第一篇：關(guān)于實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自治良性互動的思考(精)

關(guān)于實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自治

良性互動的思考

進(jìn)入新世紀(jì)新階段，我國社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。一方面，城鄉(xiāng)社區(qū)已成為各類社會群體人員的聚合點，各種社會矛盾和社會問題呈多發(fā)趨勢；另一方面，基層群眾自主管理和民主法制意識不斷增強，社區(qū)管理體制存在諸多不適應(yīng)不符合的問題。面對新課題新挑戰(zhàn)，全國各地進(jìn)行了諸多有益的探索，計劃經(jīng)濟體制條件下的行政性社區(qū)管理模式正逐步向市場經(jīng)濟體制條件下的公民自治性社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。黨的十七大報告提出，要深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。這不但是社區(qū)建設(shè)的方向，也是社區(qū)管理體制改革的要求。但是，要真正實現(xiàn)兩者之間有效銜接和良性互動，還必須不斷探索，不斷改革。根據(jù)中青班學(xué)習(xí)實踐的要求，結(jié)合我區(qū)實際情況，圍繞如何實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動這一課題，我們作了一些調(diào)查研究，現(xiàn)談一些不成熟的看法和建議。

一、我區(qū)社區(qū)管理體制改革、社區(qū)自治的基本情況和成效 2000年，中共中央辦公廳、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》把“以人為本、服務(wù)居民，擴大民主、居民自治”規(guī)定為城市社區(qū)建設(shè)的基本原則。2005年2月，胡錦濤總書記在“省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題

研究班”上的講話指出，“各級政府要進(jìn)一步完善社會管理和公共服務(wù)的職能，改善公共服務(wù)質(zhì)量，提高依法管理社會的能力和水平，推動建立政府調(diào)控機制同社會協(xié)調(diào)機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調(diào)節(jié)力量互動的社會管理網(wǎng)絡(luò)，形成對全社會進(jìn)行有效覆蓋和全面管理的體系。”

正是在這時代背景下，我區(qū)從2004年開始，在全市率先開展“議行分設(shè)”和“兩委一站”試點工作。2005年6月，我區(qū)分別選取了XX社區(qū)、XX社區(qū)、XX社區(qū)、XX社區(qū)和XX社區(qū)5個社區(qū)試行“兩委一站”社區(qū)管理運作模式。“兩委一站”把政務(wù)社工和事務(wù)社工進(jìn)行分設(shè)，明確規(guī)定社區(qū)黨委主要的工作任務(wù)是落實上級黨組織布置的各項工作，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)社區(qū)居委會和政務(wù)工作站的各項工作協(xié)調(diào)運作。社區(qū)居委會的任務(wù)是落實收集民意，集結(jié)民力，解決處理轄區(qū)內(nèi)居民事務(wù)；政務(wù)工作站的工作職能是完成社區(qū)“兩委”及有關(guān)政府職能部門交辦的工作。“兩委一站”社區(qū)管理模式，是我區(qū)完善社區(qū)管理機制，推進(jìn)社區(qū)民主自治，實現(xiàn)政府依法行政和社區(qū)依法自治有效對接的一項有益的嘗試。

在總結(jié)試點工作的基礎(chǔ)上，2007年9月，區(qū)政府正式下發(fā)了《XX區(qū)關(guān)于推廣社區(qū)兩委一站運作模式指導(dǎo)意見》，計劃用三年的時間，在全區(qū)條件成熟的社區(qū)逐步推廣“兩委一站”運作模式，并對“兩委一站”的職責(zé)和相互關(guān)系，制度建設(shè)，辦公場地，人員配置，經(jīng)費和制度保障等方面進(jìn)行了進(jìn)一步的明確。目前全區(qū)262個社區(qū)，實施“兩委一站”的社區(qū)共75個，占社區(qū)總數(shù)的29%。

經(jīng)過3年多的探索和推廣，“兩委一站”社區(qū)的管理和服務(wù)工作

取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在以下四個方面：一是社區(qū)居委會的自治組織主體地位得到加強，社區(qū)居委會由過去只負(fù)責(zé)落實好政府的工作任務(wù)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)樵趨f(xié)助政府落實好各項工作的前提下，努力開展社區(qū)居民自治和服務(wù)工作。二是社區(qū)居民的自治意識與參與意識得到了一定的加強。社區(qū)居委會在為民解難的過程中逐步喚醒了居民群眾的自治意識，提高了居民群眾的參與熱情，居民群眾的凝聚力增強了，社區(qū)居委會形象和支持率得到有效的提高。三是社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用得到加強。社區(qū)黨組織通過改進(jìn)工作方式，創(chuàng)新工作載體，提高了社區(qū)黨組織的戰(zhàn)斗力和影響力，發(fā)揮了服務(wù)群眾、凝聚人心的作用，促進(jìn)了社區(qū)黨組織從“工作支部”向“領(lǐng)導(dǎo)核心支部”的轉(zhuǎn)變。四是政府的依法行政工作得到落實和加強。通過社區(qū)居委會和社區(qū)政務(wù)工作站的合理分設(shè)，在社區(qū)建起一個行政事務(wù)的工作組織平臺，負(fù)責(zé)承接政府在社區(qū)的各項指令性工作，在一定程度上促進(jìn)了政府的依法行政。

