的主要做法是: 黨、政和人大機構實行合署辦公, 通過主要領導兼職, 減少領導職數, 湖北省在全省推廣鄉鎮黨委書記兼任鄉鎮長的做法;精簡機構, 減少干部職位數。一個鄉鎮黨政機構的數量通常2—5個, “黨務行政辦公室(或綜合辦公室)”、“經濟辦公室”和“社會事務辦公室”是常見的機構設置;對傳統的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務職能轉移到縣級業務部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業務部門可以通過有償委托“站所”開展業務的辦法實現其公共服務職能;鄉村中小學調整布局、壓縮校點。響應中央的號召, 同時也出于地方經濟發展考慮, 各地都對撤鄉并鎮并村采取積極態度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉鎮總數在原有基礎上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉鎮行政區劃調整, 短期內將鄉鎮數目由316個減少為240個, 調整比例達到24.1%。其他許多省市區也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

地方政府在撤鄉并鎮并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關系。動力主要來自兩個方面, 一是農村城市化的沖動, 二是取消農業稅所產生的財政壓力。為了鼓勵房地產業的發展和擴大對城市基礎設施的利用, 全國許多中小城市降低了農民進城落戶的門檻, 通常農民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續。縣域經濟規劃通常會確定3—5個鎮作為重點發展對象,為了支持這些鎮的發展, 鎮的周邊鄉往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

農業稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉鎮財政的困難。一些地方不僅眼下發生更大的財政赤字, 舊債務的歸還也成了問題。在農業稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發放;農業稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉并鎮并村有可能減少干部職數, 節約開支。

從2005年開始, 中央部署了農村綜合改革, 其中的任務之一是鄉鎮機構的全面改革。推進鄉鎮機構改革的基本方針是, 以轉變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構人員, 提高行政效率, 建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩妥地合理調整鄉鎮政府機構, 改革和整合鄉鎮事業站所, 精簡富余人員。中央提出五年內鄉鎮機構編制只減不增是必須堅守的一條底線。

(2)村民自治制度建立的主要歷程

在一個較為封閉、穩定的熟人社會, 人們對權威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農村生產大隊或生產小隊用投票或“點豆子”的方式產生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質是政治家的高度專業化和競爭。

20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農民自發組成的村委會, 在組織群眾發展生產、興辦公益事業、制定村規民約、維護社會治安上發揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行), 對村委會組織和村民自治作出了具體規定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發了《關于在全國農村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區)488個, 示范鄉鎮10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市)有示范鄉(鎮)、縣(市)有示范村的格局。全國農村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農村跨世紀發展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據民政部提供的數據, 截至2003年, 全國28個省、市和自治區制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉鎮達到了民政部確立的村民自治標準。

村民自治工作經過十幾年的發展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續向前發展, 國家民政部基層政權建設司的官員作出了艱辛努力, 高層領導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發表重要意見, 特別對“兩委關系”(指村民委員會和黨的支部委員會之間的關系)的處理提出了重要建議, 成為此后有關具體政策出臺的依據。

從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農民群眾的各項民主權利未能真正落實, 農民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農民權利沒有意義, 而只能說明完全實現農民的民主權利尚需時間, 不可能一蹴而就。

針對上述兩個問題, 中央有關部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

2002年7月, 中央辦公廳和國務院辦公廳發布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領導班子成員按照規定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選;如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區村民自治工作產生了積極影響, 但因為意見沒有轉變為可操作的法律文本, 大部分農村社區的兩委關系還未能理順。

2004年6月, 中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于健全和完善村務公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務管理的規定, 換屆選舉后權力移交的規定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務的收支審批程序也做了規定, 可謂用心良苦。

比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農村經濟改革和90年代以村民自治為主體的農村政治改革, 可以發現二者有顯著不同。前者實際上是農民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關于改革方向的意見;后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉干部與普通農民群眾有相當大的分歧。在農民為主導的改革中, 政府的主要任務是松綁, 農民在松綁以后自己會創造出分配土地的具體辦法。鄉村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數農村精英之外, 大部分農民是被動的, 由改革賦予農民的權利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規定。我們不能簡單地認為中國農民不需要民主政治, 但在中國社會結構和整個國家政治經濟體制的約束之下, 農民還無法成為改革的主導力量。可以判斷, 在未來一個時期, 鄉村民主政治的發展仍將采取政府主導的形式。

4.地方政府在鄉村治理改革中的新探索

在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉村民主自治的發展給地方政治家提供了一個發揮創新才干的舞臺。盡管作出創新活動的主要是地方黨和政府的領導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農民所做的積極努力。

(1)海選產生候選人

如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領導小組提名、村民聯名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創造的“海選”, 即不內定和指定候選人, 由每一個選民根據條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

(2)組合競選制

現行的《村委會組織法》沒有關于競選的規定, 但中國農民在村民自治活動中自發地開始采用競選方式。

“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單;村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產生;當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數者當選。

實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經過兩輪無記名投票, 一名農民技術員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經出現。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發表了競選演講。

但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關競選的規范也沒有立法的支持。

(3)鄉鎮選舉試驗

從現有官方文獻看, 在鄉鎮一級實行鄉鎮長直接選舉的設想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

1998年5月, 四川省遂寧市市中區政府在保石鎮進行鎮長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉鎮分別進行黨委書記和鎮長公開選拔試點。1998年12月, 市中區政府在步云鄉用直接選舉的辦法選舉鄉長, 12月31日鄉長選出。為了與憲法規定保持一致, 保石鎮由選民投票產生唯一鎮長候選人, 提交鎮人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區大鵬鎮進行了“兩票制”選舉鎮長試點, 辦法與四川保石鎮相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

2003年12月7日, 成都市新都區木蘭鎮639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮黨委書記, 此舉開創了全國直選鎮黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區龍興鎮也進行了鎮黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產生經歷了公開報名、演講答辯等程序。

2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉鎮長選舉改革, 7個鄉鎮的鄉鎮長均由選民直接選舉產生。這是迄今為止我國最大規模的鄉鎮長“直推直選”試驗, 在全國為首創。

(4)“兩委合一”改革試驗

鑒于“兩委關系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農村社區的認同率和權威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農民只重視黨支部書記的產生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

2002年中央發布有關政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據一些案例調查, 在基層實際工作中, 鄉鎮領導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結果雖然實現了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

(5)建立鄉村志愿者協會試驗

江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市)開展了名為“農村村落社區建設”試點工作,該項工作的主要內容是成立以老黨員、老干部、老復員軍人、老教師和老農民為主體的“農村村落社區志愿者協會”, 在協會下面設立若干工作機構, 推動農村公共事務活動和公益事業的發展。這項工作的意義在于利用了傳統農村社會對權威認同的特殊方式, 降低了權威發揮作用的成本。志愿者是近代鄉村社會處理公共事務的重要力量, 只要條件成熟, 現代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

(6)以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

許多經驗表明, 即使在村民自治制度之下, 村委會的權力也可能過于集中, 在經濟發達地區尤其如此。為了避免這種情況發生, 一些地區創新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務決策權集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執行機構。

這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農村建立村民代表大會, 構建出“黨支部領導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現了加強黨的領導、擴大農民自主權利、依法辦事三者的有機統一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權, 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區域或者自由結合, 5—15 戶推選(選舉或推薦)一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農村發展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

三、鄉村治理改革的趨勢

中國處在經濟轉型和社會轉型時期, 這個性質決定了我國鄉村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統社會: 一是經濟上基本自給自足, 小型農業社區是百姓的基本生活單位;二是社區提供大部分公共品, 且人與人之間的關系是依附性關系;三是社區聯盟(或初級形態的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統社會的這種性質, 可以看出, 傳統社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統社會, 社區一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區聯盟一級(或國家層次上), 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

傳統社會向現代社會轉變開始以后的情形就大大不同了。在結構轉變過程中, 傳統鄉村社會人際關系的認同條件發生變化或遭受破壞。(1)人口的流動, 社區邊界的調整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權威和宗法領袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2)各種新的聚斂財富的機會的出現, 特別是在市場經濟規則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發戶, 富人身份與道德權威身份、宗法領袖身份已很難統一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3)由于人們的社會活動空間增大, 交易內容變得日益復雜, 社會秩序和安全的內涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經驗和新的專業背景方能勝任, 而這種關于知識經驗和專業背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉村社會已經很難通過對道德、宗法和財富的認同來產生穩定的政治權威結構;而政府的任命也已經很難與鄉村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權威性。不具有權威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發生在鄉村社會, 會破壞鄉村社會的穩定性。

米格代爾對內向型農村轉向外向型農村后農民群體政治意識發生的變化作了精彩的分析。這種轉變發生后, 農村中已沒有能被農民接受的農村公平分配機制和相應的社會制度。這個時候, “農村以外的法院和警察在農民生活中變得及其重要”, “對外聯系擴大后, 農村在農民生活中完全變得無關緊要了”, “社區很明顯不再是農民認同的基礎”。也就在這個時候, 農民對農村政治組織權力的承認不再是基于該政治組織與舊的農村社會體系的關系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關系;農村領導人在更大程度上被看做是行政官員, 農村社區領導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農村社會“意味著農村政府的持續活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區之間的關系”。①

為了產生較為穩定的鄉村社會權威結構, 使得權威結構能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規范, 顯然需要一種新的對權威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統鄉村社會不需要民主政治, 那么, 傳統鄉村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產生。

根據社會經濟轉型的國際經驗和我國的現實情形,未來我國鄉村治理要重點解決下述三方面問題。

1.注重城鄉統籌治理, 實現城鄉社會經濟一體化

一切國家的社會轉型過程同時也是人口結構的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉村人口的絕對數量將穩步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉村治理應促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設置阻力。未來真正的農村將是專業農民的居住區域, 大量農區將以小型專業農民的居住點為主。社會主義新農村的建設也不是要廣大農民永遠定居在農村。專業農民將以農產品和農業生產資料的交易以及各種農業服務與城市經濟建立密切聯系, 實現城鄉經濟的一體化。適應這種經濟上的一體化, 鄉村治理也要實現城鄉統籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮建設成溝通城鄉經濟的紐帶, 將中心村建設成基礎設施完善的居民點, 并支持專業農民投資建設生產和生活設施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉村人口布局的基礎上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉村基本公共品的供應;公共服務功能主要由小城市、小市鎮來承擔。

2.深化鄉村民主改革的主要任務

深化鄉村民主政治改革主要應解決下述問題:

第一, 促進經濟發展, 提高農村經濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農民跨出“熟人社會”以后產生的, 要鞏固民主政治的基礎, 必須通過鄉村經濟的發展, 提高農戶的經營規模和專業化水平, 以形成公共權威產生和運行的經濟基礎。

