第一篇：江蘇省直管縣財(cái)政體制改革成效問題及對策上

江蘇省直管縣財(cái)政體制改革成效、問題及對策

（上）

駱祖春

摘 要：江蘇省三年來的實(shí)踐表明，省直管縣財(cái)政體制改革取得了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的初步效果，但財(cái)政省直管縣體制與行政市管縣體制之間體制性摩擦造成一些新的矛盾與問題，原市管縣體制所固有的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的功能在快速萎縮，省對縣、市對縣管理和協(xié)調(diào)既存在交叉重疊又存在真空。出路關(guān)鍵在于科學(xué)、有序地推進(jìn)省直管縣行政管理體制改革。

關(guān)鍵詞：省直管縣，財(cái)政體制改革，行政管理體制改革

財(cái)政管理體制是國家經(jīng)濟(jì)管理體制的重要組成部分，是調(diào)節(jié)國家、企業(yè)（單位）與個(gè)人以及中央與地方的收入分配和經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的重要制度安排。進(jìn)入新世紀(jì)，特別是“十一五”計(jì)劃實(shí)施以來，中央倡導(dǎo)地方財(cái)政管理體制從市管縣到省直管縣的改革。江蘇從2007年起全面實(shí)施省直管縣財(cái)政體制改革。近三來，這一改革已收到了“擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣”的初步效果，但在實(shí)施中也存在一些矛盾與問題，必須采取切實(shí)的政策措施，以促進(jìn)改革的完善和深化。

一、江蘇省直管縣財(cái)政體制改革實(shí)施過程與成效

（一）改革前的準(zhǔn)備工作

江蘇省政府在2005年就開始準(zhǔn)備實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，下發(fā)了《省政府辦公廳關(guān)于做好市縣財(cái)政管理體制穩(wěn)定工作的通知》（蘇政辦發(fā)[2005]68號）。2006年年初，“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的提法出現(xiàn)在了江蘇省政府工作報(bào)告中，明確表示在“十一五”期間推行省直管縣財(cái)政體制，強(qiáng)力推動縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2006年出臺的《江蘇省“十一五”規(guī)劃綱要（草案）》，第一次明確提出“加快縣域城市化進(jìn)程，有條件的縣城向中等城市發(fā)展，賦予縣級政府更大更多的經(jīng)濟(jì)、行政管理權(quán)限，實(shí)行省直接對縣的財(cái)政管理體制”。

到2007年，江蘇省實(shí)行“省直管縣財(cái)政體制改革”條件已比較充分：包括欠發(fā)達(dá)地區(qū)在內(nèi)的縣域普遍具備一定的自我發(fā)展能力，加快發(fā)展的需求相當(dāng)強(qiáng)烈；省級財(cái)政調(diào)控能力明顯增強(qiáng)，具備了進(jìn)一步加大對后進(jìn)市和縣支持力度的能力；為了保證省直管縣體制全面推開后市有足夠的發(fā)展空間，對部分市進(jìn)行了區(qū)劃調(diào)整，擴(kuò)大了城市發(fā)展空間；省直管縣的財(cái)政管理基礎(chǔ)、技術(shù)條件已經(jīng)基本成熟，省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助先前已直接計(jì)算到縣，覆蓋到縣的“金財(cái)工程”建設(shè)步伐加快等等。

（二）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的主要做法

2007年3月，江蘇省出臺《省政府關(guān)于實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制改革的通知》（蘇政發(fā)[2007]29號），決定從2007年1月1日起實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制，標(biāo)志著江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革全面推行。

1.調(diào)整財(cái)政體制關(guān)系。保持各市、縣分稅制財(cái)政體制和政策規(guī)定范圍內(nèi)的合理既得利益，建立省與市、省與縣直接聯(lián)系的財(cái)政體制。核心是統(tǒng)一收支劃分，除省級收入外，市級與縣級財(cái)政收入按收入屬地原則統(tǒng)一劃分。根據(jù)“一級政府、一級財(cái)政、一級事權(quán)”的要求，明確市級與縣級財(cái)政支出責(zé)任；其次是確定劃轉(zhuǎn)基數(shù)，改革前各市對所屬縣的財(cái)政體制性集中和財(cái)力補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助等基數(shù)，以2005年為基期年，經(jīng)市和縣共同確認(rèn)后，按省財(cái)政要求辦理劃轉(zhuǎn)。各項(xiàng)稅收返還數(shù)等按實(shí)際計(jì)算確定。

2.改革財(cái)政預(yù)決算制度。取消市與縣之間的原預(yù)決算制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政預(yù)決算制度。一是市縣各自確定收支預(yù)算，省對各市、縣不再下達(dá)指令性財(cái)政收入計(jì)劃，由各市、縣根據(jù)全省財(cái)政收入預(yù)期增長幅度和本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，自行確定本級的財(cái)政收支預(yù)算。二是統(tǒng)一直接辦理結(jié)算，各類財(cái)政結(jié)算事項(xiàng)一律由省財(cái)政直接與各市、縣辦理，市、縣之間的結(jié)算事項(xiàng)一律通過省財(cái)政辦理。三是直接報(bào)送財(cái)政報(bào)表，各市、縣財(cái)政預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行和決算，統(tǒng)一按照省財(cái)政要求辦理，直接報(bào)送省財(cái)政。各縣有關(guān)財(cái)政統(tǒng)計(jì)報(bào)表同時(shí)抄送所在市財(cái)政。

3.改革財(cái)政往來管理制度。取消市與縣之間的財(cái)政往來制度，建立省與市、省與縣之間的財(cái)政往來制度。一是直接報(bào)解財(cái)政收入，各市、縣人民銀行國庫根據(jù)改革后財(cái)政管理體制規(guī)定，直接向省級報(bào)解財(cái)政庫款，直接報(bào)送有關(guān)收入報(bào)表。各市、縣財(cái)政收入金庫留解比例由省財(cái)政直接確定。二是直接下達(dá)專項(xiàng)資金，省對各縣各類專項(xiàng)補(bǔ)助和專款不再經(jīng)過市，由省財(cái)政直接分配下達(dá)到各縣。市原對

縣財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助通過省財(cái)政下達(dá)到縣。三是直接辦理資金調(diào)度，省財(cái)政直接辦理對各縣財(cái)政資金往來和資金調(diào)度及其結(jié)算。

4.嚴(yán)格分配制度。實(shí)行省直管縣財(cái)政管理體制后，市不得將應(yīng)屬于縣級收入范圍內(nèi)的收入劃歸市級；不得以任何方式集中縣級財(cái)政收入（包括單項(xiàng)稅種或單項(xiàng)收入）和資金；不得下放或轉(zhuǎn)嫁應(yīng)由市級承擔(dān)的支出責(zé)任。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)對等的要求，今后省級在對縣安排項(xiàng)目資金或出臺政策時(shí)，一般不要求市級配套；市對縣不能隨意開減收增支的政策口子，或要求縣級配套資金。各市對縣出臺增加支出政策時(shí)要相應(yīng)安排補(bǔ)助資金。

