第一篇：黨國英:我國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

黨國英:我國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題

2004年，我國政府的農(nóng)村土地政策的基本框架沒有大的變化，但在局部上作出了較多調(diào)整，土地政策的顯著特點是強調(diào)我國政府要執(zhí)行世界上“最嚴格”的土地政策，以保護我國日益緊缺的土地資源，控制亂占和濫用土地。

本年度發(fā)布的一系列文件，具有以下特點：第一，加大了對違反土地法律行為和行政瀆

職的處罰力度，體現(xiàn)了實行“世界上最嚴格的土地管理政策”的精神。第二，確保糧食播種面積和糧食增產(chǎn)。第三，保護耕地，遏止非農(nóng)建設(shè)占用土地日益增長的趨勢。第四，在國家征用土地中和農(nóng)地轉(zhuǎn)移用途中，把農(nóng)民利益放在重要地位。2004年出臺的關(guān)于農(nóng)村土地的政策，有其特殊的歷史背景。由于我國土地制度本身有內(nèi)在缺陷，加上近幾年城市經(jīng)濟高速增長，土地資源被大量用于非農(nóng)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，已經(jīng)嚴重影響到我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。在土地征用的過程中，普通農(nóng)民的利益受到嚴重侵犯，嚴重地影響我國農(nóng)村社會的安定。

國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力，是影響農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要因素，而現(xiàn)行土地制度則會影響國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

按現(xiàn)行政策，農(nóng)民進入城市工作和生活，其所承包的土地必須交回村集體，不再享有作為集體成員之一的那種抽象的土地所有權(quán)。這個制度使農(nóng)民在進入城市以后得不到放棄土地財產(chǎn)權(quán)的任何補償，農(nóng)民也不愿意放棄土地，使得農(nóng)民不得不選擇定居農(nóng)村、做工于城市的生活。這個政策規(guī)定顯然不利于農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城市，也不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。這個由政策導(dǎo)向所產(chǎn)生的結(jié)果，造成了深刻的國民經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性缺陷，極大地約束了國家對經(jīng)濟總量平衡和結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)的控制能力。

首先，在現(xiàn)行土地制度及其關(guān)聯(lián)作用的約束下，破壞了勞資關(guān)系的某種可能的平衡，給政府調(diào)節(jié)企業(yè)行為增加了困難。從資本方面看，一個國家的城市經(jīng)濟部門中一半左右的勞動力不是居住在就業(yè)點附近，而是不穩(wěn)定地在大的地域范圍里流動，無疑會給城市工商企業(yè)的發(fā)展增加風(fēng)險。工商企業(yè)因此難以制定用工計劃，也難以執(zhí)行定貨合同。2004年上半年出現(xiàn)的“民工荒”已經(jīng)顯示出這方面的后果。企業(yè)經(jīng)營本來要面對產(chǎn)品價格變動的風(fēng)險、資金運用的風(fēng)險和各種競爭所產(chǎn)生的風(fēng)險，現(xiàn)在平添勞動力供應(yīng)的風(fēng)險，這自然給國家使用傳統(tǒng)手段調(diào)節(jié)經(jīng)濟增加了困難。從勞動力方面看，目前的制度也不利于公正的勞資關(guān)系的建立，不利于人力資本的積累。本來，決定勞動力流動方向的主要因素是地區(qū)間的平均收益水平，而目前的制度結(jié)構(gòu)使得土地遠期收益以及勞動者流動成本也成為決定勞動力流動的因素。后兩個因素很難成為政府調(diào)節(jié)勞動力區(qū)域布局的手段，這便增加了政府調(diào)節(jié)勞動力市場的難度。

其次，現(xiàn)行土地制度給國民經(jīng)濟總量平衡的調(diào)節(jié)增加了困難。農(nóng)民工進城就業(yè)，本來既是生產(chǎn)者，又是消費者，占有了城市的就業(yè)崗位，同時也帶來了消費的市場，從這個意義上說，不存在農(nóng)民工與城里人“搶飯碗”的問題。但是，我國的農(nóng)民工往往在城里扮演生產(chǎn)者角色，在鄉(xiāng)里扮演消費者的角色。在這里，“薩伊定律”（供應(yīng)等于需求）的作用被打了折扣。這種情形導(dǎo)致兩方面的效率損失。一方面，在宏觀上，因為存在收入的轉(zhuǎn)移，城市經(jīng)濟部門的總量均衡狀態(tài)為總供給大于總需求，而農(nóng)村經(jīng)濟部門表現(xiàn)為總需求大于總供給。產(chǎn)生“事后均衡”的途徑是物價變動。這就可以解釋為什么縣以下的物價水平常常高于大城市的物價水平。另一方面，在微觀方面，這種情況又導(dǎo)致農(nóng)民作為消費者的福利損失，農(nóng)民是高昂物價的直接承受者，這種狀況同樣增加了政府對宏觀經(jīng)濟實行調(diào)控的難度。

再次，土地制度的缺陷及其關(guān)聯(lián)作用還壓縮了我國市場，產(chǎn)生了“資本過剩”與“勞動過剩”一并存在的深刻的結(jié)構(gòu)性問題。因為勞動者的利益保護的困難，使得我國廉價加工業(yè)品包含了制度性因素產(chǎn)生的成本“節(jié)約”，為國外市場保護主義者所詬病。同時，因為我們并不熟悉國際市場，而國內(nèi)市場在低工資之下變得狹小，這就造成了“資本過剩”（表現(xiàn)為利率低）與“勞動過剩”一并存在的結(jié)構(gòu)性問題。這個結(jié)構(gòu)性問題加深了我國經(jīng)濟的二元結(jié)構(gòu)的矛盾，同樣給政府的宏觀政策實施帶來了困難。

綜上所述，可以認為，因為土地制度缺陷所產(chǎn)生的直接或間接的影響，政府對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的能力受到削弱，并會對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整發(fā)生不利影響。

土地制度改革對于農(nóng)民收入有很大的增收潛力。改革的方向有二：一是進一步確立農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，給發(fā)展適度的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造基礎(chǔ)；二是在土地轉(zhuǎn)讓中保障農(nóng)民的利益，給農(nóng)民合理的補償，并使這種補償能夠支持失地農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移。

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第二篇：我國農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對策研究

我國農(nóng)村土地整理現(xiàn)狀、問題與對策研究

王成 劉天輝 馬晏駿 孔令禹

武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院 湖北 武漢 430223

摘 要：隨著我國人口和經(jīng)濟的快速增長，土地資源出現(xiàn)嚴重不足的現(xiàn)象，這導(dǎo)致了人與土地之間的問題也越來越嚴重。實施農(nóng)村土地整理重新優(yōu)化土地資源是重要的手段，并且農(nóng)村土地整理的需求也越來越急迫和必要。本文結(jié)合我國國情簡單的概括一下農(nóng)村土地目前存在的一些問題以及解決對策。

關(guān)鍵詞：問題 現(xiàn)狀 對策

根據(jù)我國的國情，現(xiàn)階段我國土地整理重點難點都是是在農(nóng)村地區(qū)。農(nóng)村土地整理其實是指根據(jù)國家有關(guān)的整體政策，對農(nóng)村整體、農(nóng)田、田間小道、水資源等實施綜合整治，改善土地關(guān)系，使土地結(jié)構(gòu)緊湊合理，增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積的活動。

1.當(dāng)前農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀

國家現(xiàn)在大力發(fā)展農(nóng)業(yè)制度，其目的在于有效的提高農(nóng)民耕種的積極性，然而在農(nóng)村地區(qū)仍存在大片的荒廢土地，無人耕種，大量的農(nóng)村勞動力出去到沿海城市打工賺錢或者到城鎮(zhèn)的工廠打工賺錢，家里留下來的婦女兒童基本上沒有什么勞動力，農(nóng)田基本處于荒廢狀態(tài)，原來很是肥沃的土地現(xiàn)在也變得無法耕種異常貧瘠，土壤也因為長時間沒有耕種變得非常的堅固，田地基本上變得不具備再次肥沃的可能，這就是當(dāng)前大多農(nóng)村的現(xiàn)狀。之所以會出現(xiàn)這種結(jié)果，就是因為農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)耕作的收益太低。尤其是旱地耕作地區(qū)，由于缺乏灌溉體系，大片的田地?zé)o法保障耕作的收益，農(nóng)民都選擇出去打工賺錢，從而造成土地荒廢，雜草叢生。