第二, 大大縮小農村干部的權力, 使農村干部的權力只限于十分必要的公共事務。為此, 一定要創造一種制度, 把支配土地資源配置的權力從干部們手中剝離出來, 使農民成為土地的主人。要培育各種農民合作組織和專業協會, 把一些公共事務交由這些組織處理。

第三, 向農民充分賦權。要杜絕各種對農民行使選舉權的非法干擾, 充分保障農民的選舉自主權。同時要創造由農民選舉產生的村委會干部獨立行使必要權力的制度環境。

第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規的行為要有制裁辦法, 刑法的有關條款要適用農村自治選舉中發生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉選舉時間相適應, 以節約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

3.鄉鎮機構改革的主要任務

從改革的目標出發, 鄉鎮機構改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉鎮一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區合作。在村級社區走向衰落的背景下, 鄉鎮一級社區將是農民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉鎮一級政府, 恢復已被世界政治經驗所否定的派出制。從政治學規律看, 除非某項公共職能具有高度的專業化性質,否則實行派出制會產生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區需要綜合的權威機構, 那么, 這個機構就必須通過民主的方式來產生。我國不少地方已經進行了鄉鎮一級民主選舉, 產生了積極結果。在一個相當長的時期里, 鄉鎮一級自治政府的行政經費要由上級政府通過轉移支付解決。

第二, 把鄉鎮政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調整行政層次, 擴大鄉鎮政府的財政自主權。取消省和縣之間的行政層次。放寬設市標準, 把10萬人左右的鎮改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉鎮。

第三, 隨著勞動力轉移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農村公共事務轉移到鄉一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉鎮一級。鄉鎮(乃至縣)一級實行“議政合一”, 不設人大、政協等機構。

第四, 要大力發展農村民間組織, 如文化活動協會、專業經濟協會、志愿者服務組織等, 在條件適當的時候恢復農會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

第五, 實行財政改革, 允許鄉鎮政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉移支付)來確定自己的機構和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發生。限定一個時間界限, 用法律規定在這個時間以后發生的鄉鎮債務, 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設置機構的權力, 縣級政府不可一刀切。

第六, 改革鄉鎮事業站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉鎮政府, 行政執法職能交給縣政府有關部門。將公益性服務和經營性服務分開。公益性服務由政府購買, 經營性服務由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉軌為農村中介組織或公益性服務機構。一些鄉鎮機構如果不承擔公共服務職能, 則完全推向市場。政府的農業技術推廣一類的經費可以轉變為“專用支付券”發給農民, 由農民在市場上用這種“準貨幣”購買服務, 促成有關組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發行者(政府機構)兌換貨幣。

第五篇：稅收征管改革的回顧與展望

稅收征管改革的回顧與展望

柯 俊

1997.2.24

各位領導，各位同仁，大家好！

我受有關領導的委托，今天在這里就稅收征管改革的有關理論與實際問題與大家共同學習、探討一下。

國家稅務總局副局長項懷誠同志曾經這樣說：從他主持稅收工作三年以來，一年干了一件大事：94年稅制改革，稅收收入超收了800億；95年機構分設，又超收了800億； 96年征管改革，超收了1000億!最近，國務院辦公廳以國辦發【1997】１號文件的形式，轉發了國家稅務總局深化稅收征管改革的《方案》，國家稅務總局又以國稅發【1997】27號文件的形式，下發了推進和深化城市征管改革的實施意見以及推進和深化農村稅收征管改革的實施意見。我省稅收征管改革實施辦法也即將由省政府辦公廳轉發。稅收征管改革是稅務系統繼稅制改革之后又一重大舉措，是今年包括國稅和地稅在內的全國稅收工作的重點。

根據工作需要，我曾參加了上面四個文件的起草或修改工作，也就是參與了國家稅務總局征管改革《方案》的修改工作，執筆起草了《國家稅務總局關于推進和深化農村稅收征管改革的實施意見》，參與起草了《城市征管改 革的實施意見》，執筆起草了我省國稅系統稅收征管實施辦法。今天，我根據我在平時工作中所掌握的信息，向大家介紹一下有關征管改革的情況。今天我講的內容，有的是文件上已明文規定的，有的出自有關領導的講話，但也有的屬于我個人的理解。由于我本人水平有限，對有些問題的理解不一定全面、準確，如果我的發言中有不妥當或者不正確的地方，希望大家批評指正！

今天我準備講四個方面的內容，一是征管改革的回顧與背景，二是征管改革的內容與原因，三是征管改革的影響與困難，四是征管改革的現狀與展望。

一 征管改革的回顧與背景

一、征管改革的簡單回顧

我國稅收征管改革大致可分為以下四個階段：

第一階段：專責管理（50年代中期80年代）

稅收征收管理工作的內容主要有對帳簿、發票的管理、納稅方式的確定、稅款的征收、納稅情況的檢查等等。在理論上，這些工作在稅務系統內部應該由不同人去完成，但在我國，由于特殊的歷史原因，在很長一段時間里它們常常由一個稅務干部去做，這就是專責管理制，也叫專管員制。專管員制的具體形式有以下幾種：

１、按地區專責管理。稅務干部按行政區劃分片管理，負責轄區內所有納稅人所有稅種的各項稅收征管工作，集 征收管理、檢查于一身，通常將這一模式稱為“一人下戶，各稅統管”。

２、按行業專責管理。在復合稅制下，稅種多，各稅種的具體規定多，行業稅率也各不相同。按地區專管，一個人管理的行業很多，難于一一記清，在具體工作中時常發生錯誤，各地區之間、各干部之間具體執行上很不一致。為此，各地在地區專責管理的基礎上，先后又按行業專責管理，將地區內的納稅人按行業分類，每個稅務干部負責一個或多個行業納稅人的征管管理工作。

３、按經濟性質管理。為了適應以公有制為主體，多種經濟成份并存的特點，各地在按行業按地區征管的基礎上實行了按經濟性質征管。按國營、集體、個體和三資等經濟性質設臵征收機構、安排征管人員并且保留了區域專管和行業專管的做法，在同一經濟性質內部實行。第二階段：管戶交流和崗位輪換（80年代初期中后期）

專管員制度實行以后，由于專管員與納稅人關系長期固定，征稅人與納稅人形成了比較密切的關系，許多地方出現了“關系稅”、“人情稅”等問題。針對這一現象，80年代初，稅務系統開始對延續多年的專管員制進行了有限度的改良，在全國先后推行了管戶交流和崗位輪換制度。

１、管戶交流。對專管員的管戶定期或不定期進行全部或部分調換，使專管員與納稅人處于一個經常變動的狀態，以避免和減少“關系稅”的現象。

２、崗位輪換。與管戶交流制度相聯系，為了克服稅 3 收專管制度對專管員業務能力的限制，使稅務干部業務得到全面的發展，同時也是為了緩解稅務機關內部“內勤與外勤”在工作中苦樂不均現象，稅務系統還進行了“崗位輪換”的試點，即對管理不同行業的專管員在一定時期內互相輪換、內勤和外勤相互輪換，以鍛煉干部，提高素質。

第三階段：征管查分離（80年代末90年代初）

改革開放后，我國的經濟體制有了很大的變化，經濟成份趨于多元化。為適應新形勢的需要，從1982年開始，我國對稅制作了大規模的調整和改革，建立了有三十多個稅種的復稅制，原有的專管員模式已不適應。主要表現在：第一，由于稅種的增多，專管員難以全面掌握，專管員的業務素質難以適應；第二，專管員一人下戶，集征管查于一身，專管員的權力缺乏制約。

1985年7月，全國稅務工作會議正式提出，要經過努力，在不太長的時間內，建立起一套科學嚴密的征管體系。會后，這些地區如吉林、遼寧、青島等地的國稅部門，對稅收征管工作作了一些必要的改革，主要是增加了稅務稽查，從省到市縣各級稅務局都成立了稅務稽查隊，不僅加強了對納稅人的稅務檢查，而且加強了對稅務機關和稅務人員的監督制約，把稅收稽查、稅款征收、稅收管理分離開來，改變了“一人下戶、征管查集于一身”的現象，收到了較好的效果。為了探索征管改革的路子，積累經驗，1987年底，國家稅務局在湖北、吉林、河北三省和武漢市進行了征管改革的試點。同時，要求各地稅務部門結合實際，大 4 膽探索。經過兩年的改革實踐，征管改革的主體框架基本形成。國家稅務局于1989年12月下發了《關于全國稅收征管改革的意見》，進一步明確了征管改革的指導思想、主要內容及方法、步驟等，推動了全國征管改革工作的開展。

第四階段：申報、代理、稽查模式（90年代初期）

早在1990年理論界就有人對稅收征管的“管理”職能發生了懷疑，認為四十多年來，稅務機關一直忽視了納稅人的權利和義務。在世界稅收管理上，無論是古代還是現代，納稅人的權利和義務都落在納稅人身上。它們的共同點是：國家公開稅收政策，納稅人通過自身的學習和向稅務機關咨詢等方式予以全國理解和掌握，自行依法申報應納稅款，稅務機關除了設有一定的人員從事稅法宣傳外，主要力量都在稅務稽查上。我國則不同，專管員負責對納稅人的應納稅種作出納稅鑒定、對各種稅收報表指導填寫，幾乎包辦了納稅人所有的納稅事宜。正是在這一背景下，征管查模式特別突出了管理這條線，認為它是整個稅收征管工作的基礎。《稅收征管法》頒布以后，取消了納稅鑒定，征、管、查各職能之間的力量對比發生了變化，征管查分離模式暴露出了一些問題。黨的十三屆五中全會以后，我國開始進行社會主義市場經濟體制建設。為適應市場經濟的要求，1994年我國對稅制進行了重大改革。一方面，原有的“分離”形式的征管模式，由于征稅主體和納稅主體并沒有徹底分離，不僅沒有提高納稅人自覺納稅意識，而且還造成了新的征納雙方責任不清，使稅務機關內部產 5 生了新的矛盾和工作摩擦；另一方面，由于機構分設后，國地兩家人員都不夠，許多地方又退回到原有的專管員模式，稅收征管模式出現了回歸，與新稅制的要求已很不適應，迫切需要進行改革。90年代初，開始了新征管模式的探索工作，主要觀點是：建立一個征收、管理、檢查相互監督制約，申報、代理、稽查相互配合的科學嚴密的稅收征納管理體系。

