第一篇：強化三農資金管理及審計的思考

強化“三農”資金管理及審計的思考

楊賢軍

黨的十六屆五中全會提出了建設社會主義新農村的重大戰略任務，十七大報告進一步強調要統籌城鄉發展，推進社會主義新農村建設，明確指出“解決農業、農村、農民問題，事關全面建設小康社會大局，必須始終作為全黨工作的重中之重”。推進新農村建設，有效解決“三農”問題，已成為各級黨委、政府的工作重心。隨著各種支農、惠農政策的扶持力度不斷加大，財政支持“三農”的農業專項資金也在不斷增多，如何規范和加強“三農”資金管理，提高資金使用效益？這是擺在我們面前的新課題。努力解決好這個問題，是落實國家惠農政策的需要，也是鞏固“三農”基礎地位，促進農村社會穩定，實現農村經濟又好又快發展的有效舉措。

一、加強“三農”資金管理與審計的重要性

“三農”資金，既包括財政預算安排的農業專項支出，也涵蓋預算外農業專項資金、政策性農業專項貸款及外資運用農業項目的資金。它的資金范圍很廣，各級政府、財政部門安排、撥付和籌集的用于“三農”工作的水利、農業、畜牧、林業、漁業、農機、氣象、農村交通、農村教育、扶貧開發、抗災救濟、社會保障、涉農補助、農業綜合開發、國債專項等資金，都屬于“三農”資金范疇。近年來，隨著我國“三農”政策扶持力度加大，各級財政安排的“三農”資金愈來愈多，支出比重大幅度提高。2007年，中央財政預算安排用于“三農”的各項支出達到3917億元，占中央財政預算總支出的14.58%，比2006年增加520億元，增長15.3%。從懷化市鶴城區來看，“三農”資金規模也是相當大的。2007年，全區“三農”資金支出5207萬元（不含農村教育支出）。其中，區本級財政預算安排農林水事務支出1423萬元，上級財政補助支出3784萬元（農口渠道補助991萬元，經濟建設口渠道補助2793萬元）。“三農”資金極大地促進了

全區農村經濟發展和新農村建設。

由于“三農”資金管理方式及手段滯后，“三農”資金在投入機制、監督管理、使用效益等方面還存在一些不足的地方，財政支農項目的申報管理不到位，資金運行不規范，資金在使用管理過程中經常被截留、挪用、擠占，有的被彌補單位經費缺口，有的被用于消費性支出，甚至被用于堂樓館所的建設，真正用于項目上的資金被大打折扣。因而，規范和加強“三農”資金管理及審計顯得尤為重要。一是貫徹落實中央“三農”方針政策的需要。中央十分重視“三農”工作，著力解決“三農”問題，確立了“工業反哺農業、城市支持農村”和“多予、少取、放活”的基本方針，出臺了一系列支農、惠農政策。讓這些政策執行好、落實好，是我們各級、各有關部門的責任和義務，規范和加強“三農”資金管理及審計，也是我們不折不扣落實中央“三農”政策的具體體現。二是加快推進社會主義新農村建設的需要。農村經濟基礎薄弱，新農村建設的任務繁重，資金需求量巨大，“三農”資金管理的好壞直接關系到新農村建設的效果。管理好、使用好有限的建設資金，使其發揮最大效益，對新農村建設至關重要。三是提升農業發展水平，促進農民增收的需要。通過政策引導和資金扶持，可在農村有重點地培育農業主導產業，發展現代農業和高效農業，提升農業發展水平；通過扶持農民增收項目，可逐步建立農民增收的長效機制，穩步提高農民收入；通過扶持農村基礎建設，可以增強農業的可持續發展能力，實現農業的長遠發展。加大資金投入是提升農業發展水平、促進農民增收的前提和保障，加強資金管理、提高資金效益是提升農業發展水平、促進農民增收的關鍵和保證。

二、“三農”資金管理的有效途徑

首先，要加強農業項目的申報管理。財政支農項目管理是支農資金支出的前提和基礎，決定了支農資金流向及支出規模，必須確保項目的科學性和合理性。為防止一些地方在支農項目的申報上不根據本地實際，不進行科學規劃和論證，盲目追求脫離實際的所謂大項目、高新技術項目，甚至造就了形象、政績工程,既勞民傷財，又留下了沉重的債務包袱。因而，對農業項目的申報要立足實際，科學規劃，統籌安排支農項目，并建立完善支農項目庫；改革現有財政支農項目立項和資金審批辦法，對財政支農資金實行專項分類管理，避免有項目無資金和以項目套資金等現象發生；嚴格項目管理，對建設性財政支農項目都要進行財政投資評審，落實項目法人責任、政府采購、合同管理等制度。對糧食直補、良種補貼等涉農補助和農村優撫救濟、扶貧救災等財政支農項目支出，要實行公示制度，力求公開、公正、公平；對已完工驗收的項目，不要只建不管或重建輕管，要落實項目管護制度，以發揮項目的長期效益。

其次，要以進一步提高“三農”資金的使用效益為目標，不斷創新管理方式。一是推進和規范部門預算管理，涉及有管理支農資金職能的單位和部門，要實行部門預算項目支農資金的規范管理，在充分考察和科學論證的基礎上，確定部門預算項目支農資金的重點和投向。二是按照支農資金“專人管理、專帳核算、專款專用”的管理原則，按項目進度由國庫集中支付資金，實行報帳制管理，從源頭堵塞支農資金流失的漏洞。三是建立財政支農項目績效評價制度，相關部門要研究制定支農項目績效評價考核指標，將資金使用、內部責任、項目監督等納入績效評價指標內容，績效評價的結果與今后的支農項目申報立項掛鉤。四是加強監督管理，搞好全程跟蹤管理。財政、審計、紀檢監察部門要對支農項目的申報立項、項目實施、項目竣工驗收全過程進行監督管理，發現問題后要采取限期整改、停撥資金、追回撥款、除消項目資格等處罰措施，同時要落實“問責”制，追究相關責任人的違紀違法責任。

