第一篇：我國服務外包人才培養路徑選擇

我國服務外包人才培養路徑選擇

武漢紡織大學外經貿學院 武漢 430074

汪生金

摘要:近年來，中國服務外包業的發展迅速，規模不斷擴大，對服務外包人才需求激增，但當前高等教育體制培養出的畢業生與服務外包企業的用人標準存在一定差距，人才供需矛盾日益突出。一面是服務外包企業旺盛的對服務外包人才的巨大需求，而另一面是高校畢業生巨大的就業壓力。要解決這個矛盾，需要從教育機制、人才培養模式等方面進行改革和創新，建立新的以市場和企業為導向的人才培養機制和模式，實現服務外包人才的供需平衡。

關鍵詞：服務外包培養模式創新

1． 引言

《中國服務外包發展報告》指出：“服務外包是指企業將價值鏈中原本由自身提供的具有基礎性的、共性的、非核心的IT業務和基于IT 的業務流程剝離出來后，外包給企業外部專業服務商完成的經濟活動。”截止到2009年1月，我國已經批準北京、上海、大連、武漢等20城市為中國服務外包示范城市，2006年我國服務外包產業收入總額達118億美元，其中IT服務外包產業規模為75.6億美元，業務流程外包產業規模達42.7億美元。中國承接商所承接的離岸服務外包收入約占整體產業的12.2%。隨著中國國內和離岸服務外包需求的增加，政府的進一步推動，未來幾年中國服務外包產業將進入高速發展階段。據相關權威機構預測，2010年中國服務外包產業總收入將達262億美元。中國服務外包產業將成為中國經濟優化產業結構，實現經濟增長的新的增長點。

服務外包產業屬于知識和勞動密集型現代服務業，具有信息技術承載高、附加值大、資源消耗低、環境污染小、國際化水平高等特點。大力發展服務外包產業，培養服務外包人才，有利于加快經濟發展方式的轉變，促進區域經濟協調發展，優化外貿結構，提高利用外資水平和高校畢業生就業能力，對全面貫徹落實科學發展觀，實現“保增長、擴內需、調結構”的目標具有重要意義。教育部、商務部于2009年聯合下發《關于加強服務外包人才，培養促進高校畢業生就業工作的若干意見》，號召高校加快培養服務外包人才，提升我國服務外包產業人員素質，促進高校畢業生就業。在當前全球新一輪的產業轉移背景下，大力培養服務外包人才是我國面臨的重大而迫切的任務。

2．服務外包企業對服務外包人才的標準和要求

（1）服務外包人才的技能要求。服務外包人才要求包括要具備出色的溝通能力、專業技術能力和較強的外語能力。必須熟練掌握相關服務外包領域主流業務技術與工作規范，具備較強的項目管理客戶管理和團隊管理業務知識和能力，熟悉發包國家地區經濟政治文化情況，國際和本土商務活動規則，具有扎實的IT基礎知識、專業知識，了解產業發展和未來發展方向。以IT0人才的技能要求為例．其系統操作服務人員要具有較強的分析能力、較好的溝通技巧、解決問題的能力、團隊合作與項目管理能力、較強的行業技能。在BPO人才的技能要求中，以企業業務運作服務為例，要有較強的技術和分析能力、出眾的外語口語表達能力和寫作能力、團隊管理和項目管理的技巧、傾聽的技巧、解決問題的能力。

(2）外包人才的素質要求。在服務外包人才的培養中我們發現。在服務外包企業從業的員工要具備較好的交流溝通意識、積極的團隊意識、良好的就業心態、科學的職業規劃，同時，還要科學的進行情緒管理和自我激勵，合理的分配時間。其中。良好訂單職業心態、科學的職業規劃、科學的情緒壓力管理及積極訂單團隊合作意識非常重要。從以上我們不難發現服務外包人才的需求特點．即高度重視人才的實踐應用能力、較強的語言與溝通能力、極

強的面向業務和面向技術相結合操作能力、具備良好素質的掌握跨專業的知識結構的復合型人才。

3．我國服務外包人才培養存在的問題

（1）現有高等教育封閉的人才培養模式缺乏市場意識，脫離企業需要。高等教育很多年來形成的陳舊的、落后的“閉門造車”的思想觀念幾乎彌漫在學校的每一個角落。從專業設置到學科建設，從課程設置到教師授課，更多的是學校和老師的智慧和結晶，很少看見用人企業的影子和呼聲。市場和企業對于學校和老師而言是個游離于教育系統之外的東西，它的影響可以忽略不計。因此對于市場究竟需要什么樣的人才，該進行什么樣的學科設置和課程設置，更多的是學校會議室里的討論。淡薄的市場意識和封閉的培養模式使培養出的人才離企業的用人要求和標準相差萬里。對于學校而言，培養的學生能不能就業，和自己沒有很直接的利益關系，而對企業而言，中國這么多學校，每年這么多畢業生，我不愁找不到我要找的人。由于高校和企業都沒有壓力和動力，所以不會主動找對方進行合作，“產學研”嚴重脫節，“校企合作”、“工學結合”的實際進行程度非常有限。

（2）現有高等教育培養出來的人才缺乏實踐能力。

我國高等教育現有培養模式和課程設置體系更多偏向于學術型的人才的培養，無論在課時課程的設置還是教師授課上都缺乏對學生實踐能力的學習和培養。學科設置上過于程式化，課程設置呆板落后，老師授課按部就班，理論和實踐脫離，缺乏實訓基地和實習場所，實踐教學嚴重不足。作為學生實踐教學的主要場所的模擬實驗室、實訓中心，崗位實習基本上都是國內大部分高校實踐教學中的短板，現有的實訓和實習大多處于參觀和“一日游”的水平，很多本科院校的學生實踐的實踐和機會遠遠落后于很多職業院校。其次，缺乏高水平的師資隊伍也是造成現有實踐中心運作效率低下，學生實踐能力不能很快提高的原因。由于在我國服務外包業務剛剛起步，學校和老師對于服務外包的認識還處于認識和研究階段，對于服務外包人才的培養甚至是一個全新的概念，還沒有一個完整的認識和學科建設體系。因此，服務外包專業課程設置與技能培訓上還沒有辦法依據服務外包業務的要求進行相應調整和設置。同時，高校師資知識結構老化，大多基本沒有服務外包相關的從業經歷，導致無法培養出符合服務外包業務承包企業要求的畢業生，從學校到工作單位的銜接不夠順暢。另外，我們從小學開始的教育所謂精英教育更多的是應試教育而不是素質教育，少實踐，輕動手，片面追求升學率，使得我們的學生缺乏創新精神。導致理論與實踐的脫節，使得培養出來的人只會死啃書本，不能在短時間內適應企業實際工作的需要。調查顯示只有10％的中國工科大學畢業生能夠勝任外國服務企業的工作。

（3）復合型服務外包人才匱乏。

服務外包產業屬于知識密集型的現代服務業，因此外語、計算機和專業是服務外包從業人員的從業基本要求，其次，與單一技能的人相比，復合型人才能夠節約企業人力成本，更適合具體工作崗位要求，這樣既可以縮短人才培養周期，又能充分發揮人才的實力，所以企業普遍對復合型人才、實踐型人才趨之若鶩。對于具有相關的技術和項目管理能力的管理高級人才和具有國際視野，并能帶領大型技術團隊承接復雜外包工作的領導人才更是求賢若渴。但從目前來看，由于現有的培養模式不注重跨學科復合人才的培養，復合型人才極度匱乏，尤其是高級復合型管理人才。

（4）服務外包人才的外語能力薄弱。由于服務外包項目大多來自國外，計算機軟件語言基本上用英語編寫，因此服務外包產業對語言能力的要求比一般技術部門要高。在服務外包業務開展的每一個階段，都要求服務提供商能和發包商進行實時溝通——傳遞服務要求、協調業務進展及糾正服務的不足等。仔細研究世界上目前主要的外包中心就可以發現，他們或多或少地得益于優越地語言環境。雖然我們從小學就開始外語的教學，但由于教育方法和學習

環境的問題，導致培養出的服務外包人才在外語實際的聽說能力方面非常薄弱和有限，更多停留在書面外語和文字外語上，在實際工作中與國外發包商的交流存在障礙，這對于我國服務外包企業承接國際離岸外包業務極為不利。