2.農(nóng)村土地整理過程中存在的問題 2.1追求形象工程，土地整理面廣質(zhì)差

土地整理的目標是增加更多可以利用的土地面積和可以耕種的土地面積，改善農(nóng)業(yè)現(xiàn)在的條件和環(huán)境。但是很多政府官員為了提高自己的政績或是為了完成上一級領(lǐng)導(dǎo)布置下來的任務(wù)，把土地整理當(dāng)作追求名利而去完任務(wù)，使得土地整理工作沒有發(fā)揮到實際作用。通常他們都是只重視數(shù)量而不重視質(zhì)量，對土地隨便的處理，隨便的擴大耕地的面積，使許多本來優(yōu)良的田地受到嚴重的破壞。目前土地整理工程的名利標志已經(jīng)使各個地方的政府官員趨之若鶩。土地整理只是為了一味追求政績，無論自然條件什么樣，均要求小田變大田，零碎的道路變成道路網(wǎng)，分散的樹木變成樹林。因此造成了土地平整的費用用掉了土地整理費用的一大半，同時也缺乏土地整理方面的人才，導(dǎo)致官員們錯誤的看待土地整理問題，認為土地整理就是土地平整。還有很多領(lǐng)導(dǎo)干部對這方面的知識了解甚少，簡單的認為土地整理項目是建設(shè)工程招標項目，做好、做壞都是項目建設(shè)單位的事情，與自己無關(guān)。在協(xié)調(diào)解決項目中涉及社會問題時，不積極配合。這樣看似是積極的參加農(nóng)村土地整理的工作，其實是違背了土地整理一開始的目的。

2.2土地權(quán)益不清，土地整理糾紛不斷

在土地整理的過程中有一個復(fù)雜繁瑣的問題就是土地的產(chǎn)權(quán)問題，土地整理打破了以前關(guān)于土地的界限，對原有的土地使用者所擁有的土地產(chǎn)權(quán)，耕地權(quán)，承包權(quán)進行重新認定，這是一個切實關(guān)系到農(nóng)民利益的事情，但現(xiàn)實是在土地整理的過程中一些政府不重視這類事情，導(dǎo)致農(nóng)民在土地整理工作中很難有積極性。農(nóng)民把整理后的土地出租出去雖然可以獲得一定的租金，但是對于長期以農(nóng)業(yè)種植為主的農(nóng)民來說，其就業(yè)安置仍然是要面對的一個問題，轉(zhuǎn)讓土地后僅僅靠租金滿足不了農(nóng)民的生活要求，他們?nèi)匀挥芯蜆I(yè)的要求。并且還有土地權(quán)屬混亂，整理時糾紛不斷，有些土地使用記載的權(quán)屬模糊，不能準確反映到底是誰的。在土地整理過程中，由于土地整理會帶來一定的補償，這種收益也造成農(nóng)村土地擁有者之間的矛盾。很多時候在土地整理時，農(nóng)村土地所屬權(quán)問題不能明確的確認，而且農(nóng)民往往不具有相關(guān)的法律意識，所以很容易導(dǎo)致糾紛甚至是流血事件的發(fā)生。

2.3整理技術(shù)粗糙，缺少長遠整理規(guī)劃 現(xiàn)階段土地整理還處于早期的階段，存在很多技術(shù)方面的問題。土地整理過程應(yīng)用的高科技技術(shù)較少，目前雖然有些土地整理工程采用的是現(xiàn)代的高新技術(shù)，但是還有很多的土地整理項目的規(guī)劃等還是較多地采用傳統(tǒng)方法。國家的新政策新方針以及一些專業(yè)知識在土地整理中缺少宣傳教育，從而造成一些工作隊沒有相應(yīng)的技術(shù)能力，給土地整理時造成很大困難。所以實施土地整理規(guī)劃的落腳點是保證質(zhì)量而不是一味的追求數(shù)量。

2.4土地零碎分散，難以進行自由交易 由于我國土地面積廣闊農(nóng)用地多且又雜，處理起來非常繁瑣。因為土地不能自己隨意買賣等原因所形成的土地零散無序、人均耕地面積少等狀況都是土地整理的重難點。我國現(xiàn)行的土地分配機制也不健全，這使土地的經(jīng)營規(guī)模普遍很小，不利于先進生產(chǎn)力的發(fā)揮，不能迅速改變土地現(xiàn)有的結(jié)構(gòu)。

2.5整理意識較差，后續(xù)利用目標不明

潛在的土地整理意識差，法規(guī)、政策不健全，土地整理要達到的功能難以實現(xiàn)。雖然國家明確了土地整理的政策，目的就是提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，使土地整理產(chǎn)生互惠互利的效果，但土地整理項目仍是申報過多并且說的天花亂墜，而實際情況是實施建設(shè)與申報完全不相符，工程質(zhì)量不高。還有的比較滑稽的情況就是，一邊土地耕地面積不夠，一邊土地沒人耕種處于荒廢狀態(tài)。缺乏土地整理意識導(dǎo)致大量耕地現(xiàn)在變成了房地產(chǎn)商手下的宅基地。還有一些政府管理部門認為土地整理不是一個劃算的事情，投資大見效慢，因而對土地整理態(tài)度冷淡。

3.農(nóng)村土地整理過程中應(yīng)采取的對策 3.1加強管理，明確農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。

土地整理的過程常會有土地的權(quán)屬發(fā)生流動。所以要加強土地整理時權(quán)屬的登記和管理工作。農(nóng)村土地整理的對策要依據(jù)中央有關(guān)的對策，加快土地產(chǎn)權(quán)的登記。盡快確實的弄清農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，這樣才能保障農(nóng)民的根本利益，從而提高農(nóng)民關(guān)于土地整理的積極性。

3.2加強宣傳，提高農(nóng)村土地整理意識。

加大宣傳力度，增強群眾土地整理的意識，讓農(nóng)民切實的感受到土地整理的好處。土地整理是互惠互利的工程既服務(wù)于農(nóng)業(yè)發(fā)展又服務(wù)廣大的農(nóng)民群眾，只有農(nóng)民群眾的配合才能更有效地促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，所以土地整理是萬萬離不開農(nóng)民群眾的參與。對此我們要加強土地整理優(yōu)勢的宣傳，讓土地整理的意義在人民心中有深深的烙印。這樣就能調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性，讓其自己愿意奉獻愿意參與到這一項目中來。把逼著他整變成了他自己要整，不讓正還要搶著整，這樣對土地整理項目建設(shè)將會起著顯著效果。在土地整理的初期設(shè)計規(guī)劃階段，也要認真聽取農(nóng)民群眾的意見，切實把農(nóng)村土地整理做成一個真正能使農(nóng)民同胞獲得利益的利民利國的工程而不是一個表面形象工程。

3.3加強規(guī)劃，科學(xué)調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)。

調(diào)整農(nóng)地種植結(jié)構(gòu)，變零散為整體。充分發(fā)揮現(xiàn)有的設(shè)施，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施上規(guī)劃設(shè)計，考慮長遠，放眼未來，時刻要想著這些規(guī)劃是不是以后能在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)劃中發(fā)揮作用。調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，使現(xiàn)有的土地能發(fā)揮其最大的作用，所以規(guī)劃一定要做到合理。