三、深化“三農”資金審計監督，保障資金安全、規范、高效、有序運行一是突出審計重點，加大監督力度。當前在“三農”資金審計對象的選擇上，應重點關注新農村建設確定的重點工程項目和投入規模大、涉及面廣的重點專項資金。如扶貧資金、水利資金、農業專項發展資金、農業綜合開發資金、農村社會保障資金、農村基礎設施建設資金、農村通鄉通村公路建設資金、各種涉農政

策性補助等資金都應作為重點資金的審計對象。這些重點項目和資金事關全局，直接影響國家支農惠農政策的執行和落實。只要抓住了這些工作重點，就抓住了關鍵，能夠達到事半功倍的效果。如近年來，我區對退耕還林專項資金每年都進行專項審計，監督好資金的管理使用，糾正了一些存在的問題，為推進退耕還林工程的實施起到了較好的促進和保障作用。在審計內容的確定上，要關注“三農”資金的分配、撥付、使用各個環節，檢查資金管理情況和使用效果，促進相關政策落實到位。對資金分配環節的審計，主要檢查“三農”資金的分配是否科學合理規范，是否保證和突出了重點，已經確定的農業項目是否在資金上予以落實。對資金撥付環節的審計，主要檢查滯留閑置、擠占挪用資金的問題，督促資金及時足額撥付到位。對資金使用環節的審計，既要嚴厲查處各種違法違規問題，注意保護農民的切身利益，又要檢查評價資金的使用效果，促進合理有效地利用“三農”資金。

二是改進審計方式，提高監督質量。做好“三農”資金審計，需要進一步改進審計工作方式方法，關鍵要把握四個結合。第一，堅持審計與審計調查相結合。農業審計由于行業的特殊性，許多項目屬于資金量小涉及面廣的類型，為保證合理的監督面，就要多開展審計調查。只有將審計和審計調查結合起來，才更有利于提高“三農”資金審計的整體效果。第二，堅持賬面審計與農戶調查相結合。“三農”資金的財務賬目多保留在財政或相關的實施主管部門，賬面審計可以摸清資金投入的總體規模，但難以核實資金支出的真實性。因而，必須延著資金流向，深入項目實施地的鄉鎮、農戶進行檢查。第三，堅持資金審計與建設項目審計相結合。對“三農”資金用于建設工程項目，不僅要審計有關項目建設支出賬，檢查支出的真實性、合理性、合法性，還要加強項目建設情況的審計，對項目質量、項目數量等進行實地核對。第四，堅持資金分配方案與方案審計相結合。審計部門應將資金分配環節的事后審計變為事前審計，對資金分配方案進行審計，提前介入，參與監督，以利分配方案的合理合法、公正公平。

三是提出審計建議，增強監督效果。對“三農”資金審計的目的是促進提高資金的使用效益，強化資金管理，落實國家的農業政策，切實維護廣大農民的切身利益。因此，在“三農”資金審計工作中要注意分析把握總體情況，分析“三農”資金投入、使用和項目管理的整體情況，由點及面地對審計情況進行深入評析。審計報告要注意揭示帶有普遍性、傾向性、規律性的突出問題，在深入查處問題的基礎上，分析問題產生的原因，提出具有針對性、預見性、前瞻性的審計建議，發揮審計監督的建設性作用，達到加強管理、完善政策的目的。

作者單位：懷化市鶴城區財政局 楊賢軍

第二篇：采取切實有效措施強化農發資金管理

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采取切實有效措施 強化農發資金管理

寧夏回族自治區農業綜合開發辦公室

資金管理一直是農業綜合開發管理工作的重點。按照國家農業綜合開發資金和項目管理有關規定，結合寧夏實際，嚴格實行“三專”管理，全面推行財政無償資金縣級報帳制，積極探索省級提款報賬制，有效地促進完善了我區農發資金和項目管理機制，強化了資金管理的責任意識，保障了財政資金安全運行、有效使用。

一、嚴格執行國家農業綜合開發資金管理制度，建立健全本地區農發資金監管體系

用制度管理資金運行，監督項目實施。根據財政部、國家農發辦下發的有關制度和辦法，及時制訂、印發農發資金管理的實施辦法和細則，利用各種會議機會，加強業務培訓。

二、嚴格實行“三專”管理，從源頭歸順資金管理渠道

凡立項實施農業綜合開發項目的市縣（區），涉及財政資金都要求實行專人管理、專賬核算、專款專用的“三專”管理，大部分市縣還繼續保留專戶儲存，使農發財政資金進出有序、軌跡清晰、核算方便，從資金籌集、撥付源頭上就統一了管理，歸順了渠道。有效防止了滯留資金、虛假配套、亂支亂用等問題，及時、全面、準確反映農發資金的籌措和投向使用情況。

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三、全面推行縣級報賬制，完善內部監督審核機制

各市縣農發辦事機構均設立農業綜合開發資金報賬專戶，全面推行財政無償資金縣級報賬制，嚴把項目工程預算、施工、驗收、決算四個環節。對實行工程招投標或承包的項目，按照項目計劃批復建設內容，由施工單位根據中標（承包）合同，提出用款申請，經工程監理公司和項目建設單位核實后，先預付合同價的30%，保證工程啟動實施，隨后根據施工單位、監理單位、項目建設單位有關人員簽字蓋章的工程進度結算表以及驗收意見等，陸續支付資金，已辦理竣工決算并經驗收合格后，扣除10%質量保證金，一年后無問題再支付。對未實行工程招投標或承包的項目，由縣農發辦和農口業務部門，根據下達項目實施計劃批復，預付部分啟動資金，項目完工后，實施單位根據竣工驗收單和開具的原始發票，經縣級農發辦有關人員審核簽字后，據實報賬支付。對產業化經營項目財政無償資金，由項目實施單位以真實、有效的原始票據報賬。

