第一篇：我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與路徑選擇

我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀與路徑選擇

石書偉 刊發(fā)時間：2010-10-15 15:00:11 光明日報[字體：大 中 小]

行政問責(zé)制度的概念

現(xiàn)代意義的行政問責(zé)制起源于西方的政治管理，目前理論界對其尚沒有一個統(tǒng)一的定義。筆者通過對行政問責(zé)制的研究，結(jié)合其他研究者的相關(guān)研究成果，認(rèn)為行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。

對于此概念的理解，主要應(yīng)從問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)范圍、問責(zé)過程和問責(zé)結(jié)果等方面來把握。問責(zé)主體，即哪些人或者機構(gòu)可以充當(dāng)行政問責(zé)的主體。簡單來說就是“誰來問”。這是確定行政問責(zé)有效性的一個必備前提，如果問責(zé)主體指向不明，那么問責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、公正性就值得懷疑。在我國，行政問責(zé)的主體不僅來自行政系統(tǒng)內(nèi)部，即上級行政機關(guān)，以及審計、監(jiān)察機關(guān)，而且還應(yīng)包括行政系統(tǒng)外的問責(zé)主體以及社會機構(gòu)、人民群眾、新聞媒體等。只有問責(zé)主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保證問責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、客觀性、公正性。

問責(zé)客體，主要是政府部門或者公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行而沒有履行的職責(zé)和義務(wù)，或者沒有恰當(dāng)?shù)芈男辛x務(wù)的種種行為。問責(zé)客體中的問責(zé)對象可以通俗地表述為“來問誰”，具體是指沒有做好自己工作、沒有盡到自己應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)的政府部門或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的公務(wù)員。如果被問責(zé)的對象指向不明，問責(zé)也就失去了進行下去的必要。所以，在行政問責(zé)過程中，一定要找到被問責(zé)的具體政府機構(gòu)或者個人。

問責(zé)范圍，是指問責(zé)主體對問責(zé)客體訊問的內(nèi)容，也就是“問什么”的問題。不僅要問發(fā)生重大責(zé)任事故的原因，而且還要問為什么作出錯誤決策；不僅要問政府官員濫用職權(quán)的行為，還要對故意推諉、決策緩慢、執(zhí)行不力等作為問責(zé)。這其中包括了政府和公務(wù)員在政治行政體系中所承擔(dān)的各種責(zé)任，包括其內(nèi)含的道德責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和法律責(zé)任等。

問責(zé)過程，指問責(zé)機制啟動后所經(jīng)歷的各個環(huán)節(jié)和步驟。即問責(zé)開始后首先做什么，然后做什么，最后做什么這樣的一個過程。在我國，一旦問責(zé)機制啟動，一般首先會確定責(zé)任相關(guān)人，然后通過質(zhì)詢和搜集信息，確定主要責(zé)任人，最后對主要責(zé)任人進行相應(yīng)處罰。

問責(zé)結(jié)果，主要是指被問責(zé)的政府機關(guān)和公務(wù)員所承擔(dān)的處分和處罰結(jié)果。一般來說，這種結(jié)果可以分為政治、道德、行政和法律責(zé)任四種，具體承擔(dān)責(zé)任的方式包括公開道歉、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、留黨察看、引咎辭職、撤職等；觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。

行政問責(zé)制在我國的源起和發(fā)展

關(guān)于我國對官員問責(zé)的提法，最早可以追溯到1980年8月18日鄧小平同志在中共中央政治局?jǐn)U大會議上的講話，當(dāng)時他就對領(lǐng)導(dǎo)干部明確提出要“各負(fù)其責(zé)，決不能互相推諉；失職者要追究責(zé)任”。而我國最早對失職官員追究責(zé)任，或者說最初的問責(zé)也正是在1980年，當(dāng)時“渤海二號”發(fā)生沉船事故，時任副總理的康世恩就受到了記大過的處分，這也是我國行政問責(zé)處理的最高級別的官員。近年來問責(zé)風(fēng)暴的掀起發(fā)軔于2003年，時任衛(wèi)生部部長的張文康和北京市市長的孟學(xué)農(nóng)由于對SARS疫情隱瞞不報和抗擊不力而被問責(zé)。在隨后的短短一年多時間里，中石油集團、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧等行業(yè)和地區(qū)的一大批官員，又先后因重大責(zé)任事故而“下課”或遭嚴(yán)厲處分。

自2003年中央率先發(fā)起行政問責(zé)以來，各級地方政府也都按照黨的十六大的要求，對行政問責(zé)制在理論、實踐和制度建設(shè)上積極探索，制定了相應(yīng)的規(guī)章制度。這些探索豐富了我國行政問責(zé)研究的理論成果，使我國行政問責(zé)制度建設(shè)取得了重大成就。

2006年3月5日，在第十屆全國人民代表大會第四次會議上，溫家寶總理在《政府工作報告》中明確提出要建立健全行政問責(zé)制，提高政府執(zhí)行力和公信力。2008年行政問責(zé)制被首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》和《國務(wù)院2008年工作要點》，這些都表明我國對責(zé)任型政府的理解有了實質(zhì)性的突破，我國的行政問責(zé)制已進入一個新的發(fā)展階段。

推進行政問責(zé)制的意義

盡管我國行政問責(zé)建設(shè)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一定體系，取得了一定成效，在實踐上也依據(jù)問責(zé)體系懲治了一些在重大事故中有過錯的主要領(lǐng)導(dǎo)人，但由于我國行政問責(zé)制度的產(chǎn)生時間較短，各種配套制度和機

1制尚未健全，因此，仍存在一些不足：一是問責(zé)主體單一。目前我國行政問責(zé)的主體仍主要來自于政府系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是上級政府機關(guān)和黨委機關(guān)，沒有更多的人大代表、社會機構(gòu)、群眾、媒體等參與進來，在此情勢下，問責(zé)結(jié)果的公正性、客觀性、普遍性就會大打折扣。二是問責(zé)機制沒有常態(tài)化。當(dāng)前我國的行政問責(zé)更像是一場暴風(fēng)雨式的運動，問責(zé)來時一陣風(fēng)，一旦過去，那些未受懲戒的官員照樣不思改進，因此很難起到警戒和震懾作用，問責(zé)效果往往不佳。今后必須要在制度上加以完善，可以考慮建立專門的行政問責(zé)法，將各級政府機構(gòu)和公務(wù)員的行為置于法律的監(jiān)督體系之下，從而促使他們在日常工作中更加小心謹(jǐn)慎，更加務(wù)實。

行政問責(zé)制度體現(xiàn)了現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是推進依法行政的重要保證。它體現(xiàn)了共產(chǎn)黨人“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的核心要求，對于我國構(gòu)建社會主義和諧社會，推進依法行政，建立責(zé)任政府、服務(wù)型政府有著重大的理論和現(xiàn)實意義。

第一，有利于密切干群關(guān)系,增強民眾對政府的信任。長期以來，不少領(lǐng)導(dǎo)干部忘記了自己的權(quán)力來自全體群眾的授予，而是把它看做是上級領(lǐng)導(dǎo)的賜予，因此，他們在工作中往往只惟上級領(lǐng)導(dǎo)的意見是從，而不愿認(rèn)真聽取群眾的意見訴求。推進行政問責(zé)制，會使這些領(lǐng)導(dǎo)干部重新意識到自己手中的權(quán)力來自于廣大群眾的授予，進而在實際工作中更多地深入群眾、體察民情，真正做到關(guān)心民生疾苦，了解群眾冷暖，以真抓實干取得人民大眾的信任與支持。

第二，有利于形成干部淘汰機制，從整體上提高干部素質(zhì)。我國較長時期在官場上形成的一種陋習(xí)就是能上不能下，領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)錄用，就不用再擔(dān)心有下臺的危險。而推進行政問責(zé)制，其實就是將一種淘汰機制引入到官場中去，這無疑能打破這種陳規(guī)陋習(xí)，促使各級領(lǐng)導(dǎo)干部不斷提高自己的能力和水平，認(rèn)認(rèn)真真、盡職盡責(zé)地進行工作，從整體上推進干部隊伍素質(zhì)的提高。（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

行政問責(zé)如何從“風(fēng)暴”走向“常態(tài)”

發(fā)布時間：2010-10-02來源：人民日報 【字體：放大 縮小 默認(rèn)】

朱慧卿繪

國務(wù)院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會議上的講話，專章涉及健全行政問責(zé)制度，他要求“研究行政問責(zé)立法相關(guān)問題”。近年來，各地行政問責(zé)已受到越來越多的重視。但由于缺乏可操作的法律規(guī)范，行政問責(zé)在實際操作等方面還存在較多問題。特別是行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。這里，記者就推進行政問責(zé)的制度化、程序化和法治化，進行了一些探討，供讀者參考。

“問責(zé)風(fēng)暴”刮起有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督

2003年非典事件中，全國有近千名官員因防治“非典”不力被罷官去職。自此，行政問責(zé)開始大規(guī)模實施，問責(zé)走入大眾視野中。

2005年底，黑龍江省松花江污染事件暴發(fā)，時任國家環(huán)保總局局長的解振華引咎辭職，成為公務(wù)員法實施以來中國首位引咎辭職的高層官員。此后，不斷有官員因污染事件被問責(zé)：2007年江蘇省無錫“水危機”引發(fā)了一場“環(huán)保風(fēng)暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9·8”尾礦庫潰壩重大責(zé)任事故，這是40多年來尾礦庫潰壩最嚴(yán)重的一起事故，影響惡劣，孟學(xué)農(nóng)被中央免去山西省委副書記、常委職務(wù)，并同意其引咎辭去山西省省長職務(wù)的請求。

近年來，隨著越來越多的官員因為問題被追究責(zé)任，“問責(zé)風(fēng)暴”吸引了人們越來越多的關(guān)注。

“問責(zé)是國家機關(guān)對機關(guān)工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，由于故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責(zé)，影響管理秩序和管理效率，貽誤工作，或者損害管理相對人合法權(quán)益，造成不良影響和后果的行為，所進行內(nèi)部監(jiān)督和責(zé)任追究的制度”，中國政法大學(xué)副校長馬懷德教授告訴記者，行政問責(zé)制是建設(shè)法治政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的必然要求。