3.4加強投入，實行土地高效精細整理。土地整理在具體實施的時候要加強管理。要想有效的提高農(nóng)村和諧發(fā)展，在前期的設(shè)計中土地整理主管部門應(yīng)該和農(nóng)民群眾協(xié)調(diào)好。加強項目投入，要制定出合理的資金投入規(guī)定，不能眼光短淺不舍得投資。通過教育，提高廣大土地整理工作人員的綜合素質(zhì)，樹立較強的責(zé)任心。采取實際有效措施加強土地整理項目質(zhì)量管理和資金管理，確保土地整理的虛假性不存在，使土地整理事業(yè)真正走上依法管理的軌道。

3.5加強服務(wù)，堅持整理的可持續(xù)發(fā)展。

好的服務(wù)可以為土地整理帶來意想不到的效果，在土地整理的過程中我們要增設(shè)一個的服務(wù)機構(gòu)，專門為農(nóng)民講解國家關(guān)于土地整理而制定的政策和解答土地整理的過程中他們所遇到的難題。土地整理的可持續(xù)發(fā)展不僅需要在技術(shù)上加強投入，合理的運用人才和現(xiàn)代高新技術(shù)，更需要完善的現(xiàn)有的法規(guī)和相關(guān)的政策，在農(nóng)村改革發(fā)展的大背景下完善農(nóng)村土地整理機制，建立相關(guān)的法律制度，已經(jīng)迫在眉睫。我們相信有了政策和法規(guī)作為大框架服務(wù)土地整理，農(nóng)村土地整理起來更是如魚得水。（指導(dǎo)老師：龍振華、邱福清）參考文獻：

[1] 王萬茂.土地整理與可持續(xù)發(fā)展[J].國土經(jīng)濟,2002,12(4).[2] 譚淑豪,曲福田.經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地可持續(xù)利用主要矛盾及其成因分析[J].中國人口、資源與環(huán)境,2001,04(78).[3] ***.實現(xiàn)耕地總量動態(tài)平衡[N].人民日報,1999,06(25).[4] 劉宗連.新農(nóng)村建設(shè)背景下的農(nóng)村土地整理[J].中國土地，2006，（9）[5] 羅明,王軍.中國土地整理的區(qū)域差異及對策[J].地理科學(xué)進展, 2001,6(102).作者簡介：

王成，男,(1993-)，河南濟源人，就讀于武昌理工學(xué)院城市建設(shè)學(xué)院土木工程專業(yè)。

第三篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革研究

【摘要】：隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制內(nèi)在潛能的進一步釋放,被改革初期農(nóng)村經(jīng)濟迅速增長所掩蓋的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度缺陷也逐步顯現(xiàn),從而影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。本文認為,現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度是影響農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的主要原因。因此,加強對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的研究,分析目前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題,提出下一步我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對策,并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度,具有重要的理論和現(xiàn)實意義。本文在馬克思土地所有權(quán)理論、新制度經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)理論、交易費用理論及制度變遷理論的理論基礎(chǔ)上,采用規(guī)范分析和實證分析相結(jié)合的方法,分析了當(dāng)前我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題,闡述了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實依據(jù),并提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議和對策。通過對現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的研究,本文認為,我國現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度主要存在以下問題:一是農(nóng)地所有權(quán)主體模糊;二是農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性;三是農(nóng)地征用制度不合理,農(nóng)民的土地收益得不到保證;四是農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷,導(dǎo)致土地分割細碎分散,規(guī)模不經(jīng)濟。問題固然存在,但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展,同時也演化出有利于我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的條件:首先,農(nóng)民收入多樣化緩解了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革壓力;其次,農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革創(chuàng)造了條件;最后,當(dāng)前國際經(jīng)濟形勢變化也迫使我國必須進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革,以增加農(nóng)民收入擴大內(nèi)需,從而轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長方式,實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。因此,我們應(yīng)以此為契機,從

以下幾個方面著手,對我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度進行改革:第一,立足于現(xiàn)階段我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平;第二,堅持農(nóng)村土地集體所有;第三,明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體;第四,通過完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制,實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營;最后,通過承包經(jīng)營權(quán)股份化改革,轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營方式,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。本文的創(chuàng)新之處是提出了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的具體措施:一是主張在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下,通過農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)股份化改革成立農(nóng)業(yè)公司,轉(zhuǎn)變現(xiàn)有分散、零碎的農(nóng)地經(jīng)營方式;通過完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制,實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營;二是在實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的基礎(chǔ)上,建立農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)。農(nóng)產(chǎn)品深加工企業(yè)的建立一方面能夠提供就業(yè)機會,解決部分農(nóng)民就業(yè)問題;另一方面能夠拉伸產(chǎn)業(yè)鏈條,提高農(nóng)產(chǎn)品附加值,從整體上提高農(nóng)產(chǎn)品價格,增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入的增加、農(nóng)業(yè)的發(fā)展及農(nóng)村的繁榮可以最終有效的緩解我國內(nèi)需不足的問題,從而轉(zhuǎn)變我國經(jīng)濟增長方式,實現(xiàn)我國經(jīng)濟的可持續(xù)性發(fā)展。【關(guān)鍵詞】：農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)民收入 【學(xué)位授予單位】：山西財經(jīng)大學(xué) 【學(xué)位級別】：碩士 【學(xué)位授予年份】：2009 【分類號】：F321.1 【目錄】：摘要6-8ABSTRACT8-12第1章導(dǎo)論12-211.1選題背景及研究意義12-141.1.1選題背景12-131.1.2研究意義13-141.2國內(nèi)相關(guān)研究綜述14-181.2.1關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀研究綜述141.2.2關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的影響研究綜述14-151.2.3關(guān)

于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的現(xiàn)實依據(jù)研究綜述15-161.2.4關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革方向研究綜述16-171.2.5關(guān)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革建議研究綜述17-181.3研究內(nèi)容及研究方法18-191.4研究思路及結(jié)構(gòu)安排19-201.5論文的創(chuàng)新與不足20-21第2章農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀分析21-272.1產(chǎn)權(quán)、農(nóng)地與農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度21-222.2現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的確立22-242.3現(xiàn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題24-272.3.1農(nóng)地所有權(quán)主體模糊、邊界不清和缺乏產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性24-252.3.2土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、責(zé)、利缺乏對稱性252.3.3農(nóng)地征用制度不合理，農(nóng)民的土地收益權(quán)得不到保證25-262.3.4農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷，土地分割細碎分散，規(guī)模不經(jīng)濟26-27第3章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性和現(xiàn)實依據(jù)27-383.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的必要性分析27-323.1.1農(nóng)地征用制度對農(nóng)民收入的影響27-283.1.2農(nóng)地承包經(jīng)營制度對農(nóng)業(yè)發(fā)展的影響28-303.1.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度影響我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展30-323.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)實依據(jù)32-383.2.1農(nóng)民收入多樣化緩解農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革壓力32-343.2.2農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)造條件34-363.2.3當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢加速我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革36-38第4章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)、政策依據(jù)及其思路38-454.1農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的理論基礎(chǔ)38-424.1.1馬克思土地所有權(quán)理論38-404.1.2新制度經(jīng)濟學(xué)的產(chǎn)權(quán)、交易費用及制度變遷理論40-424.2農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的政策依據(jù)42-434.3農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體思路43-45第5章農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的建議與對策45-545.1立足于現(xiàn)階段農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平455.2明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體

45-465.3堅持農(nóng)村土地集體所有46-485.4完善農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營48-505.5農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)股份化，轉(zhuǎn)變農(nóng)地經(jīng)營方式50-54第6章本文的研究結(jié)論及需要進一步研究的問題54-556.1本文的研究結(jié)論546.2需要進一步研究的問題54-55參考文獻55-57致謝57-58攻讀碩士期間寫作的文章及發(fā)表的論文58-59 請聯(lián)系頁眉網(wǎng)站。

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第四篇：我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點思考