二、我區(qū)社區(qū)管理體制和社區(qū)自治存在的問題

盡管我區(qū)已經(jīng)啟動了第一輪社區(qū)體制改革，實現(xiàn)了政府與社區(qū)自治組織一定的分權(quán)，締造了具有自治傾向的社區(qū)居委會（“兩委一站”），但就整個社區(qū)體制結(jié)構(gòu)來講仍然是行政一體化，政府行政管

理與社區(qū)自治的關(guān)系依然不均衡，政府管理主導(dǎo)，社區(qū)自治輔助，強政府、弱社會的格局也并沒有從根本上改變。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）社區(qū)居委會的“行政化”，嚴(yán)重影響了社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

從制度設(shè)置上來看，社區(qū)居委會是一個群眾性自治組織，它不是政府，也不是政府的派出機構(gòu)。但是，長期以來，政府職能部門和街道辦事處把社區(qū)居委會當(dāng)作下屬機構(gòu)，直接管理居委會的日常活動，直接向居委會布置工作、下達(dá)任務(wù)和考核目標(biāo)。政府與社區(qū)居委會職能邊界不清晰，直接導(dǎo)致了社區(qū)居委會的“行政化”，使社區(qū)居委會一直承擔(dān)著各職能部門、街道辦事處向社區(qū)延伸的工作職能，社區(qū)工作者每天疲于完成各職能部門、街道辦事處下達(dá)的工作任務(wù)，應(yīng)付各種形式的檢查，至使社區(qū)居民群眾自己的事項，沒時間辦，沒精力去管，社區(qū)居委會事實上已成為了政府部門的“觸角”和街道辦事處的“派出部門”。社區(qū)居委會行政工作負(fù)擔(dān)過重，嚴(yán)重影響著社區(qū)自治功能的發(fā)揮。

（二）“以政代社”，政府包辦過多本應(yīng)由非政府社會組織所承擔(dān)的職能。

社區(qū)自治事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)、社區(qū)行政事務(wù)是三種不同的職能，應(yīng)該由不同的組織來分別承擔(dān)。政府部門履行社區(qū)行政事務(wù)，社會中介組織履行社區(qū)公共服務(wù)職能，社區(qū)組織履行社區(qū)自治職能。然而，從目前我區(qū)政府部門所履行的具體職能來看，基本上都包含兩部分，即行政管理職能和社會服務(wù)職能，這使得政府部門既

是行政機構(gòu)，又是社會組織。政府包攬了過多的本應(yīng)由非政府社會組織所承擔(dān)的職能，而忽視了對非政府的社會中介服務(wù)機構(gòu)、專業(yè)化的社會工作機構(gòu)等第三部門社會組織的培育。政府既包辦社會，也包辦社區(qū)，這種政社不分，以政代社直接導(dǎo)致了行政管理與公共服務(wù)不分，既出現(xiàn)社區(qū)行政管理不到位，也出現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)不到位問題；而社區(qū)居委會既履行社區(qū)行政代理職能，又供給社區(qū)公共服務(wù)，還開展社區(qū)自治活動，既出現(xiàn)社區(qū)行政管理和社區(qū)公共服務(wù)不到位，也出現(xiàn)社區(qū)自治效能低下。

（三）社區(qū)居民依法自治的運行機制還沒有真正建立起來。“兩委一站”的改革，目的是實行議行分設(shè)，有效地避免政府的行政工作干預(yù)，“還權(quán)”于社區(qū)，回歸到社區(qū)的依法自治。這種改革實現(xiàn)了社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在組織上分開，但是在實際工作中社區(qū)自治管理與社區(qū)行政管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)在職能上卻不能完全分開。以社區(qū)人口與計劃生育管理為例，計生屬政務(wù)工作站的工作，計生專干管理內(nèi)容上的復(fù)合性，既要協(xié)助計生部門從事對育齡婦女的管理，又要開展人口服務(wù)，行政管理與公共服務(wù)沒有分開。“兩委一站”里的交叉任職同樣也影響了社區(qū)自治的發(fā)展。以XXX社區(qū)為例，居委會編制4人，工作站編制8人，其中，居委主任與黨務(wù)書記一肩挑，是各項行政工作的直接責(zé)任人，與街道簽定各種責(zé)任書，街道布置的重要工作及每次工作例會，居委主任都要參加，年終街道對居委主任的考核也是以其社區(qū)政務(wù)工作開展的情況作為主要依據(jù)，因此在實際工作中居委主任還是以政務(wù)工作為其中心工作，名為居