4.我國服務外包人才培養路徑選擇：

（1）要樹立開放辦學的理念和思想。高校必須破除長期形成的落后的、封閉的辦學觀念和思想，樹立符合市場經濟發展的，與時俱進、開放的辦學理念。面向社會、面向企業，產學結合，校企合作，創新服務外包人才培養機制，全面拓展和發揮高校的教育職能，積極配合商務部“服務外包千百十工程人才培訓”計劃，推動行業企業與高等教育有效互動，努力消除產業需求與高等教育人才培養之間的錯位，實現教育、產業之間的科學融合與互相促進。

（2）以市場為導向，調整課程體系，培養服務外包的復合型人才。主動面向社會和企業，走進企業，按照社會和企業的實際要求和標準，設置學科發展發展和課程設置體系。首先要調整落后和不適應社會發展和企業用工要求的課程，建立新的，適應企業實際需要和未來發展方向的，以通識教學和實踐教學為主課程設置體系，力爭從單純的教學為主向實踐教學轉變。在通識教學的課程設置體系中，減少大量不必要的基礎和專業課的設置，依照“實用為主，夠用為度”原則，教授給學生學習方法為目標，以外語、計算機為重點和突破口，圍繞學生未來的工作崗位和企業用工要求展開課程體系設置，強化文化語言溝通等跨學科的多技能的培訓，把學生真正培養出復合型人才。

（3）不斷加強學生的實踐能力。針對服務外包人才是應用性、實踐性強的特點，學校應開展多種模式的實訓教學，努力營造仿真企業的實踐教學環境，強化培養學生的應用和創新能力。一是要加強校內模擬實驗室和實訓基地的建設，吸納企業實訓項目，構建企業案例庫，引進和聘請具有高級資質水平的企業教師承擔實驗室和實訓基地的教師，面向全院學生開展多種崗位實訓及創業教育。其次要大力建設校內外實訓基地的建設，積極采取“校企合作”、“產學結合”和“校校合作”等模式，建立和共享各種實訓和實驗室資源，為學生提供眾多的實訓實習機會，盡快的增強學校的實踐教學水平。

（4）以“訂單培養”和“按需培養”為突破口，實現培養模式的轉變。做好與企業的溝通和共建工作，與企業簽訂合作協議，按照服務外包企業的崗位需求制定養目標，按照企業的需求來進行“訂單式”培養和“按需”培養，一同和企業進行學生的選拔和錄用、課程體系的設置、教學、實訓、實習、入職、反饋等人才培養的全過程的工作，探索出一條校企合作共同培養的新模式。

（5）實施多元文化教育，培養學生跨文化溝通能力。服務外包業務涉及的領域極為廣泛，業務處理過程相當繁瑣，這就使得發包企業與接包企業之間的作必須以雙方相互信任、充分理解、友好相處為基礎。由于缺乏對西方文化的了解，我國的外包企業洽談并成功承接大單外包業務的能力較弱。因此，高校應在教學和管理中充分利用多元文化教育的多樣性和優越性，使學生深刻理解西方各民族的傳統文化及貿易習慣，提高業務洽談和開展的成功率。

（6）充分和社會培訓教學力量進行合作和資源共享，利用社會培訓機構的優勢資源取長補短，努力實現學校與企業之間的無差異接軌。

參考文獻

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[5]王燕妮．歐美服務外包(BPO)的發展模式分析及啟示—基于承包商的視角[J]．科技管理研究，2008，(3)．

作者簡介：汪生金，男，1976年5月出生于青海西寧，產業經濟學博士，講師，研究方向，服務貿易，服務外包。

第二篇：我國軟件服務外包人才培養問題及對策

摘要：全球服務外包行業已經逐步擺脫了經濟危機帶來的消極影響，正處于產業恢復和快速發展時期，軟件服務外包人才對經濟轉型發展具有重要意義。本文分析了軟件服務外包人才培養存在的問題與原因，提出了軟件服務外包人才培養的相關對策。

關鍵詞：軟件 服務外包 人才培養

伴隨著中國it產業的快速發展，軟件服務外包行業的發展也正處在積極向上、蓬勃發展的階段。目前國內軟件從業人員接近40萬人，其中從事軟件外包的軟件人員不到15萬人。雖然中國高等教育事業的蓬勃發展培養了大量的it相關專業畢業生，但真正適合從事軟件服務外包行業的人才卻極為短缺，人才培養問題已經成為中國軟件服務外包行業的一大瓶頸，從根本上限制了中國軟件服務外包企業的快速發展和壯大。

一、軟件服務外包人才培養存在的問題和成因

（一）辦學目標、專業設置的弊端

一是辦學目標扭曲。軟件服務外包行業需要的是復合型人才，而目前國內高職院校在軟件服務外包人才培養的過程中，普遍存在辦學目標扭曲、教學定位偏差的現象。大多數院校依舊停留在it專業知識的定向培養上，這使得畢業走入社會的學生往往是專而不精，每個領域都知道一些，卻又都不夠深入。二是專業設置脫離市場需求。在設置專業時，很多高職院校盲目追求所謂的熱門專業。在課程體系建設上，也依舊拘泥于理論陳規，并未與企業實際的崗位任職要求相結合，使得軟件服務外包人才的培養事倍功半。

（二）雙師型教師培養機制尚不健全

眾所周知，在軟件服務外包人才的培養方面，雙師型教師的作用功不可沒，國家也多次重申了雙師型教師隊伍在實用性人才培養過程中的重要價值，并出臺了一系列鼓勵培養雙師型教師隊伍的政策。然而，放眼全國，真正具備企業一線軟件服務外包工作能力和經驗，同時又擁有一定理論教學能力的雙師型教師的數量實在太少，與國內龐大的高職高專學生規模相比如同九牛一毛。由于目前校企間依然缺乏更為深遠、廣泛的聯系，致使大多數高職院校無法向企業輸送更多教師進行一線工作鍛煉。

（三）各類實訓模式均有明顯不足

在職業教育研究領域，實訓模式一般分為以企業、培訓機構和學校為主導的三種模式，其中以學校為主導的培訓模式由于存在封閉性，無法真正實現與企業工作項目的有效對接而逐漸被高職院校所摒棄，進而轉向以企業或培訓機構為主導的實訓模式。然而，在現階段，少數學生參與實訓，難以普適推廣。這就造成了資源和機會愈發不對稱，優秀的學生能夠獲得更好的空間，而真正希望通過實習提高實踐能力的普通學生卻很難獲得企業實習的機會。此外，出于信息保密或知識產權保護的考慮，企業只安排實習學生在技術含量低或只需進行簡單體力勞動的崗位上，在技術含量高的崗位上，往往限制學生頂崗。因此，頂崗實習對學生能力的提升十分有限，難以達到預期的實訓目的。

二、解決軟件服務外包人才培養問題的建議

（一）面向市場調整高職專業設置

高等職業教育的地方性與職業性特點，決定了它必須根據地方經濟發展和人才市場職業崗位變化，及時開發適銷對路的專業，以市場需求為中心，按照市場人才需要確定相應的專業。

1、專業設置體現行業前瞻性

高職院校在設置專業時，要避免盲目性，強化行業發展預測，基于行業趨勢調整專業設置。人才的培養有一定周期，而產業發展和企業需求又在不斷發生變化，政府、行業組織和院校應該重視行業預測研究，為專業設置提供準確的研判標準。

2、專業設置體現市場發展性

高職院校在專業設置之前應該進行詳細、深入的區域性市場需求調研，在教學計劃安排、主干課程設置、技能結構要素、專業開辦條件以及專業建設等多方面進行充分的調研、論證與分析，在此基礎上確定系部的專業設置。同時，由于社會需求的不確定性，還應不斷進行專業的調整與改造，如專業方向的拓展，甚至專業的弱化與撤消等。