經過實踐，實行縣級報賬制，取消了“以撥代支”的支付方式，減少了資金撥付的中間環節，規范了報賬范圍和審批權限，嚴肅了財經紀律，提高了資金使用的透明度，強化了資金管理的責任意識，減少了資金管理的違紀違規行為，有力推進了項目建設招投標制、監理制、法人制管理，加強了內部管理之間的密切協作和溝通，優化了事前有預算，事中有結算，事后有決算的管理秩序，促進了項目建設向規范化管理方向發展。

四、堅持不動產抵押機制，規范財政有償資金管理

借出有償資金時，除逐級簽訂借款合同外，堅持采用不動產抵押等措施，切實將債權債務落到實處，確保按期回收。回收到期有償資金時，除提前下達催款通知、進行調查摸底、加強宣傳工作外，還采取經濟、行政、法律的手段加緊回收、與安排項目計劃任務和分配財政資金規模掛鉤等措施，促使其按期還款；對因自然災害等原因造成確實難以償還的財政有償資金，積極申請延期還款和呆帳核銷；對連續兩年不積極主動回收上繳到期有償資金的市縣，年終通過預算結算予以扣回。

五、積極配合審計部門開展審計，加大外部監督檢查力度

自治區農發辦每年都主動邀請或申請審計廳在安排審計工作計劃時，將農發資金作為專項進行全面審計或抽查審計或委托地市縣審計；每年7月項目省級驗收前，各市縣農發辦主動邀請同級審計部門對項目資金使用管理情況進行審計監督，對提出的問題積極整改。同時，每年都積極配合各級審計部門和財政監督機構等做好農發專項資金的審計和監督檢查工作。從2005年開始，聘請社會中介機構對農發資金的到位、使用、管理等情況，分分項目核查，進行全方位全過程的檢查審計，使資金監督檢查工作經常化、制度化，強化了資金管理意識，培訓提高了基層財會人員業務水平。

六、積極探索有效管理機制，創新資金運行管理模式

（一）按照“綜合因素法”分配下達投資控制指標。土地治理項目按“綜合因素法”分配下達中央財政投資控制指標，以資金控制項目規

模；產業化經營項目中央財政投資控制指標實行總量控制，全區范圍內篩選確定項目，不分縣下達指標，確保重點地區、重點項目。

（二）加強預算管理，確保配套資金足額落實到位。每年10月份，自治區農發辦根據當年國家農發辦批復下達中央財政投資指標情況和下一年工作重點，就開始測算分析下一年自治區本級財政配套資金情況，及時向廳領導和預算處匯報，當年預算能追加的盡量追加，當年不能解決的，及時打入下一預算安排解決，從而保證了自治區本級財政配套資金的足額落實到位甚至超配；市縣級財政配套資金主要是根據自治區下達的投資控制指標，通過預算安排解決。自治區對市縣配套資金實行獎優罰劣、“倒配制”等配套保障機制。即在規定期限內，達不到規定配套比例的，相應地調減投資控制指標；沒有安排配套資金的，原則上不安排項目，調減的投資指標調劑給有配套能力的項目市縣；搞虛假配套的，按比例扣減下一年投資分配指標。

（三）加快資金支出進度，保證項目順利實施。每年春季施工前，根據分配投資控制指標，提前下撥30%省級配套資金，確保當年項目啟動實施；項目計劃批復后，及時下達中央財政預算支出指標和省級財政配套資金。同時，督促市縣加快預算支出進度，加快完工工程結算和報賬支付工作。

（四）積極推行項目資金公示制。讓項目區群眾心里明白項目內容、項目投資和投工投勞數等。有的市縣在項目區附近農戶房屋墻上或項目區標志碑上，將項目實施內容和投資計劃以及項目施工單位、建設單位名稱、電話等公示于眾，項目區群眾對此十分滿意。

還有的市縣農發辦在每年項目審定前，通過媒體向全縣各鄉鎮公示，使各鄉鎮明白當年的項目資金和任務量、對項目前期工作的要求以及立項條件等，從而促進了競爭立項機制。

（五）積極探索創新對部分土地治理項目財政資金實行省級提款報賬制管理模式。近幾年來，我們在實施一些引進外資項目和跨區域重點項目工程建設中，遇到了資金報帳慢、報賬難等問題。如：在實施荷蘭政府貸款農田暗管排水工程項目時，從設計到施工設備、施工技術，全區只有一家施工單位具備此項施工能力；在中部干旱帶地區建立的現代節水農業示范區，灌溉模式為大型移動式噴灌，從設備的引進招標采購，到安裝調試和運營管理，涉及報批部門多，手續繁雜，協調工作量大，科技含量高，市縣一級農發辦難以勝任和完成；還有一些跨縣水利骨干配套改造工程，由市縣直接組織實施，涉及規劃設計方案審定和跨縣工程協調以及組織大型機械設備施工等重大問題，難以保證工期和質量等等。為此，我們首先將涉及類似項目工程的財政無償資金，統一劃撥到自治區農發辦開設的農發項目資金專戶，實行集中統一報帳；項目工程由自治區農發辦直接面向社會招標確定施工單位，同時委派工程監理公司對工程進行監理。工程完工后由自治區農發辦會同涉項市縣農發辦及監理公司共同驗收，并辦理工程管護和相關資產移交手續等。對其中涉及引進大型機械設備和大宗工程物資的，均由自治區農發辦牽頭，面向社會統一招標采購。通過不斷實踐、探索、創新和完善，立足寧夏直管縣體制，對農業綜合開發涉及的此類重點項目工程，考慮到季節性強、施工組織要求高、一次性投入多，由項目市縣具體組織實施難度大等實際情況，盡量由自治區農發辦統一組織實施，有關