5.充分發(fā)揮省級財(cái)政調(diào)節(jié)作用。完善加快縣域發(fā)展、促進(jìn)市縣共同發(fā)展的激勵機(jī)制。加大轉(zhuǎn)移支付力度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，逐步提高經(jīng)濟(jì)相對薄弱縣鄉(xiāng)基本公共服務(wù)保障能力，推進(jìn)縣域間基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）省直管縣（市）財(cái)政體制改革的配套措施

1.2008年8月，江蘇省委、省政府聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》（蘇發(fā)[2008]15號），按照財(cái)權(quán)與事權(quán)平衡的原則，重新劃分了省與市縣之間地方共享稅的分享范圍與比例，擴(kuò)大了縣級財(cái)政的分成比例，從而使縣級政府有了更多的稅收支配權(quán)。例如，規(guī)定地方營業(yè)稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、印花稅、資源稅、車船使用和牌照稅增量和預(yù)算內(nèi)非稅收入增量，省均不再集中，除營業(yè)稅外5個(gè)稅種，預(yù)計(jì)未來五年省財(cái)政將少收地方財(cái)力300多億元。

2.出臺了相關(guān)的配套考核文件。2008年8月，省委、省政府在出臺了《關(guān)于調(diào)整分稅制財(cái)政管理體制的通知》的同時(shí)，出臺了《關(guān)于建立科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系的意見》、《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制的意見》等5個(gè)指導(dǎo)性政策性文件。在考核導(dǎo)向上，制定了5大類28項(xiàng)科學(xué)發(fā)展評價(jià)考核體系，建立了引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的領(lǐng)導(dǎo)干部考核評價(jià)機(jī)制。落實(shí)并細(xì)化、完善與省直管縣財(cái)政改革相關(guān)的考核體系，這對于保障財(cái)政“省直管縣”改革是非常必要的。

3.加強(qiáng)省對市縣財(cái)政領(lǐng)導(dǎo)。省對市縣如何處理好既得利益問題、如何規(guī)范新增利益問題做了明確的規(guī)定和要求，特別是在市財(cái)政對縣域發(fā)展的責(zé)任上，明確提出“省進(jìn)、市不退”原則，要求各市要繼續(xù)履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展的職責(zé)。省財(cái)政建立了縣聯(lián)絡(luò)員制度。各縣聯(lián)絡(luò)員由一名處長（主任）及其本處室（中心）的一名處級或科級干部兩人組成，負(fù)責(zé)對某縣的聯(lián)絡(luò)工作。聯(lián)絡(luò)員主要任務(wù)是及時(shí)上傳下達(dá)，服務(wù)指導(dǎo)縣。聯(lián)絡(luò)員制度對于密切省廳與基層的聯(lián)系，提高省直管縣財(cái)政管理水平起到了保障作用。

（四）改革的初步成效

江蘇省直管縣財(cái)政管理體制改革已平穩(wěn)運(yùn)行三年，進(jìn)展較為順利，省直管縣體制的正面效應(yīng)顯現(xiàn)出來。通過對南京、高淳、蘇州、昆山、揚(yáng)州、江都、宿遷、沭陽等市縣的調(diào)查，實(shí)施效果主要體現(xiàn)在以下方面：

1.縣級財(cái)政留成比例有所增加。實(shí)行新的省直管縣財(cái)政體制，市級財(cái)政通過財(cái)政體制對縣統(tǒng)籌一定比例財(cái)力的權(quán)限取消了，縣級財(cái)政留成比例增加，實(shí)力有所增強(qiáng)。與此同時(shí)，省對欠發(fā)達(dá)的縣地方財(cái)政收入增量實(shí)行集中與等額獎勵返還政策，省財(cái)政還通過預(yù)算內(nèi)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式對包括貸款貼息、星火計(jì)劃項(xiàng)目、新產(chǎn)品開發(fā)、技改與創(chuàng)新、節(jié)約能源等各類項(xiàng)目實(shí)行補(bǔ)助，為縣級財(cái)政創(chuàng)造了增收空間。

2.縣級財(cái)政收支快速增長。從調(diào)查縣2001年-2008年度財(cái)政總收支、本級一般預(yù)算收支、上一級財(cái)政集中收入、來自上一級財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付等的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示：2007年改革后，調(diào)查縣各項(xiàng)財(cái)政收支指標(biāo)的年均增長率呈現(xiàn)出兩位數(shù)的高速增長，欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政收入增幅尤為明顯。

3.財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率提高，縣級財(cái)政理財(cái)能力增強(qiáng)。實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后，中央和省對各縣的補(bǔ)助資金由省財(cái)政直接撥付到縣，縮短了時(shí)間跨度，減少了市級環(huán)節(jié)，資金運(yùn)作更加快捷及時(shí)，便于縣級財(cái)政部門即時(shí)根據(jù)國庫資金存量，測算安排各類支出，整個(gè)體系的財(cái)政資金運(yùn)行效率得到明顯提高。縣級政府與市級政府一樣享有同等的權(quán)限，可自主決定過去需要由市批準(zhǔn)的事項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)了“指標(biāo)下達(dá)快，資金調(diào)度快，項(xiàng)目申報(bào)快”，與擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的其它經(jīng)濟(jì)社會管理的自主權(quán)下放改革一起，進(jìn)一步激發(fā)了縣域經(jīng)濟(jì)的活力。

4.省級直接調(diào)控能力有所增強(qiáng)。財(cái)政省直管縣后，由于加大了縣級財(cái)政稅收分享比例，同時(shí)省財(cái)政直接結(jié)算到縣，避免了市級截留的可能，有效地緩解了縣級財(cái)政的困難，特別是省級財(cái)政對欠發(fā)達(dá)縣的大額轉(zhuǎn)移支付，對實(shí)現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展有很強(qiáng)的促進(jìn)作用。

5.促進(jìn)縣級財(cái)政管理水平提升。實(shí)行財(cái)政省直管縣后，縣級財(cái)政工作得到了省、市兩級財(cái)政的指導(dǎo)和幫助，省里的很多會議、培訓(xùn)班都直接到縣級，使縣級更及時(shí)、更全面了解各種財(cái)政信息，對各種財(cái)政政策的理解和掌握也更加到位。省級財(cái)政在預(yù)算審查、預(yù)算管理、數(shù)據(jù)報(bào)送等方面對縣財(cái)政要求明顯提高，從而促進(jìn)了縣級財(cái)政管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作水平的提高。

6.推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力。“省管縣”，作為一個(gè)有效的制度框架，推動縣域經(jīng)濟(jì)向內(nèi)尋求發(fā)展動力，強(qiáng)化了發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)制度導(dǎo)向，有效地促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)三次產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

二、省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)程中的主要問題

“省直管縣”財(cái)政體制改革是整個(gè)省直管縣體制改革的重要組成部分和先行部分，它和現(xiàn)行的市管縣行政體制并存，不可避免地產(chǎn)生體制性摩擦，在初期的磨合階段，主要出現(xiàn)以下問題：