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的幾點思考

牛鳳瑞

一、我國正處于土地利用結(jié)構(gòu)大變動時期

城市化是我國低成本實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。城市化提高社會要素整體配置效率，沒有城市化依托的工業(yè)化將支付極高的分散化成本；一個社會從事農(nóng)業(yè)的勞動力越多，物質(zhì)財富的代際積累能力越弱，一個大多數(shù)人生活在農(nóng)村的大國要實現(xiàn)現(xiàn)代化是不可想象的，解決“三農(nóng)”問題的主導(dǎo)權(quán)在城市而不是在農(nóng)村；城市是節(jié)能減排、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟的依托，也是優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的主體和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的依托，享受同等生活水平在城市消費比在農(nóng)村更節(jié)約。在完成工業(yè)化和實現(xiàn)城市化過程中，城市建設(shè)用地大規(guī)模擴張，農(nóng)村建設(shè)用地大幅度減少是歷史的階段性必然。

合理的城市化用地是更集約的用地。滿足合理的城市化用地需求不會對我國糧食安全形成威脅，而是踐行保護耕地基本國策的重要前提，也是實現(xiàn)城市化必須支付的成本。因為在城市化用地增量和農(nóng)村建設(shè)用地減量之間存在著后者大于前者的置換關(guān)系。我國城市建設(shè)人均用地與農(nóng)村居民點人均用地之比在1:2以上。以80%以上的人口居住在城市計算，我國為實現(xiàn)城市化需要增加耕地占用面積的上限為6000萬畝（約4萬平方米公里），而理認上農(nóng)村居民點占地可以置換為耕地的面積在1億畝（6.67萬平方公里）以上。近十年來，在我國減少的1.2億畝（約8萬平方公里）耕地中，近80%為退耕還林，城市化用地僅占不足10%。我國沒有實現(xiàn)耕地減量與增量的置換，是城市化相關(guān)政策滯后的結(jié)果。

二、我國農(nóng)村土地制度私有化現(xiàn)階段不具可行性

我認同以下觀點：明晰產(chǎn)權(quán)是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要前提；社會主義目標的實現(xiàn)不一定以公有制為主體，而主要取決于社會剩余價值公平合理的分配制度。但我國農(nóng)村土地由集體所有制改變?yōu)榧彝ニ兄疲诂F(xiàn)階段不具可行性。其一，完成工業(yè)化、實現(xiàn)城市化是社會結(jié)構(gòu)和利益劇烈分化、重組的階段，也是廣大農(nóng)村居民割斷與土地聯(lián)系、向城市遷移的過程。在此階段根本改變農(nóng)村土地所有制關(guān)系，將加劇社會矛盾，增加社會振蕩，提高城市化、工業(yè)化社會成本。其二，農(nóng)村居民的大量減少和居民家庭人口結(jié)構(gòu)的變動，大大增加了農(nóng)村居民身份認定以及建立土地家庭所有制的難度，有時甚至成為不可能。其三，維系目前的農(nóng)村土地集體所有制，構(gòu)建土地所有權(quán)與使用權(quán)分離制度，同時在破除城鄉(xiāng)二元體制、城鄉(xiāng)居民平等分享城市化成果上尋求出路，要比全盤否定農(nóng)村社會主義改造（現(xiàn)實是前進的起點，接受現(xiàn)實不等于肯定形成現(xiàn)實的歷史原因）更為穩(wěn)妥，更易協(xié)調(diào)各方面利益關(guān)系，減少社會風(fēng)險。

三、堅持耕地家庭承包制長期穩(wěn)定

我國改革開放是由農(nóng)村起步的，農(nóng)村改革的核心是耕地的家庭經(jīng)營。家庭經(jīng)營沖破了集體經(jīng)營對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的束縛，從根本上改變了我國農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系，為快速推進工業(yè)化和城市化提供了必備的物質(zhì)基礎(chǔ)。耕地家庭承包經(jīng)營必須長期穩(wěn)定的理論依據(jù)是其適應(yīng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點。第一，農(nóng)業(yè)是大田生產(chǎn)，具有高度的分散性，自然風(fēng)險和市場風(fēng)險并存，是自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)的統(tǒng)一，要求經(jīng)營者的自主決策和執(zhí)行的高度統(tǒng)一。家庭作為社會的細胞，正是實現(xiàn)這種經(jīng)營決策與執(zhí)行高度統(tǒng)一的最適合的單元。第二，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)時間和勞動時間相分離，要求責(zé)權(quán)利的高度統(tǒng)一，對勞動的最終成果負責(zé)，只有在家庭經(jīng)營層次上才能適應(yīng)這種分離。第三，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較少對大規(guī)模勞動協(xié)作的依賴，農(nóng)作物從播種到收獲的整個過程，一個家庭成員大多可以勝任，大大減少了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的管理成本。第四，規(guī)模化經(jīng)營是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的標志，也是農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高的前提，而家庭經(jīng)營與規(guī)模化經(jīng)營并非非此即彼。隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代裝備的廣泛使用，家庭經(jīng)營也完全可以實現(xiàn)規(guī)模化。美國的家庭農(nóng)場已經(jīng)證明了這一點。所以，只要農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點不變，農(nóng)業(yè)的家庭經(jīng)營就具有合理性，就應(yīng)該堅持長期穩(wěn)定。而“耕地家庭經(jīng)營是適應(yīng)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的”傳統(tǒng)提法，則是為取消和改變農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營埋下的理論伏筆。

四、農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的中心環(huán)節(jié)是城鄉(xiāng)建設(shè)用地的置換

城市的本質(zhì)是人口和非農(nóng)業(yè)的大規(guī)模高度聚集。從人多地少的基本國情出發(fā)，我國必須走集中型的城市化道路。所謂集中型城市化的基本內(nèi)涵，一是要有一個較高的城市化率，60%不行，70%也不行，至少應(yīng)達到80%以上；二是大城市、特大城市的率先發(fā)展，大城市人口點城市人口較高比率；三是若干個不同等級、不同輻射范圍的都市密集區(qū)的形成與發(fā)展；四是城市的緊湊型空間布局，即在一定地域內(nèi)布置較多企業(yè)，容納較多的人口，實現(xiàn)土地的節(jié)約、集約利用。在城市建設(shè)用地面臨巨大增量需求與國家實行城市建設(shè)用地嚴格計劃控制政策存在尖銳矛盾的背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地數(shù)量和空間的轉(zhuǎn)換，既是滿足城市建設(shè)用地增量需求，突破國家用地政策約束、減少地方違規(guī)風(fēng)險的有效途徑，又是在更大范圍內(nèi)優(yōu)化土地資源配置，推動城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的戰(zhàn)略舉措。而農(nóng)村建設(shè)用地僅僅在農(nóng)村區(qū)域范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)，雖然也是一種土地資源配置的優(yōu)化，但仍然是在城市二元體制下的一種延伸，對城城鄉(xiāng)整體的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展較少全面的長遠的謀略。

五、農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)的核心問題是城市土地級差地租的合理分配

農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)有兩種情況，一是城中村（準城中村改造是城中村改造的提前）改造。隨著城市規(guī)劃建設(shè)范圍的擴張，城市近郊農(nóng)用土地被大規(guī)模占用，出現(xiàn)了一批城中村（準城中村）。城中村（準城中村）的存在與發(fā)展客觀上為進城的農(nóng)民工提供了租金低廉的住房，增加了村籍居民的收入，降低了城市化的初期成本。但隨著城市現(xiàn)代化水平的提高，又成為城市臟亂差、黃賭毒的滋生地，社會安全風(fēng)險日益增加，因此，其更新改造被提上日程。二是遠離城市的農(nóng)村地區(qū)隨著人口的大量減少和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向園區(qū)的集中，建設(shè)用地向城市城市轉(zhuǎn)。兩種農(nóng)村建設(shè)用地向城市的流轉(zhuǎn)都已成為社會沖突的高發(fā)區(qū)。前者直接表現(xiàn)為城中村（準城中村）改造后的土地升值收益分配問題，后者間接表現(xiàn)為相關(guān)農(nóng)村居民如何平等分享城市化成果問題，也與土地的級差收益密切相關(guān)。