“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，越來越深入人心。通過“問責(zé)風(fēng)暴”，人們意識到，政府如果沒有履行好相關(guān)職責(zé)，給人民生命財產(chǎn)安全帶來了損失或者引發(fā)了社會安全事件造成社會不穩(wěn)定，政府有關(guān)官員、政府集體或者職能部門就要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“問責(zé)風(fēng)暴”是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責(zé)一致的具體體現(xiàn)，行政問責(zé)在逐步走向制度化過程中，內(nèi)在地體現(xiàn)了責(zé)任政府的理念，也體現(xiàn)了政府勇于承擔(dān)責(zé)任的姿態(tài)。此外，行政問責(zé)制是監(jiān)督行政機關(guān)及公務(wù)人員是否依法行政和追究相關(guān)人員行政責(zé)任的有效形式。與行政訴訟、行政復(fù)議和申請國家賠償?shù)谋O(jiān)督效果相比，行政問責(zé)的監(jiān)督更為直接，因為“問責(zé)”直接涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的“烏紗帽”和升降獎罰。“當(dāng)事故災(zāi)難發(fā)生、有人被問責(zé)之后，所有官員會普遍增強緊迫感和責(zé)任意識。從這個意義上來說問責(zé)制對公務(wù)人員具有很強的警戒作用。”馬懷德說。

行政問責(zé)艱難前行認(rèn)識存誤區(qū)，行動有偏差

近年來，行政問責(zé)的對象和適用范圍不斷擴大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當(dāng)失職而被追究責(zé)任。行政問責(zé)對增強政府責(zé)任意識，提高行政應(yīng)急能力和行政效率具有明顯效果。不過，在行政問責(zé)過程中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。

在我國，目前問責(zé)路徑比較單一，通常都是“上問下”，即上級對下級問責(zé)。“問責(zé)被看成了上級對下級具體過失的懲罰。”馬懷德說，其實，這只是單向?qū)κд`官員的懲罰，而非真正意義上的問責(zé)，這樣容易把責(zé)任局限于具體的事件，擺脫不了下級官員只對領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而忽視公眾利益的弊端。問責(zé)要解決的關(guān)鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔(dān)起責(zé)任，一旦發(fā)生問題，包括人大、政府乃至社會公眾都可以啟動問責(zé)程序，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“上級問責(zé)下級”。

現(xiàn)實中，當(dāng)發(fā)生了責(zé)任事故之后，人們的慣性思維是“誰是負(fù)責(zé)人，就找誰”。在一些地方的問責(zé)規(guī)定中，也都把責(zé)任指向了行政首長。“根據(jù)責(zé)任行政的原則，任何一個行政主體或行政公務(wù)人員在被授予行政權(quán)力的同時，就意味著要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當(dāng)行為，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對象。”馬懷德認(rèn)為，把數(shù)量眾多的一般公務(wù)人員排除在問責(zé)對象之外，顯然不利于對行政權(quán)力的有效制約。

在現(xiàn)實生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔(dān)任副手。而按照目前的問責(zé)慣例，一旦出現(xiàn)問題只追究行政首長的責(zé)任，黨委書記卻不用擔(dān)責(zé)。“在一個單位，到底是黨委書記負(fù)責(zé)，還是行政首長負(fù)責(zé)？目前沒有透明合理的判斷依據(jù)。”馬懷德說，這需要形成規(guī)范統(tǒng)一的制度安排。在以往的一些地方問責(zé)中，行政問責(zé)名義上是行政首長負(fù)責(zé)，實際上只追究分管副職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。行政問責(zé)制在一些地方演變成了副職負(fù)責(zé)制，這就偏離了行政問責(zé)的初衷。

“我國行政問責(zé)制目前還限于對比較顯性的執(zhí)行層面的責(zé)任追究，問責(zé)尚處于權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)的過渡階段。”馬懷德說。

問責(zé)需要制度化安排加快立法步伐，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督

我國問責(zé)制在某種程度上只是一種“運動式的問責(zé)”，因此帶有濃重的人治色彩。啟動問責(zé)，制度化安排必不可少。我國關(guān)于這方面的規(guī)定散見于一些單行法律中，沒有專門的行政問責(zé)方面的法律法規(guī)，對政府責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度不夠，或者過于原則，無法追究。馬懷德認(rèn)為，目前行政問責(zé)在問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)程序以及責(zé)任追究等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，需要統(tǒng)一法制。如此問責(zé)才能擺脫“風(fēng)暴”，走向“常態(tài)”。近年來，我國從中央到地方關(guān)于行政問責(zé)的立法嘗試在不斷進行。2003年7月，國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法——《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺了行政問責(zé)制度。2004年7月1日，國內(nèi)首個省級行政首長問責(zé)辦法——《重慶市政府部門行政首長問責(zé)暫行辦法》正式實施。2005年2月，《浙江省影響機關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》出臺，將“效能革命”制度化。此外，深圳、河北、廣西和甘肅等地都出臺了行政問責(zé)的相關(guān)規(guī)定。

中央也在行政問責(zé)方面進行了一系列探索。2004年4月，中共中央批準(zhǔn)實施的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，詳細(xì)列舉了9種應(yīng)該引咎辭職的情形，為問責(zé)制度化提供了依據(jù)。2009年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了七種情形將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實行問責(zé)。

“針對目前行政問責(zé)制立法相對滯后的現(xiàn)狀，我們必須增強法治意識，加快立法步伐，盡快制定完善行政問責(zé)制的各項法律法規(guī)，早日實現(xiàn)行政問責(zé)在全國范圍內(nèi)的規(guī)范化、制度化。”馬懷德表示。

“加快立法固然重要，但是更重要的是嚴(yán)格執(zhí)法和加強監(jiān)督”，國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人說，當(dāng)前行政問責(zé)過程中司法介入落后于行政處理，行政處理代替司法處罰，外部問責(zé)不力等現(xiàn)象，都說明我國當(dāng)前最迫切的問題還是執(zhí)行和監(jiān)督問題。即使將來立了法，執(zhí)行和監(jiān)督問題仍應(yīng)該是重中之重。（秦佩華 胡玥）

國外行政問責(zé)實踐（鏈接）

美國政府和國會設(shè)有監(jiān)督部門

美國政府和國會都設(shè)有監(jiān)督部門，分別負(fù)責(zé)對政府各部門及其官員和國會議員的行為進行監(jiān)督。國會設(shè)有政府責(zé)任辦公室，幫助國會調(diào)查聯(lián)邦政府部門的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費的去向等。該機構(gòu)還對政府的政策和項目情況進行評估和審計，對其違法或不當(dāng)行為的指控進行調(diào)查，并提出法律決定和建議。

1978年，美國國會通過《政府道德法案》，規(guī)定政府官員、國會議員和政府中某些雇員必須每年公開自己的財產(chǎn)狀況，并且詳細(xì)規(guī)定了對高級政府官員所提出的指控進行調(diào)查的程序。

瑞典監(jiān)督主要通過議會進行

瑞典公共管理局把瑞典政府部門及其官員的責(zé)任劃分為三類，即法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)任。法律責(zé)任又具體分為刑事責(zé)任、賠償責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。

瑞典對政府的監(jiān)督主要通過議會進行，具體是通過監(jiān)察專員辦公室和憲法委員會來實施。除議會外，瑞典政府也有自己的監(jiān)察機構(gòu)，如國家審計署審查國家機構(gòu)、國有企業(yè)及國家經(jīng)濟部門的商業(yè)活動；政府還設(shè)有與議會監(jiān)察專員相對應(yīng)的監(jiān)察辦公室。

法國跨部門預(yù)防貪污腐敗

在法國，官員的失職或以權(quán)謀私等行為，往往成為行政法的懲戒對象。如果發(fā)生重大事故，造成很大影響，有關(guān)人員會被迫或自動下臺。

法國在1993年通過了反貪法，并成立了跨部門的“預(yù)防貪污腐敗中心”。該中心由高級法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門的專家組成，定期組織對國家機關(guān)、公私企業(yè)的監(jiān)督人員進行培訓(xùn)。此外，在法國還有公共生活透明委員會、審計法院、中央廉政署等民間或官方預(yù)防職務(wù)犯罪的機構(gòu)。

第二篇：我國行政問責(zé)制的困境與路徑優(yōu)化

我國行政問責(zé)制的困境與路徑優(yōu)化

摘要：在非典危機中啟動的問責(zé)制，已從非常時期的非常措施走向了制度化的軌道，“可問責(zé)政府”的理念將在中國的行政改革中得到全面推行，問責(zé)正在成為中國新一輪政治改革的亮點；推行行政問責(zé)制無論對促進我國經(jīng)濟發(fā)展、民主政治和社會進步，還是對重塑政府、優(yōu)化公務(wù)員隊伍、密切干群關(guān)系、提高黨的執(zhí)政能力，都具有積極的作用，有著廣泛的影響和意義。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；困境；路徑優(yōu)化

行政問責(zé)肇始于“非典”肆虐的公共衛(wèi)生危機。而2008年以來，全國又掀起了新一輪的“問責(zé)風(fēng)暴”。因山西襄汾潰壩事故、河北三鹿“毒奶粉”事件、黑龍江鶴崗煤礦大火、深圳龍崗特大火災(zāi)和河南登封礦難等嚴(yán)重社會公共安全事件，一大批官員被追究責(zé)任。目前我國社會各界對問責(zé)制的認(rèn)識極其混亂，存在泛化、濫化、簡單化的傾向，問責(zé)制似乎成了一個包羅萬象的責(zé)任體系。本文試圖從我國行政問責(zé)內(nèi)涵及本質(zhì)特征出發(fā)，發(fā)掘我國行政問責(zé)制推進過程中存在的問題及根源，探尋我國行政問責(zé)制的路徑選擇，以期對我國構(gòu)建科學(xué)合理的行政問責(zé)制度有所裨益。

一、行政問責(zé)制的內(nèi)涵及其本質(zhì)特點

行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實施的、并要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種制度規(guī)范。行政問責(zé)制是把對行政行為的監(jiān)督、約束輻射到行政權(quán)力履行的全過程，使決策、執(zhí)行者都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任；把原有的事后結(jié)果追究的單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑啊⑹轮小⑹潞蟮亩嘀亟逃s束機制，把懲前和毖后有效地結(jié)合起來，是把社會監(jiān)督制度化，使監(jiān)督主體在行使問責(zé)制度時，能做到有章可循、有法可依，督促政府工作人員更好地履行職責(zé)，真正做到“情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀”，在行政制度上保證對權(quán)力的制約和監(jiān)督。