（一）市縣間財(cái)權(quán)與事權(quán)新的不匹配

調(diào)研的情況顯示，市級事權(quán)與財(cái)權(quán)不對稱，市、縣事權(quán)、財(cái)權(quán)未能理清，市、縣的管理關(guān)系不順，是現(xiàn)階段“省直管縣”財(cái)政體制改革中最大的問題。從市的角度看，省直管縣的財(cái)政權(quán)與市級行政權(quán)存在匹配錯位，市級履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責(zé)，市縣政府領(lǐng)導(dǎo)層認(rèn)同的一些區(qū)域性政策行動，由于市縣財(cái)政的分離與管理權(quán)力限制，在落實(shí)當(dāng)中存在一些難以調(diào)和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權(quán)在全市域內(nèi)的實(shí)施，長此以往，市級黨委政府的權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。從縣的角度看，縣級財(cái)政實(shí)行省直管后，財(cái)力和資金都由省統(tǒng)一對其結(jié)算、撥付，但其它的行政體制如人事任免權(quán)卻歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財(cái)政跑財(cái)力、資金、項(xiàng)目、政策，又要向市政府匯報(bào)工作、爭取理解和支持，縣級的工作難度增大。面對省市兩個(gè)“婆婆”，有些關(guān)系不好處理，造成行政資源的額外浪費(fèi)。（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院）

來源：《地方財(cái)政研究》2010年第4期

第二篇：省直管縣財(cái)政體制改革淺析

“省直管縣”財(cái)政體制改革淺析

會同縣非稅局

省委、省政府決定從今年起調(diào)整和完善省以下財(cái)政管理體制，推行財(cái)政“省直管縣”改革。這是自分稅體制財(cái)政體制改革以來，又一次重大財(cái)政體制調(diào)整，對于發(fā)展中心城市，壯大縣域經(jīng)濟(jì)，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。

一是這一改革大大增強(qiáng)了縣級經(jīng)濟(jì)自主權(quán)利，激發(fā)了其自我發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動力，改善了其經(jīng)濟(jì)環(huán)境，大大推動了縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。二是“省直縣管”減少了從中央到地方的層級，減少了政策執(zhí)行的“漏斗效應(yīng)”，保障中央政令更能夠在基層保持原樣。三是能夠更好的消除“權(quán)力截留”的情況，特別是在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的今天，很多地區(qū)內(nèi)容競爭多于合作，特別是市所在的地域“截留”了大量的應(yīng)該分配給縣區(qū)的資源。四是縣城與農(nóng)村的聯(lián)系最為緊密，賦予經(jīng)濟(jì)更大的自主權(quán)，能夠更好地節(jié)約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有助于社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，加快實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)合治”的步伐，改變城鄉(xiāng)“二元”的格局，很好地發(fā)揮帶動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的作用。五是減少行政資源的消耗，提高行政效率。改革前的縣有省和市兩個(gè)“婆婆”，改革后的縣只有一個(gè)“婆婆”，大大減少了行政成本，提高辦事效益，以更少的成本獲得更大的產(chǎn)出。六是這項(xiàng)改革也和調(diào)整行政管理體制、1

減少行政層級、減少行政成本、提高行政效益的總體改革目標(biāo)不謀而合，同時(shí)對社會主義新農(nóng)村建設(shè)大有裨益。七是“省直管縣”，省級財(cái)政和縣級財(cái)政之間有了“直通車”，它最大的好處是，省里撥給縣里的錢不必像過去那樣“彎彎繞”，先省里撥到市里，再由市里撥到縣里。對于政府間收支計(jì)劃、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、稅收返還等專項(xiàng)撥款補(bǔ)助，縣里可以直接向省級財(cái)政提出申請，由省級財(cái)政部門直接下達(dá)到縣，便于開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作。

雖然，“省直管縣”從政府間收支劃分來看，提高了財(cái)政收支劃分的效果，避免了市財(cái)政對縣財(cái)政的限制；從資金往來和財(cái)政結(jié)算來看，市、縣財(cái)政直接與省財(cái)政發(fā)生資金往來和結(jié)算關(guān)系，有利于提高資金往來和結(jié)算的效率；從壯大縣域經(jīng)濟(jì)來看，“省直管縣”體制減少了層級，有利于提高行政效率，有利于省縣互動，加強(qiáng)省對縣的了解，增加省對縣的支持力度。但是改革中存在的問題仍然很多，依然有些問題需要解決。

首先，雖然權(quán)力的賦予對于縣域經(jīng)濟(jì)的增長起到拉動作用，但是權(quán)力大小要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相匹配，否則會造成權(quán)力資源的浪費(fèi)，并且容易造成權(quán)力的濫用。

其次，“省直管縣”需要省里有實(shí)際的控制能力，當(dāng)省政府不能很好地管制縣區(qū)的時(shí)候，會出現(xiàn)縣區(qū)權(quán)力的膨脹，損害的只能是老百姓的利益。所以，應(yīng)該面對現(xiàn)實(shí)，采取靈活的省管辦法，省管體制市管監(jiān)督，這樣，一方面可以緩解省級監(jiān)管

力量薄弱，一手難遮天的窘境，防止財(cái)政管理出現(xiàn)更多空白和漏洞，財(cái)政資源使用效率進(jìn)一步降低，資金安全運(yùn)行受到進(jìn)一步威脅；另一方面，也能夠調(diào)動市級積極性，稀釋“省直管縣”以帶來抵觸情緒，一定程度上減少對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的影響，防止產(chǎn)生新的不均衡和不穩(wěn)定因素。

三是抓住機(jī)會，創(chuàng)新發(fā)展理念，加快財(cái)源培植，建立好財(cái)政申報(bào)資金的項(xiàng)目庫，認(rèn)真落實(shí)招商引資政策，扶持做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，解決財(cái)政困難，不斷壯大我縣的財(cái)政實(shí)力。

四是要積極向省財(cái)政反映實(shí)際情況，爭取支持。抓住“省直管縣”對困難縣轉(zhuǎn)移支付傾斜的有利時(shí)機(jī)，積極向省財(cái)政匯報(bào)我縣財(cái)政收支預(yù)算情況、財(cái)源建設(shè)的不利因素、財(cái)政困難的實(shí)際狀況等具體問題，爭取得到省財(cái)政的理解和支持，得到更多的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

五是推行“省直管縣”改革，非稅收入作為財(cái)政收入的重要組成部分，在管理上勢必要作出相應(yīng)調(diào)整，特別是完善非稅收入分成結(jié)算辦法是這次體制調(diào)整的一項(xiàng)重要內(nèi)容。所以我們要積極向上級匯報(bào)非稅征收情況，以這次“省直管縣”財(cái)政體制改革為契機(jī)，爭取最大的利益。

六是堅(jiān)持依法理財(cái)、科學(xué)理財(cái)、精細(xì)理財(cái)，積極應(yīng)對“省直管縣”改革，全面加強(qiáng)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理，確保我縣財(cái)政事業(yè)更好更快發(fā)展。