事實上，城中村（準城中村）改造土地的升值，乃至城市土地的升值（級差地租）是社會投資集中的結(jié)果，而與土地的使用者個人投資和努力沒有關(guān)系。理論上城市土地級差地租收益應(yīng)歸社會所有。城市政府代表社會掌控這筆土地收益用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他社會公共服務(wù)品的供給，從而惠及全體市民，推動城市和諧、可持續(xù)發(fā)展。這一過程雖被詬病為“土地財政”，但其實質(zhì)是城市土地發(fā)揮社會再分配中介作用的表現(xiàn)。城中村（準城中村）改造對原住居民而言，既是其占用土地級差地租的變現(xiàn)，也是迅速改變其自身居住條件和經(jīng)濟地位的契機。對城中村（準城中村）居民因改造受損的合法權(quán)益進行合理補償，包括某種社會、精神層面的補償，是必要的和理所當(dāng)然的，但也要防止因為高補償而大幅度增加城市現(xiàn)代化建設(shè)成本，防止因拆遷暴富形成新“房主”和食利階層以及由此引發(fā)的一系列社會問題。這里存在著政府、拆遷戶、開發(fā)商和未來商品房購買者四個方面的利益主體，這四個方面的利益主體形成了相互依存、一損俱損、一榮俱榮、沒有起點、也沒有終點的利益循環(huán)鏈。政府土地財政收入過多、拆遷戶補償標準過高、開發(fā)商利潤過大，最終都將轉(zhuǎn)嫁到房價上去；而房價過高又會造成生活成本上升、工資增加、企業(yè)競爭力和城市活力下降。城中村（準城中村）拆遷不成，各方都是輸家，而沒有贏家；改造成功才能共贏。政府作為利益攸關(guān)一方，又是各方交易規(guī)則的制定者、各方利益博弈的協(xié)調(diào)者和仲裁者，在城中村（準城中村）改造中居關(guān)鍵地位。變現(xiàn)城中村（準城中村）占地級差地租及其對各利益相關(guān)方的合理分配，是對城市政府執(zhí)政能力和智慧的考驗。至于遠離城市的農(nóng)村土地向城市的流轉(zhuǎn)則要在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展層次上深化改革，構(gòu)建新的機制。

六、在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的框架內(nèi)構(gòu)建農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)地區(qū)差距的根本性政策，而城市化則是破解“三農(nóng)”癥結(jié)的總鑰匙。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展不是城市向農(nóng)村看齊，而是農(nóng)村向城市看齊；也不是簡單的城市支援農(nóng)村，而是破除城鄉(xiāng)二元體制壁壘，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。一是農(nóng)村居民擁有進城的自主決策權(quán)和選擇權(quán)，二是已經(jīng)進城且有相對穩(wěn)定工作崗位的進城農(nóng)村人口平待享有市民權(quán)益，三是逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化。以城帶鄉(xiāng)的前提是城市帶動農(nóng)村發(fā)展能力的強大。我國農(nóng)村相對不發(fā)達的深層根源還在于城市的相對不發(fā)達，在于城市帶動農(nóng)村發(fā)展的能力還不夠強大。在當(dāng)代，農(nóng)村在實現(xiàn)自我循環(huán)、獨立發(fā)展是不可能的，必須與城市的發(fā)展融為一體。以往備受推崇的“農(nóng)村城市化”仍然囿于城鄉(xiāng)分割的發(fā)展思路之中，邏輯上不通，實踐也不可行。因為農(nóng)村既然已經(jīng)城市化，就不再是農(nóng)村，而是城市。“農(nóng)村城市化”的正確表述應(yīng)是農(nóng)村現(xiàn)代化。

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本要素，同時擔(dān)負著重要的農(nóng)村社會保障功能。要定富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民，而減少農(nóng)民的根本途徑是讓農(nóng)民進城，是實現(xiàn)城市化。只是減少農(nóng)民，留下來的農(nóng)民才能增加農(nóng)業(yè)資源的人均占有量，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。同樣，一個龐大的長期被排斥在城市體制之外的農(nóng)民工群體意味著新的城市內(nèi)部的二元社會結(jié)構(gòu)的存在，形成新的城市內(nèi)部的二元體制這將成為城市和諧發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的障礙。農(nóng)村土地集體所有、城市土地國有是我國基本的土地制度。農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘型恋乇仨毥?jīng)過國家征用程序。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)之一是改革農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制，實現(xiàn)兩種土地制度的低成本對接和整合。農(nóng)村土地使用權(quán)向城市流轉(zhuǎn)的改革方向是把進城農(nóng)民的土地權(quán)益與進城后平等享有市民權(quán)益掛鉤，以土地權(quán)益換取城市的社會保障、住房、就業(yè)培訓(xùn)、子女教育等權(quán)益方面的優(yōu)惠。由于我國大規(guī)模的異地城市化，這種改革的最大難處在于遷入地與遷出地利益關(guān)系的平衡問題。農(nóng)村建設(shè)用地向城市流轉(zhuǎn)體制改革的方向是構(gòu)建城市建設(shè)用地增量與農(nóng)村建設(shè)用地減量的數(shù)量抵消機制和空間置換機制。可以考慮建立國家和城市兩級土地銀行，運作進城農(nóng)民的土地使用權(quán)收購、儲備、投資、開發(fā)、農(nóng)民權(quán)益置換以及城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間的利益平衡關(guān)系。但在具體操作上則應(yīng)鼓勵地方因地制宜地加以實踐與創(chuàng)新。

第五篇：農(nóng)村土地制度改革思考與研究

農(nóng)村土地制度改革思考與研究

內(nèi)容提要:土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問題的根本著力點。本文通過對建國以來土地制度變革歷程和土地制度改革經(jīng)驗的回顧總結(jié)，指出目前農(nóng)村土地不完善有些是制度本身的缺陷造成的，有些是經(jīng)濟社會環(huán)境變化引起的。要進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，從根本上解決當(dāng)前存在的問題。關(guān)鍵詞：農(nóng)村 土地制度 研究

土地制度是農(nóng)村經(jīng)濟社會的基石，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，也是破解“三農(nóng)”問題的根本著力點。隨著農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的變化，改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然趨勢。總結(jié)農(nóng)村土地制度改革的經(jīng)驗，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度，對于建設(shè)社會主義新農(nóng)村、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的宏偉目標具有重大戰(zhàn)略意義。

一、農(nóng)村土地制度改革的歷史進程

新中國成立后，我國廢除了地主階級剝削的土地制度，經(jīng)歷了四次大的變革，逐步探索建立起農(nóng)民集體所有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。

第一次變革：從封建地主所有和租佃經(jīng)營向所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營體制變革，實現(xiàn)了耕者有其田。1949年9月第一次全國政治協(xié)商會議通過的《共同綱領(lǐng)》，要求有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制，實現(xiàn)耕者有其田。1950年通過的《中國土地改革法》，為這次土地制度變革提供了法律依據(jù)。到1952年底，全國普遍建立了農(nóng)民所有和農(nóng)村家庭經(jīng)營的土地制度。土地革命使農(nóng)民成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主體，實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)勞動力與生產(chǎn)資料的有機統(tǒng)一。從歷史的角度看，這一制度安排適應(yīng)了當(dāng)時農(nóng)村生恢復(fù)產(chǎn)力的客觀要求。

第二次變革：從所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的農(nóng)民所有制和農(nóng)村家庭經(jīng)營體制向土地集體所有、集中統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度變革，確立了農(nóng)村土地公有制。為了促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化分工協(xié)作，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，1953年開始了農(nóng)業(yè)合作化運動，在不改變土地個體所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上，將土地等生產(chǎn)資料作股入社(初級農(nóng)業(yè)合作社)，由合作社統(tǒng)一經(jīng)營，農(nóng)民按勞取酬，年終進行土地分紅。1955年又掀起初級農(nóng)業(yè)合作社向高級農(nóng)業(yè)合作社轉(zhuǎn)化高潮，即農(nóng)民將土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)無償入社，農(nóng)民成為合作社的勞動者，形成所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相統(tǒng)一的合作社集體所有、集體經(jīng)營土地制。1958年夏秋之際開始的人民公社化浪潮，推動形成了“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的土地所有制，實行隊內(nèi)統(tǒng)一經(jīng)營、獨立核算、按工分酬的經(jīng)營管理體制。這種一大二公的農(nóng)村土地制度，在建立之初對促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展發(fā)揮了一定積極作用，但在技術(shù)落后條件下搞集約化生產(chǎn)、分配的平均主義和農(nóng)產(chǎn)品計劃流通制度，嚴重挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，逐漸形成農(nóng)產(chǎn)品全面短缺的局面。