二、行政問責(zé)制在實踐中的困境分析

1．中國的政治文化傳統(tǒng)及特有的政治生態(tài)影響行政問責(zé)制的發(fā)展

中國在歷史上是一個人治傳統(tǒng)濃厚的國家，封建意識在政治生活中根深蒂固，人們對權(quán)力的本原缺乏清晰正確的認(rèn)識

在此種政治生態(tài)環(huán)境下，我國的行政問責(zé)還無

法進入制度化、法治化軌道。行政問責(zé)確切地說還

停留在權(quán)力問責(zé)而非制度問責(zé)的階段。

2．權(quán)責(zé)不清、異體問責(zé)不到位問題直接影響問

責(zé)效果

科學(xué)的問責(zé)制度是以清晰的權(quán)、責(zé)、利為前提的。權(quán)責(zé)不清晰，行政問責(zé)將無從著手。由于歷史

原因，我國各級政府和政府部門之間有些職責(zé)不清

晰、權(quán)限不明確，在追究責(zé)任時相關(guān)部門互相推諉，以至出現(xiàn)誰都有責(zé)任，誰又都沒責(zé)任的情況。特別

是在問責(zé)過程中，被問責(zé)的官員具體應(yīng)該承擔(dān)什么

責(zé)任，是領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任、間接責(zé)任，還是其他

責(zé)任，以及黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責(zé)任該如何確定，時常很難下結(jié)論。歷次行政體制

改革都在解決這一問題，但至今效果不明顯，這使

行政問責(zé)在一開始就陷入困境。

3．行政問責(zé)的范圍不明確、程序不規(guī)范，制約

行政問責(zé)的發(fā)展

行政問責(zé)的范圍是指行政問責(zé)對象的行為或

方式受到責(zé)任追究的范圍。我國目前行政問責(zé)的范圍仍然存在著很大的不確定性，表現(xiàn)在問責(zé)還停

留在事后的處理和懲戒上，發(fā)生了事故引起中央高

度關(guān)注，問責(zé)才能啟動。而諸如決策失誤、行政不

作為、用人失察等問題還提不上問責(zé)日程，這與國

際社會普遍推行的行政問責(zé)相比，范圍顯然過于狹

窄。

三、行政問責(zé)制在實踐中的路徑選擇

1．由“權(quán)力問責(zé)”向“制度問責(zé)“轉(zhuǎn)變

從2003年啟動行政問責(zé)以來，一系列問責(zé)事件始

終停留在：出現(xiàn)問題——領(lǐng)導(dǎo)批示——成立臨時調(diào)

查機構(gòu)——嚴(yán)肅處理這一公式內(nèi)。這

種“權(quán)力問責(zé)”從表面上看是起到了一定的問責(zé)作

用，但從根本上違背了憲政原則。因此，中國的行政問

責(zé)要走向民主化、制度化軌道，必須實現(xiàn)從“權(quán)力

問責(zé)”向“制度問責(zé)”的轉(zhuǎn)變。這首先要求政府官

員樹立如下理念：一是政府公共性理念。二是權(quán)責(zé)一致理念。三是依法問責(zé)的理念。

2．由“同體問責(zé)”向“異體問責(zé)”轉(zhuǎn)變

在我國現(xiàn)行的行政管理體制下，通常是由上級

追究下級的責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)追究其下屬的責(zé)任，這種問

責(zé)只能叫同體問責(zé)，而不是真正

意義上的民主問責(zé)。這就需要建立和完善“異體

問責(zé)”制。從目前我國的現(xiàn)行體制安排來看，啟動

各級人民代表大會常委會對政府官員的問責(zé)，是一

條比較有效的途徑。除此之外，還應(yīng)該提倡問責(zé)主體多元化，要 追究行政違憲或違法行為責(zé)任時，應(yīng)適時啟動司法

問責(zé)；要追究侵害公民利益和公共利益的行為責(zé)任 時，應(yīng)啟動公眾問責(zé)，同時，應(yīng)鼓勵各民主黨派、新 聞媒體在行政問責(zé)中發(fā)揮作用。要實現(xiàn)真正意義 上的“異體問責(zé)”，關(guān)鍵的一條是政務(wù)公開，權(quán)力透 明，實行陽光行政。

3．由“過錯問責(zé)”向“績效問責(zé)”轉(zhuǎn)變

“績效問責(zé)”是行政問責(zé)的一種新形式，它通

過對政府績效的考察，對未達到績效目標(biāo)的政府組 織及其公務(wù)人員追究相應(yīng)的責(zé)任，是行政問責(zé)的深 化和發(fā)展。“績效問責(zé)”把問責(zé)制與政府績效相結(jié) 合，對政府行為具有激勵和約束的雙重功能。

4．由“風(fēng)暴問責(zé)”向“常規(guī)問責(zé)”轉(zhuǎn)變

我國的行政問責(zé)目前還停留在“風(fēng)暴問責(zé)”階

段。也就是說，出了問題才啟動問責(zé)機制，而平時 偃旗息鼓。而真正意義上的行政問責(zé)，應(yīng)該有一整 套的常規(guī)問責(zé)機制，這套機制時刻處在運行當(dāng)中。由此，我國的“風(fēng)暴問

責(zé)”必須向“常規(guī)問責(zé)”轉(zhuǎn)變。建立起一

套具有法律效力的問責(zé)程序，用以規(guī)范問責(zé)的順

序、方式、手段和步驟。任何問責(zé)從啟動到聽證、裁 決及救濟都在嚴(yán)格的程序下進行，從而避免問責(zé)成 為臨時性決策甚至一時一地的個別人活動，使國家 的公共權(quán)力不再是游離于責(zé)任與法律之外的強權(quán)，而是受到嚴(yán)格約束的一種力量。

第三篇：我國村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇

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我國村民自治現(xiàn)狀分析與路徑選擇

作者：王龍建

來源：《沿海企業(yè)與科技》2008年第02期

［摘要］文章在詳細(xì)分析我國村民自治現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，有針對性地對我國村民自治的發(fā)展路徑進行探討。

［關(guān)鍵詞］村民自治；現(xiàn)狀分析；路徑選擇

［基金項目］本文是中華全國供銷合作總社課題《基于農(nóng)村土地制度的村民自治現(xiàn)狀與發(fā)展研究》階段性成果，課題編號：GXZSKY0702

［作者簡介］王龍建，安徽財經(jīng)大學(xué)黨委組織部，管理學(xué)碩士，研究方向：管理學(xué)，安徽蚌埠，233030

［中圖分類號］ D638 ［文獻標(biāo)識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2008）02-0060-0004村民自治作為一項規(guī)范農(nóng)村發(fā)展方向的基本社會政治制度，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民在建設(shè)中國特色社會主義民主政治過程中的又一偉大創(chuàng)造，在我國已有20多年的發(fā)展歷程。它推動了農(nóng)村的民主化進程，調(diào)動了廣大農(nóng)民的政治參與熱情，也促進了農(nóng)村經(jīng)濟的改革和發(fā)展，維護了農(nóng)村社會的穩(wěn)定。但是村民自治也像其他任何新生事物一樣，還處于初級階段，在發(fā)展中難免會出現(xiàn)和積淀不少問題，而這些問題影響和阻礙了村民自治的進一步發(fā)展，也不利于推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。為此，必須積極探索我國村民自治發(fā)展的方向。

一、我國村民自治現(xiàn)狀分析

（一）我國村民自治取得的成就

1.村民自治制度改變了數(shù)千年來農(nóng)村地區(qū)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)，權(quán)力運作的方向由過去的“自上而下”變成了“自下而上”。村干部不再由上級任命，而是由村民選舉產(chǎn)生；村干部對下向村民負(fù)責(zé)，而不是對上向鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)。這就是說，村一級的政治精英的政治權(quán)威不再依靠自上而下的強制性的政府命令，而是依靠政治生活最基層的村民的認(rèn)可和同意。這在我國的基層社區(qū)制度中是一個亙古未見的根本性的變革，因而具有劃時代的重大意義。

2.村民自治實踐不僅增強了農(nóng)民的民主意識和政治參與熱情，而且提高了他們的政治認(rèn)知和參政能力，使他們學(xué)習(xí)并掌握了政治生活的一些基本程序，促進了農(nóng)村基層政治的制度化和法制化。村民自治不僅要求村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)，自己管理社區(qū)的事務(wù)和公益事業(yè)，而且還明確規(guī)定了農(nóng)民參與村民自治的權(quán)利、制度和程序；不僅把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治的受動者的角色推向了政治的主動者的地位，而且還把農(nóng)民從傳統(tǒng)的政治生活的非制度化的參與者逐步改變?yōu)橹贫然膮⑴c者。但這個過程還沒有最終完成。

3.村民自治有助于廣大農(nóng)民對農(nóng)村干部進行有效的監(jiān)督和制約。這有利于極大地提高農(nóng)村干部的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，保證黨和國家的方針政策在農(nóng)村的貫徹落實。村民自治不僅把農(nóng)民從政治受動者的角色推到了主動的政治參與者的地位，而且還把對農(nóng)村干部的普遍的監(jiān)督權(quán)賦予農(nóng)民。農(nóng)村基層干部不僅人數(shù)眾多，而且分布地域極廣，如果依靠政府對他們實施監(jiān)督，不僅成本過高，而且收效甚微。村民自治把千千萬萬的農(nóng)民都變成了無所不在的監(jiān)督者，這不僅節(jié)省了政府的監(jiān)督成本，而且還大大提高了監(jiān)督的成效。

4.廣大農(nóng)民在村民自治的實踐中，創(chuàng)造了許多民主的新形式。這不僅大大豐富了我國社會主義民主理論，而且還引起了國內(nèi)外各界的關(guān)注。如吉林省梨樹縣在選舉村民委員會成員時采取的“海選”法，被國外學(xué)者看作是世界上的一種新的選舉方式；山西省河曲縣的“兩票制”引起了國內(nèi)政治學(xué)界的極大關(guān)注等。

（二）我國村民自治存在的問題

1.農(nóng)村經(jīng)濟相對落后。由于歷史和現(xiàn)實的原因，當(dāng)前我國大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相對落后。過去長期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村財源通過各種形式、各種渠道流入了城市，這使農(nóng)村本來就緊缺的資金更加缺乏，無法形成發(fā)展自身經(jīng)濟所需的必要積累。當(dāng)前，由于大多數(shù)村莊沒有自己的集體經(jīng)濟組織，生產(chǎn)經(jīng)營方式主要是小農(nóng)經(jīng)濟，或者村莊所處地區(qū)的自然條件差等原因，使得村莊的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一且效益低，村干部要帶領(lǐng)村民致富十分困難，致使村民的人均收入水平偏低。農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展滯后造成的貧困現(xiàn)狀，對村民自治的發(fā)展有著嚴(yán)重的制約作用。資金的缺乏使村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)只能主要依靠本村村民自己出錢出力，村委會難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)；村民要把大部分的時間和收入都用于滿足基本的物質(zhì)生活需要的時候，他們是不會積極主動地參與農(nóng)村的基層民主政治活動的；同時，村干部的工資收入偏低，影響他們的工作積極性，其職位對村民也沒有很強的吸引力。