2010年11月26日

第三篇：淺議省直管縣財(cái)政體制改革中存在的問題與對策

總體來看，我國省直管縣財(cái)政體制改革進(jìn)展順利，然而改革中存在的一些問題也不容忽視。結(jié)合審計(jì)工作實(shí)踐，筆者就如何推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革提一點(diǎn)膚淺建議。

一、存在的問題

1、市級和縣級之間的利益分配矛盾凸顯。一方面，省財(cái)政直接與縣財(cái)政掛鉤后，市級財(cái)力弱化，迫于支出壓力，市級政府便將主要財(cái)力放在如何增強(qiáng)中心城市實(shí)力、拓展中心城市功能、增加中心城市影響力上，減少了對縣級財(cái)政的利益分配。另一方面，改革后，在收入分成、資金調(diào)度、爭取上級轉(zhuǎn)移支付等方面，市級和縣級財(cái)政之間處于平等的競爭關(guān)系，是利益分配的直接挑戰(zhàn)方。這種財(cái)政博弈，在一定程度上，將內(nèi)耗政府公共資源，不利于提供跨區(qū)域公共產(chǎn)品和服務(wù)。

2、市本級下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金無法納入縣級財(cái)政預(yù)算管理。在傳統(tǒng)的“省、市、縣”三級財(cái)政管理體制下，市本級下?lián)芙o區(qū)縣的專項(xiàng)補(bǔ)助資金在市本級財(cái)政列“補(bǔ)助下級支出”科目，在縣級財(cái)政列“上級補(bǔ)助收入”科目。而省直管縣財(cái)政體制改革后，省級財(cái)政對縣級財(cái)政直接下達(dá)收入計(jì)劃、下?lián)茇?cái)政資金、辦理財(cái)政結(jié)算，而市本級財(cái)政與縣級財(cái)政之間沒有了資金撥付關(guān)系，致使市本級下?lián)艿膶ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金無法列入縣級財(cái)政“上級補(bǔ)助收入”科目，未能納入縣級財(cái)政預(yù)算管理。

3、區(qū)縣稅收征管體制未做相應(yīng)改革，增加了稅收征管難度。省直管縣財(cái)政體制改革后，一些省份調(diào)整和下放了部分省級稅收，基本上實(shí)現(xiàn)了稅收屬地入庫。但由于省以下稅收征管體制未相應(yīng)改革，省地稅直屬局、市級國稅直屬分局和市級地稅涉外分局的征管權(quán)限沒有相應(yīng)下放，導(dǎo)致各區(qū)縣稅收征收機(jī)關(guān)不減反增，在一定程度上增加了稅收征管難度。

4、市級政府財(cái)權(quán)事權(quán)改革不配套，增加了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。省直管縣財(cái)政體制改革后，省集中的財(cái)力越來越多，但行政事務(wù)權(quán)、行政審批權(quán)、人事權(quán)等沒有實(shí)施同步改革，市本級各部門的宏觀職能依舊覆蓋全市，市級政府在有限的財(cái)權(quán)范圍內(nèi)仍然承擔(dān)著諸多事權(quán)。市級政府出臺各類財(cái)政配套政策，增加了縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)。

二、改進(jìn)的對策

1、健全財(cái)政配套改革措施。一方面，國家有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)一步研究推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革的相關(guān)配套措施，明確制定關(guān)于省財(cái)政與市、縣財(cái)政在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預(yù)決算、年終結(jié)算等方面的指導(dǎo)意見，理順省與市縣、市與區(qū)縣之間的財(cái)政關(guān)系，規(guī)范市級財(cái)政下?lián)軐ｍ?xiàng)補(bǔ)助資金流程。另一方面，省財(cái)政應(yīng)進(jìn)一步完善省以下財(cái)政體制。省政府及其財(cái)政主管部門應(yīng)以強(qiáng)化基層財(cái)力保障能力、提高縣級民生保障水平、均衡地區(qū)間財(cái)力差異為出發(fā)點(diǎn)，加大一般性轉(zhuǎn)移支付，特別是均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度，確保均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重逐年提高，逐步減少和彌補(bǔ)縣級財(cái)政支出的缺口，提高民主支出在政府性支出中的比重，保障各項(xiàng)民生政策的有效落實(shí)，促進(jìn)完善分稅制的財(cái)政體制。與此同時(shí)，規(guī)范市級人民政府出臺配套政策行為，按照“誰出政策誰買單”的原則，不再增加縣級財(cái)政配套壓力。

2、完善行政配套改革制度。一是逐步推進(jìn)與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的行政體制改革，以省、市、縣各級政府的事權(quán)劃分為核心，完善行政管理體制，加強(qiáng)各級政府之間的分工與協(xié)作，切實(shí)提高公共服務(wù)的供給效率。二是逐步實(shí)現(xiàn)行政管理權(quán)和財(cái)政管理權(quán)相一致，充分調(diào)動市縣各級政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、提供公共服務(wù)的積極性，有效緩解市級、縣級之間在利益分配上的矛盾。三是省政府各職能部門提高針對“省直管縣”的管理水平和能力。建立專門面對直管縣（市）的辦事機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，保持對市縣的信息暢通。四是調(diào)整稅收征管機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的稅收征管體制，減少縣級政府組織稅收收入工作的協(xié)調(diào)難度。

3、實(shí)施審計(jì)配套監(jiān)督機(jī)制。為確保對縣級財(cái)政的有效監(jiān)管，必須要建立健全與省直管縣財(cái)政體制改革相適應(yīng)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施審計(jì)配套監(jiān)督。由省級審計(jì)機(jī)關(guān)組織建立針對省直管縣財(cái)政的“定期輪審”制度，直接部署對縣級財(cái)政的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，并通過加強(qiáng)省、市、縣三級審計(jì)機(jī)關(guān)的上下聯(lián)動，形成多層次的審計(jì)監(jiān)督，對省直管縣的各級政府性資金實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。

4、增強(qiáng)省級宏觀調(diào)控力度。

第四篇：“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

“省直管縣”改革績效、問題及對策研究

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，“市管縣”體制暴露出加劇市縣矛盾、增加行政成本、影響行政效能、制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等問題。與“市管縣”體制相比，“省直管縣”體制改革在減少行政層級、降低行政成本、發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)等方面具有重要作用。近年來，在國家政策的導(dǎo)向下，“省直管縣”財(cái)政體制改革在我國逐步推廣，已成為我國深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。以廣東省為例，在全面分析“省直管縣”改革績效的基礎(chǔ)上，剖析改革存在的各種阻力，積極探索改革實(shí)現(xiàn)路徑，從而構(gòu)建符合國情的地方財(cái)政管理體制。

關(guān)鍵詞：省直管縣；績效研究；阻力分析；實(shí)現(xiàn)路徑

中圖分類號：F224.0 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）11-0262-04

引言

中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。”作為深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容之一，“省直管縣”財(cái)政體制改革是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重大實(shí)踐。在國家“十二五”規(guī)劃綱要中也明確要求穩(wěn)步推行“省直管縣”改革試點(diǎn)。