第三次變革：從集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營向所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)適度分離的集體所有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制變革，徹底打破了高度集中的計劃經(jīng)濟體制。1978年，我國波瀾壯闊的改革開放先在農(nóng)村獲得突破，一些地方創(chuàng)造了多種形式以“包”為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，從包工、包產(chǎn)、聯(lián)產(chǎn)到組，發(fā)展到“包產(chǎn)到戶”、“包干到戶”，最終形成以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這一變革突破了一大二公、高度集中的人民公社制度，在堅持集體所有制的前提下，將土地承包給農(nóng)戶經(jīng)營，極大地解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。第四次變革：從土地承包經(jīng)營權(quán)不得轉(zhuǎn)讓向允許農(nóng)戶在承包期內(nèi)依法流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)變革，穩(wěn)定和完善了農(nóng)村土地制度。1988年12月通過的《憲法》修正案，解除了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)禁令。在第一輪土地承包到期后，國家延長了耕地、草地、林地承包期，通過《土地管理法》和制定《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等，明確家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，以法律形式將改革開放以來農(nóng)村土地制度改革的成果確定下來。從總體上看，建立在土地公有制基礎(chǔ)上的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，基本適應(yīng)了中國特色社會主義市場經(jīng)濟的要求。

二、農(nóng)村土地制度改革的主要經(jīng)驗

土地制度是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的主要內(nèi)容，牽動著整個農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的神經(jīng)。改革開放以來，從基本國情出發(fā)，尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神，把解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力作為第一要務(wù)，持續(xù)不斷地完善農(nóng)村土地制度，積累了一些必須長期堅持的成功經(jīng)驗。主要經(jīng)驗有四條：

第一，堅持土地公有制不動搖，確保公有制為主體、多種經(jīng)營制度并存的基本經(jīng)營制度。中國特色社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地是農(nóng)村的主要生產(chǎn)資料，只有堅持農(nóng)村土地國家所有和多種形式的集體所制，才能確保農(nóng)村經(jīng)濟制度的公有制性質(zhì)。在穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地制度的過程中，雖然農(nóng)村土地使用權(quán)的實現(xiàn)形式日益多樣化，但始終堅持了農(nóng)村土地制度的公有制性質(zhì)不動搖、進一步深化農(nóng)村土地制度改革也不動搖這根底線。

第二，堅持不斷完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，使農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系始終適應(yīng)生產(chǎn)力的要求。縱觀我國農(nóng)村土地制度變革的歷程，每一次變革都是生產(chǎn)力發(fā)展的結(jié)果，每一次變革都不同程度地促進了生產(chǎn)力的發(fā)展。隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、組織形式和經(jīng)營模式的變化，必須不斷完善農(nóng)村土地制度，賦予農(nóng)村基本經(jīng)營制度新的內(nèi)涵，激發(fā)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素更大的活力，促進農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系高級化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化。第三，必須堅決維護農(nóng)民的根本利益不放松，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)充足。土地作為農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)資料，不僅是國家糧食安全的重要保證，也是農(nóng)民的命根和飯碗。中國無農(nóng)不穩(wěn)，農(nóng)民無地不穩(wěn)。維護和增進農(nóng)民利益是農(nóng)村土地制度改革的出發(fā)點和落腳點，在操作上必須把制度創(chuàng)新和維護農(nóng)民根本利益結(jié)合起來。農(nóng)村土地制度改革不但要適應(yīng)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的根本要求，而且要確保農(nóng)民收益穩(wěn)步提高。第四，必須切實尊重群眾首創(chuàng)精神，循序漸進推進農(nóng)村土地制度創(chuàng)新。農(nóng)民是農(nóng)村生產(chǎn)力中最活躍的因素，是土地的直接生產(chǎn)經(jīng)營者，農(nóng)村土地制度必須反映農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的根本要求。我國歷次農(nóng)村土地制度創(chuàng)新，都是基層群眾在生產(chǎn)實踐中首先進行試驗，積累經(jīng)驗后，通過國家政策或立法措施向全國推廣，逐步建立新的土地經(jīng)營制度。繼續(xù)推進農(nóng)村土地制度改革，仍然要發(fā)揮群眾的創(chuàng)造力，采取農(nóng)民自發(fā)探索與政府推動相結(jié)合的辦法。

三、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的矛盾和問題

隨著社會主義市場經(jīng)濟體制不斷完善，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動開辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)性作用。“三農(nóng)”問題的根本是農(nóng)村土地制度問題，農(nóng)村的許多矛盾和問題都是由土地問題引起的。目前我國農(nóng)村土地制度所確立的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)關(guān)系還不明晰，在建立和完善市場經(jīng)濟體制的過程中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊、權(quán)能殘缺等內(nèi)在缺陷不斷凸現(xiàn)，導(dǎo)致農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)困境。

1、產(chǎn)權(quán)不清晰，農(nóng)民的權(quán)益容易受到侵害。

土地產(chǎn)權(quán)是人們在土地占有、使用、轉(zhuǎn)讓、收益分配方面的權(quán)利關(guān)系，產(chǎn)權(quán)具有激勵和約束功能，權(quán)責(zé)對稱的產(chǎn)權(quán)安排可以成功地使外部性內(nèi)部化。能夠形成有效激勵的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)具有完整性、排他性、明晰性、可分割性、可轉(zhuǎn)讓性和穩(wěn)定性。土地承包拉開了我國農(nóng)村的改革的序幕，土地承包調(diào)動了億萬農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村和整個經(jīng)濟的繁榮。承包地不僅是農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最基本的生活保障。但在我國，現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在一定缺陷，其主要表現(xiàn)為：土地權(quán)屬關(guān)系混亂，所有權(quán)主體界定不清，內(nèi)容界定不完整。

目前農(nóng)村土地所有權(quán)主體呈現(xiàn)多樣性。我國2002年8月29日由第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第29次會議通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利:依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的賠償；法律法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利。從法律的規(guī)定來看，我盡管規(guī)定農(nóng)村土地的所用權(quán)歸集體所有，但各級管理處置權(quán)卻由國家掌握，集體所有名不副實，再加上農(nóng)村雙層經(jīng)營體制中，家庭經(jīng)營層次日益強化擴大，農(nóng)村集體機構(gòu)對土地使用方面的監(jiān)督、管理和調(diào)控能力也就非常有限了。《土地管理法》第十條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”，從法律條文上看農(nóng)村土地集體所有權(quán)界限十分清楚，然而事實上，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體是不明確的，產(chǎn)權(quán)是虛置的。一方面，法律沒有明確國家所有的農(nóng)村土地具體由哪一級政府代表國家行使所有權(quán)；另一方面，農(nóng)民集體是一個抽象的概念，不符合產(chǎn)權(quán)主體的特征，而且國家通過立法和嚴格的土地管理措施制約農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)利，導(dǎo)致農(nóng)村土地的主要產(chǎn)權(quán)實際上由國家掌握。從產(chǎn)權(quán)內(nèi)容來看，農(nóng)村土地所有權(quán)不完整，現(xiàn)行法律只將占有權(quán)和部分使用權(quán)賦予集體經(jīng)濟組織等農(nóng)村土地的所有權(quán)人，并且限定了使用方式即發(fā)包給集體經(jīng)濟組織成員，所有權(quán)人并沒有農(nóng)村土地的收益權(quán)和處分權(quán)。從土地承包經(jīng)營權(quán)來看，一方面，現(xiàn)行法律明確規(guī)定，土地承包期滿后由原承包經(jīng)營權(quán)人繼續(xù)承包，從法律上確認了農(nóng)民對土地長期依法占有、使用和收益的權(quán)利；另一方面，法律又禁止使用土地承包經(jīng)營權(quán)出資入股、抵押和擔(dān)保等，致使農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)不完整。