2.村民民主意識淡薄。如果認(rèn)為只要確立了民主制度就能解決一切問題，這無疑是一種幻想。村民民主自治制度的有效運轉(zhuǎn)不但需要民主價值的確立，而且需要農(nóng)民掌握實現(xiàn)這種價值的操作技術(shù)。村民民主意識淡薄主要表現(xiàn)在：（1）農(nóng)民參政意識不強。落后的自然經(jīng)濟在生產(chǎn)關(guān)系上是狹小的、封閉的、隔絕的，由此而產(chǎn)生的小農(nóng)思想很難意識到別人行為對他的重要性。因此大多村民都是“只掃自家門前雪，不管他家瓦上霜”。所以很多村民對村民自治漠不關(guān)心。在進行村委選舉時，有的候選人每人發(fā)一根高級香煙也能買到很多選票。在村民大會或代表會議上行使權(quán)利時隨隨便便。這樣，選出來的村委很難說是公正的、優(yōu)秀的，而村民大會與代表會議的決策與監(jiān)督也往往流于形式。（2）村民缺乏村民自治的經(jīng)驗，使村民自治回歸到少數(shù)人說了算的境地。作為直接民主的村民自治，汲取了西方資本主義民主的精華，是一種兩權(quán)或三權(quán)分離的模式。但在我國歷史上從未有過村民代表大會、村民大會等民主治理機制，過去的鄉(xiāng)紳自治也只是長老式、家長式的統(tǒng)治。再加上建國近60年來的鄉(xiāng)村一直處于基層黨政的牢牢控制之中。可以說，村民自治的具體操作方法和村民的技術(shù)素養(yǎng)有待改進和提高。

3.村民法制觀念不強。受傳統(tǒng)觀念的束縛、教育水平的影響及經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r制約，村民參政議政的意識與能力總體相對較弱。許多村民對村級政務(wù)、村務(wù)存在“事不關(guān)己，高高掛起”的思想，認(rèn)為那是村干部的事情。主體意識、法制意識不強，主要表現(xiàn)在一些村干部政治理論學(xué)習(xí)不夠、認(rèn)識能力欠缺、工作方法陳舊；有的村干部法制觀念淡薄，不學(xué)法、不懂法，踐踏村民權(quán)利，侵犯群眾利益；有的村干部不了解國家方針、路線、政策、法律法規(guī)，不按客觀規(guī)律辦事；有的村民缺乏知識文化，對村委會法定地位缺乏足夠的認(rèn)識，參加村委會議，不是為了村莊發(fā)展出謀獻策而是“攪局”，嚴(yán)重影響了議事決策能力；有的村民，在村級事務(wù)處理過程中不配合村干部的工作，不履行應(yīng)盡義務(wù)；有的村民眼界不夠開闊，著眼個人利益、眼前利益，缺少大局意識和整體意識；有的村民只講民主，不講法制，不學(xué)法、不懂法、不守法，為一己私利置集體利益、國家利益于不顧，公然抵制國家法律。

4.民主選舉操作困難。實現(xiàn)村民委員會的直接選舉是村民自治的基礎(chǔ)。《中華人民共和國村民委員會組織法》從試行到正式頒布實行，雖然已經(jīng)20多年了，但對大多數(shù)農(nóng)村來說，嚴(yán)格意義上的村委會直選僅僅剛剛起步，選舉前、選舉中、選舉后遇到和出現(xiàn)的問題很多。當(dāng)前村委會選舉中反映出的問題主要集中在選舉不按程序操作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違規(guī)控制選舉、宗族（宗派）勢力干擾選舉的正常進行、選舉中作弊或公開賄選等四個方面。

5.民主管理很難實現(xiàn)。雖然大部分村莊都制定了村規(guī)民約，少數(shù)村還制定了村民自治章程，但內(nèi)容大多千篇一律，針對性不強。村民反映，這些村規(guī)民約和自治章程基本上是上面擬定的，村里只是照抄，也沒有經(jīng)過全體村民討論。有些地方以村民會議難以召開為由長期不召開村民會議，須經(jīng)村民會議決定的事項，未經(jīng)授權(quán)就由村民代表會議決定。有的村民代表會前未與村民溝通，會上僅發(fā)表個人看法。還有些村委會決策重大村務(wù)，既不召開村民大會，也不召開村民代表大會，只是由幾個村干部說了算。村務(wù)公開有的流于形式，有的內(nèi)容不明確，有的內(nèi)容不真實，搞半公開或假公開。有的村財務(wù)管理混亂，長期不向村民公開，群眾對村委會成員失去信任。

6.鄉(xiāng)村矛盾時有發(fā)生。現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會管理體制中有兩種相對獨立的權(quán)力：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村社會“鄉(xiāng)政村治”的總格局。應(yīng)當(dāng)說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)與村民自治權(quán)在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規(guī)定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理。但在實際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾，主要表現(xiàn)為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現(xiàn)了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。

7.兩委關(guān)系糾纏不清。村級黨組織與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接關(guān)系著村民自治能否正常有效地運作。從制度上看，村級黨組織和村民自治組織的地位和關(guān)系是明確和協(xié)調(diào)的。但在實踐中，村級黨組織與村民自治組織的關(guān)系很難理清，因為《村民委員會組織法》只是明確了黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位和基本工作職責(zé)，具體的有操作性的方式仍需在實踐中不斷探索和完善。總起來說，兩委關(guān)系方面存在的問題主要有：（1）有的村級黨組織不適當(dāng)?shù)馗深A(yù)村民自治。主要表現(xiàn)在：操縱甚至非法干預(yù)村民委員會的選舉；過度干預(yù)村委會工作，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務(wù)的權(quán)力難以得到充分體現(xiàn)和具體落實。（2）有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村級黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至挑戰(zhàn)村級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。（3）村級黨組織與村民自治組織的權(quán)限范圍缺乏具體界定，有關(guān)規(guī)定過于原則化。

二、我國村民自治路徑選擇

（一）加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，努力為村民自治提供重要的物質(zhì)基礎(chǔ)

在新農(nóng)村建設(shè)進程中，要因地制宜地加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，并且注重增加農(nóng)業(yè)發(fā)展中的科技含量，大力提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。積極發(fā)展多種經(jīng)營方式，不斷壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟實力，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；加大招商引資力度；鼓勵農(nóng)民在栽種好莊稼的同時可以通過多種合法途徑來致富，以增加農(nóng)民的收入來調(diào)動其參與村民自治的積極性。國家也要繼續(xù)切實加大對村民自治工作的財政投入力度。同時，建立村民自治經(jīng)費保障和監(jiān)督機制，使開展村民自治所需經(jīng)費的開支去向透明化。總之，經(jīng)濟建設(shè)是民主政治建設(shè)的基礎(chǔ)，上層建筑離不開經(jīng)濟基礎(chǔ)，只有農(nóng)村自身經(jīng)濟發(fā)展了，才能為村民自治的開展和建設(shè)社會主義新農(nóng)村提供必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）培育村民民主意識，積極調(diào)動村民參與村民自治的自覺性

農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權(quán)利，履行義務(wù)，對村民自治的健康發(fā)展關(guān)系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權(quán)交給村民；通過民主決策，把村務(wù)大事的決策權(quán)交給村民；通過民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民；通過民主監(jiān)督，把對村干部的評議權(quán)和重要村務(wù)的知情權(quán)交給村民。在實踐中使農(nóng)民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護自己合法權(quán)益的觀念，并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個基層民主政治建設(shè)的進程。

（三）加強農(nóng)村法制建設(shè)，努力為村民自治創(chuàng)造良好的法制環(huán)境

加強農(nóng)村社會主義法制建設(shè)，為農(nóng)村基層民主特別是村民自治的平穩(wěn)推進營造良好的社會法制環(huán)境。除了認(rèn)真貫徹執(zhí)行《村民委員會組織法》外，還要做好以下兩項工作：一是加強農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃和指導(dǎo)。在推進省、市、縣有步驟實現(xiàn)依法治國方略的進程中，應(yīng)有推進農(nóng)村法制建設(shè)的規(guī)劃，對農(nóng)村法制建設(shè)分階段目標(biāo)，制定明確的規(guī)劃和計劃，并穩(wěn)步實施。對農(nóng)村法制建設(shè)狀況應(yīng)有明確的評價指標(biāo)，并進行經(jīng)常性的檢查督促。二是切實提高農(nóng)村干部、群眾的法制觀念。對農(nóng)村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部等負(fù)有管理職能的人來說，由于手上已經(jīng)有了一定權(quán)力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責(zé)、接受監(jiān)督的觀念。要突出“義務(wù)本位，責(zé)任至上”，使他們認(rèn)識到干部的行政權(quán)力和企業(yè)老板的管理權(quán)力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監(jiān)督。而對廣大農(nóng)民群眾來說，包括農(nóng)村的中小企業(yè)，固然要了解若干基本法律知識作為生活準(zhǔn)則，但最根本的是要樹立權(quán)利本位觀念，充分了解作為公民享有的法定的權(quán)利，要敢于和善于依法保護自己的合法權(quán)利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己的權(quán)利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗?fàn)幍拇直┬袨椤?/p>

（四）完善民主選舉制度，充分調(diào)動村民當(dāng)家作主的熱情

擴大基層民主，做好村民自治，民主選舉是基礎(chǔ)。為此，我們要做好以下工作：第一，按照《村民委員會組織法》的要求，盡快成立中央政府層面的選舉領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)以協(xié)調(diào)和規(guī)范全國的民主選舉，尤其要指導(dǎo)各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會常務(wù)委員會應(yīng)盡快制訂或修訂符合《村民委員會組織法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規(guī)范化，要廣泛深入地開展《村民委員會組織法》的宣傳，尤其要做好選舉動員，使村民充分認(rèn)識《村民委員會組織法》規(guī)定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規(guī)則和程序。第四，逐步規(guī)范選舉程序和標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)《村民委員會組織法》的有關(guān)規(guī)定，充分體現(xiàn)村民自治的原則精神。村委會民主選舉的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規(guī)范化的民主選舉不僅可以使村干部產(chǎn)生榮譽感、責(zé)任感和危機感，也能充分調(diào)動村民參與的積極性和熱情，充分體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主人翁地位和自豪感。