3、專業設置體現特色差異化

從學校發展的長遠規劃和利益來看，高職院校必須根據區域經濟對人才類別、數量和質量的具體要求，建設一批具有生命力、發展穩定、前景廣闊的成熟專業，在較長的一個時期內存在，通過較長的辦學積累，辦出自己的特色，形成收效期長、具有競爭優勢的品牌專業、特色專業。另一方面，高職院校專業設置要考慮強化學校的辦學特色，既要與其他高職院校錯位發展，避免與其所設置的專業雷同，更要重視弘揚學校優良辦學傳統和辦學特色，強化體現特色的品牌專業，圍繞品牌專業設置新專業，構建結構合理的專業群。

（二）優化高職院校評價管理體系

1、創新服務外包人才的培養體系

高等職業教育應該從普適性教育向針對性教育轉變。當前各高職院校普遍采取的是普適性教育，具體到軟件外包行業，院校的培養體系應避免對軟件行業的全面覆蓋，而是強調面向崗位的知識側重和技能強化。因此，針對服務外包的人才需求，建議高等職業院校結合企業實際情況，從學時安排、理論與實踐教學的平衡等方面，向針對性教育方向轉變，針對企業的技術類型、素質要求和行業定位創新人才培養體系，確保人才培養的精準服務定位。

2、延長就業率的考核周期

畢業生的就業率，可按照世界各國的通行做法，在畢業半年后統計，甚至可以到畢業一年后統計。而且，不能由學校單方面統計就業率，而是引入獨立的第三方機構參與統計。這樣統計出來的就業率，更真實、更科學，同時也讓畢業生有更多的體驗、思考和選擇工作的時間和機會，使畢業生的就業更扎實、更可靠。

在學生畢業后的半年/一年時間里，高校應組織就業指導教師持續進行就業安置率回訪，對學生就業情況作持續性、過程性考察，一方面提供輔導，另一方面也為學校收集寶貴的信息。

3、建立就業跟蹤服務機制

形成切實可行的就業跟蹤服務機制，不僅能大大提高就業質量，還能有效反饋院校的教學質量，使院校能夠通過反饋信息發現問題并及時改進。通過就業跟蹤，能夠發現專業設置是否合理，避免專業設置的盲目性和隨意性；隨時了解軟件服務外包企業的職業取向，為在校生對就業提供合理的參考；不斷獲得最新的軟件服務外包職業準入和職業定位，為院校制定教學計劃提供依據。通過這種機制，還能隨時獲得軟件服務外包企業的崗位需求信息，為建立企業與畢業生之間的信息立交橋提供極大的便利。

（三）財稅結合推動校企合作

推進校企合作，是一項復雜的系統工程，不僅涉及管理體制、辦學體制、運行機制問題，而且涉及培養模式、教學模式、評價模式問題；不僅有賴于教育主管部門和職業院校的積極性，更有賴于企業行業的積極性，重大政策問題還涉及到財政、稅務和企業管理等綜合部門。

1、設立國家級服務外包人才實訓基地

建議由教育部、相關部委協同，推動在服務外包產業發達的地區或高職院校集中的地區設立若干國家級服務外包人才實訓基地，可由辦學條件較好的高職院校、優秀的服務外包企業或服務外包產業基地牽頭，成立由企業、高職院校、產業基地、地方政府共同組成的國家級服務外包人才實訓基地，基地采用企業化運作模式。通過財政資金支持建設服務外包人才實訓基地的硬件環境，按照每年接受高職院校實訓學生的數量給予一定額度的資金支持，或者對企業的稅收給予同等數額的減免。只有將院校、企業的利益協同，充分調動雙方的積極性，通過制度創新，才能推動校企合作。

2、實施促進服務外包產業發展的師資專項計劃

高職教育校企合作最大的障礙在于教師的實踐能力缺乏，目前高職院校的老師大部分都是從學校到學校，普遍缺乏企業實踐經歷，教學過程中也缺乏相應的動力和機會參與企業的項目。建議教育主管部門設立促進服務外包產業發展的師資專項計劃，推動高職教師有機會進入國內外的服務外包企業參與實踐、參與項目。

3、推動服務外包相關專業的資源庫建設

服務外包產業，不僅涉及it技術，根據不同外包方向所涉及的行業，也涉及到不同的行業知識和行業技術，服務外包行業的人才，需要既懂it技術又了解行業。針對典型服務外包行業，建議教育部支持推動設立服務外包相關的專業資源庫建設。服務外包的教學資源庫，單獨的院校和企業很難完成，因此更需要協同企業和院校進行優勢互補、共同開發，同時依靠產業化的模式來推廣不斷優化和持續。

第三篇：我國服務外包的現狀

我國服務外包業的現狀及對策

摘要：服務外包業是現代服務業中的重要業態，擁有巨大的潛在市場規模，是未來全球經濟發展的必然趨勢。全球服務業轉移與離岸外包為我國現代服務業發展帶來重大契機，然而中國服務外包產業在全球激烈市場競爭中并未確立自身的戰略地位。本文主要分析了我國服務外包業的現狀、發展服務外包的優勢、存在的問題并提出了我們的對策。我國應將發展服務外包業提升至戰略層面進行謀劃，實現跨越式發展，爭取在新一輪全球產業革命中占領先機。

服務外包業作為現代服務中的重要業態，已經成為當今全球新一輪產業革命和轉移中不可逆轉的必然趨勢。許多國家和地區在認識到離岸服務外包行業的巨大潛在市場規模及其對經濟健康發展的促進作用后，根據自身優勢競相進入該領域，并將該產業確定為國家發展的戰略重點。我國商務部也啟動了“千百十工程”大力推進服務外包基地和示范園區建設，成績斐然。

一、中國服務外包發展概述

中國服務外包起步較晚，發展始于２０世紀９０年代跨國公司經營戰略的調整。隨著經濟全球化的加快，跨國公司通過制造業外包向中國轉移制造業價值鏈中的組裝加工環節，從而形成了外商在華投資的高潮。目前，中國的服務外包正處于高速成長期，越來越多的企業開始接受這一新興的服務理念，紛紛將非核心服務活動交給其他企業進行外包，對外包的依賴也有增強的趨勢，其中，金融、電信、制造等行業是中國國內市場的主要發包者，他們都愿意將ＩＴ業務、軟件業務等非核心業務外包給專業的服務商。與此同時，隨著中國服務外包流程和質量保證體系的標準化和規范化，我國服務外包市場正日漸成熟，包括客戶服務、金融保險、信息咨詢、研發及科技服務等知識、技術密集型服務外包業開始迅速崛起，正逐漸成為現代商務活動中的新潮流。

二、服務外包業的現狀和問題

2008年我國承接國際服務外包業務的企業達到3300家，從業人員52.7萬人，合同執行金額46.9億美元。截至2009年6月，中國服務外包企業共6673家，從業人員121.5萬人，累計承接服務外包合同執行金額142.4億美元。2009-2013年中國軟件服務外包市場將以年均25%增長。當前，國外大企業注重提高勞動生產率、改善經營效率和節約運營成本，紛紛將組織內的非核心業務外包出去，同時，許多企業大幅度削減研發經費，期望通過和我國聯合從事產品研發，共同開拓國際市場和我國市場，這些都為我國的服務外包企業提供了發展契機。此外，國家先后制定了一系列的稅收、資金等優惠政策，降低了企業運營成本，有力推動了服務外包企業發展。但我國服務外包業還處于全球產業鏈的中低端，其管理流程、產品服務附加值、利潤空間相對印度、愛爾蘭、以色列等國家和地區還存在著很大差距。如果不能盡快轉變，就有可能面臨在服務全球化浪潮中被邊緣化的風險。當前我國服務外包主要存在以下幾方面問題

（一）．服務外包的產業政策不完善，法律保障制度不健全

受體制變化和政府職能部門調整等因素影響，現行的服務外包管理體制和運行機制還存在著政出多門、條塊分割的現象，缺少一個對服務外包進行協調管理的主管部門，無法有效的對服務外包市場體系的培育和發展進行必要的宏觀調控與引導，特別是在稅收優惠政策、外資準入和針對性知識產權保護等方面缺乏切實有效的措施。同時，我國服務外包市場相關法律法規建設滯后，還沒有制定專門用于服務外包發展的法律，涉及到服務外包的政策法規基本包含在第三產業、現代服務業的相關法律、法規中，內容分散，缺乏實施的可操作性。正是這種服務外包法律保障機制的缺失直接導致了我國服務外包市場缺乏有效的規范管理，存在對外包服務質量監控不到位，服務外包合同履行不嚴格、不正當競爭等問題。盡快制定對服務外包業監督管理的行業性法規，從而有效整頓和規范服務外包市場，就顯得尤為迫切。