2009年7月，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》（財(cái)預(yù)[2009]78號），明確提出“省直管縣”財(cái)政改革將在2012年底前在中國大部分地區(qū)推行的實(shí)施目標(biāo)。在該意見的主題思想引導(dǎo)下，全國各地推行了一股“省直管縣”改革的浪潮，并成為中國地方政府改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

一、研究背景

作為改革發(fā)展的前沿和傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)大省的廣東，在2013年全國省域宏觀經(jīng)濟(jì)競爭力綜合排名高居第二位，整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。但與之形成鮮明對比的是，2013年第十三屆全國百強(qiáng)縣評選中廣東地區(qū)只有增城和博羅2個(gè)縣（市）進(jìn)入百強(qiáng)名單，而江蘇省、山東省和浙江省則分別有超過20個(gè)縣域進(jìn)入百強(qiáng)名單。這充分表明了廣東縣域經(jīng)濟(jì)與全國部分省區(qū)相比，發(fā)展滯后和縣域競爭力較弱的現(xiàn)實(shí)，可見廣東省縣一級的發(fā)展已經(jīng)嚴(yán)重制約到了廣東省整體的發(fā)展（王麗婭，2010）。

自1987年廣東省取消地區(qū)一級行政建制，全面實(shí)行“市管縣”體制后，地市級在行政、財(cái)政等方面確立了領(lǐng)導(dǎo)地位，在促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展，密切城鄉(xiāng)聯(lián)系，做大做強(qiáng)中心城市，推動區(qū)域城市化方面具有積極的作用。但隨著廣東經(jīng)濟(jì)快速增長和改革步入新時(shí)期，“市管縣”體制的弊端逐漸顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)在：

1.地市管理權(quán)限集中，負(fù)責(zé)管理和配置縣級的資源和資金，使得地市為發(fā)展城市對縣級的資源和資金進(jìn)行截留，將優(yōu)勢資源集中于城市。例如，廣東省規(guī)定，“四稅”分成比例省縣為4：6，而有的地方將這一比例變成了4：2：4，市里拿走20%，相反，省里的轉(zhuǎn)移支付規(guī)定市里的配套比例卻又不能兌現(xiàn)（李文彬，張玲玲，2009），這削減了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，削弱了縣級發(fā)展的自主權(quán)，嚴(yán)重制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

2.部分地級市的經(jīng)濟(jì)拉動和輻射作用不明顯。我國實(shí)行“市管縣”體制原本的初衷是希望發(fā)揮城市的中心作用，以城市為依托，充分帶動縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。但是，在實(shí)踐中卻存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象，有些中心城市不具備經(jīng)濟(jì)能力，或者領(lǐng)導(dǎo)的縣過多而超出自身實(shí)際能力。如1988年汕尾市由海豐小鎮(zhèn)升級為地級市，但由于本身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和城市建設(shè)相對落后，難以帶動所轄縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，造成“小城區(qū)、大農(nóng)村”的現(xiàn)狀，無法發(fā)揮城市的帶動作用與輻射作用。

3.行政層級過多，行政運(yùn)行成本增大。市領(lǐng)導(dǎo)縣體制增加了市一級的行政管理層級，行政編制、政府機(jī)構(gòu)隨之?dāng)U大，而維持一個(gè)地級市的正常運(yùn)行每年需要數(shù)億元甚至十幾億元的行政費(fèi)用支出，增加了政府行政運(yùn)行成本。廣東省多數(shù)地級市只管4、5個(gè)縣，平均為3.6個(gè)，這種過小的管理幅度，無疑降低了管理效應(yīng)，增加了管理成本（王玉明，2009）。另外，市管縣體制將市一級政府由虛變實(shí)，省縣之間的政策性或是業(yè)務(wù)性問題，本可以直接溝通解決的問題，都需要通過市一級，這無疑降低了行政效率和信息的傳達(dá)效率。

大量問題和矛盾更加凸顯了改革現(xiàn)階段“市管縣”體制的必要性和緊迫性。為消除“市管縣”體制的種種弊端，從2003年起我國許多省份開始根據(jù)本省的具體情況，進(jìn)行財(cái)政體制上的“省直管縣”探索和試點(diǎn)工作。一些省份還將部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)與社會管理權(quán)下放到縣級。經(jīng)過多年的實(shí)踐表明，“省直管縣”財(cái)政體制改革在促進(jìn)縣級經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的成效是顯而易見的。一方面，加強(qiáng)了省級財(cái)政的統(tǒng)籌能力，減少市級對縣一級財(cái)政資金的截留，增強(qiáng)縣級政府的財(cái)力，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力和提高基層的公共服務(wù)能力；另一方面，提升了縣域經(jīng)濟(jì)的完整性和綜合性，增強(qiáng)縣級政府的調(diào)控能力，有力推動縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省早在2003年就開始了“省直管縣”的探索工作，并于2009年正式啟動綜合改革試點(diǎn)工作。對于此次改革財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了怎樣的影響，取得的成效如何，需要采取實(shí)證分析的方法對這些問題進(jìn)行探討。不僅有利于我們深入認(rèn)識廣東“省直管縣”體制改革的經(jīng)濟(jì)績效，為下一步改革政策的制定提供有用參考，同時(shí)對全國范圍內(nèi)進(jìn)一步推廣的“省直管縣”財(cái)政改革也有著積極的借鑒意義。

二、廣東“省直管縣”改革的績效分析

本文通過對廣東省“省直管縣”財(cái)政體制改革基本情況進(jìn)行了調(diào)研認(rèn)為，此次“省直管縣”財(cái)政體制改革通過財(cái)政上的分配關(guān)系調(diào)整以緩解縣域財(cái)政資金壓力，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，加強(qiáng)縣級政府提供基本公共服務(wù)財(cái)力保障。“省直管縣”改革推力作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）促進(jìn)了縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展

自實(shí)施改革試點(diǎn)以來，財(cái)政資源直接向基層市、縣下移，減少了資金截留，可以將更多的公共資源和財(cái)政資金被投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，有利于提高縣級政府規(guī)劃和發(fā)展本區(qū)域的自主性，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

廣東省目前有67個(gè)縣（市），縣域面積達(dá)14.58平方公里，占全省總面積的六成。改革實(shí)施5年來，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)的受重視程度不斷提高，縣域工業(yè)拉動作用和經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力等也不斷得到增強(qiáng)，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)穩(wěn)定增長。然而在2008年廣東縣域生產(chǎn)總值僅為6 601億元，占全省GDP比重不足18%。實(shí)施“省直管縣”改革后，縣域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。到2012年縣域生產(chǎn)總值將近1.7萬億元，同比增長了150%。縣域生產(chǎn)總值占廣東全省比重也上升至29%，提高了11個(gè)百分點(diǎn)。與此同時(shí)，廣東省縣域GDP增速連續(xù)5年均保持10%以上，超過了珠三角以及廣東全省的平均水平。2012年，在67個(gè)縣域單位中有60個(gè)縣（市）的GDP增長率超過10%，比2008年的42個(gè)多了18個(gè)。