（五）理順三重關(guān)系，努力為村民自治營造良好的外部環(huán)境

1.理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系。理順這個關(guān)系，一要深入進行政府體制改革，逐步改變壓力型體制，逐漸減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟發(fā)展指標(biāo)的壓力；二要采取果斷有力的措施精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政人員，減輕財政壓力和農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三要制定地方性法規(guī)，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的國家行政權(quán)和村民自治權(quán)的邊界；四要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的民主法制教育，改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的方式方法。

2.理順黨支部與村委會的關(guān)系。理順這個關(guān)系，一要正確認(rèn)識兩委的職責(zé)、功能，劃清兩者的權(quán)力界限；二要實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，黨組織必須退出對村具體事務(wù)的直接干預(yù)，尊重和支持村民和村民委員會的自治權(quán)；三要注意加強對村干部的教育，特別是對村支部書記和村委會主任的培訓(xùn)和教育。

3.理順村委會與村民的關(guān)系。理順這個關(guān)系，必須加強對村民個人權(quán)利本位思想的宣傳教育，以促使廣大村民民主意識和參政能力的提升，促使村干部進一步樹立群眾觀點，改進工作作風(fēng)。更重要的是從制度上進一步規(guī)范村民自治，完善村級民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的機制，特別是要建立和完善村民大會和村民代表會制度，使之真正成為村莊的權(quán)力機構(gòu)。

總之，村民自治是一項意義深遠(yuǎn)、任務(wù)艱巨的系統(tǒng)工程，只要我們正確面對我國推行村民自治中存在的問題，就能找到解決這些問題的靈丹妙藥，為建設(shè)社會主義新農(nóng)村做出應(yīng)有的貢獻。

［參考文獻］

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第四篇：我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀和完善

我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀和完善

摘要：行政問責(zé)是西方國家政治生活中的常見現(xiàn)象，也是體現(xiàn)民主和憲政原則的一種重要的制度安排。在我國，隨著一系列重大責(zé)任事故的發(fā)生，我國行政責(zé)任中的引咎辭職制度逐漸呈現(xiàn)出制度化趨勢。以責(zé)任控制權(quán)力，是最基本的權(quán)力控制措施。在我國特殊的政治行政體制和文化傳統(tǒng)下，如何積極有效地完善這一制度成了我國理論界和實踐界特別關(guān)注的問題。目前，我國著力推行行政問責(zé)，取得了積極進展，但還存在一些問題。根據(jù)我國行政問責(zé)的現(xiàn)狀，借鑒他國或地區(qū)的經(jīng)驗，針對我國的實際情況，完善我國行政問責(zé)制。

關(guān)鍵詞：行政問責(zé)制；現(xiàn)狀；完善

On the Current Situation and Perfection of Administrative

Accountability System

Abstract: In the political life of western countries，the administrative accountability is an ordinary phenomenon，and also the important system arrangement reflecting democracy and constitutional government.With the occurrence of serial accidents，Taking blame and resigning system in China is becoming systematized.Using responsibility to control power is the basic power control measure.Under the special political administrative system and cultural tradition，how to actively perfect the system has become the problem focused by theoretical and practical researcher.At present，carrying out administrative accountability system in full sail has made progress in China，but there still are some problems.According to the current situation of administrative accountability system and practices in China，administrative accountability system can be perfected by using the experiences of other countries or region for reference.Key Words: Administrative Accountability System;Current Situation;Perfect

2008年的三鹿奶粉事件引起了全國人民的廣泛關(guān)注，中紀(jì)委監(jiān)察部公布對三鹿奶粉事件中負(fù)有重要責(zé)任的8位官員作出處理，其中包括質(zhì)檢總局食品生產(chǎn)監(jiān)管司原副司長鮑俊凱。而后有網(wǎng)友爆出，就是這樣一位被記大過行政處分的官員鮑俊凱“已異地高升”，現(xiàn)任安徽出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長。

鮑俊凱是于2008年12月就任局長一職的。在安徽出入境檢驗檢疫局網(wǎng)站上有一條消息，“2008年12月25日下午，國家質(zhì)檢總局蒲長城副局長在皖考察指導(dǎo)工作期間，出席食品安全監(jiān)管工作座談會，就做好食品安全監(jiān)管工作提出具體要求。安徽檢驗檢疫局鮑俊凱局長、方元煒副局長以及安徽省質(zhì)監(jiān)局有關(guān)同志參加了座談。”

而該網(wǎng)站還顯示，當(dāng)月上旬，安徽出入境檢驗檢疫局黨組書記、局長程杰還在出席工作活動。這也意味著，鮑俊凱在中紀(jì)委監(jiān)察部宣布處分前，在“三鹿事件”依然備受關(guān)注時就已任新職，并且受到處分之事并未影響這一任命。

網(wǎng)友爆出鮑俊凱“異地高升”引發(fā)熱議，很多稱已見怪不怪。

事實上，“帶病復(fù)出”并不少見。據(jù)媒體報道，因“黑磚窯事件”被撤職的臨汾市洪洞縣原副縣長王振俊，已復(fù)出并長期擔(dān)任該縣縣長助理一職；“6·28事件”中被撤銷甕安縣一切黨政職務(wù)的原縣委書記王勤悄悄“復(fù)出”，調(diào)任黔南州財政局副局長一職；“史

上最牛縣委書記”張志國曾帶病復(fù)出被媒體“攔阻”。

問責(zé)官員違規(guī)復(fù)出所帶來的嚴(yán)重負(fù)面影響。首先，問責(zé)主體的權(quán)威遭遇挑戰(zhàn)。由于行政問責(zé)制度遭到人為破壞，使得政府的執(zhí)行力嚴(yán)重受損，國家對官員的約束教育機制陷于成為擺設(shè)的境地 行政問責(zé)制度的建立之初，就是為保障和強化政府的執(zhí)行力并約束官員 不難想象，允許問責(zé)官員隨意復(fù)出，既沒有讓違規(guī)犯錯者到應(yīng)有懲罰和教育，更不能對在位者產(chǎn)生警示，長此以往，行政官員的亂作為 不作為現(xiàn)象得不到改變，而且政府的執(zhí)行能力會一直處于低水平甚至?xí)雇恕Ｆ浯危h和政府公信力嚴(yán)重受損。對外而言，由于違規(guī)行政官員沒有得到應(yīng)有的懲罰，政府的公信力下降，輿論監(jiān)督?jīng)]有起到作用，更加深了人民群眾對政府內(nèi)部官官相護 輕民重官的懷疑和憂慮 如果我們的制度建設(shè)再不跟進，處罰力度再不加大，實實在在地落實有錯必罰，罰必嚴(yán)厲的政策，我們將失去人民群眾對問責(zé)制度，用人制度，組織部門甚至政府的信任。最后，人民群眾對政府的監(jiān)督虛弱無力問責(zé)官員的頻頻復(fù)出，深深地刺痛了人民群眾的心，讓行政問責(zé)制度流于形式，完全沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用 本來是懲罰違規(guī)官員的利劍，對在位官員的警世鐘，現(xiàn)在卻成為他們的護身符，以及輿論指責(zé)的擋箭牌。

從上述案例我們可以看出，我國行政問責(zé)制還存在較大的問題，這些問題產(chǎn)生了嚴(yán)重的不良影響。官員復(fù)出現(xiàn)象僅僅是我國行政問責(zé)制的一個問題，我國的行政問責(zé)制還存在其他的問題。

一、我國行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

(一)我國在行政問責(zé)制方面取得的進展

目前，我國在行政問責(zé)制建設(shè)方面與西方國家相比還不夠完善。但是，我們黨和政府從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治政的態(tài)度是堅決的，并且對有問題的領(lǐng)導(dǎo)干部進行責(zé)任追究的工作一直都在進行。尤其在改革開放后，為了使問責(zé)制真正做到制度化，在各省市探索新途徑的同時，中央也在積極加快推進問責(zé)制度化的步伐。2000年中共中央頒發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》為引咎辭職制度的實行提供了基本的政策依據(jù)。2003年11月四川省正式出臺了《四川省黨政領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職暫行辦法 》，開創(chuàng)了在省級行政區(qū)劃內(nèi)，全面推行領(lǐng)導(dǎo)干部引咎辭職制度的先河。2004年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》等一系列政策及法規(guī)的出臺，標(biāo)志著官員問責(zé)制開始進入制度化操作層面。此后，紛紛出臺問責(zé)辦法，高舉問責(zé)劍。由此可見，以上問責(zé)條例的出臺，顯示了黨和政府依法施政、反腐倡廉、執(zhí)政為民的信心和決心。

(二)我國行政問責(zé)制的不足

雖然，近幾年我國在行政問責(zé)制方面取得了一定成效，積累了寶貴經(jīng)驗。但是，行政負(fù)責(zé)制畢竟在我國推行的時間不長，在實踐方面還存在一些問題。

1.法制不夠健全，行政問責(zé)缺乏統(tǒng)一的制度保障。當(dāng)前，我國行政問責(zé)沒有專門的、完善的成文法為依據(jù)，缺乏全國性的、普遍適用的行政問責(zé)制方面的法律，并且我國的行 [1]

政問責(zé)制還處在權(quán)力問責(zé)的階段，沒有上升到以法律問責(zé)權(quán)力的高度。同時從形式上看，已有的行政問責(zé)制多為中央政策。如溫家寶總理的兩次《政府工作報告》和《全面推進依法行政實施綱要 》是政策不是法律，并且內(nèi)容是概括性的。這樣無法充分發(fā)揮效力，并且不能具體落實到工作中。2006年l月1日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》，把引咎辭職制度引人其中。該法第十三章第82條規(guī)定：“領(lǐng)導(dǎo)成員因工作嚴(yán)重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)引咎辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)引咎辭職或者因其他原因不再適合擔(dān)任現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，本人不提出辭職，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”公務(wù)員法將引咎辭職這個道德責(zé)任方式納入法律，推動了我國行政道德的法制化。但是這樣做還是不能從根本上帶來我國行政問責(zé)的法制化。定，在制定地方行政問責(zé)制規(guī)范性文件時造成政出多門、適從的局面。