委主任，實際上還是政務(wù)工作的主要負(fù)責(zé)人；工作站站長兼任居委會副主任，但主要從事政務(wù)工作；還有另一名居委會的同志因工作站計生人員配備不足而兼職計生工作。這種交叉任職，幾乎使居委會與社區(qū)工作站變?yōu)閮蓧K牌子一套班子，“兩委一站”仍陷入行政事務(wù)中。此外，街道辦事處隨意調(diào)換、任免社區(qū)居委會成員的現(xiàn)象時有發(fā)生，對社區(qū)居民依法民主選舉社區(qū)自治組織的程序造成了一定的干擾。

（四）社區(qū)自治程度較低，居民參與意識不強。

從目前我區(qū)各社區(qū)自治情況來看，居民參與率低，且存在參與不平衡的現(xiàn)象。老人、青少年參與多，中青年參與少，如果沒有單位動員組織，中青年的會更少。不在職居民（包括離退休者、下崗人員、個體無業(yè)者等）社區(qū)參與居多，而單位在職人員參與少，有的甚至是在一年內(nèi)從未參加過社區(qū)自治活動。從參與的內(nèi)容來看，事務(wù)性參與多，如社區(qū)文體活動、社區(qū)公益活動、社區(qū)學(xué)校活動、社區(qū)老人活動等；而政治性參與少，在各類選舉過程中，不少社區(qū)選民登記轉(zhuǎn)變?yōu)榈怯涍x民，而且被登記的選民自覺投票意愿不強。造成居民參與率低且不平衡的原因主要有以下幾個方面：一是政府、社區(qū)、居民對社區(qū)治理的理解和要求不同，造成社區(qū)自治動力不足，居民參與積極性不高。二是社區(qū)民間組織數(shù)量偏少，社區(qū)組織活動頻率低。三是居民自發(fā)組織程度不高，目前我區(qū)社區(qū)自治組織，大部分是應(yīng)政府要求成立的，且組織負(fù)責(zé)人大多數(shù)是由“政府或居委會指定或推薦的”，使自治活動的形式大于實質(zhì)，容易使居民失去參與的熱情和動力。

三、實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動的建議

當(dāng)前新型社區(qū)公民自治性治理模式剛剛起步，正處于新舊體制轉(zhuǎn)換的過渡階段，社區(qū)自治組織和制度發(fā)育尚不健全。要建構(gòu)公民自治性社區(qū)，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，主要應(yīng)當(dāng)從以下方面入手：

（一）建立行政管理和社區(qū)自治有效銜接的運行機制。首先，正確處理政府依法行政與社區(qū)依法自治的關(guān)系。嚴(yán)格按照法律規(guī)定進(jìn)行劃分行政和自治的權(quán)責(zé)邊界，充分認(rèn)識社區(qū)居民自治的法律地位，進(jìn)一步強化依法行政的意識，自覺地尊重社區(qū)居民依法自治的權(quán)利。政府部門應(yīng)主動指導(dǎo)、支持和幫助社區(qū)居委會工作，而不是把社區(qū)變成一級小政府。凡是政府部門行政職責(zé)范圍內(nèi)的工作，不隨意下達(dá)到社區(qū)居委會，確實需要社區(qū)承擔(dān)和參與的工作，必須嚴(yán)格按照區(qū)政府下發(fā)的《XX區(qū)社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》的要求，實行“申報準(zhǔn)入”，并實行“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責(zé)走”的運作方式。同時區(qū)政府也要根據(jù)社區(qū)的發(fā)展，及時修改和調(diào)整《XX區(qū)社區(qū)工作準(zhǔn)入制度》，對于一些可以交由中介組織完成的工作則不應(yīng)再交給社區(qū)完成。

其次，在管理方式上要實現(xiàn)由微觀直接管理向宏觀間接管理轉(zhuǎn)變。政府在參與社區(qū)建設(shè)和管理的過程中，應(yīng)該充分發(fā)揮推動主體的作用，而不是扮演實施主體的角色。盡量減少行政干預(yù)，把社會可以自我調(diào)節(jié)和管理的職能交給社會中介組織，把群眾自治范圍內(nèi)的事情交給群眾自己依法處理，使社區(qū)居委會的工作目標(biāo)更多地來