縱觀我國建國以來曾探討或實行的稅收征管模式，經歷了一個從低級到高級的發展過程。通過這一系列的改革，突破了幾十年來計劃經濟體制下形成的“一員到戶，各稅統管”的征管模式，將監督制約機制引人稅收征管，對于堅持依法治稅，提高征管的質量和效率，促進隊伍建設和廉政建設，保證財政收入的穩定增長，具有重要意義。

二、征管改革的背景

任何東西的產生都是有一定的背景的。了解了稅收征管改革背景，有利于我們更深刻地了解稅收征管改革的本質。下面，我準備五個方面說明一下稅收征管改革的背景。

背景之

一、社會主義市場經濟對稅收征管模式提出了新的要求。

實行征管改革前，我國實行的是專管員制。什么叫專管員制呢？通俗一點講，就是每個稅務干部負責若干個納稅人的稅務管理，納稅人所有的納稅事項比如辦稅務登記、繳納稅款、購買發票就找這一個稅務干部，稅務所把稅收任務也下給這個稅務干部，完不成任務就會扣發工資，影 6 響晉級。這就是大家所熟悉的“一員下戶，各稅統管”，專管員一個人到企業去，所有有關納稅的事情，他一個人說了算。

專管員制的征管模式是在計劃經濟下形成的，與市場經濟已越來越不適應。主要表現在以下幾個方面：

第一點不適應是：專管員制以完成稅收收入任務為核心，與市場經濟下依法辦事、依率計征的要求不適應。

政府給稅務局下稅收任務，是我國所特有的稅收管理方法，在國外是沒有的。政府把完成稅收任務的好壞作為考核稅務局工作的主要指標，只要收入任務完成了，就可以一好百好。為了完成稅收任務，稅務部門于是將任務層層下達，落實到稅務所，落實到專管員個人，落實到企業，形成了以完成稅收收入任務為核心的稅收征管模式，形成了一種稅務部門向政府承包稅收收入任務，下級稅務部門向上級稅務部門承包稅收收入任務的局面。而對于稅法是否被正確地執行和遵守則重視不夠。這樣做的結果，一方面往往造成經濟不發達的地區若按稅法征稅，則無法完成收入任務，為了完成收入任務，該減的不減，該免的不免，甚至寅吃卯糧，搞“空轉”；另一方面造成經濟發達地區若按稅法征稅，則會超額完成收入任務，常常是越權減免，很難做到依法辦事，依率計征，與市場經濟的要求不適應。

第二點不適應是：過分強調了稅收管理權，忽視了納稅人的合法權益。

在市場經濟下，納稅人作為獨立的生產者、經營者或 7 者財產、所得的擁有者，其合法權利是不容侵犯的。我國原有的稅收征管模式對納稅人的合法權益重視不夠。

表現在稅收立法上，稅收政策調整時，對于稅負的高低問題，納稅人缺乏發言權，有時甚至根本不征求納稅人的意見，有的稅種就是一紙電報而突然開征的（筵席稅）。特別是我國的稅收政策常常有追溯期，如94年稅改時，一些實施規章、有關稅收政策規定和解釋性文件，許多都是后來頒布的，但卻要納稅人從當年1月1日起執行。

表現在日常征管上，征收多少、補稅多少、罰款多少，常常是專管員一個人說了算。

第三點不適應是：管理多，服務少，與市場經濟下政府的地位與職能不適應。

根據市場經濟的理論，政府被認為是公共服務部門。“管理就是服務”，這一要求表現在稅務部門，就是應該為納稅人服務。

關于是否應向納稅人提供納稅服務的問題，在我國曾經有過較大的反復。一開始，我們片面強調為納稅人服務，稅務機關大包大攬，為納稅人做納稅鑒定、為納稅人填寫納稅申報表、帶稅票上門為納稅人繳稅開票，甚至干預納稅人的生產經營，為納稅人采購原料、推銷產品，當時把它叫做“促產增收”。94稅改之后，由于法制意識的增強，開始要求明確納稅人與征稅人的權利與義務。然而，隨著“促產增收”受到全面的懷疑與否定，我們又片面地理解了“依法治稅”，認為納稅人就是依法納稅，稅務機關就 8 是依法征稅，雙方“井水不犯河水”。在這一觀念的指導下，稅務機關與納稅人的關系越來越疏遠，為納稅人的服務意識和服務措施也越來越少，與市場經濟的要求不適應。

背景之二：新稅制運行平穩，為征管改革提供了有利的環境。

稅收實體制度相對穩定之后進行稅收征管改革是稅收管理的普遍規律。在世界范圍內，稅收實體制度經過多年的實踐和探索，已進入一個相對穩定的時期。各國的稅制結構已經基本穩定，主體稅種已經明確。雖然主體稅種各有不同，有的以所得稅為主，有的以流轉稅為主，但大多已延續多年，具有很深的傳統，稅制已相對穩定。在這一時期，各國都把稅收建設的重點放在征管上，稅收征管改革已成為一種世界性的潮流。

國際貨幣基金組織財政事務部主任李查德．Ｍ．伯德在《發展中國家稅制改革》一書中提供了這樣的材料，他說：“阿根廷在改革了稅收結構之后，已經轉向對其稅收管理體制進行徹底檢查，并已取得了初步成效，稅收收入開始提高。秘魯也在進行稅收結構和稅收管理的改革。墨西哥的稅收管理正在發生重大的結構性變化。薩爾瓦多、牙買加、巴拉圭和委內瑞拉都在計劃采用增值稅和實施稅收管理改革。巴西也在研究進行聯邦稅收管理改革的可能性。”“南美洲的玻利維亞、智利、哥倫比亞和烏拉圭的成就尤其顯著，葡萄牙和西班牙在這一時期也取得了相當大的進步。”

為什么新稅制穩定之后就要進行稅收征管改革呢？因為稅收是一種強調可行性的科學，理論上再完美的稅制，如果稅制所表現的意圖在實踐中被歪曲，就可能變成最蹩腳的稅制。國家各項稅收政策都是通過稅收制度的貫徹來實現的，貫徹稅收制度的重要手段就是征收管理。如果征收管理不到位，那么稅收制度的各項規定就難以實現，稅收的政策作用就難以體現。在國際上，有很多稅種都因為制定時沒有考慮征管水平不得不停征的。如斯里蘭卡和印度曾于1959和1964年試行過“支出稅”，以取代當時風行的所得稅，然而都都因征管上行不通不停征；我國臺灣于 1978年和1989年兩度對證券交易所得征稅，最后都因為征管問題而停征，我國的筵席稅也有類似情況。如果目光再放遠一點，我們就會看到，美國、澳大利亞、加拿大、日本之所以至今還沒有實行增值稅，其原因之一，就是認為增值稅難以管理。因此，稅制確定之后，為保證新稅制在實踐中不被扭曲，必須根據新稅制的要求，對稅收征管進行改革，這是稅收征管的普遍規律。

黨的十四大之后，根據市場經濟的要求，我國對原有的稅制進行了大刀闊斧地改革，將三十多個稅種壓縮簡并為十八個。新稅制經過兩年多的運行，已進入相對平穩階段。為保證新稅制的健康、有效運行，著力解決征管不嚴、監控不力、手段落后等問題，必須進行稅收征管改革。

背景之

三、精神文明建設對稅務部門提出了新的要求，在稅收征管上建立廉政機制。

為政清廉，秉公執法，是社會主義精神文明建設的重要內容。稅務部門作為執法部門之一，加強廉政建設。

八十年代初期，我國實行了兩步利改稅，當時的稅法都有不少減免稅規定，同時還有為數不少的周轉金，稅務機關和稅務人員一度曾經擁有過較大的權力，成為社會各界關注的熱點部門之一。特別是也極少數稅務人員執法不公，為政不廉，隨意減稅或緩繳稅款，收“人情稅”，以稅謀私，甚至貪臟枉法，嚴重地損害了稅務機關的形象。要改變這種狀況，除了繼續抓好思想教育和紀檢監察工作外，更重要的是建立和形成一套制度，從制度上保證稅收執法上的公正和廉潔。

新的征管模式將從兩方面建立和完善制約機制：一方面，讓納稅人自行申報納稅，變專管員管戶為管事，以事設崗，以崗定責，從機制上形成征收、管理、稽查之間的相互聯系，各自獨立，各司其責的格局。另一方面，用計算機進行稅收征管，把法定的標準、程序編入計算機軟件，讓機器監督人，讓規范化代替“隨意性”，切實從征管機制上鏟除滋生腐敗的溫床和土壤。

背景之四：稅制改革之后，稅收管理體制發生了變化，加強稅收征管成為稅務部門的首要職責。

在94年稅改之前，稅務部門還擔負著稅收法規的起草、制定工作，很大精力都放在了稅源調查、收入測算、稅法起草等等工作上。可以這樣說，在此之前，稅務部門對稅收征管重視的程度是不夠的。然而，根據新的稅收管理體 11 制的規定，稅收法規的制定權絕大部分都轉移到了財政部門，稅收立法主要由人大、國務院和財政部負責，國家稅務總局不再擁有稅收法規的制定權，稅務部門從國家稅務總局到基層稅務所幾乎都成了純粹的稅法執行機關，成了一個征收管理單位。如何全面、徹底、正確地貫徹財政部、國務院和全國人大制定稅收法律法規，成了稅務機關的首要任務。在這種形勢之下，1995年，國家稅務總局在北戴河工作會議上提出了“兩個轉移”方針，也就是“向征管轉移，向基層轉移”。實際上，基層的主要任務就是稅收征管，向基層轉移歸根結蒂還是向征管轉移。

“兩個轉移”的直接結果是，稅務部門得以有機會重新審視稅收征管的現狀，考察國際上稅收征管的成功經驗，認識到我國稅收征管的缺點與不足。于是，國家稅務總局從1994年開始，在全國確定了北京的海淀區、沈陽的沈河區、杭州的蕭山市、江蘇的無錫市共四個單位，與國際貨幣基金組織和世界銀行聯合，進行征管改革試點，1995年又將試點單位擴大到青島、大連等18個城市，各省市、自治區、直轄市在全國試點推動和啟發下，也自行進行征管改革試點，我省國稅部門95年就確定了銅陵等20個試點單位，96年又擴大到90個。通過大量的試點，積累了豐富的經驗，國家稅務總局在總結試點經驗的基礎上，制定了深化稅收征管改革的方案和具體的實施意見。從而，97年進行全國范圍的稅收征管改革成為必然。

稅收征管改革的主要內容（上）

根據國務院辦公廳批轉的方案和國家稅務總局的兩個實施意見，稅收征管改革的主要任務是：建立“以申報納稅和優化服務為基礎，以計算機網絡為依托，集中征收，重點稽查”的稅收征管模式。