(二)、．產業支撐體系發展滯后，影響產業發展基礎

在我國服務外包發展過程中，有關服務外包業的技術標準、認證、統計信息、培訓等產業化關鍵環節的公共配套服務還不夠完善，同時缺乏水準較高、從事市場策劃、咨詢評估、業務代理的輔助企業，不能為服務外包相關支撐服務體系給以有效的協作與配合，這導致了我國服務外包品牌在行業或專業領域中的認知度比較低。此外，受信息化技術發展水平、設施和信息資源的限制，服務外包業的公共技術服務平臺建設和技術服務工作相對落后，我國服務外包業的發展缺乏相適應的信息化平臺支撐，不能為社會和企業提供更好的信息服務。

(三)市場開拓能力不足與高端人才缺乏是制約中國服務外包產業發展的關鍵要素

對于IT服務外包企業的主要制約因素，95.8％的企業選擇了人力資源能力，87.5％的企業選擇了市場開拓能力，54.2％的企業選擇了語言文化能力，50％的企業選擇了資金狀況，29.2％的企業選擇了項目管理水平，20.8％的企業選擇技術能力的企業，17％的企業選擇海外交付能力。從以上數據可以看出，絕大多數的服務外包企業都認為人力資源能力、市場開拓能力是制約服務外包企業發展的主要問題。另外，還有將近五成五的企業認為語言文化問題是主要的制約因素。將近五成的企業認為資金問題是企業發展的主要障礙，而這些企業主要是以中小型外包企業為主，那么這個數據也在一定程度上反映出中小企業與大企業相比在資金上面臨著更大的壓力。

三、、中國服務外包發展的對策建議

（一）．轉變市場監管方式，優化法律環境，規范服務外包市場發展

在保持服務外包行業安全、規范發展的前提下，盡快將服務外包行業管理的重心從市場準入審批轉向市場秩序的有效監管上來，進一步完善登記、備案和事后監督制度，提高行政效率，為企業創造方便的發展空間；同時，我們應該加快我國服務外包領域的立法工作，依照國際通行管理規定對現行與服務外包相關的法律法規進行全面的審核和修改，對法律規定之間相互沖突，法規條文抽象、操作性不強等問題進行調整，制訂并完善服務外包法律體系中各個效力層次的立法建設，構建公平、自由、開放的市場競爭體系。此外，盡快頒布并實施有關保護知識產權和個人信息安全等方面的法規，著力改善知識產權保護環境，設立知識產權舉報投訴中心，構建知識產權公共服務平臺，加強知識產權保護的管理和服務，為服務外包業的健康發展營造良好的市場經濟環境。

（二）建立健全外包支撐體系，促進服務外包良性發展

健全完備的外包服務支撐體系對服務外包業的繁榮發展具有強大的支撐作用，關于完善外包服務支撐體系的措施，應該注意以下三點：（１）積極培養一批專業化水平高、服務信譽好的服務中介機構，（２）積極組建各級服務外包行業協會，加強行業整體的組織協調，制定行規行約，規范行業行為，充分發揮行業組織的自我管理、自我監督職能，推動市場競爭實現規范、有序發展。同時，幫助企業獲取市場信息，并向政府及時反映行業發展中的問題，維護企業合法權益，促進政府與企業之間的有效溝通；（３）加強信息服務平臺建設，通過搭建服務外包行業信息、技術共享平臺，加強網絡綜合技術在服務外包行業中的跨行業、跨區域的廣泛應用，同時通過平臺運行，帶動深層次解決方案的研發與應用，促進服務外包實

（三）加大中高端人才的培養和引進力度

制約服務外包企業最大的問題就是人才的問題，而其中最為缺乏的是中高端的人才。現在政府在培養一般外包人才上已經給予了大力的扶持，但是對于中高端的外包人才的培養和引進政策支持還不夠，所以政府應該重點在中高端外包人才的培養和引進上給予更多的支持。例如鼓勵雇傭國外的市場人員、鼓勵引進國外的中高端人才，包括聘請退休的國外專家等。同時，鼓勵外包企業將優秀的工程師派到國外進行培養，通過多種方式培養熟悉并能跨越中外文化的“bridge engineer(橋梁工程師)”。

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第四篇：淺談我國事業單位改革的路徑選擇(定稿)（推薦）

淺談我國事業單位改革的路徑選擇

摘要：事業單位分類改革是政府機構改革的主要組成部分，隨著市場經濟改革、政治體改改革的推進，加快事業單位改革顯得緊迫性和必要性。事業單位是推動我國社會主義市場經濟建設和發展的重要力量，在國民經濟和社會發展中具有舉足輕重的作用。“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制”，“深化事業單位改革是繼國有企業改革、政府機構改革之后，中國面臨的又一項重要任務。”近些年來，各地方和部門紛紛進行了一些事業單位改革探索，取得了一些成績，但整體上說，我國事業單位改革并未取得實質性的突破。顯然，如果不對事業單位改革的相關問題弄清，總會出現這樣或那樣的問題，改革也就很難順利推進并取得實質性進展。

關鍵詞： 事業單位 現狀 路徑

事業單位（Public Institution），是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。（《事業單位登記管理暫行條例》國務院第252、411號令）

事業單位一般要接受國家行政機關的領導，要有其組織或機構的表現形式，要成為法人實體。事業單位絕大部分由國家出資建立，大多為行政單位的下屬機構，也有一部分由民間建立，或由企業集團建立。與企業相比，事業單位有以下特征：一是不以盈利為目的；二是財政及其他單位撥入的資金主要不以經濟利益的獲取為回報。

中國的事業單位在功能上對應國外的是非營利組織（NPO）、非政府組織(NGO)，國外的這些組織是社會自治組織，在中國的事業單位和政府的關系比較密切。這種不同點，有些是社會制度不同造成的，有的是由于中國的社會自治能力不足造成的。

一、事業單位改革的重要性和緊迫性 1．事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。事業單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發展、改善人民群眾生活方面發揮了重要作用。

2．當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，加快發展社會事業、滿足人民群眾公益服務需求的任務更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類推進事業單位改革加以解決。

3．分類推進事業單位改革，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業單位公益服務水平、加快各項社會事業發展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現代化建設全局的高度，充分認識分類推進事業單位改革的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，堅定不移地把這項改革推向深入。

二、我國事業單位現狀

我國的事業單位大多是在計劃經濟體制下建立和發展起來的，是計劃經濟條件下的產物，主要提供教育、科研、文娛、醫療、體育等公共服務職能。產生于特定時期的我國事業單位，在鞏固國家政權，發展國民經濟，繁榮社會主義文化，滿足人民群眾基本生活需求等方面作出過巨大成就，并將繼續發揮它獨特的作用。但傳統的事業單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物，具有經費依靠國家財政、高度的社會福利取向、人員編制、機構設置行政化、典型的官辦官管官養等特征。長此以往，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和健全，與之相適應的事業單位管理體制改革具有明顯滯后性和復雜性特點，并且日益暴露出許多突出的問題。

（一）人員急劇膨脹，財政供給不堪重負

事業單位人員超編，財政開支極大。政府既已的幾次機構改革和人員精簡過程中，都有相當一部分人員轉入事業單位，成了許多人理想的就業窗口，甚至變成了政府機關裁減機構和工作人員的轉移陣地和緩沖地帶。據統計，目前全國共有130多萬個事業單位，人員規模達到2900多萬人。中國70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生都集中在由政府出資舉辦的各類事業單位，其各項事業經費支出占政府財政支出的30%以上。由于實行財政供給制，常常是只管事業投入，不管事業產出和效果，長此以往，國家財政供給不堪重負，政府背負的債務也愈來愈重，即便所有的經費都花在“人頭費”上都顯得捉襟見肘。同時，人滿為患的事業單位往往又工作效率低，服務能力不足、服務意識淡薄，隨著社會經濟的發展，中國的公共服務面臨著尷尬局面。因此，改革事業單位已成為實現“小政府、大社會，小機構、大服務”的關鍵。