自于社區(qū)居民群眾的實際需要。政府對社區(qū)建設(shè)的設(shè)想，可以通過制定實施法規(guī)政策、健全規(guī)章制度等法律手段和財力支持等經(jīng)濟手段來實現(xiàn)，以此增強社區(qū)工作的自主性，為社區(qū)依法民主自治創(chuàng)造好的環(huán)境。

第三，進(jìn)一步健全和完善社區(qū)居委會和社區(qū)政務(wù)工作站工作制度，明確職責(zé)，規(guī)范操作。理順居委會與工作站的工作關(guān)系，政府政務(wù)工作任務(wù)要直接下達(dá)到政務(wù)工作站，再由政務(wù)工作站向社區(qū)居委會進(jìn)行通報，取得社區(qū)居委會的支持和協(xié)助。落實政務(wù)工作站站長待遇問題，配齊社區(qū)工作人員，取消居委會和政務(wù)工作站交叉任職現(xiàn)象。

第四，改革考評機制。建立社區(qū)考核街道和政府部門工作、居民考核居委會工作的考評機制，從體制上切斷政府職能部門向社區(qū)委員會下派行政事務(wù)的可能性，社區(qū)居委會一切工作的出發(fā)點、落腳點是滿足居民的公共服務(wù)需求，不再是圍繞著上級的指令轉(zhuǎn)，而是圍繞著居民的需求轉(zhuǎn)。真正把評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)交給社區(qū)群眾。

第五，加大經(jīng)費的投入。改變目前政府注重社區(qū)硬環(huán)境的投入，輕軟環(huán)境的投入的現(xiàn)狀，將每月定額下?lián)芙?jīng)費給社區(qū)改革為用項目申請經(jīng)費，沒項目不給經(jīng)費的制度，為社區(qū)開展自治活動提供必要 的資金支持。

（二）大力培育發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，建立有效的委托管理和購買服務(wù)制度。

政府可以通過撥款和減免稅等形式鼓勵支持引導(dǎo)社區(qū)服務(wù)組織為生活在社區(qū)中的個人和家庭提供服務(wù)，并根據(jù)他們提供的服務(wù)給予資金資助。同時，也可以購買他們提供的公共服務(wù)以支持他們的壯大和發(fā)展，使這些組織逐步發(fā)展為民辦公助，自收自支，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)。以人口計生工作為例，政府部門和社區(qū)政務(wù)工作站負(fù)責(zé)轄內(nèi)育齡婦女計劃生育的管理，而人口服務(wù)（包計劃生育技術(shù)服務(wù)和部分宣傳教育服務(wù)）則可交給社區(qū)服務(wù)組織。發(fā)展社區(qū)服務(wù)組織，加快社區(qū)服務(wù)的社會化、網(wǎng)絡(luò)化、市場化進(jìn)程，是為了逐步減少政府對社區(qū)事務(wù)的包攬，實現(xiàn)政社分開，在切實減輕基層自治組織的工作負(fù)擔(dān)的同時，又使社區(qū)居民享受到優(yōu)質(zhì)專業(yè)的服務(wù)。

（三）建立完善有效的居民社區(qū)參與制度，提高居民社區(qū)參與意識。

社區(qū)居民的參與意識來自居民對自己在社區(qū)中的主體地位的確認(rèn)，而這種主體地位的確認(rèn)只有在參與社區(qū)管理的過程中才可能實現(xiàn)。在目前居民自治意識不強、自治經(jīng)驗缺乏的現(xiàn)實情況下，政府要通過加強社區(qū)參與制度建設(shè)，積極為社區(qū)成員提供參與機會，從而提高社區(qū)成員自我管理的意識和能力。參與制度建設(shè)的建設(shè)可以從事關(guān)居民切身利益、為居民深切關(guān)注的事務(wù)入手，引導(dǎo)居民圍

繞這些事務(wù)開展自治。在居民自治能力達(dá)到一定水平后，應(yīng)逐步讓居民實行自我管理，居民的參與意愿自然會在自治中得到相應(yīng)的增強。只有社區(qū)成員的廣泛參與，才能培養(yǎng)起現(xiàn)代公民應(yīng)有的社區(qū)意識，形成社區(qū)范圍內(nèi)有效的組織結(jié)構(gòu)和運作機制，切實地發(fā)揮好社區(qū)所固有的各項功能，社區(qū)成員才能成為社區(qū)發(fā)展的真正主體，其主動性、互助性、自覺才能得到充分的發(fā)揮，社區(qū)自治才能走上良性發(fā)展的道路。