一、以申報納稅和優化服務為基礎

關于是納稅人上門納稅還是由稅務機關上門征稅問題，也就是納稅人是否應申報納稅問題，在我國曾經爭論了很長時間。在征管改革前，我國實行的是專管員制。在專管員制下，稅款是由專管員到納稅人那里去收的，叫做“上門收稅”。

長期以來，我國稅收征管工作的口號是“服務于企業”，稅務機關包攬一切，納稅人從稅務登記到稅款繳納都由稅務人員一手操辦，專管員不僅要上門收稅，還要親自確定納稅人應當納什么稅，幫助納稅人計算稅款，為企業做納稅鑒定和為納稅人填寫納稅申報表被認為是稅務機關應盡的義務。當時的《征管條例》中就專門有“納稅鑒定”這一節。一直到1984年，還有人在《中國稅務》雜志上對申報納稅提出了批評，認為我們應該為納稅人服務，要方便納稅人，申報納稅容易使稅務機關產生官僚主義思想，等等。

稅務人員代替納稅人承辦一切涉稅事務，一方面不僅影響了納稅人的納稅意識，稅收違法案件日益增多；另一 方面，造成了法律責任不清，嚴重影響了稅收法律法規的權威性和嚴肅性。行政訴訟法頒布后，很多稅務行政案件都因難以分清責任而使稅務機關敗訴。鑒于這種情況，在新的征管模式中，我們借鑒了國際上通行的做法，要求納稅人自行申報納稅，稅務機關不再代替納稅人辦理納稅事宜。

雖然說納稅申報是納稅人盡的義務，但為什么說納稅申報是整個稅收征管模式的基礎呢？

要弄清這一問題，首先要弄清稅收征管的最終目的是什么，即稅收征管是干什么的。

毫無疑問，稅收征管的最終目的就是要把應收的稅全部收上來，也就是要做到“應收盡收”。但是，無論古今中外，依法應收到的稅款與實際收到的稅款之間，總是存在或大或小的差距，實收稅款總是小于應收稅款。為什么會出現這種情況呢？主要是納稅人實際發生的銷售額、營業額、所得額等等，與稅務機關掌握的不一致。要想縮小這一差距，就必須摸清稅源，弄清稅基，如果二者一致起來了，就不會出現這種情況。而作為稅基的銷售額也好、營業額也好、所得額也好，誰最清楚呢？只有納稅人自己最清楚！因此，整個稅收征管制度主要解決的就是如何讓納稅人如實申報，如果讓納稅人如實申報納稅，自己對自己的生產經營進行申報，勢必會最大限度地減少稅收流失。因此，納稅人自行申報納稅是整個稅收征管改革的基礎。

納稅人如何進行申報納稅呢？

根據規定，納稅人可以自已申報，也可以委托稅務代理機構代理申報。無論是自己申報還是代理申報，都可以采取以下辦法：

１、納稅人在稅務機關指定的銀行開設“稅款預儲帳戶”，按期提前儲入當期應納稅款，并在法定的申報期內向稅務機關報送納稅申報表和有關資料，由稅務機關開具完稅憑證，并通知指定銀行劃款入庫。

２、納稅人在法定的納稅申報期內，自行填寫納稅申報表，并攜帶其它有關納稅資料，向稅務機關辦理納稅申報，由稅務機關開具完稅憑證，交由納稅人向銀行繳納稅款。

３、在法定的納稅申報期限內，由納稅人自行計算、自行填開繳款書并向銀行繳納稅款，然后持納稅申報表和有關資料，并附蓋有銀行收訖稅款的繳款書報查聯，向稅務機關辦理申報。

４、對于使用現金納稅的納稅人，逐步推行使用信用卡、儲蓄卡納稅。

對不同類型的納稅人，稅務機關在納稅期限、發票購印、稅款繳納、稅務稽查等方面采取不同的管理方法。

上面我們談的是納稅人如何進行申報納稅的問題，如何使納稅人有能力按照稅法的規定進行申報納稅呢？

從稅收法規的角度看，在國際上，稅收法規繁雜已是普遍的現象，而且越是法制完善的國家，這一情況越普遍。我國目前共有18個稅種，每個納稅種都有具體的實施細則 15 或實施辦法還有具體的規定，此外還有稅收征管法及其實施細則、發票管理辦法等等納稅程序方面的規定，有人曾作過統計，94年以來，稅務總局發布的僅僅有關增值稅專用發票方面的文件，就有三百多個。稅改前，大家形容稅收文件、規定之多，說是“外行看不懂，內行記不住”；其實，稅改后，隨著各個稅種的完善，具體規定也越來越多，“外行看不懂，內行記不住”是必然的趨勢。納稅人主要是從事生產經營的，要求他們熟悉稅收法規的具體規定、具體稅收專業知識、成為納稅方面的專業人才，顯然是不現實的。實際情況是，大多數納稅人都不具有很高的稅務知識和納稅技能，許多納稅人只有小學文化水平，有的甚至是文盲和半文盲。在通常情況下，納稅人對是否納稅和需要納多少納稅難以判斷，但法律又規定他們必須做出正確的判斷并加以履行。因此，納稅人必須依靠外界的幫助。

誰來為納稅人提供服務呢？提供那些服務呢？

主要有兩種人為納稅人提供納稅服務，一是官方的，一是民間的。

官方的服務主要是稅務機關提供的服務，它包括以下內容：一是建立稅法公告制度。除了國家公布的稅務法律、行政法規外，通過適當的形式，如稅法公告、新聞發布會、納稅人例會等等，定期向納稅人和稅務代理人提供有關稅收法律法規和稅務信息，使納稅人及時、準確地了解稅法和稅收政策，便于按期如實申報納稅；二是建立辦稅服務 16 廳以集中公開的形式向納稅人提供服務。辦稅服務廳是納稅人辦理納稅事宜的場所，辦稅服務廳內設臵：稅務登記、受理申報、稅款征收、發票發售、涉稅申請、稅務咨詢等窗口，使納稅人可以在辦稅服務廳內辦完絕大部分納稅事宜，以方便納稅人納稅。

民間的服務主要是社會中介組織提供的服務，主要內容是開展稅務代理。按照自愿的原則，納稅人可以委托代理機構進行稅務代理，代理機構根據納稅人的委托和稅收法律的規定，依法幫助納稅人履行納稅義務。

二、以計算機網絡為依托

電子計算機自從1946年在美國問世之后，首先被用于軍事領域，但由于其高速運算效能所產生的巨大效率，在經濟領域也迅速得到了廣泛的應用。在世界范圍內，計算機在稅收領域的運用分三個時期，60年代在美國；70年代在歐洲；80年代在亞非拉等發展中國家。

60年代初，美國首先預計到了電子計算機這一先進工具在稅務管理領域的巨大作用，提出了使用電子計算機處理稅收事務的設想。當時，美國正處于戰后經濟繁榮時期，納稅事務大量增加，稅務人員嚴重不足。因此，這一設想很快就得到了美國國會的批準，撥巨款著手全國的稅務計算機系統建設。該系統于60年代中期逐步投入使用，收到了預期的效果。

英國、法國、加拿大、西德等發達國家受美國的啟發，也于60年代開始進行稅收管理電子化建設，并于60年代末 17 或70年代初相繼建成，投入使用；澳大利亞、意大利、新加坡、北歐以及歐共體其它國家也于70年代末實現了全國的稅收電子化，我國的臺灣地區也于這一時期建成了稅收電子網絡。

進入80年代后，世界局勢比較穩定，一些發展中國家相繼走上了發展經濟的道路，也開始遇到落后的稅收征管手段與與日益繁重的征納事務不相適應的問題。在這一形勢下，印度、泰國、菲律賓、印尼、馬來西亞、阿根廷、墨西哥、埃及、東歐和獨聯體的一些國家，開始將稅收征管計算機化提上議事日程。

為什么在世界范圍內，無論是發達國家還是發展中國家，都不約而同地選擇了稅收征管計算機化這條道路呢？新征管模式為什么要以計算機網絡為依托呢？

主要是緣于以下四個方面的原因：

第一是控制偷稅、騙稅的需要。任何一個稅收制度，如果違反稅收制度的行為不能得到及時地查處，就必然引起其它納稅人的仿效，導致偷稅、騙稅成風。為此，必須加強對納稅情況的監控，打擊偷騙稅行為。然而，納稅監控用手工進行是十分困難的，工作量大，效率低，不能及時發現、查處違反稅法的行為。

電子計算特別是全國性計算機監控網絡的建立，機能夠對納稅情況進行有效監督，提供比較準確的檢查線索，強化稅務稽查，杜絕和減少偷騙稅行為。

第二是降低稅收成本的需要。發達國家率先進行稅收 18 征管電子化的原因，除了加強稅務管理外，降低稅收成本也是一個重要的因素。從這些國家的實踐看，計算機化在降低稅收成本方面的效果十分明顯。例如，美國聯邦稅務系統僅有雇員12萬人，每年征收國稅一萬多億美元，人均征稅近一千萬美元，每百元稅收成本僅0.58元；40年來，日本稅收收入增加了105倍，而稅務系統只增加了１萬人，總共才有5.5萬人。其它發達國家每百元的稅收成本也都在１元以下。與此相反，發展中國家每百元的稅收成本則在３至６元。至于中國，僅以人頭經費算，每百元稅收成本就已達2.64元。

隨著世界范圍內經濟、貿易的發展，發展中國家的人力成本也逐年上升。與此同時，計算機設備的價格則在迅速下跌。以我國來看，購買一臺微機在5年前可以支付約10個勞動力一年的工資，現在只能支付一個稅務干部一年的一次了。計算機化初期雖然需要一定的投資，但也相應導致了人員的減少從而節約了開支。至于計算機化以后征管質量的提高為政府和經濟發展帶來的好處，則是難以直接計算的。因此，計算機化自然成了各國發展稅收的一個必然選擇。

第三是規范稅務管理的需要。在計算機環境下，每個稅務人員只能按照自身的職責和分工，根據計算機提供的資料，利用計算機系統的各種能力，從事稅務管理工作，其工作質量和工作效率在一定程度上還要受計算機系統的監督和管理。因此，稅務人員很難象在手工狀態下那樣容 19 易做手腳，只能廉政、高效地工作。由于數據處理工作都由計算機系統完成，所以差錯率極低，與納稅人的糾紛也減少到了最低程度。

第四是為納稅人服務的需要。為納稅人服務是稅務機關的一項重要職責，這一職責也只有在計算機化后才能得到較好的履行。現代化的計算機系統處理能力大，通信網絡廣，法規資料和納稅人資料儲存完整，加上電話、電子郵件、語音信箱等其它現代化工具的輔助，能夠有效、快速，并且直觀地受理并完成納稅人的服務要求。