市縣積極配合，項目涉及財政資金實行區級提款報賬制。實踐證明，這一管理模式有效降低了工程成本，節約了時間，確保了項目順利實施和資金安全使用。去年6月份，王建國主任在寧夏農發工作會議上對此予以評價：“通過建立穩定的投入機制、創新運行管理模式，探索實行重大骨干工程財政區級提款報帳制，顯著提高了資金使用效率，為創新農發財政資金投入和使用方式作出了重要貢獻。”

第三篇：初析縣級審計機關“三農”資金審計路數

在社會主義新農村建設進程中，國家及地方政府投入到農村、農業、農民的資金、物資（以下簡稱“三農”資金）數額大，項目多，情況復雜。由于主客觀因素所致，這些“三農”資金在為新農村建設發揮作用的同時，其運作過程中，是否存在被擠占、挪用，甚至貪污等問題，其效益如何？審計機關應如何以科學發展理念為指導，進行監督成為了各級審計機關，尤其是縣級審計機關直接面臨的一個重要問題。應如何解決？筆者擬結合工作實踐，對縣級審計機關“三農”資金審計路數作以初淺探析。

一．縣級“三農”資金的管理和分布“點多、面廣”

一是“三農”資金管理部門多。在現行政府部門職能的分工下，一般情況下，縣級涉及對“三農”資金進行分配、管理和使用的部門單位多達數十個，主要有：縣扶貧辦，縣林業局，縣財政局及鄉鎮財政所、縣水利局及相關單位，縣教育局及所屬農村中小學、縣交通局，縣畜牧局，縣衛生局及農村合作醫療定點醫院，縣財政局及鄉鎮財政所、縣級農村信用合作社及鄉鎮農村信用合作社，縣農電局，縣廣播電視局，縣農機局、縣民政局等。在這些部門里，直接涉及“三農”的如農業局、林業局、水利局、水資源辦、土地局、扶貧辦等，他們承擔著組織分配財政拔付的大量的新農村建設資金的重要職能。因此，在對其審計時，要在把握政策和突出重點上下工夫，關注全局性問題，促進這些部門提高預算管理水平，提高財政資金使用效益。

二是“三農”資金分布廣。“三農”資金的結構、數量和分布因各個地區農業的發展程度、農民的生活水平的高低而不同。以吉林省通榆縣為例，全縣總人口36.25萬，其中農村人口占68.5%。大致與國家總比例水平持平（我國現有9.2億農業人口，占全國總人口的70%），是一個以農業為主的國家級貧困縣，其新農村建設任務十分繁重。目前接受國家投入和通過本地籌措涉及“三農”的惠農專項資金主要有：退耕還林補助資金、小流域綜合治理補助資金、“村村通”道路工程建設資金、農村中小學“兩免一補”資金、農村新型合作醫療補貼資金、中低產田改造資金、農村安全飲水資金、農村泥草房改造安居工程補助資金、森林草原防火資金、畜禽防疫資金、良種保種改良資金、農業綜合開發資金、農村公路建設資金、糧食直補資金、農機具購置補貼、土地補償款、農網改造資金，農村有線電視安裝資金、農村低保資金等幾十項。這些“三農”資金具有“投入點多、使用面廣”的特點，使用管理主要在縣、鄉、村，如果管理不到位，很容易發生違法違規問題，且短時間內難以完全糾正。縣級審計機關處在新農村建設的第一線，監督好”三農”資金資金，當屬責無旁貸，且首當其沖。在審計中應堅持把真實性、合法性審計作為現階段“三農”資金審計的基礎。另一方面，”三農”資金政策性強，黨和國家惠農政策是否真正落到實處最終要從政策目標的實現程度上反映出來。所以，“三農”資金審計要在做好真實性、合法性審計的前提下，以惠農政策執行情況為切入點，從提高政策執行效果入手，發現和反映問題，提出完善政策的意見和建議。應結合縣級”三農”資金管理和分布“點多、面廣”的特點，在流動中對其進行審計監督，促使其管理規范、使用有序并產生最佳效益。

二．縣級“三農”資金審計方式、方法的設定

在“三農”資金的運行過程中，審計機關承擔著對這些資金籌措、歸集、管理、發放和使用是否公開、公平、公正及其社會效益進行監督的職責。“三農”資金審計的方式、方法有別于其他資金審計。應該因資金性質、因事而設定。

一是工作思路“六清一兼顧”。從審計實踐看，審計人員在實施“三農”資金審計時，應做到“六清一兼顧”，即專項資金使用政策心里清、資金總量頭腦清、資金管理使用情況調查清、存在問題理順清、產生問題分析清、審計建議路數清。同時，兼顧做好資金使用效益的審計評價。

二是應因時、因事確定工作重點。注意在“三農”資金分布和運行路線中找尋資金的滯留點、受益點，并將其作為審計關注的重點和關鍵點。例如：目前，在新農村建設中，農村飲水改造工程、泥草房改造安居工程、道路村村通工程、以大病統籌為主的農村新型合作醫療等四個方面的“三農”資金及項目為政府、農村居民和社會所關注，可以確定為現階段“三農”資金審計的重點。

三是審計組織形式易統不易散。“三農”資金審計政策性強，涉及面廣，資金分散，社會關注度高，而且審計對象主要在基層農村，應運用不同于其他專業審計的組織方式和工作方法。在審計中宜采取“五統一”的審計方式，即統一審計方案、統一取證模式、統一政策口徑、統一審計處理、統一報告格式等。