第二篇：實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治良性互動

[摘要]實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。當(dāng)前，需要在強化村民自治的自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督功能，強化政府的社會服務(wù)功能的基礎(chǔ)上，健全、完善兩者間的銜接和互動機制。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理； 村民自治； 有效銜接； 良性互動

黨的十七大報告指出：深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。2008年5月，國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》重申了這一要求。實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，是建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制的重要標(biāo)志。本文擬以村民自治為切入點。探討鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動相關(guān)問題。

一、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的必要性

十一屆三中全會后，隨著改革開放的深入，我國經(jīng)濟和政治環(huán)境發(fā)生了很大變化，在農(nóng)村獲得了生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)的廣大農(nóng)民群眾，迫切要求用政治上的民主權(quán)利來保障經(jīng)濟上的自主權(quán)利，村民自治順時而生。1982年憲法確立了村民委員會作為基層群眾性自治組織的憲法地位，1987年11月，六屆全國人大常委會頒布了《村民委員會組織法(試行)》，對村委會的性質(zhì)、地位、職責(zé)、產(chǎn)生方式、工作方式等做了比較具體的規(guī)定。經(jīng)過十余年的實踐，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，1998年11月《村民委員會組織法》正式頒布實施。它對“四個民主”即“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”做了具體規(guī)定。“四個民主”的提出及完善，對指導(dǎo)村民自治的法律制度建設(shè)和實踐活動發(fā)揮了重要作用。

實現(xiàn)村民自治，實質(zhì)包含兩個方面的目標(biāo)要求：一方面要求村民委員會逐漸擺脫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政干預(yù)，發(fā)展為真正意義上的自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間建立指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系；另一方面也要求基層治理隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展進(jìn)行相應(yīng)的變革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能從計劃經(jīng)濟條件下的全能型、管治型政府轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟條件下的有限型、服務(wù)型政府。為此，進(jìn)人新世紀(jì)以后，黨中央、國務(wù)院采取了一系列措施，諸如在農(nóng)村進(jìn)行稅費制度方面的改革、加強基層執(zhí)政能力建設(shè)等，來推進(jìn)兩個目標(biāo)要求的實現(xiàn)，以探索新的農(nóng)村管理體制，構(gòu)建和諧農(nóng)村社會。但從總體上看，這兩個方面的目標(biāo)要求遠(yuǎn)沒有達(dá)到理想狀態(tài)。

首先，從村民自治的發(fā)展來看，村民自治在總體上固然取得了一定進(jìn)展，但自治效果并不理想。問題主要有：(1)村民自治在一些地方并未走上正規(guī)，其應(yīng)有功能未能很好地發(fā)揮出來。如村民制度化參與率不高，村民自治往往變?yōu)椤按逦瘯灾巍保踔裂葑優(yōu)榇妩h支部書記或村委會主任一個人說了算。(2)農(nóng)村社會治理難度加大，對村民自治能力提出更高的要求。社會轉(zhuǎn)型導(dǎo)致農(nóng)村社會分化和心理意識多元化，農(nóng)村由過去以農(nóng)民為主體逐漸分化為不同的社會階層，如村干部、農(nóng)民勞動者、農(nóng)民工、個體私營企業(yè)主等，不同階層有著不同的利益取向，從而導(dǎo)致村民集體意識逐漸淡化和薄弱，自我中心意識明顯上升，家族中心主義凸顯，對農(nóng)村社會治理提出新的挑戰(zhàn)。其次。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理來看，大多數(shù)地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然習(xí)慣于“管治”思維，開展工作以單一的行政命令的方式進(jìn)行。只對上負(fù)責(zé)，將工作指標(biāo)層層分解下壓，甚至強制村民自治組織完成“任務(wù)”。導(dǎo)致村民自治的內(nèi)容和職能受到行政行為侵占和排擠，村民委員會成為準(zhǔn)政府組織，淪為實現(xiàn)行政命令的一種工具。

綜上所述，村民自治在發(fā)展中面臨一些難題，亟須在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的宏觀指導(dǎo)下、在加強自治組織能力建設(shè)的基礎(chǔ)上予以解決。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在宏觀指導(dǎo)上的缺位與農(nóng)民群眾期望鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有位、有為形成較大反差；與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變滯后，重管治、輕服務(wù)，甚至仍然管著許多不該管、管不了、管不好的事，其管治方面的越位、錯位以及服務(wù)方面的不到位。不僅對村民自治產(chǎn)生極大侵蝕，也影響了農(nóng)村經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。建立新型鄉(xiāng)村管理服務(wù)體制亟須實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治之間的有效銜接和良性互動。