2.問責(zé)內(nèi)容缺乏法律規(guī)范，問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)彈性過大。回顧近兩年備受關(guān)注的問責(zé)事件，不難發(fā)現(xiàn)其問責(zé)的內(nèi)容和范圍存在一定的不確定性、不可預(yù)測性。問責(zé)事件似乎僅限于那些引起中央高層重視、涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，尚未引入決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域，顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。目前實施的行政問責(zé)制缺乏一套普遍、公開、細(xì)致的問責(zé)事由標(biāo)準(zhǔn)，同時問責(zé)種類沒有法規(guī)的明確劃定。在責(zé)任人應(yīng)承擔(dān)的政治責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、道義責(zé)任、法律責(zé)任、經(jīng)濟責(zé)任等責(zé)任中擇其有利者取之，避重就輕，這種現(xiàn)象并不少見。此外，直接責(zé)任和間接責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏可操作性的界定準(zhǔn)則，責(zé)任劃分上的彈性空間過大，導(dǎo)致問責(zé)缺乏剛性、失之公正。

3.權(quán)責(zé)不清，問責(zé)不明。明晰權(quán)、責(zé)、利是行政問責(zé)的前提和關(guān)鍵。明晰行政人員的權(quán)、責(zé)、利就是要對每位行政人員的權(quán)力與責(zé)任有一個明確的劃分，對行政人員的權(quán)、責(zé)、利進行合理的配置。應(yīng)該用規(guī)章制度加以明確，這樣才能把行政問責(zé)落到實處，才能在發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等問題時，明確由誰來承擔(dān)，承擔(dān)什么樣的責(zé)任。目前，我國在這方面的問題主要有: 一是由于長期以來，黨政關(guān)系沒有理順，權(quán)力過分集中于黨。黨的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)直接領(lǐng)導(dǎo)國家行政事務(wù)，行政首長沒有絕對決策權(quán)，造成了權(quán)責(zé)分離的情況；二是我國行政機構(gòu)設(shè)置還不夠合理。我國行政機構(gòu)的層次太多，從中央到地方，要經(jīng)過省、市、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五個層次，職能部門分工過細(xì)、職責(zé)交叉，這樣多的層次及職能的交叉，如果出現(xiàn)問題到底追究哪一級政府的責(zé)任，很難確定；三是決策與執(zhí)行不分，導(dǎo)致責(zé)任主體不明確。[3] [2]因為，引咎辭職不等同于全部的問責(zé)制度。此外，在實踐中，有些省市忽視了上位法的規(guī)

4.責(zé)任意識淡薄，問責(zé)理念不強。我國作為一個有著兩千多年封建歷史的國家，傳統(tǒng)的文化觀念不可避免地在人們的思想中長期存在。由此造成行政環(huán)境具有濃厚的傳統(tǒng)文化色彩，其核心就是“官本位”。在一些領(lǐng)導(dǎo)干部心里，存在一人得道、雞犬升天、官進則榮、官退則恥等各種傳統(tǒng)糟粕思想，影響了行政問責(zé)制的實施。這種思想容易使領(lǐng)導(dǎo)干部以個人利益為重，疏忽人民利益。

5.異體問責(zé)信息缺失，導(dǎo)致對責(zé)任主體的監(jiān)督很薄弱。從理論上說，對政府的監(jiān)督

制約機制比較完善，包括政府內(nèi)的和政府外的監(jiān)督、部門內(nèi)的和部門外的監(jiān)督、自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督。從部門劃分來講，包括權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督、司法機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督、社會監(jiān)督。但在行政問責(zé)的實踐中，各監(jiān)督主體對政府的監(jiān)督作用發(fā)揮受到很多因素影響，監(jiān)督不力。主要包括行政信息非對稱性障礙和行政信息公開非完整性障礙。行政信息資源都掌握在政府手中，信息公開度不高，并且公開的多是對府有利的信息。這樣導(dǎo)致行政問責(zé)難以順利進行。

二、完善行政問責(zé)制的基本對策

行政問責(zé)制是現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任與改善政府管理的一種有效制度。完善我國行政問責(zé)制，以對行政主體的行政行為進行有效的監(jiān)督和制約，在一定程度上有助于推動社會的進步。黨的十七大報告指出，要“加快行政管理體制改革，完善制約和監(jiān)督機制”。目前，我國行政問責(zé)制還存在不少問題，社會各界對此特別關(guān)注，并進行了大量有益的探索，對我國現(xiàn)行行政問責(zé)制進行必要的總結(jié)與反思，提出完善我國行政問責(zé)制的對策建議。

(一)制定專門的、全國統(tǒng)一適用的《行政問責(zé)法》，并健全與其相配套的法律、制度 各地區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)目前暫行的規(guī)定或條例實施情況，積累經(jīng)驗并完善相關(guān)規(guī)定，在條件成熟時，可形成一部試行法規(guī)。在此基礎(chǔ)上有權(quán)的國家機關(guān)根據(jù)各地情況，再制定一部專門的、全國統(tǒng)一適用的《行政問責(zé)法》。立法機關(guān)要不斷完善和細(xì)化法律、法規(guī)，使其適應(yīng)社會的需要，并重點加強行政立法，用法律的形式規(guī)定政府領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政人員的的行為范圍，明確他們的責(zé)任。用《行政問責(zé)法》規(guī)范問責(zé)主體及其權(quán)力明確問責(zé)客體及其職責(zé)，規(guī)定問責(zé)事由和情形，構(gòu)建完整的問責(zé)事由程序，并強化問責(zé)的救濟力度，規(guī)范問責(zé)本身的監(jiān)督問題。此外，還必須不斷健全與之相配套的法律、制度，如完善人大制度及法制，增強人大的監(jiān)督作用，制定新聞法，保障新聞媒體的公開問責(zé)權(quán)順暢實施，健全公民參與制度等措施。通過各層次的配套制度建設(shè)，逐步形成較完善的行政問責(zé)制度體系，才能更好地推動行政問責(zé)依法有序地進行。

(二)嚴(yán)格職責(zé)劃，明確問責(zé)的主體

要進一步推進我國的行政問責(zé)，就必須明確問責(zé)的主體，并嚴(yán)格職責(zé)劃分。不同部門和不同行政人員之間嚴(yán)格的職責(zé)劃分是進行行政問責(zé)的前提。同時，也應(yīng)當(dāng)用憲法和法律來明確什么級別的官員負(fù)什么樣的責(zé)任以及誰問責(zé)、問責(zé)的嚴(yán)格程序，嚴(yán)格行政問責(zé)體系。目前，我國的問責(zé)，屬于典型的上級機關(guān)對下級機關(guān)的權(quán)力問責(zé)，而一個法治政府、責(zé)任型政府的問責(zé)主體不應(yīng)該只是個別領(lǐng)導(dǎo)。我們應(yīng)當(dāng)確立人大及人大代表、政協(xié)和各民主黨派、紀(jì)檢監(jiān)察部門、新聞媒體、社會公眾等的問責(zé)主體地位。

(三)加強領(lǐng)導(dǎo)干部的道德、自律意識，并加大宣傳，營造推行行政問責(zé)制的良好行政環(huán)境

行政問責(zé)制的順利進行，需要有良好的社會氛圍為基礎(chǔ)。針對目前社會上依然存在的領(lǐng)導(dǎo)干部“官本位”，有關(guān)部門應(yīng)該加強宣傳，形成推行行政問責(zé)制的良好思想基礎(chǔ)和社會氛圍。要使領(lǐng)導(dǎo)干部有風(fēng)險意識，讓其從父母官轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣竦墓汀习傩肇?fù)責(zé)的官 [5][4]

員，不能做有悖人民利益的事情，如果把握不好就承擔(dān)責(zé)任。這樣可以使領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政人員形成有咎必辭、有責(zé)必究、有過必罰的意識。并對公眾加強這方面的教育，從而引導(dǎo)人們正確看待行政問責(zé)，為推行這一制度創(chuàng)造良好的氛圍。這樣也有助于領(lǐng)導(dǎo)干部及其他行政人員發(fā)揮內(nèi)心自我控制，積極面對社會訴求和快速回應(yīng)公民的需要，進而推動行政問責(zé)制的完善，并促進責(zé)任型政府的建設(shè)。

(四)公開行政問責(zé)信息，加強異體問責(zé)

行政問責(zé)的順利進行有賴于政務(wù)信息公開，如果沒有真實透明的行政信息公開，人民就不會知道我國正在發(fā)生的事情，對人民負(fù)責(zé)也就無從實現(xiàn)。行政信息公開有對政府權(quán)力制約的作用，如果公眾不知情，就無法知道政府部門有沒有對公眾負(fù)責(zé)，也就沒有辦法進行監(jiān)督。因此，完善問責(zé)制就必須要加大政務(wù)信息公開，確保公眾的知情權(quán)和媒體的報道權(quán)。此外，政治問責(zé)有兩種，包括同體問責(zé)和異體問責(zé)。目前，我國啟動的政治問責(zé)制主要是同體問責(zé)，而不是異體問責(zé)。從發(fā)展的角度看，行政問責(zé)制要想更好地發(fā)揮作用，必須實現(xiàn)對行政官員責(zé)任追究機制從內(nèi)部問責(zé)到外部監(jiān)督的方向發(fā)展，建立和完善異體問責(zé)制。人大是最主要的異體問責(zé)主體，我國憲法第3條、第128條明確規(guī)定由人大產(chǎn)生的行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)要對人大“負(fù)責(zé)”。所以，各級人大要進一步通過立法落實憲法和法律賦予的多項剛性監(jiān)督問責(zé)辦法。此外也要把媒體作為最有效的問責(zé)異體納人外部監(jiān)督體制，同時應(yīng)當(dāng)把公民列入異體問責(zé)主體，因為公民是最本源的異體問責(zé)主體。

(五)盡快健全行政問資救濟機制

如果法律或制度賦予了個人一項權(quán)利，但是當(dāng)這種權(quán)利受到侵害之后沒有任何行政和司法保障，那么這種權(quán)利就是無效的。因此對被問責(zé)的官員，我們要更多的注重保護他們的權(quán)利，賦予其充分、平等的陳述申辯機會，為他們提供充分、多樣的權(quán)利救濟途徑。我國現(xiàn)行的行政救濟法規(guī)中對受到處分的官員的救濟辦法尚處于薄弱甚至真空狀態(tài)。強調(diào)對行政責(zé)任的救濟主要源于兩種思考：一是當(dāng)前行政問責(zé)在我國尚未形成一整套成熟健全的制度或機制，在問責(zé)過程中難免出現(xiàn)偏差和失誤。二是官員問責(zé)的對象與現(xiàn)存的行政救濟法規(guī)的對象存在著較大錯位，在對被問責(zé)官員的權(quán)益保護上還不充分。