四是工作方式易詳不易簡。“三農”資金審計是一項常審常新的工作，其審計手段、組織形式和工作方法要因審計項目的特點而確定。有的“三農”審計項目宜采

第四篇：六項措施強化全市救災資金物資管理使用情況思考

**市紀委監察局采取六項措施加強對該市7·3洪災救災資金物資管理使用監督檢查。

一是規范救災款物募集。要求各鄉（鎮、街道）、各部門、各單位有序組織救災捐贈活動，按上級規定的組織和途徑捐贈款物。加強對募捐活動的指導和監督，有關單位在接受捐贈過程中，做到定點、定時，專人管理。

二是加強救災款物管理。要求各單位對

捐贈情況進行及時匯總，逐級上報，接收的所有救災資金和物資必須全部納入監管范圍，做到專賬管理、帳實相符、專戶儲存、專款專用、專物專用。按照政務公開等規定，建立救災款物信息披露制度，及時公開、公示救災資金、物資的接收、管理、撥付等情況，做到賬務清晰、公開透明、群眾知情。任何單位和個人不得滯撥滯留、擠占挪用、貪污私分、弄虛作假、損失浪費。

三是加強對救災款物管理使用情況的監督檢查。堅決查處在救災捐贈資金和物資的募集、管理方面頂風違紀、違法行為，對貪污私分、虛報冒領、截留克扣、擠占挪用救災款物等行為，迅速查辦，從重處理；對失職瀆職、疏于管理、遲滯撥付救災款物造成嚴重后果或嚴重毀損浪費救災物資的，嚴肅追究有關領導和直接責任人的責任。涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任。

四是開展專項檢查活動。市紀委監察局派檢查組從7月13日起，采取聽匯報、查資料、看賬本、隨機走訪的方式，對全市救災物資管理和使用情況開展一次專項檢查。

五是加強組織領導。市紀委監察局成立救災資金物資監督檢查領導小組，由市紀委副書記、監察局局長任組長，相關職能室負責人為成員。各受災鄉（鎮、街道）也成立了相應機構，并按照“誰主管、誰負責”的原則，督促職能部門各司其職，各負其責，共同做好監督檢查工作。

六是暢通監督渠道。積極發揮村民議事小組、村紀檢委員、黨員代表、群眾代表的作用，主動聽取他們的意見，自覺接受群眾的監督。市紀委還設立并公布了專項舉報電話和電子郵箱，方便群眾舉報。

第五篇：論強化農業政策性銀行服務“三農”的思考三稿

內蒙古財經大學雙學士學位論文

論強化農業政策性銀行服務“三農”的思考

作 者 謝東艷 系 別 公共管理學院 專 業 金融學 年 級 2010級金融八班 學 號 102122124 指導教師 辛桂華 導師職稱 副教授

摘要

農業、農村和農民問題，是國家的根本問題，關系社會穩定，關系改革開放和現代化建設的大局。解決了“三農”問題，就是解決了國家問題。走有中國特色的解決“三農”問題之路，認清“三農”問題的本質，迫切需要國家政策和金融機構的扶持。農業政策性銀行作為政府實施宏觀調控，農業支持與保護政策，彌補市場經濟失靈的重要手段，在支持和服務農業農村經濟發展中擔負著義不容辭的重要職責。目前，我國農業政策性銀行發展還不成熟，今后一段時間必須以創新的觀念和方法構建適合我國國情的農業政策性金融體系。

關鍵字：農業政策性銀行 農業 三農

Abstract

The agriculture,the countryside and the farmer question, are the national basic question, the relations social stability, the relations reform and open policy and the modernization general situation.Has solved “three agriculture” the question, has solved the national issue.Walks has the Chinese characteristic solution “three agriculture” road of the question, clearly recognizes “three agriculture” the question essence, urgent need national policy and financial organ supportThe agricultural policy-type bank implements the macroeconomic regulation and control as the government, the agricultural support and the protection policy, makes up the market economy malfunction the important method, is shouldering the bounden important responsibility in the support and in the service agriculture rural economy development..At present, Our country Agriculture Policy-type Bank development is not mature, next period of time will have to innovate the idea and the method construction will suit our country national condition the agricultural policy-type finance system.Keywords: Agriculture policy bank Agriculture Three agriculture

目錄

一、我國農業政策性銀行概述................................................1

（一）農業政策性銀行涵義..............................................1

（二）農業政策性銀行的職能............................................1

二、農業政策性銀行服務“三農”的必要性....................................1

（一）農業在國民經濟中具有戰略性和基礎性地位..........................1

（二）我國城鄉發展不平衡，收入差距較大................................2

（三）金融業自身改革與發展的需要......................................2

（四）彌補商業性融資不足..............................................2

三、我國農業政策性銀行服務“三農”的現狀及存在的問題分析..................2(一)農業政策性銀行支持“三農”發展的現狀..............................2

（二）農業政策性銀行服務“三農”存在的問題............................3

四、強化我國農業政策性銀行服務“三農”的對策建議..........................4

（一）拓寬各種可能的融資渠道..........................................4

（二）調整信貸方向，拓展農發行的業務范圍..............................5

（三）加強農發行信貸風險的管理，健全運營機制..........................5

（四）建立健全相關法律體系............................................6

五、結束語................................................................6 參考文獻..................................................................6 后記......................................................................7

論強化農業政策性銀行服務“三農”的思考

一、我國農業政策性銀行概述

（一）農業政策性銀行涵義

農業政策性銀行，是以政府發起、組織為前提的，以國家信用為基礎，以配合和執行政府農業和農村產業政策、區域發展政策為主要目的，不以盈利為主要目標的，在農業及其相關領域從事資金融通，支持和保護農業生產，促進農業、農村經濟發展和農民