（二）機構重復設置，政事不分，資源浪費嚴重

在傳統計劃經濟體制下，事業單位設置不按照市場經濟規律要求，而只是考慮政府本部門的特殊需要。為了發展各項事業，中央和地方各級政府都設立了相應的事業行政管理部門，并由這些政府部門去分頭統管各類事業單位。這種“大而全，小而全”的事業單位大多條塊分割，各自為政，各自為“事”，以本部門的利益放在首位。同時，這些重復設置的機構也使政府、事業單位、企業絞在一起，導致政府和政府部門下的事業單位那種“裁判員”和“運動員”關系經常錯位，使政府該管的事沒有管好，不該管的事又管了。由于各類組織主體之間沒有形成明確的責、權、利界限，從而造成了政事不分，政事一體化。尤其是傳統的行政事業財務管理體制，更加導致和強化了事業單位機構性質的行政化。另外，機構重復設置，事業資源分散，造成不同程度的行政性壟斷，導致市場分割，不能有效地發揮規模效益，因此導致人才、資金、設備等的巨大浪費。

（三）資源配置和服務非社會化，社會效益不高

傳統計劃經濟體制下，國家包辦統攬社會事業，通過行政化手段配置社會資源是一個基本特征。而國家的各類事業資源，也是通過各種行政化方式加以配置和運用 的，從而形成非社會化的資源配置方式。其表現為事業單位投資的重復建設，服務面向狹窄和運行方式效率低下。各地方、各部門、各單位為了自身的利益，各自為政，條塊分割，各自為“事”，產生政事不分，“事”出多門，又加上低水平重復建設，必然會降低各類事業資源的利用效率，從而造成了有限的事業資源的不合理配置和大量浪費，弱化事業單位提供公共產品和公共服務的水平和質量，導致社會效益低下。

（四）體制、機制改革滯后，管理不善且缺乏統籌規劃

雖然從1978年以來在“政企分開、政事分開”指導思想下，我國事業單位進行了一系列改革、引導和調整，并在局部進行了試點和單項推進試驗，但由于缺乏強有力的政策力度和法律、制度保障，沒有明確的依據和目標，改革步驟欠周全，缺乏統籌規劃和明確的總體目標，效果并不明顯，改革只是一個形式，只停留在表層改革，缺乏深度、廣度。這樣的改革并不能改變現有的管理體制，治標不治本。與計劃體制相適應，逐步形成的高度計劃的對社會事務的管理體制——事業單位管理體制，運行模式行政化傾向嚴重，對資源缺乏合理配置，與經濟發展的要求結合不夠緊密。并且大多事業單位長期以來“養尊處優”，建設靠部門推動，管理按機關模式，運行遠離市場競爭，機制不活，管理混亂自是“情理之中”。然而，從改革的實施方式上看，這些年的改革探索并不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基于社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府為主實施。不同領域的改革進展很不平衡，改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。由于改革方式、做法各異，也無法實施統一、規范的制度建設。

由于我國事業單位存在這些問題與弊端，進行改革是毋庸置疑的。通過改革，可以加速推進深化社會主義市場經濟體制改革進程；真正全面落實科教興國戰略和可持續發展戰略；促進教育、科學、文化、衛生、體育及相關產業市場的培育和壯大，促進第三產業的發展，優化我國產業結構和市場體系。但，關鍵是如何改的問題，改革的目標設計應為如何，具體路徑該當怎樣，科學依據在哪，下面筆者試圖循著這些問題進行思考和探討。

三、事業單位改革的路徑選擇 要達致上述事業單位改革的目標選擇和基本方向，就必須認真設計改革的具體路徑選擇，逐步實施分類改革，創新相關制度保障和政策取向，才能積極穩步、扎實有效地推進我國事業單位改革。

1、根據政事分開原則，明確政府職責和事業單位職能

傳統事業單位管理體制下，事業活動的非經濟性和非政治性以及政府職能擴大化導致政事不分的積弊已久，隨著人們對公共事業認識的深化，已經到了非改不可的地步。因此，立足政事分開原則，合理劃分事業單位職能和明確政府職責是事業單位改革的一個基本點。政事分開，根本上來講，就是要改變過去國家包辦統攬事業，政府部門與事業單位的隸屬關系，政府行政主管部門進行宏觀管理，事業單位自主解決具體事務。

明確合理的政府職責范圍，形成不同層級政府間的合理分工。根據毛壽龍先生說講：“政府應該扮演好四個不同的角色：作為政策的決策者應該確保決策的民主化，廣泛聽取民眾的意見，確實采取措施，避免決策失誤所帶來的資源浪費；作為公益物品的提供者在正確引入外資或者民營資本的同時應該要有一定的程序和條文，以保證程序的公開、合法，防止不法之徒政治尋租；作為管理者應該改革后的事業單位是公共型服務體系，而不是以前的政府權力的延伸，更不能憑借自己的權力對其進行壟斷；作為監督者應該廣泛動員公民及企業的參與，擴大事業單位的監督主體，在有效監督的同時降低監督成本。”

明確事業單位職能，合理劃分政府直接舉辦和間接究辦的事業邊界。在社會主義市場經濟經濟條件下，我們既不能沿用傳統舊體制下的事業界定標準——“沒有生產收入”、“所需經費由國庫支出”的社會組織，也不能完全照搬西方公共產品理論的界定標準——具有“非排他性”和“非競爭性”兩個基本特征的公共產品是界定國家公共財政支出范圍的標準。國家財政本質上是社會再生產過程中為了滿足社會公共需要而形成的社會集中化的分配關系。凡是社會公共事務，均是政府職能范圍內的事務，都應由國家財政供給來辦。因此，社會共同需要就是市場經濟條件下界定事業單位職能范圍的根本標準。公共性是絕大多數事業單位的本質特征，尤其是教育、科 學、文化、衛生等四大行業，直接體現著全體公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服務和公共監督。公共性的基本特征表現為：資源和產品分配的公正性，收益或損失的社會性，提供服務的非營利性和非競爭性，所有權和財產權的不可轉讓性，組織行為的公開性和限制性，資助和消費的強制性。政府財政提供公共產品和服務，是衡量事業單位公共性程度的基本標志。因此，界定事業單位職能范圍時，就應以社會共同需要作為界定的標準和依據。凡是具有公共性特征的事務，就屬于社會公共事務，就應由國家來辦；凡是不具有這種特征的事務，就不是社會公共事務，就不屬于國家事業單位職能的范圍。同時，即便是那些政府直接組織的行政支持類事業也需要進行體制創新，增強競爭活力和加強約束機制建設。堅持政事職責分開，政事編制分開，政事財務管理分開，政事機構分開，從而更好地在市場經濟條件下界定我國事業單位職能，明確政府的職責。

2、根據事業單位職能范圍和特點，逐步實施分類改革

根據改革后事業單位的性質定位，清理、甄別現有事業單位，從總體上收縮規模、調整結構，是推進事業單位改革關鍵性一步。改革不是漠視不同事業單位的既有特點大搞“一刀切”，而是在政事分開的原則下，合理劃分政府職責和事業單位職能后，就需要根據事業單位職能范圍和特點，決定歸屬，進行分類改革，大力調整事業單位結構。

基于此，我國現有的事業單位按照職責一般可分為三類：一類是行政支持類事業單位，另一類是社會公益類事業單位，第三類是生產經營類事業單位。

第一，行政支持類事業單位，主要是指直接承擔政府行政職能，為政府服務，根據國家法律和法規授權、受政府委托承擔具體行政行為或提供行政支持，從事監管、資質認證、執法監督等活動的準行政組織的事業單位。如金融監督機構、工程與環境質量監理機構、交通監理機構、衛生監督機構、資格認證機構、政府部門直屬的政策研究機構和信息統計機構等都屬于此類。這類單位只允許政府舉辦，經費來源靠國家公共財政全額撥款，對有執法收費權的單位要嚴格實行“收支兩條線”，基本可以采 6 取與一般政府部門類似的管理方式和運行機制，其工作人員可根據“黨管干部”原則參照公務員管理。