從縣域工業(yè)化指標(biāo)來看，全省縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已穩(wěn)定在“二三一”格局，第一產(chǎn)業(yè)比重繼續(xù)下降，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，工業(yè)化進(jìn)程加快，第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升。目前，第一產(chǎn)業(yè)比重不斷下降，從2004―2012年9年間下降11個(gè)百分點(diǎn)，第二產(chǎn)業(yè)比重快速上升，9年間提高了9個(gè)百分點(diǎn)，工業(yè)化進(jìn)程加快。第三產(chǎn)業(yè)比重也在緩慢提升，9年時(shí)間僅上升1.93個(gè)百分點(diǎn)。總體上看，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入快速發(fā)展的階段。

（二）降低行政運(yùn)行成本，提升行政效能，推動服務(wù)型政府建設(shè)

“省直管縣”改革的最終目標(biāo)是減少行政層級，精簡機(jī)構(gòu)，降低行政成本，提高行政效能，擴(kuò)大縣級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，帶動縣域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展（孫超，2011）。實(shí)行“省直管縣”財(cái)政體制，減少了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的層次，縣級政府直接接受省的領(lǐng)導(dǎo)增強(qiáng)了縣級財(cái)力的支配度，提高了財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的效率，提升了縣域財(cái)政的自給率。同時(shí)也使政策直接向縣級政府傳達(dá)，促進(jìn)縣級政府行政管理和決策更貼近于縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，進(jìn)而推動縣域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

以廣東省順德區(qū)為例。2009年廣東省順德啟動了“省直管縣”綜合改革試點(diǎn)工作，其改革配套措施之一便是“簡政放權(quán)”，實(shí)行“大部制”改革。經(jīng)過改革，順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)加起來才16個(gè)“大部門”，比改革前壓縮了2/3。所謂，一個(gè)縣區(qū)除了黨委、紀(jì)檢、司法等職權(quán)外，經(jīng)濟(jì)、社會、文化等領(lǐng)域都賦予地級市管理權(quán)限，放權(quán)到縣區(qū)。實(shí)現(xiàn)工作職能、工作方式、工作作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，提高行政工作質(zhì)量和效率，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體制，起到了積極的推進(jìn)作用，對于加快政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變具有重大意義。

（三）提升縣級政府財(cái)力，促進(jìn)公共服務(wù)均等化

“省直管縣”是在現(xiàn)行行政層次結(jié)構(gòu)下，通過省級將財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專款補(bǔ)助單獨(dú)核定下達(dá)到直管縣（市），從而減少地市一級的截留，進(jìn)一步加大對縣級的幫扶力度。改革帶來的效果是，有效的緩解了基層政府的財(cái)力緊張問題，直接增強(qiáng)了基層政府的公共服務(wù)職能，保證了基層政府在基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生保健、社會保障等方面的最低公共服務(wù)需求，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。

經(jīng)過省直管縣改革，廣東省縣域經(jīng)濟(jì)社會在得到高速發(fā)展的同時(shí)，政府的各項(xiàng)公共服務(wù)事業(yè)也取得了一定的成績。2012年廣東縣域公共財(cái)政預(yù)算收入544.50億元，同比增長16.5%，占全省地方公共預(yù)算財(cái)政收入的8.7%，高于全省增速3.5個(gè)百分點(diǎn)。相比2008年243.69億元，縣域一般預(yù)算收入占全身總量的7.36%，有大幅度的提升。縣級財(cái)政具有巨大的信息優(yōu)勢和調(diào)控靈活性。隨著縣級政府財(cái)力的增強(qiáng)，便于地方政府集中財(cái)力辦大事，更能充分發(fā)揮財(cái)政資金的使用效率，從而能夠有重點(diǎn)在支持縣級地區(qū)養(yǎng)老、醫(yī)療、義務(wù)教育等一系列公共服務(wù)也得到了更強(qiáng)的支持。

三、廣東省“省管縣”改革阻力分析

財(cái)政體制上的機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)行既得利益的調(diào)整，不可避免的會因改革而發(fā)生一些新的問題和新的矛盾，這些矛盾如果得不到正確的處理，這些問題如果不能及時(shí)的解決，就會與舊問題、舊矛盾交織積累，制約改革的進(jìn)行（金德萬，2007）。因此，必須充分注意和認(rèn)識“省直管縣”改革實(shí)行過程中存在的突出問題和矛盾。廣東在推行“省直管縣”的過程中，存在以下問題：

（一）廣東省區(qū)域、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距大，難以形成統(tǒng)一的改革意見

廣東省縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展雖然已經(jīng)取得長足的進(jìn)步，但從總體來看，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍較薄弱，各大區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各縣市內(nèi)部也發(fā)展很不平衡。廣東省大部分實(shí)力較強(qiáng)的縣（市）主要集中在珠三角地區(qū)，這些地區(qū)整體上受珠三角的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)資源外溢影響大，經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚。山區(qū)縣域的面積占全省的63.6%，人口占全省人口的40%，但受制于公共交通、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等客觀條件，縣域經(jīng)濟(jì)總體上還是比較落后。2012年這些地區(qū)所創(chuàng)造的地區(qū)產(chǎn)值僅占全省產(chǎn)值的16%，公共預(yù)算收入只占全省市縣級收入總額的21%，同時(shí)仍有9個(gè)縣（市）財(cái)政收入不足3億元。珠三角地區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入總額占全省市縣級收入總額的78.89%，分別是東西兩翼和粵北山區(qū)的8.7倍和6.55倍。省、市、縣三級發(fā)展呈現(xiàn)“兩頭小、中間大”，分布不夠合理均衡。

各縣（市）間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距、所處的地理位置不同、區(qū)域面積和人口規(guī)模的不同，決定了各縣（市）對改革的實(shí)際需求不一致的狀況。對于五華縣、資金縣、封開縣等經(jīng)濟(jì)落后、地理位置偏遠(yuǎn)的山區(qū)縣（市），需要更多的財(cái)政資金促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展，改善基礎(chǔ)設(shè)施。而相對于順德等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，則需要更大的管理權(quán)限。

（二）出現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)新的不匹配

根據(jù)實(shí)際調(diào)研的情況顯示，廣東省實(shí)行“省直管縣”改革后，雖然減少了政府層級，但卻沒有清晰劃分省、市、縣之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)（劉文娟，2012）。預(yù)算內(nèi)外資金的管理改革和事權(quán)財(cái)權(quán)的劃分沒有同步進(jìn)行，一些資金進(jìn)行的市縣上劃和補(bǔ)助事項(xiàng)尚未清理規(guī)范，市級事權(quán)與財(cái)權(quán)出現(xiàn)新的不對稱（魏向前，2010）。改革后，縣級財(cái)政資金越過市一級直接通過省財(cái)政劃撥，而市級財(cái)力縮減的同時(shí)還要承擔(dān)縣（市）公共管理和公共服務(wù)的支出責(zé)任，如抗旱排澇、農(nóng)田水利建設(shè)和社會保障等。同時(shí)，對縣（市）而言，財(cái)政隸屬關(guān)系由原來的地市級一個(gè)“婆婆”，變?yōu)槭∈袃蓚€(gè)“婆婆”，在一定程度上反而增加縣（市）的工作難度。