計算機網絡建設主要分兩大塊，一塊是硬件，一塊是軟件。主要內容是：

１、統一納稅人識別號。納稅人是企業的，以技術監督部門發放的全國組織機構統一代碼加上行政區域碼為納稅人識別號；納稅人是個體工商戶的，以公安部門發放的居民身份證號碼為納稅人識別號。

２、推廣和完善統一的稅收征管軟件。要運用統一的稅收征管軟件辦理稅務登記、處理納稅申報、收繳與核銷稅款、催報逾期申報、催繳滯納款項、篩選稽查對象、進行稅收會計核算、統計分析和納稅信息的查詢，把稅收征管的全過程納入計算機管理。省局將進一步完善其他模塊并做好與稽查選案模塊、增值稅交叉稽核系統、防偽稅控系統、丟失報警系統，以及銀行、工商行政管理、企業等其他部門的接口，積極向全國統一的征管軟件過渡。

３、建立國家、省、地市、縣四級網絡。根據計算機 20 技術本身的特點和稅收征管改革的要求，從整體上考慮網絡布局和硬件配臵工作。省轄市和有條件的縣級市在市區應建立集中式或集中分布式的計算機管理網絡，其他地區應建立使用高檔服務器的局域網絡，并盡快做到省轄市和條件較好的縣級市全市聯網。同時，積極探索與銀行、工商管理、企業等有關部門的計算機聯網，使稅收監控能力在技術手段、信息處理和管理水平等方面都有較大的提高。

稅收征管改革的主要內容（下）

三、集中征收 什么叫集中征收？

集中征收的概念，至少應回答三個問題：集中的對象、集中的程度、集中的方式。這三個問題相互關聯、密不可分。

１、集中的對象。即集中什么？有人認為，集中的對象是納稅人，應當將納稅人集中起來，讓他們在指定的地點納稅；有人認為，集中的對象是納稅地點，應當盡可能少地劃定納稅地點，讓納稅人在這些地點納稅；也有人認為，集中的對象是稅收信息，應當將納稅人的納稅信息集中起來，進行分析處理。對集中對象的理解不同，對集中的方式和程度的理解也就不同。

２、集中的方式。如果集中的對象是納稅人，那么集中的方式就應當是采取直接申報納稅，讓所有納稅人都親 自上門申報納稅，有的地方對郵寄申報、電子申報作了種種限制，正是基于對集中集中征收的這種理解；如果集中的對象是納稅地點，那么集中的方式就是盡可能少地建立辦稅服務廳，這種現象在實際工作中也有，如有的城市，幾百萬人口，只建立一個辦稅服務廳；如果集中的對象是稅收信息，并不一定非要建立集中的辦稅服務廳不可，納稅人也并不一定非到辦稅服務廳集中申報納稅不可，完全可以分散設立申報受理點，納稅人就近申報納稅，對納稅信息的集中、整理、分析由計算機通過網絡進行。

３、集中的程度。集中征收的對立面是分散征收。那么，集中與分散的界限是什么？何謂集中？何謂分散？如果集中的對象是納稅人，那么就是在某一地方納稅的納稅人數量越多，則集中的程度越高；如果集中的對象是納稅地點，那么就是辦稅服務廳的數量越少，則集中的程度越高；如果集中的對象是稅收信息，那么就是計算機網絡化程度越高，則集中的程度越高。

怎樣正確地理解集中征收呢？

我們認為，所謂集中征收是指納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中的統一。新征管模式的技術基礎是現代化的計算機網絡系統。集中的對象應當是納稅人的納稅信息，而不是納稅人本身。因此，集中與分散的界限應當以計算機是否聯網以及網絡的范圍，而不是辦稅服務廳數量的多少。集中的方式應當是直接申報納稅和間接申報納稅并存，提倡、鼓勵電子申報和郵寄申報，而不是對其加 22 以限制。

為什么要實行納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中呢？我們認為，主要有以下幾點原因：

第一、它是申報納稅的必然結果。在實行稅務機關上門征稅時，由于納稅人是分散的，稅務人員只能一戶一戶地上門征收，實行“分散征收”。實行申報納稅后，納稅人要到稅務機關上門繳稅，一個稅務機關管理成千上百個納稅人，眾多納稅人到某一個稅務機關納稅的結果，必然形成集中。

第二、它是優化服務的內在要求。新一輪征管改革中有一個顯著的特點就是要求建立辦稅服務廳，辦稅服務廳是作為為納稅人提供服務的場所而建立的。辦稅服務廳建立起來后，要為納稅人提供稅法咨詢、受理申報納稅、發售發票等等服務，有的地方還建立了大型電子顯示屏，電子觸摸查詢系統。這些服務設施，為一個納稅人服務也是服務，為十個納稅人服務也是服務，這就有一個規模問題。大家知道，在經濟學中有一個名詞叫“規模經濟”，所謂規模經濟，就是指經濟行為在一定規模前，規模越大，成本越低，效益越高。稅收工作也是這樣，只要辦稅服務廳能容納得下，只要納稅人納稅不要因為路途太遠而不方便，當然是越集中越好。

第三、它是電子技術發展的時代產物。新征管模式是以計算機網絡為依托的，如果每個納稅人都有計算機，并且與稅務機關聯網，納稅人在家里就可以進行申報納稅，23 當然不需要集中到一起來。然而，當代計算機的性能與價格比，雖然在日益下跌，但總體來說還是一項高投入的產業，在我們國家，將計算機配備到每個納稅人，實行分散征收，絕不是短期內財力所能達到的。計算機的配備只能相對集中，比如集中到辦稅服務廳里來，與此相適應，納稅人的申報納稅也必須相對集中，實行集中征收。

怎樣實現納稅信息的高度集中和納稅場所的相對集中呢？

一是依靠計算機網絡。稅務機關可以通過計算機網絡，調查納稅人在外地的生產經營情況，進行納稅資料的交叉鑒別，對納稅申報真實性進行審核，通過系統內部的廣域網或internet網，實現全國甚至全世界的信息共享，達到信息的高度集中；

二是建立辦稅服務廳，以集中公開的形式向納稅人提供服務，辦稅服務廳可按稅務分局設臵，既可以方便納稅人納稅，又可減少辦稅服務廳的數量，降低稅收成本，這就是辦稅場所的相對集中集。

四、重點稽查

納稅人自覺申報納稅的動因，來自于內部和外部兩個方面：在內部，是依法納稅人觀念，這種觀念的獲得，來自于整個社會的風氣、稅務機關的宣傳、納稅人自身的修養等等因素；在外部，則是稅法的威懾力，即稅法對那些違法行為進行了嚴厲的懲罰。稅法如何對違反稅收法規的行為進行懲罰呢？首先就是要發現違反稅法的行為，查清 24 違反稅法行為的性質，這就必需依靠稅務稽查。只有通過稅務稽查，穩、準、狠地打擊稅收違法違章行為，才能震懾犯罪，促使納稅人如實申報、依法納稅。這一觀點在今天，大概所有的人都能接受，已成為共識。

然而，目前稅收理論界和實際工作中，對“重點稽查”的理解卻有很大分岐。一部分同志將“重點稽查”理解為“稅收工作的重點是稅務稽查”，從這一認識出發，這些同志強調稽查的面和稽查的頻率，從總局到基層稅務所的許多文件中都有“對某類納稅人的稽查面不應少于百分之多少，對某類納稅人每年檢查的次數不應少于多少次”這一類規定。持這一觀點的同志認為，稅務機關應當集中大量的力量從事稅務稽查，對所有納稅人，不分青紅皂白，進行普遍地、拉網式地稽查，來個“地毯式的轟炸”；另一部分同志認為，“重點稽查”是指對部分納稅人進行有重點的稽查。他們認為，稅務稽查不可能發現所有的違反稅法的行為，稽查的目的主要是威懾性的，稅務機關應當集中力量篩選稽查對象，對涉嫌稅收違法違章的納稅人進行有重點地稽查，來個“殺一儆百”，以儆效尤。

所謂“重點稽查”正是從這個意義上來說的。

為什么要實行重點稽查呢？

首先，它是行政管理的一般要求。我們當中大多數人對農村都不陌生，農民種田有一個習慣：有事沒事都要到地里、田里看看。在我們稅務系統，有一些人也有這種習慣，有事沒事到企業“轉轉”。這種行為是不足取的，因 25 為，行政管理有一個依法行政的原則，對行政管理對象的一切行政行為都必需有一定的依據，稅務機關也不例外，對所有納稅人的稅務檢查都必須有理由懷疑他有偷逃騙稅的行為，否則便不應無故打擾。

其次，它是稅收原則的具體體現。稍有稅收理論的人都知道，稅收原則中有一個叫“最小征收費”的原則，通俗一點講就是盡可能少花錢把稅款征收上來。如果我們不是對納稅人進行選擇，有重點的進行稽查，而是片面強調一定的稽查比例，甚至要求對所有納稅人進行稽查，勢必要動用大量的人力、物力、財力，顯然不符合稅收的基本原則。為了節約征收費用，必須對納稅人進行選擇，有重點的進行稽查。重點稽查是稅收原則的具體體現。

第三，它是稅收工作的現實選擇。根據國家稅務總局 1996年統計，95年底我國共有各類納稅人1520萬戶，而稅務稽查人員只有６萬人，每人每年要負責253.戶。而稅務稽查至少應“雙人下戶”，這樣，即使每戶每年稽查一次，每天應稽查兩戶，可以這樣說，每戶每年稽查一次的要求根本做不到。稅務人員的增加受人事管理權限和財力的限制，不可能大量增加。因此，只能對稽查對象進行選擇，實行重點稽查。

如何進行“重點稽查”呢？

１、建立一級與二級相結合的稽查的行政體系。稽查的行政體系，全國各地不太一致，我省要建立的是一級與二級相結合的稽查體系：在城市實行一級稽查，在農村實 26 行二級稽查。所謂在城市實行一級稽查，就是在城市包括縣城實行稽查和征管的外分離，在縣城和縣級市設一個稅務分局負責征收，設一個稽查分局負責稽查，在省轄市設若干個稅務分局但只設一個稽查分局，負責市區所有納稅人的稅務稽查任務。這樣，稽查分局可以在全市范圍內統一調配力量，統一指揮，提高稽查的力度和效率，從組織上保證重點稽查的實現。