第二，社會公益類事業單位，主要是指承擔公共事業發展職能、為社會服務，根據社會共同需要，面向社會提供普遍服務和公益物品，設計公眾基本利益和政府職能，承辦國家交辦、提倡和鼓勵發展的具有較強“公益性”事業任務，從事教育、科學、文化、衛生、體育、公共基礎設施建設等活動。這類單位細分的話，還可以分為純公益類和準公益類事業單位。純公益類事業單位具有很強的“外部性”，一般不是有償經營，因此，大多需要政府來舉辦，同時也可以鼓勵社會力量興辦，引入競爭機制，甚至實行公開招標，實現社會事業社會辦，事業主體的多元化。如基礎科學研究、義務教育、公共衛生、公共圖書館、環境保護等就屬于這一類。準公益類事業單位，主要是指為社會個體和特殊群體提供特殊產品和服務的單位，它所提供的產品和服務由于可能導致“擁擠效應”，具有部分排他性和消費競爭性，如高等教育、非營利醫療衛生等。國家可通過政策優惠取向甚至公共基金等對這類事業予以支持和補貼，可以考慮逐步改為非營利機構，參照現代非營利機構運行模式組建。

第三，生產經營類事業單位，主要是指面向特定社會群體的專業性服務，承擔中介溝通職能、為市場和企業服務，具有一定經營性，具有較強“私益性”的社會事業單位，從事服務、咨詢、協調等活動。如職業培訓機構、社會中介機構、新聞媒介出版機構、廣播影視機構乃至部分賓館、招待所等都屬于此類。這類事業單位通常由于具有比較穩定的收入來源，具備自我經營、自我管理、自我發展的能力，可以參與市場競爭，因此，這類事業單位發展的方向部分中介性機構可以成為社會中介組織，逐步削減財政補貼，其他具有經營能力的可以實現企業化轉制，采用經濟核算制，實現投資主體多元化。

通過政事分開基礎上實施的分類改革，行政支持類事業單位要精簡壓縮，社會公益類事業單位要調整重組，生產經營類事業單位要轉制改企。正如國家發改委綜合改革司長范恒山所言：“改革后的事業單位，性質應當是主要從事社會事業和公益事業 7 的獨立于政府和企業之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”），非企業（也非準企業）、非盈利（也非變相盈利）。”

3、根據結構性改革的背景，設計制度保障和政策取向

我國正處于經濟社會全面轉型的時期，政府轉型要從一個經濟建設型政府轉變為公共服務型政府。這就涉及到我國公共服務制度改革和創新的問題，其間觸及到我國制度結構中的深層次矛盾和問題。事業單位改革是一項重大而全面系統改革，因此，我們在著手事業單位改革的過程中必須適時注意法律法規、政策取向和制度設計來保證改革的順利推進。

第一，加強法律法規建設。要實現事業單位運行的法制化和民主化，確保社會事業改革的順利實施及改革成果的穩定，法律與法規建設極為重要。從我國現實的情況看，有關法律法規建設仍相當滯后。比如，雖然目前科技、衛生等領域已經明確要將一部分公共事業單位改革為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位，有關注冊登記、活動范圍、機構和個人權力、資產與財務管理方式、政府支持與規制方式及治理結構等方面的法規也幾乎全是空白。建立現代事業制度，就要建立完善的事業法人制度，在既定的體制下，對各種類型承擔社會事業職能的機構在設立、組織、活動以及與政府關系等各個方面，都有明確、具體的法律法規制度作保障。所以，必須在充分借鑒國際經驗、充分結合中國國情的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，指導今后改革的方向，為分類改革奠定法制基礎。

第二，創新內部管理機制。要實現改革后的現代事業組織體制運行高效，結構合理，管理科學，就必須要對事業單位內部進行加強管理，進行制度建設。一是要建立新型的法人治理結構。特別是對于轉制的事業單位可以通過參照企業董事會管理，形成事業單位監管機構、理事會和執行人相互間的有效制衡機制，從投資、管理、運營等各個方面加強自我管理、自我發展、自我約束，真正提高內部活力和外部效益。二是要引入激勵競爭機制。逐步取消事業單位的行政級別和管理者的干部身份，實行合同聘任制和競爭上崗、優勝劣汰的制度。“按照公開、平等、競爭、擇優的原則，經過考核，實行競爭上崗，簽訂聘用合同，建立單位和被聘用人員之間的工作關系。” 三是要健全財務結構和監督體系。計劃經濟時代下的事業單位“等、靠、要”思想要堅決摒棄。針對不同類型事業單位，國家公共財政撥款、補貼、補償等使用比例和范圍都需要予以明確。在此基礎上，建立相應的事業財務管理制度，從資產管理、成本核算、收入支出等各方面完善管理和監督制度。四是要建立激勵約束制度。實行區別于政府部門的工資福利制度和獎懲制度，根據事業單位提供服務和完成任務的總體情況與具體業績，實施對事業單位成員和干部的獎勵和懲罰，從而建立健全績效考核制度和激勵約束機制。

第三，健全社會保障制度。任何改革都意味著利益的重新調整，不可避免地要觸及到眾多社會事業機構和個人的利益。我國在事業單位從事工作的人員數目之多，利益牽扯之大，能否審慎協調諸多利益群體和相關人之間的利益關系，很大程度上影響到整個改革的成敗，不得不引起高度重視。比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。就目前而言，國企改革過程中，在這方面我們有許多值得吸取的寶貴經驗和教訓。

此外，整個事業單位改革的指導思想、觀念轉變、文化認同、產權界定等問題都需要妥善解決。總之，事業單位改革是一項巨大的社會改革工程，需要不斷地對出現的問題進行思考和妥善解決，加強法律法規建設和制度改革創新，解決體制性障礙，才能不斷推進整個事業單位改革的順利實施。

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第五篇：試論我國稅收法治化的路徑選擇

試論我國稅收法治化的路徑選擇

當前稅收法治雖取得了一定成效，但在立法體制、執法程序、司法保障、稅收環境稅收監督制約等方面仍然存在著比較嚴重的問題。為此，我們應當從稅收立法和司法的改革與完善、稅收執法的強化與規范、稅收環境的治理與凈化、完善稅收權力的監督與制約機制等方面入手，探索符合中國國情的稅收法治化之路。

一、稅收法治的內涵

稅收法治統屬于法治范疇。法治是人們對法持有的基于理性和合理的基本價值觀念和為實現這些價值，通過權利、義務的分配形成制度規范并公正有效地執行這些規范的行為的總和。法治與法制不同，在內涵上，法制是“法律制度”或“法律和制度”的簡稱；而法治是“依法治理”的意思，表達的是法律運行的狀態、方式、程度和過程，包括法律的至上權威，法律的公正性、普遍性、公開性等基本要求和法律制約公民權力與保障人權等基本原則。稅收法治是指由一定的社會政治經濟條件決定的法治精神和法治原則所確立的稅收法律制度及其運行機制、秩序和狀態的總和。稅收法治既具有法治的一般含義，又具有其獨特的內涵。

（一）“公正”與“平等”是稅收法治的基本要求。“公正”與“平等”是稅收法治的最基本要求。首先，“公正”與“平等”要求稅收法律調整和適用對象、范圍具有普遍性。具體地說，稅收法律在其國家主權范圍內的相關領域具有普遍的約束力，在對象上適用于本國全體居民和外國在本國的非居民，即一般的、抽象的人，而非特定的、具體的人。另一方面，依法征稅與依法納稅是統一的。作為稅收主體和執法主體的稅務機關必須以稅法為依據，按照規定行使職權，不得變通或違背稅法，并在執法上“一視同仁”，消除“稅收歧視”；納稅人要自覺依法納稅、誠信納稅。

（二）“稅收權力制約”是稅收法治的核心。“稅收權力制約”是稅收法治的核心價值。稅收權力是國家權力的組成部分，對稅收權力進行制約是依法治國、依法行政的要求，也是稅收法治的核心。稅收行政權最容易發生問題的往往是行政執法環節，如執法行為不規范、執法中的隨意裁量、以罰代法、以言代法等。維護稅法權威，推進稅收法治其核心同樣在于對稅收權力特別是行政權力的制約。應該看到，在稅收征納關系中作為國家或政府代表的稅務機關，始終處于矛盾的主要方面，具有主動權和主導性。從現實情況分析，我國現階段稅收流失嚴重，稅收違法犯罪行為較普遍，并不是因為國家稅收權力不足造成的，而是多方面因素綜合作用的結果，必須標本兼治，綜合治理。