（三）加劇地方“諸侯經(jīng)濟(jì)”的現(xiàn)象，造成縣域無序開發(fā)和重復(fù)建設(shè)

在廣東省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)尤其是珠三角，部分發(fā)達(dá)縣（市）在經(jīng)濟(jì)實(shí)力方面可以和地級市平起平坐，甚至更勝一籌。分權(quán)后，縣域自主權(quán)擴(kuò)大，但受“縣、市平級”思想的影響，市縣各自為政，可能影響生產(chǎn)力布局、出現(xiàn)新的“開發(fā)熱”和“建設(shè)熱”，導(dǎo)致各縣之間盲目攀比、重復(fù)建設(shè)，甚至引發(fā)惡性競爭，導(dǎo)致資本投入的浪費(fèi)（孫學(xué)玉，2013），降低了區(qū)域發(fā)展的整體實(shí)力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年順德區(qū)、南海區(qū)占佛山市GDP比重分別為35%和30%，而市區(qū)僅為18%，相互之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品技術(shù)趨同，經(jīng)濟(jì)摩擦與競爭激烈，不利于改革的整體規(guī)劃。

四、推進(jìn)廣東“省直管縣”的政策性建議

（一）推進(jìn)改革應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，采取分類實(shí)施的模式，循序漸進(jìn)，不宜“一刀切”

部分省市在改革試點(diǎn)效果尚不明確的之前，就直接把改革推廣到全省或全市的范圍。但由于本級財(cái)力的有限和配套政策跟進(jìn)不到位，反而增加巨大的財(cái)政壓力和難度，擾亂正常的省域整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。廣東省域遼闊，各大區(qū)域、各縣市的發(fā)展不平衡，使得改革意見難以統(tǒng)一。已有教訓(xùn)表明，在推進(jìn)“省直管縣”改革的過程中，不能脫離實(shí)際的省情而盲目推進(jìn)。一方面，對于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的縣市優(yōu)先下放部分權(quán)力，實(shí)行市縣分治，打破原來的隸屬關(guān)系，直接由省統(tǒng)管縣，重新定位市縣的職能，減弱地市一級的職能，擴(kuò)充縣級的職能；另一方面，對經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足的各縣市要有耐心，采取現(xiàn)行試點(diǎn)的模式，逐步下放權(quán)力，防止權(quán)力下放后產(chǎn)生混亂。同時(shí)，在改革中要謹(jǐn)慎處理市級政府及相關(guān)利益集團(tuán)的矛盾，避免社會混亂；要重視權(quán)力下放后的政府職能的轉(zhuǎn)變，以充分發(fā)揮政府作用（王麗婭，2010）。

（二）進(jìn)一步明確省、市、縣政府間的職責(zé)權(quán)限范圍

省、市、縣的層級權(quán)責(zé)分工問題是“省直管縣”領(lǐng)域中重點(diǎn)討論的問題。由于目前“市管縣”體制下，已經(jīng)形成了固有的行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，各層級之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)都是基于此體制形成了套路化的固有模式（林建設(shè)，2011），因此，在推進(jìn)“省直管縣”的改革進(jìn)程中，需要解決的首要問題是重新明確各級政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，使得各級政府各司其職、各盡其責(zé)，解決好市級政府將事權(quán)和支出責(zé)任下壓給縣級政府的矛盾。

事權(quán)劃分的合理化和清晰化要求結(jié)合廣東省的實(shí)際情況，根據(jù)效率最優(yōu)原則，具體規(guī)定省、市、省直管縣各自專有事權(quán)和共有事權(quán)。各級政府在以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)的指導(dǎo)下，對行政管理、社會事務(wù)管理事權(quán)進(jìn)行合理劃分后，還應(yīng)重點(diǎn)對基礎(chǔ)教育、醫(yī)療保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)事權(quán)加以明晰。根據(jù)事權(quán)的劃分的結(jié)果，合理界定各級政府間的財(cái)政支出責(zé)任和規(guī)范收入劃分權(quán)限。完善不同層級政府事權(quán)和財(cái)權(quán)法律制度，以法律形式對各級政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)加以規(guī)范和固定，規(guī)避事權(quán)安排的隨意性和偶然性。

（三）進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度

在省管縣體制下，省級財(cái)政的管理對象倍增，省級政府對縣級政府分類指導(dǎo)政策的適應(yīng)性不如“市管縣”強(qiáng)（駱祖春，2010），容易造成效率缺失和發(fā)展失衡。因而，建議省級政府參考“省管縣”制度改革前的指導(dǎo)政策，動態(tài)分析和調(diào)整，因地制宜地對不同的縣市實(shí)行特色化管理。

目前，廣東省生產(chǎn)總值和財(cái)政收入主要集中在珠三角地區(qū)，東西兩翼財(cái)力薄弱。在市管縣財(cái)政體制下，縣域的財(cái)權(quán)有限，縣域在財(cái)政資金的分配中缺乏自主地位。為推進(jìn)解決地區(qū)間公共服務(wù)不均問題，協(xié)調(diào)地區(qū)間發(fā)展，還要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。“省直管縣”改革應(yīng)從減少行政管理層級入手，取消市與縣之間的資金往來關(guān)系，財(cái)政資金由省級政府在全省范圍內(nèi)實(shí)施有效的轉(zhuǎn)移支付，確保財(cái)政資金直接由省下達(dá)到縣級政府。從轉(zhuǎn)移支付的途徑方面來看，轉(zhuǎn)移支付、稅收返還、所得稅返還等應(yīng)由省直接核定并補(bǔ)助到市、縣；專項(xiàng)撥款補(bǔ)助應(yīng)由各市、縣直接向省級財(cái)政等有關(guān)部門申請，由省級財(cái)政部門直接下達(dá)市、縣（周波，2010）。其次，從轉(zhuǎn)移支付的方向來看，建設(shè)多維度的轉(zhuǎn)移支付制度，可以細(xì)化到經(jīng)濟(jì)社會的各個(gè)領(lǐng)域，如保護(hù)生態(tài)環(huán)境的轉(zhuǎn)移支付、支持基礎(chǔ)教育的轉(zhuǎn)移支付等。

（四）允許和鼓勵市縣構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系

實(shí)行省管縣財(cái)政體制改革后，隨著財(cái)政權(quán)力和行政權(quán)利的逐步下放，市縣之間漸趨于平級關(guān)系，甚至出現(xiàn)激烈的經(jīng)濟(jì)摩擦，不利于地區(qū)整體的協(xié)調(diào)發(fā)展。市縣的之間社會經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切，應(yīng)充分利用改革前“市管縣”的合作優(yōu)勢，互利共贏。允許和鼓勵構(gòu)建合作型財(cái)政管理關(guān)系，鼓勵市縣間互動與互助關(guān)系。

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[責(zé)任編輯 李 可]