1收入增加的一種特殊的金融行為。農業政策性銀行所從事的業務不僅局限于農業、林業、牧業、副業、漁業，還包括農村其他的產業，服務的對象主要是“三農”問題的主體，即農民、農村和農業。

（二）農業政策性銀行的職能

農業政策性銀行的作用主要是給農業生產以直接扶持、支持農產品的價格。對農業生產的直接扶持主要是通過發放大量的沒有利息或利息較少的貸款，從而使農業生產有良好的條件，使農業生產成本降到最低，降低和分散農業生產的風險，使農產品在市場上有競爭優勢，處于有利地位；對農產品價格的支持是農業政策性銀行通過發放大量的沒有利息或利息較少的錢給農戶，從而有利于收購和儲備農產品，使農產品在市場上不會缺貨，價格不會有太大的變化，使農民可以接受生產農產品。其在扶持農業發展的實踐過程中主要有扶持、誘導、補充三種職能。

二、農業政策性銀行服務“三農”的必要性

農業生產沒有良好的環境做后盾，對資金具有強烈的需求；融資者的利息負擔能力低，管理困難，有不少貸款只能依靠農戶的誠信狀況。因此其他銀行對農業生產的投入愿望較低。另外，農業自身積累比較少，其數量遠遠難以滿足自身發展的需要，因此僅僅依靠財政資金和商業性金融中介機構的融資是不能滿足需求的。由于農業生產各種不利的條件，農業的發展急切需要一定的資金對其進行支持，以改善其發展環境，而這就需要專門的農業政策性銀行為其提供幫助，使農業實現穩定良好的發展，使農民富裕。

（一）農業在國民經濟中具有戰略性和基礎性地位

農業是工業、服務業等產業發展的前提。我國正處于經濟社會轉型的重要時期，農 1賈康，中國政策性金融向何處去，中國經濟出版社

業和農村經濟面臨著嚴重的考驗，同時我國農業的生產方式也正在發生著歷史性變革。為使我國農業在國際上有競爭優勢，擴大國際影響，實現農業與農村經濟的穩定發展，國家經濟發展和金融體制改革的重要任務必須以建立健全和發展農業政策性銀行為中心。

（二）我國城鄉發展不平衡，收入差距較大

我國擁有九百六十萬平方公里的土地，人口非常多，地區間經濟發展水平和速度各不相同，在市場經濟發展還處于初級階段的情況下，國家給農業幫助的金錢還較少，需要加強政府對市場經濟發展的引導作用。政府通過采取各種政治、經濟手段，有效解決單靠市場自己無法解決的問題，使農業政策性銀行更加健全，使其對農業經濟的發展進行有效管理，從而更好地發揮其支農作用。

（三）金融業自身改革與發展的需要

在解決農民、農業以及農村問題的同時，農業政策性銀行也需要不斷地改革和發展，不斷地創新和進步。農業政策性銀行要漸漸地加大其在農村地區的范圍，增加對農村地區的服務。在服務農業生產的同時，其自身也可以得到發展。

（四）彌補商業性融資不足

農業政策性銀行在幫助農業發展的過程中發揮著重要作用。它一方面貫徹和配合國家的農業產業政策，為農業的發展提供一定的資金支持，通過政策性融資活動扶持農業發展；另一方面彌補由于市場失靈造成的農業生產的商業性資金投入不充裕，以幫助農業和農村經濟的又好又快又穩定的發展。

三、我國農業政策性銀行服務“三農”的現狀及存在的問題分析

(一)農業政策性銀行支持“三農”發展的現狀

中國農業發展銀行是農業政策性銀行的重要組成部分，在國家支農的過程中發揮著重要作用，幫助國家有效地實施宏觀調控。在幫助農業生產發展中有非常重要的責任。中國農業發展銀行對三農的支持貸款可以簡單地分為政策性貸款、準政策性貸款和商業性貸款三類。

1.政策性貸款主要用于糧棉油的收購業務

中國農業發展銀行發放的農業政策性貸款大部分都用于糧棉油的收購，其對于流通領域給予了很大的資金支持，從而使農業政策性銀行支農的作用得不到很好的發揮。而糧棉油收購貸款的實際使用者是糧棉油流通企業，農民只能間接的通過向流通企業出售糧棉油產品而獲得一小部分錢。農業政策性貸款實際上只是增加了農副產品的賣的數量，而對于其生產沒有很大的幫助；對于農民來說，生產農產品所需要的錢還是沒有增加，也沒有直接與農業發展銀行發生任何經濟關系。2.農業綜合開發以及對農村基礎設施建設貸款投入的情況

2007 年，經我國銀監會批準，中國人民銀行開始向農村基礎設施建設投入貸款、增加對農業綜合開發和農村流通領域建設的貸款。對于農村流通領域和基礎設施建設投入貸款的比例在不斷增加，截至2011 年3 月，農發行累計向349 家企業發放農村流通體系建設貸款197.67 億元。截止至2009 年末，支持新建和改造農村公路13.37 萬公里，建設和改造輸變電線路2.26 萬多公里，復墾土地面積177 萬畝。截至2010 年末，農發行涉農水利建設貸款余額達1037.41 億元。2 3.商業性貸款幫助農業發展的現實情況

中國農業發展銀行為支持農業生產的發展，所進行的商業性貸款主要有產業化龍頭企業貸款、農業小企業貸款、農業科技貸款和農業生產資料貸款。3但從當前的現實情況來看，商業性貸款的規模比起政策性貸款的要小很多，而這也是農業發展銀行利潤很少的原因之一。在農業發展銀行發放的商業性貸款中，產業化龍頭企業貸款所占的比例較大，而進行的其他商業性貸款的比例較小。