（三）稅收法治是實體和形式的統一。稅收法治不僅僅是嚴格執法或有一套完備的法律制度，更重要的是獨立于法律之外的價值判斷和理念，這是稅收法治的實體價值，也是判斷一個稅法是否“值得遵從的良法”的標準。稅收法治的實體價值要求制定和實際執行的稅法應當既能有效保障公民財產權利，又能滿足社會公共需求的公平合理的法律。而要做到這一點，就必須切實保障公民參與立法的政治權利，并通過一套運行良好的立法原則、立法程序及執法和救濟程序來實現，這是稅收法治的形式價值，它包括稅收法定主義原則、誠實守信原則、公平與效率原則等。可見，稅收法治是實體價值和形式價值的統一。稅收法治要求稅收立法科學完備，稅收執法嚴密規范，稅收司法客觀公正，稅收服務優質高效，納稅主體依法納稅、誠信納稅，因此，它是稅收立法、執法、司法和稅收服務所構成的稅收法律制度體系。

二、我國稅收法治存在的問題

（一）稅收立法方面存在的問題

1．稅收立法體制不盡合理。我國法制建設相對落后，基本屬于“行政主導型”的立法體制，立法過程往往是由人大授權國務院制定條例，待在實踐中不斷修改成熟后再上升到

法的高度，這個過程是較為緩慢的。稅收法律形式大多停留于國務院制定的政策法規，或財政部、國家稅務總局制定的規章。這削弱了國家權力機關在稅收立法中的主導作用，影響了稅法的權威，不符合現代法治國家稅收法定主義的基本原則。另一方面，地方稅收立法權不足。按照我國現行稅收立法和征管體制，所有稅種的立法權均集中在中央，除屠宰稅、筵席稅、牧業稅的管理權下放給省級地方政府外，其它稅種的管理權也集中在中央。這樣既不利于地區經濟的靈活發展，也造成地方以建立各種基金或收費的形式與中央爭稅源，破壞了稅法的統一性和權威性。

2．稅法體系結構不盡合理。我國稅法體系主要是由稅收法律、稅收法規、稅收規章和稅收規范性文件等構成。我國目前還沒有制定一部稅收基本法，同時在稅收征管法律體系中，只有具有通則性質的《中華人民共和國稅收征收管理法》和一些具體的發票管理方法，稅務代理法、納稅人權利保護法、稅務機構組織法等都還沒有出臺。由此可見，我國稅收法律體系存在重大缺陷，影響稅收法治建設的進程。

(二)稅收執法方面存在的問題

1．重人治、輕法治。越權、濫用權力與隨意處罰的現象同時存在，有的收“人情稅”、“關系稅”，把個人行為凌駕于法律之上，致使該征的不征，該免的不免，該罰的不罰。有的擅自變通稅法，改變法定的稅基、稅率、處罰標準，歸根到底，是根深蒂固的“人治”問題。

2．重實體法、輕程序法。許多稅務人員不會正確運用《稅收征管法》賦予的行政處罰權、稅收保全權、稅收強制執行權，造成執法過程中出現程序違法。

3．重稅收任務、輕征管秩序。目前制定稅收計劃任務的主要依據是上年稅收完成數與計劃預計的經濟增長速度，稅收計劃指標的確定存在較大的主觀性和隨意性，與客觀經濟發展和稅源變化很難保持協調一致。為了完成任務，許多地區不惜采取“寅吃卯糧”、“無稅空轉”等非常規措施，完全偏離了“計劃指導稅收”的宗旨，背離稅收法定原則，其危害是顯而易見的。

4．稅外收費普遍。在我國目前政府收入和分配機制不完善的情況下，大部分收費已經不是本來意義上的政府規范性收費，它們的收取、支配和使用在很大程序上已經脫離了財政預算的管理，這樣，收費規模的不斷膨脹就會侵蝕政府規范性財政收入的主渠道—稅收的基礎，導致稅收流失的發生。

(三)稅收司法方面存在的問題

1．稅收強制執行和保全措施的剛性不強。從稅收征管的實踐看，稅務機關執行稅收強制執行和稅收保障措施十分困難。一是通知銀行暫停支付和扣繳稅款面臨困難。金融部門為自身利益，對暫停支付和扣繳稅款很不情愿。二是扣押、查封、拍賣很難操作。扣押、查封的往往集中在一些非生產用車輛，其價值通常與稅款相差甚遠。而且拍賣機構尚未健全，所扣押、查封的商品、貨物必須相當于應納稅款的價值這一限定導致處理難上加難，形成扣押容易、處理難的局面，可能導致國家稅款流失。

2．稅收司法保障體系建設比較薄弱。根據法律規定，涉稅刑事案件由公安部門管轄，涉稅案件普遍存在“立案難、結案難、執行難”等一系列問題，稅務司法保障體系從總體上看還不健全，主要表現在機構不健全、人員不精干、查辦涉稅案件經驗比較缺乏、稅務與公安和法院之間的關系有待于進一步理順、查辦涉稅案件的一些具體工作制度和程序尚待進一步規范和完善等方面。為有效地制裁、威懾違法犯罪、確保稅收法律的剛性，我國稅收司法改革應盡快適應市場經濟的要求，并與國際慣例接軌，完善稅收司法保障體系。(四)稅收環境方面存在的問題

稅收環境是指存在于稅收征管之外，直接或間接地制約和影響稅收征管活動整個過程的一切因素的總和。當前，我國在稅收環境方面存在以下兒個問題：

1．行政干預現象仍然存在。近年來，地方政府用行政命令手段干預稅務部門行政執法的現象仍然在一定程度上存在。特別是有的地方政府為了平衡地方級財政預算，不根據稅源實際，隨意追加稅收計劃，使稅收部門只好違背稅法采取“寅吃卯糧”等“超常規”措施，形成虛收。

2．公民納稅意識較為淡薄。由于受歷史原因和計劃經濟傳統思想影響，人們的傳統稅

收觀念仍然沒有消除，稅收環境仍受陳舊的思想觀念影響和制約。

3．偷逃騙稅難以遏制。由于各種原因，我國目前偷逃騙抗稅犯罪還難以有效遏制。特別是一些不法分子大肆盜竊、偽造、盜賣和虛開增值稅專用發票，違法數額巨大，令人觸目驚心。

(五)稅收監督制約方面存在的問題

1．稅收監督尚有缺位。在新舊征管模式轉換期間，特別容易出現管理環節的空位和斷層，使稅務機關失去對納稅人的管理和監控，而出現管不細、查不全、征不足、處罰難、效率低的狀況。同時，一定程度上也存在征管格局中的四個系列以及職能部門協調不好，多頭指揮，不通信息，互相扯皮，導致稅收征管全過程運轉不正常。

2．監督手段運用尚有缺位。目前管理手段主要是運用計算機管理，但其監控作用尚待充分發揮。主要表現為：征管軟件還不成熟，使用中存在一些缺陷，在一定程度上還不能滿足征管要求，加之有少數微機操作人員責任心不強，不能按規定及時、完整、準確地錄入有關部門信息，因此計算機不能全面真實反映征納雙方情況。

三、我國稅收法治化的路徑選擇

(一)稅收立法的改革與完善

1．制定稅收基本法，規范稅收法律體系的基本內容。通過制定稅收基本法來細化憲法中規定的稅收基本規范和原則，明確劃分稅收立法、執法、司法的權限，科學界定中央與地方的稅收法律關系，確定征納雙方的權利和義務等等，以此來規范稅收基本法律關系，并在此基礎上建立起以憲法為根本指導、以稅收基本法為基礎、以稅收各單行實體法、程序法和組織法為主體，配合以相關稅法解釋的完備的稅收法律體系，建立正常的稅收秩序，保證稅收職能作用的最大發揮。