當(dāng)前，為適應(yīng)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要而在農(nóng)村推進的土地流轉(zhuǎn)，特別是在我國中西部廣大傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū)，由于城鎮(zhèn)化水平較低，吸納農(nóng)民就業(yè)能力不足，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移空間有限，以及農(nóng)民自身知識技能儲備不足，進城就業(yè)門路窄，無法在城市獲得穩(wěn)定的職業(yè)和收入，土地對他們兼有生產(chǎn)和社會保障雙重功能，可以說是生命的依托、生存之本。在這些地方推進土地制度改革和土地流轉(zhuǎn)，必須按照中央政策要求，矯正農(nóng)村各級干部多年來形成的工作慣性視角，厘清農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)中的土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)的困惑與擔(dān)憂，立足圍繞農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收這一主題，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)良性流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)出成果。

2、土地資源零碎化，不利于規(guī)模經(jīng)營和集約化生產(chǎn)。

自家庭聯(lián)產(chǎn)承包制改革以來，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展取得了巨大成就，但為了充分體現(xiàn)社區(qū)成員平等取得土地使用權(quán)的權(quán)利，農(nóng)村土地承包采取按人口平均分配土地的辦法。按人口均分土地的制度安排，由于我國人多地少的特殊國情，使得農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模特別小，加之實行好壞搭配以及定期調(diào)整等，又造成了地塊的數(shù)量增加和分布零散。土地規(guī)模經(jīng)營的推進卻甚為緩慢，使得農(nóng)民增收空間非常有限，同時也給控制農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量標準和市場風(fēng)險帶來挑戰(zhàn)。這種多地塊、小面積、分散狹小的經(jīng)營規(guī)模，不利于合理利用農(nóng)業(yè)機械和水利設(shè)施，不利于實行合理耕作和采用先進技術(shù)，不利于調(diào)整作物結(jié)構(gòu)和防止病蟲害，不利于保持優(yōu)良品種的純度和品質(zhì)，不利于增加農(nóng)戶對土地的投入，必然造成農(nóng)業(yè)的粗放經(jīng)營和低效益，并且與現(xiàn)代市場經(jīng)濟的大規(guī)模、集約化經(jīng)營相違背，特別是與當(dāng)前大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、提高農(nóng)業(yè)效益相沖突。

現(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營形成很多還處于自發(fā)性初級階段的現(xiàn)狀，田地肥沃程度不一，地理區(qū)域不佳，土地常常不能連成片，規(guī)模經(jīng)營不好操作，風(fēng)險也比較大，阻礙了規(guī)模經(jīng)營的進一步發(fā)展。

土地規(guī)模經(jīng)營的一個非常重要條件就是農(nóng)民的自覺和自愿參與，但是傳統(tǒng)農(nóng)村一家一戶為生產(chǎn)單位的自然經(jīng)濟慣性和部分農(nóng)民戀土思想偏重，還沒有擺脫小農(nóng)經(jīng)濟思想的束縛；現(xiàn)實外出打工的艱辛使得農(nóng)民把具有保障性功能的土地仍視為不可放棄的最后防線；少數(shù)農(nóng)戶的“忌富”心理，寧愿自己的田荒蕪，也不給別人搞規(guī)模經(jīng)營，從而制約了規(guī)模經(jīng)營的形成。所以應(yīng)采取各種形式深入宣傳土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營的作用、意義及做法，提高廣大農(nóng)村干群的認識，消除廣大農(nóng)民的各種疑慮，消除傳統(tǒng)的小農(nóng)意識影響，使他們切實認識到，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)民致富的重要舉措，是實現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量小康的重要條件。

3、沒有統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場，承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢。

在我國，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是指農(nóng)地使用者的農(nóng)地權(quán)利全部或部分地從一個主體轉(zhuǎn)移給其他主體的行為，即農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，城市化進程的不斷加快，大量的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)將不可逆轉(zhuǎn)，這樣就產(chǎn)生了土地流轉(zhuǎn)的客觀需要。農(nóng)業(yè)用地在轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用地時，農(nóng)民幾乎沒有議價的權(quán)利，導(dǎo)致大量土地交易徇私舞弊，養(yǎng)肥了一些開發(fā)商和一些腐敗分子，讓國家和農(nóng)民雙雙吃虧。因為農(nóng)民沒有議價的權(quán)利，使得一些地方的土地交易成為一種黑箱操作，農(nóng)民極度不滿。為了解決這方面的問題，中央政府也出臺了許多政策，但因為政策執(zhí)行主體的利益往往與農(nóng)民的利益不一致，結(jié)果使政策的執(zhí)行總是被大打折扣。新的土地征用補償標準，使農(nóng)民的利益得到了較高程度的保障，但有效實行這個制度的成本仍然很高，真正消除一些地方政府在土地征用中對農(nóng)民利益的損害。關(guān)鍵在于讓市場機制發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用。農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如果主要是農(nóng)民自發(fā)的，政府或集體組織協(xié)調(diào)和服務(wù)缺乏，流轉(zhuǎn)往往在親戚、朋友、鄰居間進行，交易成本大，流轉(zhuǎn)關(guān)系不穩(wěn)定，同時也限制了土地流向邊際產(chǎn)出率高的使用者。在競爭激烈而自身又與市場聯(lián)系不緊密的情況下，由于農(nóng)民個人或家庭獲得土地流轉(zhuǎn)收入較少，其積極參與市場的動力不強，在市場交易談判中也就容易處于不利地位，最終因與預(yù)期存在明顯差異，土地流轉(zhuǎn)失敗可能性較大。因此必須建立農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)的優(yōu)勢，規(guī)范和暢通市場交易，促進農(nóng)地資源的優(yōu)化配置。而現(xiàn)實情況是中介組織不健全，土地流轉(zhuǎn)的信息不暢通、不及時，無法真正建立起土地供給者與土地需求者之間的橋梁，導(dǎo)致統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場很難形成。由于缺乏農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)交易市場，難以形成反映真實價值的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)價格，農(nóng)民只能是較低價格的被動接受者，寧愿撂荒、交由他人代耕而不愿流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，造成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)難。有意愿出讓的農(nóng)民找不到租賃者，而一定經(jīng)營能力農(nóng)戶則因信息不暢找不到合適的土地來進行規(guī)模化經(jīng)營。

土地流轉(zhuǎn)的中介組織不健全主要還表現(xiàn)在缺乏土地測量評級，土地評估以及從事土地信用，融資和保險等的中介服務(wù)機構(gòu)。使土地的跨區(qū)域流動難以實現(xiàn)。現(xiàn)行法律雖然允許依法流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)，但集體經(jīng)濟組織內(nèi)的其他成員具有優(yōu)先受讓權(quán)，而且采取轉(zhuǎn)讓的方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)必須經(jīng)過發(fā)包人同意，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)還存在很多無形的制約。

4、法律法規(guī)體系不完善，操作的隨意性較大。

如同一切公有資源一樣公有土地只要它擁有足夠的價值，必然會成為強者掠取的對象。土地承包法實際上顯示了國家、集體和農(nóng)戶對土地所有權(quán)的分割，但卻沒有明確地合理地界定它們之間的權(quán)利邊界。土地承包法的本意是要克服傳統(tǒng)集體所有制的弊端，但又想繼續(xù)