（二）農業政策性銀行服務“三農”存在的問題

從目前的實際來看，農村只有很少的金融資源、其生存的條件也不是很好、常常發生虧損，因此工商銀行、中國銀行、建設銀行三家國有商業銀行已經從以農業為主的農村地區退出，還留在農村的銀行也只是簡單的辦理存款業務，而使得農村的許多閑置錢財都流向外面，對于“三農”投入很少。而具有政策性金融職能的農業發展銀行，其在支持農業發展的各個方面都表現的不是很令人滿意，政策性銀行的功能沒有很好的行使。農業政策性銀行的發展存在一些問題，主要體現在： 1.總體“貧血”，農業政策性銀行資金來源渠道的單一性

對農業生產發展投入的資金比較少是一個嚴重的問題。農發行的資金來源一般為:政府的財政資金，包括財政借款、財政貼息、稅收減免等、向中央銀行借款、發行債券、4在所包括的業務范圍內的企事業單位存款和財政性存款等。農業發展銀行自1994年成立以來,除了財政撥付的資金以外,其信貸資金的來源除了向中央銀行借款,主要是通過人民銀行下達指令性派購計劃,從而使商業性金融機構購買其發行的金融債券籌集。可是農業發展銀行發行的金融債券到現在為止還沒有全部實現在市場上發行，購買者單一，經過商業金融機構過濾的資金,籌資需要很多的金錢。從當前的情況來看,國家財政對于農業發展銀行的貸款風險補償機制還沒有完全建立好。政府財政對農業發展銀行的支持不夠多,除了對糧棉油的收購貸款業務給予一定的補貼外,許多免稅、補貼的政策并沒有真正實行。

2.金融需求只能滿足很小一部分

（1）從目前情況來看，農村經濟對金融服務已有各種各樣的要求，但金融服務還不能滿足農村的需要。由于金融機構還存在各種各樣的問題，長時間以來,農業發展銀行能提供的金融產品非常少,基本上只有傳統的存貸匯業務,其他金融服務非常少。存款也僅僅是傳統的定期和活期存款,貸款也只是對于種殖業和養殖業, 除了能夠基本滿足農業簡單再生產貸款需要外，農民的消費性借貸也只能是依靠農民之間相互的借還。提供的有關農村生產的服務還比較的少，不夠其需要。

（2）農發行業務范圍很小,實力不足。1998年以來,農業發展銀行有關農業的許多貸款業務都劃分給了農業銀行,而它只是簡單的負責農副產品收購后資金的供應和管理。由于農業發展銀行只有一小部分業務，其支農作用得不到很好的發揮,對農產品的 23 楊童舒，農業政策性銀行服務三農問題探析，沈陽師范大學學報，2011年6期 楊童舒，農業政策性銀行服務三農問題探析，沈陽師范大學學報，2011年6期 4 張眉，中國農業發展銀行支農策略研究，內蒙古大學，2011年

支持只是停留在了表面的流通方面，而對于農產品的更深層次的加工不能提供很多的資金以幫助其發展。2004年后雖然農業發展銀行的貸款業務范圍與以前相比已經很大了,但是其支農作用仍有一定的阻礙,在許多方面還是無法發揮其功能。而且農業發展銀行本來建行的時間就較短,長期以來從事的業務又很少,本身實力不強,因此在支農方面其功能發揮的不是很好。

3.信貸管理體系還不是很健全，需要進一步完善

商業性貸款業務開始的時間比較晚,它的許多特點和規律都與政策性的不同,應該針對其具體的特點和規律而制定不同的管理方法,建立起符合實際需要的管理體系。同時,商業性貸款的管理手段也比較落后,風險的預防手段也明顯落后于國內外的同行業,而且商業性貸款管理的科技水平也需要進一步的提高。在責任的具體落實上,各級管理行和基層承擔的相應風險不明確,最終形成權責不清的狀況。4.缺少相關的法律保障體系

雖然當前我國對銀行的法律保護措施不斷加強，但政策性銀行的立法工作做的不是很到位。農業發展銀行自1994年成立以來，法律保護還是僅僅只注重表面形式，缺乏真正意義上的法律立法措施和保障。對于農業發展銀行來說,并沒有規定明確的開展業務活動的邊界,除了簡單的辦理糧棉政策性業務外,其他的業務活動還正處于摸索的階段,嚴重的影響了農業發展銀行的發展和履行職能。農業發展銀行存在的這些問題使得其很難滿足“三農”問題的資金需要。

四、強化我國農業政策性銀行服務“三農”的對策建議

目前，要想解決我國的農民農業和農村問題，其關鍵在于又快又好的發展農村經濟和使農民富裕，另外，新農村建設的許多方面都離不開金錢的支持，而這些只靠財政資金是遠遠不夠的，客觀上需要金融資金的投入和幫助。

在我國廣大的農村領域，不僅商業性銀行很薄弱，政策性銀行也很薄弱。這種“雙薄弱”的制度安排存在嚴重缺陷，僅僅依靠擴大業務范圍、轉變體制機制是不可以解決的，必須以創新的觀念和科學的方法發展屬于自己的農業政策性銀行。我國農業政策性銀行的改革不能只關注表面形式、增加業務，更要注重農村經濟的實際情況，使農村政策性銀行整體功能得到最大發揮。

（一）拓寬各種可能的融資渠道

1.增加農業政策性銀行的資金。在財力成為制約新農村建設“瓶頸”的情況下,國家和地方各級財政的能力有限,因此需要通過大規模的政策性金融貸款來解決農業發展缺少資金的問題。中央政府應出臺相關的政策,及時增加和補充農業政策性銀行的資金,以增強其支農后勁，確保農業的發展有充裕的資金支持。

2.吸納國外的先進經驗,開展吸收儲蓄存款的業務。農發行可以在一些地區開展儲蓄存款業務,但要將吸收的資金用于農業貸款，同時加強監管,確保將吸收的存款用在“刀刃上”，避免農發行出現流動性問題。同時農發行的儲蓄業務也有利于其建立現代化的銀行制度。