2．提高現有稅收行政法規的法律級次，增強稅法的法律效力。從稅法立法級次上看，我國稅法多為行政部門立法，級次偏低，隨意性較大，影響了稅法的權威性和嚴肅性。因此，這些長期使用并經實踐證明符合我國稅收實踐的稅收行政法規，應按照立法的程序盡早報請國家立法機關審議通過，使之成為正式的法律，提高我國稅收法律的級次和效力，改變行政機關“自訂法律自己執行”的現狀，防止稅法的誤用和濫用。

3．完善各部門法，健全稅收法律體系結構。盡快制定所缺少的各部門法已成為當務之急，這些法律包括稅務機構組織法、納稅人權利保護法、稅務違章處罰法、稅務代理法、稅務爭訟法或稅務行政復議與訴訟法等。這些法律的制定對于規范稅務機關的稅收執法行為，凈化我國的稅收執法環境，增加國家的稅收收入，減少稅務行政爭議，切實保護納稅人及其稅務當事人的合法權益，都將起到十分重要的作用。

(二)稅收執法的強化與規范

1．提高執法主體的法律素質，強化執法主體的依法行政觀念。在依法治國大環境下，稅務人員應樹立牢固的依法行政觀念，具體包括職權法定觀念、法定職責觀念、正當法律程序觀念和尊重當事人程序權利觀念。

2．建立稅收管理質量體系。根據征收方式和業務流程的需要，科學設置機構，建立起上下協調一致、橫向聯系緊密、互相監督制約、運轉高效有序的組織機構體系，進一步明確征、管、查各序列之間以及各序列內部的各個崗位和環節之間的崗位設定和職責劃分，建立起一個科學、嚴密、高效的崗責監督制約和協作體系。

3．完善稅收計劃體系。建議采取逐步弱化稅收計劃的辦法，改指令性計劃為指導性計劃，弱化稅收計劃的剛性，根據區域經濟稅源結構分解落實并適時調整稅收指導計劃，建立并完善考核稅收執法質量指標體系，強化稅收行政執法的剛性。

4．規范政府收入機制。一方面，統一國家財政管理，廢除一切不合理收費項目，合理的收費項目必須全部納入國家預算，將所有的政府性收支集中于國家預算內管理，接受人民代表大會的監督。另一方面，改革財稅制度。在科學界定政府職能和財政職能的基礎上，界定政府征稅和收費的邊界。在清理、整頓、規范收費的過程中，將部分名義為費實質是稅的這部分財政性收入納入稅收體系之中。同時在優化現行稅制的前提下，適當開征若干新的稅種。再者、改革完善分稅制體制。在實行費改稅的同時，要深化財稅體制的改革，完善分稅制財政體制。一方面要加大地方稅體系的完善，另一方面在科學界定各級政府事權分工的基礎上，進一步調整收支劃分范圍和規范轉移支付制度，保障各級政府財政收支的基本平衡。

5．盡快實行稅收信息與社會相關部門信息的聯通與共享，以利于全方位的稅源監控，提高社會整體協稅能力，推進稅收法治的進程。一是與海關、外匯管理部門實現進出口報關、外匯結算等信息的交流。通過全國海關各口岸電子執法系統，不斷提高運行效率，徹底遏制利用假出口、假報關單等方式騙取出口退稅，重點控制涉及進出口稅收的信息，打擊偷騙稅行為。二是與工商行政管理等部門聯網。監督納稅人辦理工商登記，實現全國企事業單位機構編碼的信息交流，與銀行、保險、建設、土地管理、交通(車輛管理)部門交流納稅人經營、資產狀況，從源頭控制漏征漏管戶，追查“失蹤戶”，防止利用假報停、假手續的偷漏稅行為。三是國、地稅聯網。交流相關稅種申報繳納和其他經營狀況指標情況，為納稅評估、反避稅、稽查選案、稅收保全和查處“非正常戶”提供資料。四是與財政、銀行、國庫實現聯網。實現申報繳納一體化和自動流水作業，減少納稅人到辦稅服務廳、銀行戶頭辦理有關部門手續的工作量，減輕一線征收人員的工作量和辦稅服務廳的壓力，為提高申報入庫率、信息集中度、實現集中征收奠定基礎。

(三)稅收司法的改革與完善

建立健全稅收司法保障體系就是要發揮國家司法力量的強制、威懾作用，對破壞國家稅收秩序的嚴重違法犯罪行為嚴厲制裁，做到違法必究。

1．組建稅務警察機構。在我國實際上稅收違法現象相當普遍，偷抗稅案件屢見不鮮，因此，應盡快建立一支適合我國國情的具有中國特色的稅務警察隊伍，并以法律或者法規的形式對稅務警察的機構、名稱、法律地位、隸屬關系、執法期限等予以明確和規范。至于稅務警察的模式，可以參照鐵路警察、海關緝私警察和林業警察的模式，即在行政上隸屬于稅務機關領導，在業務方面接受公安部的指導。

2．建立獨立的稅務法庭。從我國司法機關的組織體系看，分為最高人民法院、地方各級人民法院和專門人民法院，其中專門人民法院是我國審判機關體系的一個組成部分。實踐中，我國除軍事法庭外，還設有鐵路運輸法院、森林法院等專門法院，在沿海港口城市還設有海事法院。因此稅務法院的設置完全符合專門人民法院設置的要求。可以按經濟區域設置專門的稅務法院。

(四)稅收環境的治理與凈化

1．加強稅收宣傳。把稅法宣傳作為提高國民素質的一項重要內容列入國家教育的長期戰略，通過各種渠道，在社會上大力倡導稅收文化，提高公民對稅收的認同感。稅收宣傳應該強調針對性，采取不同形式，使不同的納稅人群都有機會了解國家稅收政策，了解稅收與自身的密切關系。

2．規范政府管稅。為了使各級黨政領導支持稅收工作，防止各級政府干預正常的稅收執法工作，要建立黨政領導依法行政責任制。對少數領導繼續搞地方保護主義，隨意放寬稅收政策，干擾稅務機關執法的，要堅決查處，追究行政責任。對情節嚴重，給國家造成重大經濟損失的，或者不利于國家宏觀經濟調控，破壞國家稅法行為的，要追究法律責任，從而促進政府行政職能的轉變，為稅收執法創造一個良好的外部環境。

3．加強部門配合。各級稅務部門在努力爭取地方政府全力支持的同時，要積極與工商、物價、銀行、經貿、海關以及公、檢、法等部門協調合作，在各部門之間達成依法治稅的共識，形成合力，共同打擊涉稅違法犯罪活動，強化稅收執法剛性，更有效地做好行政執法工作。

4．全面樹立現代的稅收觀念。納稅人應當樹立“納稅人觀念”。既要依法履行好依法納稅的義務，又要充分地運用監督政府使用稅款的權利，以更好地保障全體社會成員享受的公共物品或服務的規模和質量。稅務機關應當樹立“征稅人觀念”。既要切實履行好加強征管、堵塞漏洞、應收盡收的義務，又要依法運用好征稅的權力，保證執法的公正性，維護稅法的權威。政府部門應當樹立“用稅人觀念”。政府部門必須科學合理地安排使用好稅收，增加稅款使用的透明度，用好稅收，使社會成員享受到更多更好的公共服務，最大限度地提高公共服務水平。

(五)完善稅收權力的監督和制約機制

1．建立稅收執法監督檢查制度。這既是防止權力失衡和濫用的有效方法，也是凈化稅收執法環境的有效措施。因此，要建立健全稅務機關內部監督檢查制約機制，實行管理、檢查和監督三分離制度，對稅務機關的減免稅權和執法權進行有效的制約，規范稅務行政行為。

2．建立健全稅收執法責任制和執法過錯追究制。明確稅收執法人員責任，解決過去稅務執法人員在執法過程中權力濫用，責任不清，獎懲不利等問題，防止和鏟除稅務干部執法不公及滋生腐敗的土壤，從而凈化稅收執法環境。

3．建立和完善稅務行政復議制度。進一步加強對下級稅務部門具體執法行為和納稅人履行稅收義務情況的審查監督。應建立健全復議機構，嚴格按程序、按期限受理復議案件，并且在稅務行政復議全過程樹立合法、及時、準確和便民的原則，公正地糾正內部執法行為的偏差，維護納稅人的合法權益。