維持集體所有制的框架，不免在邏輯上漏洞昭然，在實踐中弊端叢生。當(dāng)法律不能清晰界定權(quán)利邊界，或者界定之后又不能維護這種界定的有效性，實際的政治力量就要發(fā)生作用。這其中最大的問題是在政治關(guān)系中處于弱勢地位的農(nóng)民會受到利益的侵害，而法律本來想削弱的“集體”力量卻因現(xiàn)實的政治關(guān)系而得到加強。大量調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府和鄉(xiāng)村干部對土地控制的強度決定于下述方面的因素。第一，國家權(quán)力的配置狀況。地方政府違反中央土地承包法關(guān)于承包期限的規(guī)定幾乎沒有任何風(fēng)險。土地承包的頻繁調(diào)整已經(jīng)不是村干部的行為，而變成鄉(xiāng)里、縣里的行為。縣政府把調(diào)整土地作為一個時段的中心工作去抓。縣政府調(diào)整土地承包期限的動力在于增加稅收。在目前政治權(quán)力格局之下，每一級政府對上級政府都有很強的隱蔽信息的能力，除非有告狀事件（特別是集體“上訪”事件）發(fā)生，上級部門并不糾正下級的違法行為。從立法來看，目前僅制定了農(nóng)村土地行政管理、所有權(quán)歸屬、土地承包經(jīng)營等方面的法律法規(guī)，相當(dāng)一部分農(nóng)村土地關(guān)系仍由政策性文件和地方法規(guī)來規(guī)范，下位法超越上位法的現(xiàn)象還在一定范圍內(nèi)存在。從法律法規(guī)的內(nèi)容來看，重實體規(guī)定輕程序規(guī)定的問題比較突出，不同法律法規(guī)之間關(guān)于所有權(quán)主體、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押擔(dān)保等關(guān)鍵問題的規(guī)定相互沖突，難以有效規(guī)范農(nóng)村土地的生產(chǎn)、使用、收益和處置等活動。從法律適用來看，由于多部同位法交叉規(guī)范農(nóng)村土地關(guān)系，以及法律法規(guī)對農(nóng)村土地關(guān)系的一些規(guī)定比較模糊，出現(xiàn)了一些部門、地方選擇性地適用法律法規(guī)的問題，難以維護法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。

此外，戶籍制度改革、農(nóng)村綜合配套改革以及支農(nóng)惠農(nóng)措施等制度和政策調(diào)整，使農(nóng)村土地制度和經(jīng)營體制的環(huán)境正在發(fā)生深刻變化。農(nóng)村家庭人口自然增減，不同家庭人均承包耕地面積呈現(xiàn)持續(xù)擴大趨勢；大量農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)，造成投入降低、粗放耕作甚至棄耕、撂荒等問題；同時，城鎮(zhèn)化和工業(yè)發(fā)展大規(guī)模征用耕地，土地征用制度不科學(xué)，導(dǎo)致土地承包糾紛不斷增多。

目前農(nóng)村土地制度存在的問題，有些是制度本身的缺陷造成的，有些是操作不規(guī)范導(dǎo)致的，還有一些是經(jīng)濟社會環(huán)境變化引起的，從根本上解決這些問題，必須進一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地公有制和以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。為解決農(nóng)村土地制度面臨的突出問題，近幾年有關(guān)部門和地方大膽探索，積累了有效的做法和經(jīng)驗。如正在推廣的集體林權(quán)制度改革，允許把森林、林木和林地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股的條件。

四、農(nóng)村土地制度改革的基本著力點

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要求農(nóng)村土地制度為城鎮(zhèn)居民向農(nóng)村流動開辟空間；發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求農(nóng)村土地制度有利于促進農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)；轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式要求充分發(fā)揮市場在農(nóng)村土地資源配置中的基礎(chǔ)作用。為此必須建立歸屬清晰的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，構(gòu)建市場化土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，形成有序流暢的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制，健全以法律為手段的農(nóng)村土地權(quán)益保護制度。

第一，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。目前農(nóng)村土地實行國家所有制和勞動群眾集體所有制相結(jié)合的所有權(quán)制度，其中國家所有的農(nóng)村土地交由集體經(jīng)濟組織經(jīng)營，勞動群眾集體所有制包括農(nóng)村集體所有、村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有等三種形式。進一步明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體，可以考慮由縣級人民政府代表國家行使國家所有的農(nóng)村土地所有權(quán)，科學(xué)界定農(nóng)村土地所有權(quán)主體，逐步將經(jīng)濟管理職能與村委會的社會管理、公共管理職能分開，簡化農(nóng)村土地所有權(quán)主體結(jié)構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，適當(dāng)拓展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能，有條件地允許以農(nóng)村土地使用權(quán)作為抵押、擔(dān)保、出資入股。

第二，探索建立農(nóng)村土地使用權(quán)評估制度。尊重農(nóng)民對承包土地的長期使用權(quán)，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地使用權(quán)價格形成中的有效作用，借鑒我國固定資產(chǎn)評估的經(jīng)驗，考慮農(nóng)村土地的功能，建立以市場為基礎(chǔ)，現(xiàn)代評估方法為手段，職業(yè)化、專業(yè)化、社會化的評估機構(gòu)為依托，完善的法規(guī)體系為保障的農(nóng)村土地評估制度。經(jīng)過科學(xué)評估確定的農(nóng)村土地使用權(quán)價值，可以作為轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股的定價基礎(chǔ)和確定征地補償?shù)闹饕罁?jù)。

第三，逐步建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。參照我國目前各類產(chǎn)權(quán)交易市場的做法，運用信息化的交易平臺，遵循依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場試點，逐步建立區(qū)域性和全國性的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場。可以先在縣域范圍內(nèi)進行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易市場試驗，取得經(jīng)驗后再全面推開。配套推動建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)國家贖買制度，對舉家轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，以及舉家流入城鎮(zhèn)就業(yè)達到一定年限并納入城鎮(zhèn)社會保障體系的家庭所承包土地，由國家按照剩余承包年限和收益現(xiàn)值法評估的價值贖買。國家贖買的土地所有權(quán)屬于國家，優(yōu)先用于解決人均承包耕地面積差距過大問題，剩余部分按照市場化原則租賃給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)經(jīng)營。逐步放開政策，允許城鎮(zhèn)居民攜帶資金、技術(shù)到農(nóng)村租用土地承包經(jīng)營權(quán)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等經(jīng)營活動，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

第四、正確劃分政府和市場在農(nóng)村土地管理中的作用。進一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少政府對農(nóng)村微觀經(jīng)濟的干預(yù)，發(fā)揮市場促進農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置的作用。政府應(yīng)通過制定法律法規(guī)、土地利用規(guī)劃等，調(diào)控農(nóng)村土地用途結(jié)構(gòu)，保證國家糧食安全；依法進行農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和監(jiān)督檢查，維護農(nóng)村土地使用權(quán)市場秩序；出臺相關(guān)政策，引導(dǎo)農(nóng)村土地集約化經(jīng)營，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易、土地資源配置等應(yīng)在完善市場規(guī)則的基礎(chǔ)上逐步交由市場機制解決。第五、加快完善農(nóng)村土地法律法規(guī)體系。抓緊修訂《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》以及農(nóng)村土地相關(guān)法律法規(guī)，消除法律法規(guī)在農(nóng)村土地制度規(guī)范上的沖突，明確原有農(nóng)村土地所有權(quán)主體、權(quán)能等方面的模糊規(guī)定，并為深化農(nóng)村土地制定改革留有法律空間。在此基礎(chǔ)上，率先在經(jīng)濟特區(qū)、國家改革試驗區(qū)推進農(nóng)村土地制度改革試點，就農(nóng)村土地使用權(quán)市場定價機制、價值評估制度、使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制以及農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押擔(dān)保、出資入股等重大問題進行試驗，條件成熟后制定統(tǒng)一的土地法典，將城鄉(xiāng)土地的產(chǎn)權(quán)歸屬、產(chǎn)權(quán)功能、權(quán)利義務(wù)、使用權(quán)流轉(zhuǎn)程序等納入一部法律。同時修訂《公司法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律，逐步形成以憲法為原則、城鄉(xiāng)土地法典為主體、相關(guān)法律法規(guī)有效銜接配套的土地法律法規(guī)體系。