２、實行分類稽查。稽查分為日常稽查、專項稽查、專案稽查三類。日常稽查是對納稅人申報、納稅情況進行的常規檢查；專項稽查是針對特定行業或某類納稅人進行的重點檢查；專案稽查是根據舉報或者前兩類稽查發現的重大問題進行的個案檢查。此外，各級國稅機關還可以根據當地的實際情況，確定所屬稽查部門的稽查對象、重點和范圍。這樣，通過對稽查對象的分類處理，可以突出稽查的重點，從方法上實現重點稽查。

３、建立科學的稽查規程

選案。利用計算機采集儲存的內外部信息，選擇必要的納稅指標，以不同時期的相同指標作縱橫向的對比分析，篩選出納稅指標異常戶，作為制定稽查計劃的依據；暫不具備計算機選案條件的，也可實行人工選案。

制定計劃。根據選案結果確定稽查戶數，制定稽查計劃，分配稽查任務。

實施檢查。檢查方法有兩種，一種為案頭檢查，一種為實地檢查。案頭檢查，主要是稽核申報指標異常戶的發 27 票和利用計算機儲存的內外部信息進行檢查；實地檢查，主要是根據掌握的線索到納稅人的生產、經營場所對其帳簿、票據、報表以及實物進行檢查。

案件審理。案件審理主要是就辦案人員提交的稽查報告在法律法規適用、證據認定、量罰幅度上，進行審理、把關。

執行。經過審理定案的案件，要作出處理決定書，由執行人員依法送達違法當事者，責令限期繳清應納稅款、滯納金、罰款；逾期不履行的，由稅務機關或提請司法機關依法強制執行。

檢查結果分析。通過對檢查案件結果的統計分析，找出稅收政策或管理制度方面的疏漏并加以完善，提高新一輪檢查工作的力度和質量。

這樣，選案的不查案，查案的不定案，定案的不執行，從工作程序上保證重點稽查。

三 征管改革的影響與困難

一、征管改革對有關方面的影響 １、征管改革對納稅人的影響

新的稅收征管模式，以納稅人申報納稅和優化服務為基礎，突出了自行申報納稅和納稅服務，因此，深化稅收征管改革對納稅人是非常有利的。這主要表現在以下幾個方面： 首先，征管改革為納稅人公平競爭創造了良好的外部環境。征管改革取消了稅務專管員固定管戶制度，建立以計算機為依托的制約機制，最大限度地避免了稅收執法的隨意性，納稅人在稅法面前的一律平等。

其次，方便了納稅人納稅。根據新征管模式的要求，要建立一批多功能辦稅服務廳（室），以集中、公開的方式為納稅人提供納稅服務，納稅人絕大部分的涉稅事宜，都可在辦稅服務廳（室）辦理。對于集貿市場和交通不便的地方，稅務機關還要從方便納稅人出發，采取設臵征收點、代征點等方法，為納稅人提供納稅服務。隨著改革的深化，納稅人還可采取郵寄、電子等方式，辦理申報納稅手續，履行納稅義務。這樣既提高了納稅人的辦稅效率，又節約了納稅成本。

第三，提高了執法的透明度。新的征管模式要求建立稅法公告制和稅務代理制，它將進一步增強稅法和稅收執法的透明度，有利于維護納稅人的合法權益。

２、征管改革對稅務機關和稅務人員的影響

全面推進和深化稅收征管改革，不僅是稅收管理方式的改革，而且是稅收觀念上的變革。可以說，它是稅務機關和稅務人員的一場自身革命。通過征管改革，稅務部門在以下幾個方面將有明顯改變：

一是機構少了。深化征管改革，建立新的征管模式，要按“精簡、統一、效能”的原則，縮減現行基層征收機構，調整后，全省基層國稅征收機構總數比現在減少35％ 29 左右。

二是權力小了。從專管員的角度看，新的稅收征管模式與現行的征管模式相比，一個實質性的變化就是專管員由管戶向管事的職能轉變，徹底改變了現行專管員對納稅人有關稅收方面的一切事務全部包攬的做法，將專管員管戶的各類事項分解到各個征管體系之中，從而分解了專管員的權力；從整個稅務機關和人員看，新的征管模式，提高了稅收征管專業化程度，在機構設臵、職責劃分、運行機制和管理服務方式上，對稅務機關和人員的執法權力形成了內外監督制約體系和機制。

三是服務多了。新的征管模式要求稅務機關由現行的單一管理型變為管理服務型，強化了稅務機關的服務意識。為納稅人提供優質服務是稅務機關征管工作的重要職責，享受稅務機關提供的服務是納稅人的權力。

四是要求高了。新的征管模式是以計算機網絡為依托，以稽查為重點。它要求稅務機關有一大批懂技術的計算機專業人才和精通財會及稅收政策法規的查帳能手，因此，征管改革對各級稅務部門的人員業務水平和技能等素質提出了越來越高的要求。

３、征管改革對對地方財政收入的影響

由于這次征管改革涉及稅務征管機構改并，城市市區由現行的按行政區劃為主設臵征管分局改為按片或結合行政區劃設臵征管分局，農村按經濟區劃設臵征管分局，并減少、合并部分基層征收機構，相應地調整各分局的稅源 30 管轄范圍。同時，建立較為集中的辦稅服務廳，實行集中征收。可能有人會擔心，這會不會影響稅收任務的落實和完成，混淆稅收收入的隸屬關系和預算級次，從而會影響地方的財政收入呢？

其實，這種擔心是多余的。首先，從征管改革的目的上看，不會影響地方的財政收入。國家之所以要進行征管改革，建立新的征管模式，其中一個很主要的目的，就是要規范稅收征管行為，強化依法治稅；嚴格按照稅法規定的級次入庫稅款，是依法治稅的內容之一。因此，深化稅收征管改革不僅不會造成混庫影響地方財政收入，相反更有利于嚴格財經紀律，促進稅收任務的完成和稅收收入的劃分。實行集中征收，雖然要撤并不少征收機構，但不管征收機構設臵多少，稅收任務最終都是要落實到每一個納稅戶的。撤并征收機構后，只要按每一個征收機構所管轄范圍的變動將稅收任務做相應的調整，最終仍落實到每個具體納稅戶，這樣就不存在稅收任務不好落實和完成問題。其次，從實際工作的方法看，完全能做到不影響地方的財政收入。將現行按行政區劃設臵征收機構改按經濟區劃或按片等設臵征收機構后，只要將每個納稅人繳納的稅金按種類、預算級次、隸屬關系和經濟性質等統一的類別和規定的程序進行分類、匯總，也就不存在稅收收入種類之間、預算級次之間、隸屬關系之間的串差混淆。隨著征管改革的推進和深化，計算機的應用將更加廣泛，人情稅、關系稅、隨意性將大大減少或杜絕，從而更能保證各行政區域 31 之間稅收收入的及時、準確、真實、完整。

二、征管改革工作面臨的困難

當前，征管改革工作主要面臨著以下的困難和問題：

１、資金短缺。

這一次的稅收征管改革與以往的征管改革的主要區別一是運用了現代化的征管手段，以計算機網絡為依托；二是增強了服務觀念，建立辦稅服務廳。然而，稅收電子化是一項資金和技術密集型的龐大工程，需要大量的資金保障。九五時期，國家稅務總局的奮斗目標是建立中央、省、地市、縣的四級計算機網絡和300以上以中小型機和微機局域網絡為主體的城市稅務計算機網絡系統。到本世紀末，全國稅務系統各類計算機的裝備總量達115000臺。據國家稅務總局有關部門的測算，九五時期，這項工程即需資金 80億元外加美元３至４億元。目前，全國稅務系統經費普遍緊張，以每個稅務干部每年從人均經費中擠出1000元計算，需十三年左右的時間才能完成！

從我省來說，我們的人頭經費本已十分緊張，在全國倒數。今年我省兩稅收入超收７億多元，增幅居全國第二，不能不說與解決經費緊張沒有關系。據我們測算，如果購臵１臺服務器、４臺終端、兩臺打印機、進行最基本的裝修，建立最簡單的辦稅服務廳也要20至30萬元，即使按調整壓縮后的基層征收機構計算，也需資金２億元左右，這還不包括省、地市、縣的網絡建設費用和運行費用。同樣，按每人每年擠出經費1000元計算，也需要十多年的時間才 32 能建成。

這次征管改革的另一個顯著特點就是壓縮農村征收機構，壓縮的結果就是人員的集中辦公，就得有辦公場所，有生活場所。這有是一大筆開支，其數目決不少于購臵微機、建辦稅服務廳的費用。

因此，資金短缺，或者說資金嚴重短缺，是這次征管改革面臨的最大問題。

如何解決這一問題呢？

最近，省政府即將轉發省國稅局稅收征管改革實施方案，在這一實施方案中我們提出了如下辦法：各級政府要根據財力情況，采取地方財政拔一點、超收獎勵一點、政策給一點的方法，對稅征管改革給予必要的支持；各級國稅部門要從經費中擠一點、合理合法籌集一點，有的地方通過稅務銀行合署辦公的形式，也解決了不少改革資金。我們認為，還應當加上一條：想方設法，向總局多要一點。只有在資金問題上采取兩條腿走路的辦法，才能渡過難關，按期完成改革任務。

２、素質偏低。

隨著征管改革的深入，特別是計算機在稅收征管的廣泛應用和稅務稽查工作的深入開展，基層稅務干部的業務素質與形式發展不相適應的矛盾越來越突出，主要表現在以下三個方面：一是文化素質偏低，全國80萬稅務干部，研究生只占萬分之八，本科生占４％，大專生占28％，中專占29％，高中以下的占38％，我省這一比例還要低。二 33 是專業人才不不足，精通財務會計知識和熟練掌握稅收法規的人員少，懂計算機的專業人才更少，既懂稅收又懂計算機、既懂法律又懂征管的復合性人才幾乎是空白；三是專業技能普遍較差，有相當一部分干部職工不能適應本職崗位業務工作的要求；不少單位計算機配備后，功能不能很好地得到利用；有相當數量的稽查人員不懂查帳技術，到企業后不敢翻帳本；有許多基層稅務人員法律法規知識貧乏，依法治稅觀念淡薄；基層稅務人員不會算、不會寫、不會調研等現象大量存在，直接影響著依法治稅的力度和稅務人員的形象。

征管改革的客觀要求與現有人員業務素質不相適應已經成為制約稅收征管改革深入發展的主要矛盾。解決這一矛盾的唯一出路，在于盡快地采取各種措施，即從培訓和用人的內在機制上著手解決，提高稅務人員的業務素質。