(六)營造和諧的“問責(zé)文化”環(huán)境

問責(zé)文化是行政問責(zé)制的靈魂。行政問責(zé)制作為旨在加強公務(wù)員問責(zé)性、提高政府服務(wù)能力的一項制度，其核心在于“問責(zé)”。“問責(zé)”的落實則有賴于在政府公務(wù)員乃至整個社會中形成一種“問責(zé)文化”的氛圍，這是推行行政問責(zé)制的一個重要前提。

建立行政問責(zé)制，推動責(zé)任政府的構(gòu)建，順應(yīng)了構(gòu)建可問責(zé)政府和透明政府的國際趨勢。行政問責(zé)制是我國政治體制改革進程中的一個亮點，它的完善需要相關(guān)配套措施，需要一個過程逐步完善。全面推進行政問責(zé)制，是我國政府創(chuàng)新的必由之路。我們要理性地分析行政問責(zé)制存在的問題，在理論上和實踐中逐步完善行政問責(zé)制。

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第五篇：中國特色行政問責(zé)制路徑探討

中國特色行政問責(zé)制路徑探討

【摘 要】 隨著行政管理體制改革的不斷深入，作為其重要內(nèi)容的行政問責(zé)制在逐步的規(guī)范化，制度化，但是要想使行政問責(zé)在提高我國政府的行政效率以及塑造政府形象上發(fā)揮更大的作用，還必須從我國的具體國情出發(fā)，構(gòu)建具有中國特色的行政問責(zé)制。文章結(jié)合我國的國情對構(gòu)建中國特色行政問責(zé)制的路徑提出一些構(gòu)想：問責(zé)主體的多元化；問責(zé)事由的具體化；問責(zé)程序的規(guī)范化；問責(zé)文化的傳統(tǒng)化。不斷增加人大，信訪,以及傳統(tǒng)監(jiān)察等符合國情的中國問責(zé)元素，使行政問責(zé)更有效的發(fā)揮作用。

【關(guān)鍵詞】 中國特色；行政問責(zé)制；民意

從政治的角度來看，行使權(quán)力和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任是不可分離的，如果權(quán)力的行使者違反法律法規(guī)、違背民意，就必然要追究責(zé)任。總體上，我國行政問責(zé)在逐漸制度化、規(guī)范化，一些地方政府也陸續(xù)出臺了行政問責(zé)的具體辦法和規(guī)定，無論是問責(zé)理論、制度、還是實踐，都取得了一定的成果。但大多都只是簡單的引進西方國家的一些行政問責(zé)經(jīng)驗。要想使行政問責(zé)行之有效，我們必須從我國的具體國情出發(fā)，通過對問責(zé)主體、問責(zé)事由、問責(zé)程序、問責(zé)文化的優(yōu)化健全,建設(shè)具有中國特色的行政問責(zé)制。

一、問責(zé)主體的多元化

“問責(zé)主體”是指“由誰來問責(zé)”。在西方發(fā)達國家，問責(zé)制大多比較完善，不同國家問責(zé)形式也是多樣化，總體上來說西方國家的問責(zé)主體有兩個，一個是政黨問責(zé)，另一個是大眾傳媒的監(jiān)督。由于西方國家采取兩黨制或者多黨制，政黨為了維護各自利益不擇手段尋找對手的負(fù)面言行，甚至不惜攻擊對手，無形中政黨問責(zé)成為很有力的武器，促進了政府的廉潔高效；同時西方發(fā)達的新聞媒體系統(tǒng)，在行政問責(zé)方面也起到很大的作用。相比較而言，我國的行政問責(zé)更多的還是停留在黨組織和行政系統(tǒng)內(nèi)部自上而下的問責(zé)上,其他問責(zé)主體參與的廣度和深度不夠。當(dāng)前,我國應(yīng)建立以民意和輿論監(jiān)督為基礎(chǔ),以國家權(quán)力機關(guān)為主導(dǎo),民主黨派、社團組織、公共媒體、社會公眾等多方有序參與、相互配合、共同促進的異體問責(zé)體系。

首先，強化人大問責(zé)的主導(dǎo)作用。在我國，政府是由人大選舉產(chǎn)生的，對人大負(fù)責(zé)，這就需要完善人民代表大會及其委員會對各級人民政府的監(jiān)督，使各級人民政府及其組成人員積極履行義務(wù)，否則就要承擔(dān)責(zé)任。行政問責(zé)必須以人大為主導(dǎo)，我們應(yīng)該通過立法落實憲法和法律賦予各級人民代表大會及其委員會的多項剛性監(jiān)督問責(zé)手段，比如特定的調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、投不信任票等增強人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度，通過人大的主導(dǎo)作用，使問責(zé)工作全面鋪開。其次，堅持黨在問責(zé)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。中國共產(chǎn)黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特

色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，其政治地位決定了共產(chǎn)黨必須是問責(zé)體系中的一個重要組成部分。中國共產(chǎn)黨代表廣大人民群眾執(zhí)政的過程中，黨員干部在行使權(quán)力的時候如果存在濫用權(quán)力或因權(quán)力運行不當(dāng)造成了公共利益或民眾利益的受損，應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。中國共產(chǎn)黨在政府管理中、在我國政治文明建設(shè)中發(fā)揮著極其重要的領(lǐng)導(dǎo)作用。不斷發(fā)揮共產(chǎn)黨的問責(zé)作用，特別是政府外黨的系統(tǒng)對政府內(nèi)黨員的問責(zé)，不僅會促進黨內(nèi)民主的發(fā)展，更會起到領(lǐng)導(dǎo)示范作用，保證多元問責(zé)制的健康發(fā)展。共產(chǎn)黨的地位和作用決定了必須以共產(chǎn)黨為多元主體行政問責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)核心。

再次，提高專家問責(zé)的指導(dǎo)作用。專家評價法是出現(xiàn)較早且應(yīng)用較廣的一種評價方法。它是在定量和定性分析的基礎(chǔ)上，以打分等方式做出定量評價，其結(jié)果具有數(shù)理統(tǒng)計特性，其最大的優(yōu)點在于，能夠在缺乏足夠統(tǒng)計數(shù)據(jù)和原始資料的情況下，可以做出定量估計。在行政問責(zé)的各個環(huán)節(jié)，都可以引入專家評審機制。專家評審團可以對中央或者地方政府作出的政策項目進行評審，如果行政主體執(zhí)意執(zhí)行專家認(rèn)為錯誤的政策項目，專家可以提出問責(zé)，以防止重大決策失誤；專家可以對政策、項目的實行情況進行評審，發(fā)現(xiàn)其中的問題，提出質(zhì)詢；專家可以對問責(zé)結(jié)果提供參考意見等等。

最后，擴大民意問責(zé)的導(dǎo)向作用。毛澤東很早就提出了“讓人民監(jiān)督政府”的思想,他強調(diào)“共產(chǎn)黨是為民族、為人民謀利益的政黨,它本身決無私利可圖。它應(yīng)該受人民的監(jiān)督、而決不應(yīng)該違背人民的意旨”。在當(dāng)代民意監(jiān)督,要大力發(fā)展政府電子政務(wù)，實現(xiàn)政府工作的陽光服務(wù)，建設(shè)透明政府；強化各民主黨派、社會團體等對執(zhí)政黨和政府行為的監(jiān)督,完善其民主監(jiān)督、參政議政的職能,充分發(fā)揮其協(xié)商民主的功能；要加強大眾媒體的輿論監(jiān)督；要提高互聯(lián)網(wǎng)問責(zé)水平，建立一套完善的網(wǎng)民問責(zé)程序，推進網(wǎng)絡(luò)實名制建設(shè)，規(guī)范公眾的問責(zé)訴求；建立舉報獎勵機制和安全保障機制，鼓勵民眾舉報干部問題，調(diào)動人民群眾參與問責(zé)的積極性，同時還要保護舉報人的人身財產(chǎn)安全。只有公民的參與才可以使政府具有合法性、透明度、回應(yīng)性、有效性，才能實現(xiàn)政治國家與公民社會的良好合作、良性發(fā)展。

建立與健全行政問責(zé)制是行政管理體制改革一個重要內(nèi)容，通過多元化的問責(zé)主體對行政主體進行立體的監(jiān)督，為最終提高行政效率、塑造政府形象提供有效保障。對于那些違反行政法律法規(guī)的問題行政人員必須追究其道德責(zé)任，政治責(zé)任，經(jīng)濟責(zé)任，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的還有啟動司法問責(zé)，還要追究法律責(zé)任。

二、問責(zé)事由的具體化

“問責(zé)的事由”是指“為何問責(zé)”。在我國，黨政之間、行政機關(guān)上下級之間、不同行政機關(guān)之間職能交叉嚴(yán)重，責(zé)任劃分模糊，缺乏科學(xué)分類制度，政務(wù)類和業(yè)務(wù)類公務(wù)員職責(zé)沒有明確劃分。在建立中國特色問責(zé)制的過程中，應(yīng)通過法律明確中央政府和地方政府職責(zé)和權(quán)限范圍；應(yīng)明確部門職責(zé)和權(quán)限以及政府自身的機構(gòu)設(shè)置；建立完備的公務(wù)員職能分類體系，明確個人責(zé)任、集體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、直接責(zé)任等等。

（一）行業(yè)規(guī)范問責(zé)。各個行業(yè)和部門應(yīng)該根據(jù)自己本行業(yè)的特色，制定出

相關(guān)的問責(zé)機制，例如《雙牌縣商務(wù)局行政問責(zé)暫行規(guī)定》，以及《黃山市城市規(guī)劃局行政問責(zé)暫行規(guī)定》等,都對本行業(yè)部門的問責(zé)作出了明確的規(guī)定。只有這樣各個行業(yè)才能有效的自律，自覺遵紀(jì)守法、提高效能，促進本行業(yè)健康有序發(fā)展。

（二）績效評估問責(zé)。建立行政問責(zé)制、開展績效評估，這是政府自身加強建設(shè)和推進政府管理創(chuàng)新的重要途徑，兩者必須有機的結(jié)合在一起。政府績效評估是運用科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序，對政府績效進行評定和劃分等級，是一種對政府官員政績優(yōu)劣和高低進行考量的問責(zé)機制。依托政府績效評估實施行政問責(zé)，通過問責(zé)督促并提升政府績效，可以實現(xiàn)行政問責(zé)機制的健全和功能的延伸。