3.設立國家農業發展基金,并且由農業政策性銀行進行專項管理和使用。其來源主要有四:即從國有土地出讓金中提取一定比例、從經營性企業包括國有企業和鄉鎮企業的銷售收入中提取一定比例、從經營性基本建設項目的收益中提取一定比例、改革農產

品購銷體制,將以往用于消費和流通領域里的財政補貼作為農業發展基金的一項主要來源。

4.可以利用政府擔保從國外借款。主要包括國際金融機構,如國際貨幣基金組織、世界銀行及其附屬機構一國際農業開發委員會、國際農業組織等；亞洲開發銀行及外國政府和金融機構的各種低息、優惠、援助性質的開發性貸款和國際商業貸款。此外,也可以利用政府擔保在外國發行債券,以籌集長期資金。

（二）調整信貸方向，拓展農發行的業務范圍

1.針對農業類企業的風險資金支持。此類業務農業發展銀行可以自己進行,也可以在自己的擔保下讓別的機構幫助開展。這類風險資金是為了滿足小額信貸所無法滿足的農村生產領域的資金需要。這在國外是有先例的,如玻利維亞的“農村發展計劃”和“公司投資計劃”，因為農村地區較高的運作成本和風險妨礙了這些資金向農村的投入。

2.支持開展農業保險或者再保險。當前我國農業保險的不景氣是因為缺乏各種相關的政策支持,所以各保險公司不愿意開展此類業務,而且我國現行的《保險法》對農業險也未涉及,并且也沒有制訂其他與農業險有關的政策。政府可以組建專門的政策性農業保險機構也可以委托其他銀行開展這項業務。

3.開展各種各樣的業務。農業發展銀行可以利用自己接近農業企業的優勢,開展投資銀行業務,收購有潛力的農業企業或者為這些企業潛在的并購者提供一些咨詢的建議,或者是自己尋找一些好的企業,然后由自己或者其他機構把這些企業收購。農發行這樣做的目的不是單單為了掙錢而是為了使農業和農村的經濟得到更好的發展。

4.農業貸款擔保、再擔保和票據貼現業務等中間業務。這些業務的開展將有利于需要金錢的農戶順利地從其他金融機構借到所需要的金錢。而農發行不但可以從中掙到因幫助農戶和金融機構的錢,同時也可以吸引更多的人將錢投到農村,增加了農業生產經濟發展的資金。因為如果商業銀行能從這些農戶中掙到錢,有利可圖，它就會自己繼續進行此項活動,主動與農業發展銀行建立業務聯系。經過一段時間,我國農業政策性銀行和商業性銀行就可以建立良性的互動。

（三）加強農發行信貸風險的管理，健全運營機制

1.完善一級法人治理結構。依據農業政策性銀行經營管理職能的實際需要和自身的實際情況,不斷調整內部結構,進行優化配置，逐步完善業務體系,使業務系統管理更加有組織和規范；逐步完善農業發展銀行的垂直管理體系,明確清晰的規定各個分行在垂直管理體制中的職責分工；對于各級行要給予符合自身情況的相應的權力。

2.完善內部經營機制。逐步研究與改進與農業政策性銀行經營發展模式相協調的、符合我國國情的績效管理目標考核體系；做好農業政策性銀行的內部監督工作；完善有關信貸資產的保全措施,建立符合實際情況且能夠實行的預防風險的機制。

3.根據“區別對待、分類指導”的原則,針對特殊的貸款實行特殊的信貸政策。對于收購資金的貸款將繼續按照現行的政策執行。伴隨著政策向農業生產領域的傾斜，農業政策性銀行應積極吸收世界銀行、亞洲開發銀行等其他銀行的先進經驗,建立適合自己實際情況的項目貸款管理措施并嚴格執行,將信貸風險的可能性降到最小。

（四）建立健全相關法律體系

從我國的實際國情出發，制定符合自身特點的監管和考核評價辦法以及規定，使農業發展銀行的各種經營行為更加規范，依法對其進行監督和管理。盡早制定有關農業政策性銀行的法律和條例，使農業發展銀行的經營和活動更加合法。制定清晰的法律法規可以防止不良分子鉆空，防止因政府的補貼而使得人們因貪小便宜而道德上出現問題，使農業發展銀行保持穩健，持久運行。

五、結束語

農業發展離不開資金的投入，如今農業經濟發展的瓶頸也是資金投入的不足和無效。農業政策性銀行的信貸供給具有其獨特的優勢，因此，加大政策性資金投入的力度，無疑會對農業經濟的發展起到很大的促進作用。為了能使農業政策性銀行更好的擔負起在全面建設社會主義和諧社會的大環境下建設社會主義新農村的責任，擔負起保護、支持和解決“三農”問題的責任，應該對農業政策性銀行進行深層次改革以實現其自身可持續發展。

參考文獻：

1.賈康，中國政策性金融向何處去，中國經濟出版社

2.楊童舒，農業政策性銀行服務三農問題探析，沈陽師范大學學報，2011年6期 3.張眉，中國農業發展銀行支農策略研究，內蒙古大學，2011年

4.陳榮，農業政策性銀行支持農業經濟發展的研究，南京農業大學,2007年

后記

感謝我的導師辛桂華老師，本論文的撰寫工作都是在我的導師辛老師的直接關懷和悉心指導下完成的。辛老師對我論文思路的完善和結構的調整等方面提出了許多寶貴的意見和建議，為我順利完成論文的寫作提供了極大的幫助。辛老師還在我論文資料的搜集方面提供了非常大的幫助。她嚴謹的學風、淵博的知識和執著的敬業精神對我產生了深刻的影響，并讓我受益終身。借此機會，真誠的感謝辛老師對我的幫助和教誨。