在這方面，河南省有一整套的做法，不妨向大家介紹一下：第一，實行競爭上崗制度，稅務干部上崗工作前，必須參加業務培訓和考試，考試不合格者，不得上崗工作。第二，實行待崗制度，業務考試不合格者，列為待崗人員，待崗時間為半年，待崗期間只發基本工資。第三，實行辭退制度，凡是業務考試不合格的，當年不得定為“稱職”等次，連續兩年考核不合格者，予以辭退。當然，各省的情況不同，河南省稅務干部超編一倍以上，因此有必要實行這樣嚴厲的制度，我省本來就人手不夠，難以用如此重的“瀉藥”。但是，我省國稅系統稅務干部的素質與 34 他們是大致相同的。因此，省局在去年９月召開的全省國稅工作會議上指出：“對現有人員，根據工作需要和公務員制度，合理安排，競爭上崗，達到優化經合，人盡其才。要有針對性地抓好崗位培訓，做到工作需要什么，就學什么，缺什么就補什么。當前，尤其要加強計算機操作技能的培訓。”我省的滁州市去年就選派二十多人，委托州稅務學院進行為期一年的計算機專業知識培訓。

我們應當看到，十年樹木，百年樹人，稅務人員素質的提高是一項長期的任務，決非一朝一夕之功。

３、支持不夠

征管改革的重要意義在于，從機制上實行嚴格執法的要求，達到依法治稅。依法治稅將意味著要“得罪”一些人，要頂住來自各方面的壓力。要做到這一點是不容易的，濟南交警的口號是“熱情服務，嚴格執法”，有位中央領導視察后感嘆說：熱情服務好做到，嚴格執法不容易。交通警察如此，稅務干部又何嘗不是這樣呢！要依法治稅，必須要有當地政府的支持。

我在總局工作期間，曾聽到過這樣一則笑話：說是在征管范圍調整工作中，某地國稅局與地方政府有點不愉快，于是總局的某個領導在一次出差時就做當地政府的工作，他對當地政府領導說：“國稅和地稅是地方政府的左右手啊，是左膀右臂，應當一視同仁。”可是，當地政府領導說了：“雖說是左膀右臂，但右手好用，聽話；左手不好用，用起來不順手。”于是，這人說“手心也是肉，手背 35 也是肉，手心手背都應該一樣那！”可是，當地領導也說了：“雖然手心手背都是肉，但手心肉多，手背肉薄”。

盡管這則故事的真實性值得懷疑，但不可否認的是，自從稅務系統分設后，由于財政利益的關系，國稅系統與地方政府的關系越來越疏遠了。有的地方之所以至今仍與當地政府關系密切，主要是依靠當地國稅領導與地方黨政領導的“老領導”、“老同事”等等非正規的工作關系，這種關系是不會長久的。隨著領導的更替，“人一走，茶就涼”的現象在所難免。

我們應當看到，這種局面從長期看，是不會長久的。因為，我國是一個集權制國家，保持維護中央的權威是一條傳統。從稅收角度看，首先，增值稅的征收范圍肯定要擴大，而增值稅范圍的擴大主要是從營業稅的征收范圍中劃轉，增值稅征收范圍的擴大就意味著營業稅征收范圍的縮小，意味著共享稅比重的增大，意味著國稅地位的提高。其次，企業所得稅最終也要變成共享稅，不論是分率計征也好，還是由國稅統征也好，都意味著國稅征收范圍的擴大。第三，從從國際上看，沒有一個國家的個人所得稅是地方稅，因此，從長遠看，個人所得稅最終也會變成中央稅。目前，有人對地稅的待遇羨慕不已，我認為，這種狀況也不會長久的。第一，從上面分析看，國稅地位將逐漸增強，地方政府將越來越重視；第二，從中央看，如何維持國稅干部的穩定，保證中央政府的收入，可以說是一個政治問題，今年全國雖然超收一千億，但主要是地稅超收，36 國稅差一點連任務也完成不了，這一現象已引起中央領導的重視；第三，地稅的“五小稅”分成的政策今年已到期，以后的經費來源也很炸個人看法，僅供參考）

盡管這樣，如何爭取地方政府的支持，仍是當前國稅部門重要的工作。

四 征管改革的現狀與展望

一、征管改革的現狀

（一）全國稅收征管改革的狀況

1993年，黨的十四大作出建立社會主義市場經濟體制的決定，緊接著，國務院進行了工商稅制的改革。在新老稅制初步實現平穩過渡、新稅制主要政策基本到位的時候，1994年9月在沈陽召開了稅收征管改革試點工作會議，拉開了新一輪征管改革的序幕。三年來，全國稅收征管改革工作按照新的征管規程和運行模式，選擇了18個城市進行綜合改革試點，為深化征管改革探索路子。特別是近年來，各地從實際出發，解放思想，因地制宜，積極探索，大膽實踐，從理順職能優化組合，打牢基礎，規范征管流程，優化稅收服務，改進監控手段，加大稽查力度等方面進行了廣泛的改革試驗，為全面深化征管改革積累了許多寶貴經驗。

目前，全國稅收征管改革的總體情況是：新的征管模式已經確立，并在全國逐步推行，有的地區已初步實現了

模式轉換，一個適應社會主義市場經濟體制要求的稅收征管運行機制正在建立。具體來說，可以歸納為以下內容：

１、推行自行申報，加強了征管基礎建設。各地從更新觀念，轉變管理方式，劃分征納雙方的權利和義務入手，改變過去稅務人員上門催繳稅款的做法，逐步建立起以納稅人自核、自報、自繳為中心內容的自行申報納稅制度，納稅人自行申報納稅意識明顯增強。目前，全國企業的申報率平均在90％以上，個體工商戶的申報率，城區約在 85％左右，農村各地情況不一，一般也達到了80％左右。同時，各地致力于抓好征管基礎工作，完善各類征管制度，規范征管流程和業務表格、文書，開展征管資料檢查和考評，推動了基層征管業務的基礎建設。

２、建立了辦稅服務廳，改善了稅收服務。隨著征管改革的深入，各級稅務機關為納稅人服務的意識大大增強。各地克服困難，因陋就簡，建立起了規模不同、形式各異的辦稅服務廳近8000個，基本實現了集中征收。這些辦稅服務廳以集中、公開的形式，從稅務登記、發票發售、納稅申報、稅款征收和稅務咨詢等環節，為納稅人提供全方位的稅收服務，既降低了稅收成本，又方便了納稅人。

３、突出了征管重點，強化了稅務稽查。稅務稽查作為稅收征管的“重中之重”，在改革中得到日益強化。截止去年年底，全國縣以上稅務稽查機構已達6200多個，92％的縣級以上稅務機關有了專門的稽查機構；一批素質較高、業務較精通、作風較好的干部充實到了稽查隊伍中來，專 38 職稽查人員近６萬人；稅務稽查的裝備和手段不斷改善，稽查工作的力度日益加大。

４、運用計算機管理，改進了征管手段。目前，計算機作為現代管理的有效技術手段，在一些地區、一定范圍內已經應用于稅務咨詢、稅務登記、發票發售、申報受理、稅款征收、會計統計和稽查選案等各個環節，以及增值稅稽查監控和出口退稅管理等各個方面，為組織稅收收入和調控經濟發揮著重要作用。全國已配備７萬多臺計算機，其中，小型機與服務器2500多臺，投入運行的計算機局域網達2000多個，省級統一開發的稅收軟件57個，并形成了一支由1500人組成的計算機專業技術隊伍，為計算機在稅收征管中的應用提供了有力保障。目前，全國統一的稅收征管軟件正在北京等地試運行，總局薦的哈爾濱、西安、重慶等地的稅收征管軟件也在部分地區應用。全國計算機發展計劃已報國務院有關部門批準。

５、調整充實征管機構，推動基層建設。各地在轉換征管模式，改進征管手段的同時，注重轉換征管職能，調整基層征管內設機構，加強了專業化管理，加大了對基層和征管設施的投入，改善了基層的工作和生活條件，對于穩定基層干部隊伍和提高干部的政治、業務素質，起到了有力的推動作用。（數字保密）

總體來看，征管改革正在促進我國稅收管理上的兩個，轉變：即由計劃經濟條件下的舊征管模式向適應市場經濟要求的新征管模式轉變；由傳統的分散征收、分兵把口的 39 粗放型管理向現代化集中征收、重點稽查的集約型管理轉變。這種轉變，帶來了稅務干部思想、觀念上的深刻變化，保障了財稅改革的順利實施，提高了征管質量和效率，增長了稅務人員的知識和才干，促進了稅務系統的廉政建設和基層建設，推動了稅收征管現代化的進程。這種轉變，范圍之廣、力度之大、影響之深，是前所未有的。

（二）我省稅收征管改革的現狀

1995年初，我省在總結在認真總結稅收征管工作實踐的基礎上，針對新稅制實施后征管工作出現的新情況、新問題以及國稅機構組建后面臨的人少事多等困難和矛盾，經過反復研究，確定了加快征管改革步伐的工作思路。95確定了20個征管改革的試點單位，拉開了征管改革的序幕。去年，我省國稅系統在95年征管改革試點的基礎上，進一步加快了征管改革步伐。

１、擴大了試點面。省局在95年試點單位的基礎上，又確定了70個試點單位。各地征管改革積極性高，除省局確定的試點單位外，又增加了40多個試點單位。到1996年底，我省征管改革已達到了一定規模，取得了明顯成效。全省共有130多個征收單位進行了改革試點，約占全省現有城區征收單位的三分之一。試點單位覆蓋納稅戶６萬多戶，約占我省納稅總戶數的27.3％，組織的“兩稅”收入約占全省“兩稅”收入的60％。改革后試點單位征期納稅申報率、稅款按期入庫率均由改革前的80％左右提高到95％以上，稅收收入增長率比改革前也有了明顯提高，試點工作 40 取得了令人滿意的效果。

２、建立了一批辦稅服務廳。各級國稅部門千方百計克服資金不足、人才缺乏、辦公用房緊張等困難，不等不靠，自我加壓，自費改革。全省共投入改革資金近3000萬元，改建辦稅服務廳130多個，配備計算機近500臺。多數地方將銀行引進辦稅服務廳，在廳內設立了銀行辦稅窗口，實行稅務銀行一體化，既方便了納稅人納稅，又保證了稅款及時入庫。

３、統一了全省稅收征管軟件。過去，由于征管軟件不統一，直接影響征管改革的進程。為統一全省稅收征管軟件，省局于去年初專門下發了關于進行征管軟件技術情況的調查通知，對1995年征管改革試點中一些地市自行開發應用的稅收征管軟件進行了全面的規范的調查摸底，做到心中有數。在此基礎上，于３月中旬組織召開了征管軟件評測會議，對馬鞍山、銅陵、合肥等７個軟件參評單位，先采用抽簽方式確定的順序，然后逐個進行匯報、演示，并由各單位的業務和技術骨干對照省局制定的統一評測標準，分別打分。最后，按照“自力更生、自已開發、自主版權”的原則，經局征管改革領導小組認真研究，確定了以馬鞍山市開發的征管軟件作為全省統一征管軟件的基礎。