（三）財產(chǎn)申報問責(zé)。我國目前沒有真正意義上的官員財產(chǎn)申報制度，而只有干部收入申報制度。就各種規(guī)定來看，公務(wù)人員財產(chǎn)申報制度的規(guī)定對于防范腐敗具有特別重要的意義。公務(wù)人員一年一度的財產(chǎn)申報制度使得任何借助權(quán)力而獲得的不當(dāng)收益，在審查中因與正常收益相去甚遠(yuǎn)而暴露無遺。我國可以先要求新晉公務(wù)員實行財產(chǎn)申報，其余人員實行自愿申報，對不申報的行政人員加大監(jiān)察力度。官員應(yīng)申報本人的財產(chǎn)，配偶的財產(chǎn)和從業(yè)情況，以及他們子女所受的教育和就業(yè)的情況，還要向社會公示；官員還要申報公開自己親屬的財產(chǎn)。通過一段比較長的時間，逐步實現(xiàn)全部公務(wù)員財產(chǎn)的透明。

（四）群眾信訪問責(zé)。黨的十七大報告提出要“ 妥善處理人民內(nèi)部矛盾, 完善信訪制度, 健全黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制”。這是黨中央首次把“ 完善信訪制度”寫人黨代表大會的報告中, 并且定位在改善民生為重點的社會建設(shè)部分, 表明黨中央對信訪工作高度重視, 對暢通信訪渠道保障民生問題非常關(guān)注。國家信訪局局長曾經(jīng)說過，上訪群體，80%都是農(nóng)民；群眾信訪反映的問題80%以上有道理，由此可見信訪工作是一個發(fā)現(xiàn)問題的好工具。我國信訪工作的目標(biāo)是“把問題解決在基層，把矛盾化解在基層”，“就地解決問題”是一個重要的工作原則，基層是民情、民意的“窗口”，群眾有什么困難，對什么事不滿意，都會在基層最先反映出來。在績效評估時，綜合考核一個地方或部門的全部信訪工作情況,并將考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部升遷變動的重要依據(jù),以此增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部做好信訪工作的責(zé)任感和使命感, 從而更好地維護社會和諧穩(wěn)定。

只有明確的事由才能讓行政人員，知道自己能做什么，該做什么。我們還要對安全事故、官員的言行作風(fēng)、重大決策失誤、選人用人失誤等加大問責(zé)處理的力度。

三、問責(zé)程序的規(guī)范化

如何問責(zé)？如何確保行政問責(zé)能夠合理有效的進行？這既需各方面法律支撐，更需要規(guī)范的問責(zé)程序。在法國，行政問責(zé)的具體程序包括：調(diào)查，咨詢紀(jì)律委員會的意見，做出處分的決定，對紀(jì)律處分的申訴。這套簡單而完備的問責(zé)程序使得法國政府相當(dāng)廉潔和高效。我國目前的問責(zé)，大多是上級對下級的問責(zé)，很多問題都是在后果很嚴(yán)重的情況下，經(jīng)過領(lǐng)導(dǎo)批示后才對相關(guān)負(fù)責(zé)人進行問責(zé)，問責(zé)由此常常被稱作“風(fēng)暴”,定然意在其嚴(yán)厲、果敢、迅猛,同時也反映了行政問責(zé)在程序設(shè)計上尚需完善。我們必須盡快建立一整套統(tǒng)一實施、規(guī)范明確、便于操作的問責(zé)程序,進一步規(guī)范問責(zé)主體的啟動步驟和問責(zé)客體的抗辯申訴規(guī)則,逐步建立以引咎辭職為核心的官員自責(zé)體系，實現(xiàn)問責(zé)的程序化、規(guī)范化、制度化。尤其是在人大啟動問責(zé)質(zhì)詢，懲戒機制和復(fù)出機制上做足工作，保證行政問責(zé)的效率。

（一）人大啟動

在我國，政府是由人大選舉產(chǎn)生的，對人大負(fù)責(zé)。權(quán)力機關(guān)應(yīng)該按照法律規(guī)定的多種途徑來行使問責(zé)主體的權(quán)利，比如進行特定問題的調(diào)查、舉行聽證會等。但是，就目前的我國的現(xiàn)狀來看，權(quán)力機關(guān)的問責(zé)并沒有真正發(fā)揮其應(yīng)該發(fā)揮的作用。我們必須完善人民代表大會及其常委會對各級人民政府的監(jiān)督，使各級人民政府及其組成人員積極履行義務(wù)，出現(xiàn)問題必須承擔(dān)責(zé)任。人大要不斷完善自身的建設(shè)，無論是對人大代表，還是對行政人員，無論是特殊問題還是一般性問題，各級人大及其常委都應(yīng)主動提出調(diào)查、質(zhì)詢、罷免、投不信任票等。

（二）懲戒機制

公務(wù)員懲戒制度就是對于公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)過程中的違法違紀(jì)行為，給予行政上的懲罰以示警戒的制度。其本質(zhì)是對國家公務(wù)員的行政制裁，是一種內(nèi)部行政行為。外國公務(wù)員懲戒制度的主要內(nèi)容包括懲戒的條件、懲戒的形式、懲戒機關(guān)、懲戒程序和不服懲戒的救濟外國公務(wù)員懲戒制度比較一致的特點有：懲戒條件的概括性、懲戒形式的多樣性、懲戒機構(gòu)的雙軌制和懲戒程序的嚴(yán)格性。對我國而言，外國公務(wù)員懲戒制度值得借鑒的經(jīng)驗有：公務(wù)員懲戒制度應(yīng)高度規(guī)范化；權(quán)、責(zé)、罰相適應(yīng)的規(guī)則體系是合法懲戒的根本；寬嚴(yán)適中、層次分明的懲戒條件和形式是合理懲戒的重要條件；完備嚴(yán)格的程序是懲戒發(fā)生預(yù)期作用的保障。

（三）復(fù)出機制

官員被問責(zé)后何處去，是近年來困擾我們的一個敏感問題，“問責(zé)官員”憑什么東山再起？其到底受到怎樣的法律追究？其復(fù)出的理由是什么？成為惹人關(guān)注的焦點問題。這就有必要建立和完善官員問責(zé)的復(fù)出機制。建立問責(zé)官員的跟蹤、考核、評選機制，明確問責(zé)官員在怎樣的條件下才有資格重新起用、以及必須符合怎樣的程序才能最終被重新起用。相關(guān)部門必須加強對被免職官員的跟蹤考核，對其辭職后的工作保持關(guān)注，確實優(yōu)秀的人才，在符合考核標(biāo)準(zhǔn)的情況下，經(jīng)過嚴(yán)格程序，由組織部門再重新起用，并向社會公示，再恢復(fù)其公職或就任其他領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，使官員復(fù)出更加制度化、規(guī)范化、透明化。此外，充分吸納群眾的意見，通過開通熱線或者是網(wǎng)絡(luò)平臺，方便快捷的和老百姓保持聯(lián)系；在制度的實施上，應(yīng)保障群眾的知情權(quán)，公開官員復(fù)出任職的事由、依據(jù)、程序，對官員復(fù)出的決定由群眾行使一部分的參與權(quán)和決定權(quán)；官員復(fù)出制度的實施應(yīng)當(dāng)接受群眾的監(jiān)督，并及時公開解答群眾的質(zhì)詢，充分重視群眾的智慧、尊重群眾的權(quán)利。

四、問責(zé)文化的傳統(tǒng)化

行政問責(zé)文化，它是一種積淀在公務(wù)員心理結(jié)構(gòu)中的行為趨向、思維模式

和價值觀念。作為一種文化，它對行政管理活動存在重要影響，由于我國行政問責(zé)文化建設(shè)中存在的種種問題和消極因素，行政問責(zé)制并沒有得到有效實行。為了避免行政問責(zé)文化滯后給行政問責(zé)制帶來的不利影響，就必須建構(gòu)合理的有效的行政問責(zé)文化。我們傳統(tǒng)的以理想、信念和價值觀、人生觀為主要教育內(nèi)容, 以“為人民服務(wù)”為要求的行政人員職業(yè)規(guī)范要求, 也可視為是職業(yè)問責(zé)在我國的一種變化形式。在改革開放不斷深入的今天，我們除了借鑒西方國家的各方面的現(xiàn)代化經(jīng)驗外，更應(yīng)該探究、發(fā)掘在我國特定歷史舞臺上發(fā)展而來的淵遠(yuǎn)流長的中國傳統(tǒng)問責(zé)文化，包括中國古代的監(jiān)察制度、廉政制度等都值得我們?nèi)ド钊胙芯亢桶l(fā)展。從而使我國的行政人員強化責(zé)任意識、強化道德自律、追求民主法制。

中國封建制社會的政治制度，不僅在東方而且在全世界，都是發(fā)展得最為完備和最為典型的，特別是作為封建社會政治形態(tài)中重要組成部分的監(jiān)察制度，其完備和嚴(yán)密程度，更是世界其他封建國家無法比擬的。中國古代監(jiān)察制度歷史悠久、沿革清晰、制度完備，它反映了中華民族的歷史文化和特有的國情，并積累了監(jiān)察澄清吏治、鞏固封建統(tǒng)治的豐富經(jīng)驗。譬如，建立垂直獨立的監(jiān)察組織體制；監(jiān)察主體具有明確的權(quán)威性，以及廣泛的監(jiān)察權(quán)及其保障措施；特定的監(jiān)察官選拔標(biāo)準(zhǔn)和方式；采取事前、事中和事后相結(jié)合的監(jiān)察方式；采用明察和暗察相結(jié)合的巡察和巡按制度；嚴(yán)密而具體的監(jiān)察法紀(jì)，防止察監(jiān)失濫的監(jiān)察責(zé)任考核制度等等，都是值得我國行政問責(zé)制健全過程中進行借鑒的。

中華民族傳統(tǒng)思想文化中的優(yōu)秀遺產(chǎn)，在過去數(shù)千年的文明史中，曾經(jīng)使從政官員中的一部分人，不僅從行為上接受了廉政制度的客觀束縛，而且還在一定程度上開始了道德上對廉潔從政的主觀追求。在行政問責(zé)制的構(gòu)建過程中，我們除了在外部對行政管理人員進行約束，更應(yīng)該不斷提高他們的個人道德修養(yǎng)，由內(nèi)而外自發(fā)的為人民服務(wù)，忠于黨、忠于人民、忠于社會主義事業(yè)。參考文獻

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