二、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的著力點

實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動，重點需要從以下兩個方面入手：

(一)按照服務(wù)型政府的要求規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府活動范圍和工作內(nèi)容，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)社會的能力和水平；同時改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績效評估體系。加強群眾監(jiān)督，調(diào)動群眾參與行政管理的積極性。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責(zé)任者的角色，強化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實到位。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)注重履行好以下職能：積極完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強以農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)科技推廣為主要內(nèi)容的農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力建設(shè)，增強農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展能力；發(fā)展農(nóng)村教育、科技、文化、衛(wèi)生等各項社會事業(yè)，加強農(nóng)村污染治理，建設(shè)疾病預(yù)防控制體系，強化農(nóng)村的自我發(fā)展能力；加強社會治安綜合治理，推進(jìn)治安防控體系建設(shè)，增強人民群眾的安全感。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情，不得要求村民自治組織承擔(dān)依法應(yīng)當(dāng)由政府及其部門履行的職責(zé)。對需要村民自治組織協(xié)助政府辦理的具體行政事務(wù)，應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一與村民自治組織簽訂委托和購買服務(wù)協(xié)議。明確工作要求、目標(biāo)任務(wù)和經(jīng)費支付方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變得如何，工作績效如何，群眾最有發(fā)言權(quán)。要打破封閉的政府政績自我評估體系，建立群眾評估制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理的全過程處于農(nóng)民群眾監(jiān)督之下。為此，要進(jìn)一步健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政務(wù)公開制度，建立健全公眾參與重大行政決策的規(guī)則和程序，增強行政決策透明度和公眾參與度，使決策切實集中民智。體現(xiàn)民意。要建立和完善群眾利益訴求表達(dá)機制、權(quán)益保障機制，暢通群眾監(jiān)督渠道，尤其要注重發(fā)揮村民自治組織在聯(lián)系群眾、反映群眾訴求方面的重要作用。

(二)按照“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”的要求，進(jìn)一步完善村民自治制度，以實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)；同時加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助，提高村民自治水平和能力，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展。

村民自治必須按照《村民委員會組織法》的要求，把“四個民主”和“三個自我”貫徹落實到實處。要強化村民自治組織能力建設(shè)，建立民主選舉與競爭上崗相結(jié)合的選人用人機制，拓寬選人用人渠道，增強村民自治組織的生機和活力。要完善村務(wù)公開制度，凡涉及農(nóng)村各項事業(yè)發(fā)展的重要事項，尤其是重大村務(wù)和財務(wù)。都要依法召開村民會議或村民代表大會討論決定，提高村務(wù)管理和決策的科學(xué)化、民主化水平。村民委員會尤其要尊重集體經(jīng)濟組織、互助性經(jīng)濟組織、農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織以及其他經(jīng)濟組織依法獨立開展活動的自主權(quán)，保障各類經(jīng)濟組織和村民的財產(chǎn)權(quán)和其他合法權(quán)益。要增強村民自治功能，擴大村民自治范圍，積極承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分行政管理和服務(wù)職能，在和諧社會建設(shè)中承擔(dān)起更多的責(zé)任。

村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。要建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的工作聯(lián)系制度、情況通報制度、聽取意見制度、監(jiān)督反饋制度，真正發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的指導(dǎo)作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)積極創(chuàng)造條件推動駐村的文體教育、休閑娛樂場所向村民開放，鼓勵和扶持村內(nèi)及周邊有關(guān)實體按照共駐共建、資源共享、互利共贏的原則，為村民服務(wù)，為農(nóng)村經(jīng)濟社會的全面發(fā)展提供條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費和條件，并對工作實績好、群眾滿意度高的村民自治組織。給予一定的獎勵和補貼。要根據(jù)經(jīng)濟和社會發(fā)展實際，不斷加強對農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)。進(jìn)一步強化其法治觀念和民主意識，增強村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第三篇：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動（精選）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動 摘 要：在鄉(xiāng)政村治格局下，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域存在著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的自治權(quán)兩種權(quán)力形式。由于制度、體制和環(huán)境等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治在銜接和互動方面顯現(xiàn)出非此即彼的發(fā)展偏向或者互不相干的獨立傾向。通過修改法律，起草配套性法規(guī)，采取制度創(chuàng)新、體制變革、選舉創(chuàng)新和工作方式創(chuàng)新等舉措，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的工作關(guān)系、權(quán)限范圍、行為邊界和工作機制，是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的有效策略。