第五篇：省直管縣”體制改革面臨的問題和建議

省直管縣”體制改革面臨的問題和建議

摘要:2009年3月,中共中央、國務(wù)院發(fā)出了《關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》,這是改革開放以來第11個(gè)以?三農(nóng)?為主題的中央一號文件,也是首次連續(xù)6年發(fā)布關(guān)于?三農(nóng)?工作的一號文件。其中,省直管縣的提出頗為引人注目。中央提出要推進(jìn)省直接管理縣(市)財(cái)政體制改革,將糧食、油料、棉花和生豬生產(chǎn)大縣全部納入改革范圍。穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn),鼓勵有條件的省份率先減少行政層次,依法探索省直接管理縣(市)的體制。本文旨在通過對省直管縣體制改革試點(diǎn)情況的觀察,發(fā)現(xiàn)其中存在的一些問題并提出自己的建議。

關(guān)鍵詞:省直管縣體制

?省直管縣?是近幾年來行政管理體制中最受關(guān)注的改革模式,并已在全國范圍內(nèi)開始試點(diǎn)。隨著2010年的走近,省直接管理縣(市)的體制改革開始提速,但其中也存在著一些令人擔(dān)憂的問題。

一、省直管縣體制改革的現(xiàn)狀

目前我國省直管縣改革主要包括?強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)?改革和財(cái)政體制改革。

我國從1992年始,在中央政府的支持下,浙江、河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以?強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)?為主要內(nèi)容的改革試點(diǎn),對經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的縣市進(jìn)行了擴(kuò)權(quán),把地級市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放給一些重點(diǎn)縣。

《國家第十一個(gè)五年經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃》提出要?理順省級以下財(cái)政管理體制,有條件的地方可實(shí)行省級直接對縣的管理體制。? 《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》中也提到?有條件的地方可加快推進(jìn)‘省直管縣’財(cái)政管理體制改革?。據(jù)財(cái)政部提供的資料顯示,截至到目前,全國實(shí)行財(cái)政?省直管縣?的有河北、山西、海南、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南等18個(gè)省份,加上北京、上海、天津、重慶四個(gè)直轄市,共有22個(gè)地區(qū)實(shí)行了財(cái)政體制上的?省直管縣?。

二、省直管縣體制改革面臨的主要問題

(一)改革未能從根本上扭轉(zhuǎn)試點(diǎn)縣財(cái)政困難的現(xiàn)狀。?省直管縣?后,省級對試點(diǎn)縣的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助僅是?直達(dá)?。也就是說,新體制下試點(diǎn)縣收到的轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助在總量上是不變的,不能從根本上扭轉(zhuǎn)財(cái)政困難的狀況。

(二)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入不足。?省直管縣?縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革就是要緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難,進(jìn)一步支持農(nóng)村地區(qū)發(fā)展,增加農(nóng)民收入,確保農(nóng)村綜合改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但目前來說,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的投入還是不夠。

(三)行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突。財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配,是財(cái)政體制的核心問題,也是劃分各級政府支出責(zé)任的基礎(chǔ)。據(jù)調(diào)查,我國不少地方實(shí)行省管縣體制后,政府間財(cái)政關(guān)系有所調(diào)整,但行政管理體制并沒有隨之改變,因而出現(xiàn)了行政管理體制與財(cái)政管理體制相沖突的狀況。從實(shí)際情況看,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,大大增加了

省級財(cái)政的事權(quán)責(zé)任,但其財(cái)力并沒有增加。對于原來管縣的市來說,市級財(cái)力下降較多,對其財(cái)權(quán)沖擊較大,但對其所管的縣承擔(dān)的事權(quán)卻沒有相應(yīng)地減少。不少省、自治區(qū)的試點(diǎn)辦法明確規(guī)定,實(shí)行省直管縣財(cái)政體制后,原來管縣的市不再集中縣級收入,但卻要進(jìn)一步加大對縣的補(bǔ)助力度,還要保證在教育、危房改造、醫(yī)療改革、新農(nóng)村建設(shè)等方面市對所管縣的配套資金。這種辦法必然加劇市級財(cái)權(quán)與事權(quán)不對等的問題。縣級財(cái)政是省直管縣財(cái)政體制改革中的受益者,其

財(cái)力和財(cái)權(quán)得到了擴(kuò)張,事權(quán)卻沒有大的變化,這顯然是不合理的。

三、對于省直管縣體制改革的建議

省直管縣體制改革,觸及到我國大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制和行政區(qū)劃等諸多方面,面對改革中存在的問題,我們應(yīng)更多地關(guān)注以下幾個(gè)方面,科學(xué)推進(jìn)省直管縣體制改革。

(一)改革不能一刀切,要具體情況具體分析。由于各地發(fā)展情況有較大差異,在推進(jìn)?省管縣?體制改革上,要對各地?市管縣?體制及其存在問題、存在問題的性質(zhì)及原因進(jìn)行科學(xué)的分析與評估,因地制宜,推進(jìn)改革。

(二)各縣要創(chuàng)新發(fā)展理念,加快財(cái)源培植。篩選儲備一批重點(diǎn)項(xiàng)目,提前建立好財(cái)政申報(bào)資金項(xiàng)目庫。認(rèn)真落實(shí)招商引資政策,扶持做大做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),從根本上解決財(cái)務(wù)困難,不斷壯大試點(diǎn)縣的財(cái)政實(shí)力。

(三)各縣要積極向省財(cái)政反映實(shí)際情況,爭取支持。要抓住?省直管縣?對困難縣轉(zhuǎn)移支付傾斜的有利時(shí)機(jī),積極向省財(cái)政匯報(bào)財(cái)政

收支預(yù)算情況、財(cái)源建設(shè)的不利因素、財(cái)政困難的實(shí)際狀況等具體問題,爭取得到省財(cái)政的理解和支持,得到更多的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助。

(四)繼續(xù)增加用于農(nóng)村的支出,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。試點(diǎn)縣的財(cái)政支出管理,要立足于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村綜合改革的根本目的。以支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級為目標(biāo),提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力,穩(wěn)步增加農(nóng)民收入,加大對農(nóng)村固定資產(chǎn)投資的支持力度,改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件,增強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)社會保障能力,提高新農(nóng)村建設(shè)水平。

(五)要加快制度創(chuàng)新,研究解決?省直管縣?條件下市對縣事權(quán)與財(cái)權(quán)錯位的問題,建立健全市對縣各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的支持機(jī)制。

(六)有步驟地綜合推進(jìn)改革。要綜合考慮各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、省內(nèi)市縣行政單位數(shù)量、人口規(guī)模等因素,將推進(jìn)?省管縣?體制改革與發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、合理調(diào)整行政區(qū)劃、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)融合、加快城市化進(jìn)程和行政管理體制改革有機(jī)結(jié)合起來,實(shí)現(xiàn)省管縣體制改革與相關(guān)的推進(jìn)措施、制度配套。在推行省直管縣財(cái)政體制過程中,都必須處理好這些關(guān)系,否則,就會影響改革的效果。

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