為了使該軟件更加完善，更加符合全省總體要求，更具有操作性，省局先后３次組織有關業務和技術骨干赴馬鞍山進行修改和完善。經過全面調查，分開測評，組織完 41 善三個階段緊張而有序地工作，４月份如期完成了全省稅收征管軟件的統一。為了把統一的軟件盡快推廣應用，省局組織編寫了稅收征管軟件操作應用手冊，并于６月中旬舉辦了應用培訓班，為11個地市培訓了42名師資力量。

４、制定了全省國稅系統稅收征管改革實施方案。為使方案具有可操作性，在局領導的高度重視下，我們深入調查研究，在掌握一線征管改革情況的基礎上，草擬了實施方案的討論稿，并經局征管改革領導小組討論修改后，又多次召開座談會廣泛進行集體修改，直到提交全省國稅工作會議進一步討論修改后，才行文印發。方案從討論到定稿，八易其稿，歷時１個月，集中了大家的智慧。方案明了我省全面推進和深化征管改革的目標和任務，采取了配套保障措施，排出了征管改革時間表。

５、審核批準了首批稅務師資格

稅務代理是征管改革的重要內容，這項工作我省相對滯后。為了加快進度，1996年我們在認真調查研究并主動與省地稅局反復磋商后，制定了可操作性的考核認定條件。依據考核認定條件，我們先后多次集中人員、集中時間，對國稅系統層層審核上報的2229份申報材料逐份審核，登記造冊。按照稅務師資格審查條件要求，我們本著高標準、嚴要求、確保質量的原則，對經兩局分別審核的申報人員兩次逐人逐份進行了審核，并經省稅務師資格審查委員會審核批準了我省首批稅務師資格541人，其中國稅系統336人。目前，第二批稅務師資格審批工作正在進行之中。

二、征管改革的實施步驟

整個改革必須分類、分步實施，先試點后推廣，先城區后農村，先轉換模式后逐步實行計算機網絡化。總局要求2010年基本完成這項改革，我省根據自己的情況，提出爭取在本世界末完成征管改革，比總局要求提前10年。

１、城市市區和縣城關

在1996年完成征管改革試點任務的基礎上，1997年全面推進和深化稅收征管改革。當年完成六項任務：一是征管改革面達100％；二是按照新的征管模式的要求，完成征管機構調整，理順職能，分流人員，實現由專專管員管戶向管事的職能轉換；三是合理設臵辦稅服務廳，建立局域網絡，實現集中征收；四是全面實行自行申報制度，企業和個體工商戶按期申報率分別達到95％和90％以上，入庫率達到95％以上；五是在納稅人自行申報和集中征收的基礎上，調整力量，充實稽查，稽查人員的比例達40％左右；六是按照征管業務規程的基本要求，達到征管資料的規范化。

1998年，辦稅服務廳功能進一步齊全，規范；企業和個體工商戶按期申報率分別達到98％和95％以上，入庫率達到96％以上；50％以上的地市局與下屬單位實現計算機聯網。

1999年，企業和個體工商戶按期申報率分別達到99％和97％以上，入庫率達到97％以上；80％以上的地市局與下屬單位實現計算機聯網。

2000年，新的征管模式基本建立；辦稅服務廳功能齊全，操作規范，服務優化；基層內部機構按征管功能設臵，并運行正常；全省實現省、地市、縣三級計算機網絡化。

２、縣以下農村地區

1997年主要是立足于建立新的征管運行機制，并達到四項目標：一是征管改革面達到30％，力爭50％；二是運用局域網或單機處理主要征管業務；三是分局內部按征管功能設臵崗位，以崗定責，專管員管事不管戶；四是企業和個體工商戶按期申報率分別達到90％和85％以上，入庫率達到90％以上；

1998年，所有分局全面推行征管改革，并建立辦稅服務廳，實現集中征收，采用局域網或單機從稅款征收稅收計會統入手，逐步擴大應用范圍，向全面應用計算機過渡。1999年至2000年，實現計算機化，做到所有分局都能應用微機處理征管業務。

在征管改革的實施過程中，要層層建立聯系點，做到點面結合，以點帶面，推動全盤。

改革分步推行到位后要相應進行驗收，具體驗收辦法和標準由省國稅局制定。

三、今年我省稅收征管改革的要求

經過前期的試點和一系列的準備工作，全省國稅系統征管改革已進入全面實施階段。國務院《稅收征管改革總體方案》和總局的《實施意見》即將下發，省局《關于推進和深化稅收征管改革實施方案》已經出臺，各地的具體 44 方案均已批復，大政方針已定，今年的稅收征管改革工作主要是很抓落實。在今年一月份召開的全省地市稅務局長會議上，程伯勤局長代表省局提出了我省今年稅收征管改革的工作要求，歸納成一句話就是：“加大力度，確保征管改革有突破性進展。”

今年征管改革的主要任務：一是城市、縣城征管改革面達100％，農村地區改革面不少于30％，力爭達 50％；二是全面實行納稅人自行申報納稅制度，制定配套辦法，加大處罰力度，確保定期申報率和入庫率分別達95％以上；三是合理設臵辦稅服務廳，實現集中征收，提供優質服務；四是進一步完善全省統一的征管軟件，擴大計算機應用范圍，城市建立局域網，農村運用單機處理征管業務；五是建立新的稽查體系，充實稽查力量，稽查人員比例達到40％以上；六是加強征管基礎建設，初步實現征管資料規范化；七是調整基層國稅征管機構，理順職能，實現專管員由管戶向管事的轉變，調整后的征管機構數比現有征管機構數減少35％。

為了實現上述目標，各地要突出抓好以下幾個方面的工作：

在納稅申報方面，重點在提高納稅人申報納稅的自覺性、準確性、真實性上下功夫。一是建立稅法公告制度，省局將不定期出版《稅收政策法規公告》，每個辦稅服務廳都必須設立稅法公告欄，定期公布最新的稅收政策法規；二是加強對納稅人的輔導、培訓。要通過舉辦納稅輔導、45 講座或開辦咨詢窗口等形式，廣泛宣傳稅收政策，確保納稅人及時了解最新的稅收政策，提高申報納稅的準確性。同時，要加強對納稅人的培訓，今年內，各地都要分期分批地對所轄的企業辦稅人員培訓一遍，辦稅人員的培訓由地市國稅機關具體負責，省局將統一制定辦稅人員培訓辦法，統一制發合格證書，辦稅人員合格證將作為辦理納稅事宜的資格證書。各地要采取有效措施，確保在今年內分期、分批對全部企業的辦稅人員培訓一遍。今后，對已取得合格證的辦稅人員還要定期培訓，以不斷提高辦稅能力；三要實行分類管理，根據納稅人的納稅意識、財務管理水平、辦稅人員素質等綜合情況，將納稅人進行分類，并在申報納稅方法、申報資料種類、發票管理和稅務稽查等方面采取相應的管理辦法，以促進納稅申報質量的提高；四是強化申報責任，加大處罰力度，對那些申報違章的典型，要嚴格按照稅收征管法進行處罰。各地都要選擇一批典型，公開處理，以儆尤。

在計算機應用方面，一要推廣、完善全省統一軟件，今年下半年，所有改革單位都必須使用全省統一征管軟件。二是加快計算機網絡建設，省轄市和有條件的縣級市市區建立集中式或集中分步式計算機管理網絡，在有條件的農村建立局域網；三加強計算機操作培訓，達年底，改革單位征管人員取得計算機合格證的面要達到60％。

在稅務稽查方面，一是要抓緊建立一級和二級稽查結合的稅務稽查體系。城市市區、縣城實行一級稽查，縣以 46 下農村實行二級稽查。從體制上保證稽查的深度和廣度；二是要充實稽查力量，要通過競爭上崗等措施，將一批政治素質、業務技能較好的人員充實進稽查隊伍，到年底，稽查人員占一線征收人員的比例必須達到40％以上。三是要改進稽查方式，提高稽查質量。推廣計算機選案和人工選案相結合的稽查選案方式，擴大稽查覆蓋面，提高稽查工作質量和效率。

在基層稅務機構調整方面，各地要按照省局批準的方案進行調整，不得擅自擴大機構數量或提高機構級別。同時，嚴肅機構調整工作紀律，確保各項征管資料和公共財物的安全和順利交接，嚴禁借機構調整之機，突擊提干、濫發錢物。在使好基層機構調整的同時，每個地市可選擇一個縣（市）局進行內設機構調整試點。

為把以上工作落到實處，取得實效，省局已制定了征管改革工作計劃，明確了工作要求和時間進度，各地也應根據省局的工作安排，制定具體化的、可操作性的配套措施，層層落實到位。此外，省局還將采取以下措施：一是建立改革聯系點制度，直接抓銅陵市和天長市兩個點，并經常調查了解改革情況，幫助解決改革中出現的問題，不斷為面上提供新鮮經驗；各地市也要抓１至２個點，以點帶面，推動全盤；二是建立一批“規范化征管分局”、“規范化辦稅服務廳”以及稅收征管資料規范化建設單位，樹立一批單項征管改革先進單位，推動整體工作上臺階；三是制定征管改革工作驗收標準，并對各地貫徹落實省局改 47 革方案實施情況進行一次檢查，通過檢查對改革工作做得好的地方，給予必要的獎勵，鼓勵先進，鞭策后進；四是召開征管改革經驗交流會，交流經驗，找出差距，推動全省的征管改革向縱深發展。

征管改革是一項復雜而艱難的工作，涉及到系統內干部觀念的轉變，涉及到自然和經濟環境、人員素質、技術手段等許多因素的制約，矛盾多，難度大，不可能一蹴而就。因此，我們要對深化改革的復雜性和艱巨性有足夠的認識，要求長期作戰的準備。

但是，征管改革是鞏固稅制改革成果，充分發揮稅收職能作用，推進社會主義市場經濟體制建立與發展的客觀要求；

是全面推進依法治稅，強化稅收執法剛性的有力保證；

是改進征管手段，提高征管質量和效率的必由之路；是建立廉政機制和提高干部素質的內在需要；

一句話，是黨和國家賦予稅務系統的歷史使命。

對此，我們也定要充滿信心，堅定不移，堅持不懈，打好征管改革之戰，為建立和發展社會主義市場經濟做出新貢獻！