關(guān)鍵詞：政府行政；村民自治；政策建議

20世紀(jì)80 年代以后，農(nóng)村基層管理體制發(fā)生了重大變革，確立了鄉(xiāng)政村治的治理體制。在鄉(xiāng)政村治格局下，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域存在兩種不同性質(zhì)的組織體系和權(quán)力形式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的自治權(quán)。從體制變革和制度創(chuàng)新的角度看，實行村民自治20多年來我們的關(guān)注點基本上一直定位于上述兩種組織體系和權(quán)力形式的結(jié)構(gòu)與功能分化，即如何徹底改造以前組織高度重合、權(quán)力高度集中的人民公社體制，實現(xiàn)政府行政權(quán)與社會自治權(quán)的分離。然而，這一認(rèn)識在理論和現(xiàn)實兩個層面受到越來越多的置疑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的銜接和互動日益凸顯為一項新的實踐目標(biāo)和理論命題。本文試圖以鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實困境及其影響因素為研究起點，探究鄉(xiāng)政村治體制的改革方向與發(fā)展趨向，探尋農(nóng)村基層管理工作的著眼點及其現(xiàn)實意義，提出實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的基本思路與政策建議。

一、鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實困境與根源從發(fā)生學(xué)的角度來看，鄉(xiāng)政村治體制為村民自治制度的確立和農(nóng)村基層民主的推進(jìn)提供了前提性和基礎(chǔ)性的外部體制環(huán)境。但是，村民自治實施20多年來，存在理想形態(tài)與實際運作之間的較大張力，面臨著諸多困境。這在很大程度上與鄉(xiāng)政村治體制的內(nèi)在缺陷有高度的關(guān)聯(lián)性，農(nóng)村基層民主對于我國民主政治建設(shè)的限度也與這一制度設(shè)計密不可分。當(dāng)前，鄉(xiāng)政村治體制的現(xiàn)實困境最突出地體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的銜接和互動方面。

前文已述，鄉(xiāng)政村治體制問題主要在于農(nóng)村基層管理體制的結(jié)構(gòu)與功能分化，從而將政府行政管理與基層群眾自治兩種治理體系區(qū)分開來。基于此，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層管理工作很大程度上是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和農(nóng)村社區(qū)的村民自治兩個不同向度展開的，由此導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治在銜接和互動方面存在非此即彼的發(fā)展偏向或者互不相干的獨立傾向。一方面，由于過于強調(diào)國家的政策貫徹和政府的行政管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)過度膨脹，在村民自治工作中出現(xiàn)!越位現(xiàn)象，村民委員會出現(xiàn)!附屬行政化及其干部的!官僚化，這大大壓縮了村民自治和基層民主的成長空間。其現(xiàn)實表現(xiàn)體現(xiàn)在：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然延續(xù)傳統(tǒng)的行政管理和領(lǐng)導(dǎo)方式，仍把村民委員會當(dāng)做自己的下屬行政組織，或繼續(xù)控制村民委員會的人事權(quán)，或?qū)儆诖迕裎瘑T會自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營等村務(wù)活動橫加干涉，隨意發(fā)號施令。另一方面，與此相反，由于過于強化甚至絕對化村民自治和基層民主的自主性與獨立性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理活動幾乎無法正常延伸到村莊，其行政管理在村民自治工作中處于嚴(yán)重的錯位和缺位狀態(tài)，村民委員會則呈現(xiàn)過度自治化，這導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委員會的放任自流以及村民委員會絕對獨立的局面。其現(xiàn)實表現(xiàn)體現(xiàn)在村民自治超出了法律規(guī)定的范圍，村級自治組織擅自作出了不屬于村莊自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務(wù)，違法限制村民的自由權(quán)利，或無正當(dāng)理由，拒不接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的國家各項任務(wù)。

從根源上看，這些現(xiàn)實困境最終都與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村莊社區(qū)的組織體系、權(quán)力形式及其運行方式、關(guān)系形態(tài)密切相關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家行政機關(guān)的組成部分之一，在國家行政體系中居于末梢地位，是國家在農(nóng)村地區(qū)設(shè)立的最基層行政機關(guān)。作為國家最低一級的行政層級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理具有其他行政層級所不具備的特性。一是執(zhí)行性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的地位決定了其管 1

理任務(wù)主要是貫徹、落實國家法律、法規(guī)、政策和上級政府的指示。二是直接性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府與其工作對象之間不存在中間環(huán)節(jié)，直接面對農(nóng)民群眾，其所管理的各項政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)都與廣大農(nóng)民的切身利益密切相關(guān)。三是綜合性和復(fù)雜性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在機構(gòu)設(shè)置、人員配備、職能設(shè)定、職位配置和權(quán)責(zé)劃分等方面都具有高度的綜合性，這也導(dǎo)致了其行政管理活動具有很強的復(fù)雜性。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，具有基層性、群眾性和自治性三個特點。作為基層群眾性自治組織，村民委員會具有相對獨立的法律地位。首先，它不同于國家政權(quán)機關(guān)。它不是國家政權(quán)機關(guān)中的任何一種，也不是國家政權(quán)機關(guān)的派出機關(guān)。其次，它不同于其他從事社會活動的群眾性組織。它在設(shè)立、任務(wù)、服務(wù)對象和作用等方面與其他從事社會活動的群眾性組織具有明顯差異，村民委員會具有很強的地域性、利益相關(guān)性和自治性。最后，它還有別于民族自治地方的自治機關(guān)。民族自治地方的自治機關(guān)除行使自治權(quán)外還行使一般地方國家政權(quán)機關(guān)的職權(quán)，屬于國家政權(quán)機關(guān)，不同于村民委員會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會是兩種不同性質(zhì)、行使不同職能的組織單位。在這一意義上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理和農(nóng)村社區(qū)的村民自治之間的分隔、對立甚至沖突有可能從應(yīng)然狀態(tài)演化為實然狀態(tài)。而在另一個層面上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的執(zhí)行性、直接性、綜合性和復(fù)雜性集中體現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理結(jié)構(gòu)上的權(quán)小、責(zé)大、能弱，因此責(zé)任大而權(quán)能弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然要將行政任務(wù)向下延伸，從而引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)的擴張和村民自治權(quán)的萎縮。

二、鄉(xiāng)政村治體制的改革方向

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與農(nóng)村社區(qū)的村民自治在銜接和互動方面所面臨的現(xiàn)實困境阻礙了農(nóng)村基層治理的良性運轉(zhuǎn)。對此，必須順應(yīng)時代變化，進(jìn)行積極應(yīng)對。

在當(dāng)前，最關(guān)鍵的就是尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實現(xiàn)形式和機制。黨的十七大報告首次將基層群眾自治制度納入中國特色政治制度的范疇，把堅持和完善基層群眾自治制度作為堅持中國特色社會主義政治發(fā)展道路的重要內(nèi)容，這是我們黨對基層群眾自治制度地位的重大提升。這一舉措實現(xiàn)了國家高層與社會基層兩個層面、兩種性質(zhì)的民主形式的有機融合。同時，黨的十七大報告還進(jìn)一步提出，深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，這一目標(biāo)導(dǎo)向在農(nóng)村管理領(lǐng)域的體現(xiàn)就是實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理與村民自治有效銜接和良性互動。

實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動目標(biāo)導(dǎo)向的提出具有較強的現(xiàn)實意義。村民自治是社會主義民主在農(nóng)村最廣泛的實踐形式之一，也是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑之一。20多年來，村民自治建立了基本的制度體系，取得了令人矚目的偉大成就，對中國農(nóng)村乃至整個國家的政治發(fā)展和經(jīng)濟社會的全面進(jìn)步產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的促進(jìn)作用。然而，村民自治在走向深入的過程中出現(xiàn)了成長的煩惱和發(fā)展的困境，并未在短時間內(nèi)實現(xiàn)人們原來附加給它的過多價值和設(shè)想。這些困境從根本上都與鄉(xiāng)村民主的兩大運行機制即行政管理機制與村民自治機制之間的錯位與失調(diào)密切相關(guān)，其現(xiàn)實形態(tài)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)與村級自治組織之間的矛盾、沖突與不協(xié)調(diào)。兩類組織系統(tǒng)沒有嚴(yán)格、明確地界分各自的職能、職責(zé)和權(quán)限，也沒有自覺地構(gòu)筑起各自的行為邊界和工作規(guī)范，更沒有建立起有效、暢通與良性的銜接機制和互動機制。這種局面與當(dāng)前農(nóng)村新形勢和基層治理模式變革的內(nèi)在需求是格格不入的。因此，隨著農(nóng)村稅費改革向縱深推進(jìn)、新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)全面鋪開，政府開始強化農(nóng)村公共物品的供給水平，政府的行政行為更多地延伸到農(nóng)村，基層管理體制和治理模式也急需進(jìn)行相應(yīng)的變革。其基本變革的路徑是從單向行政管理型行政體系向公共服務(wù)型行政體系轉(zhuǎn)變，從側(cè)重外部約束向外部約束與村民自治相結(jié)合轉(zhuǎn)變，從條線、單向的管理運行機制向網(wǎng)格、互動的基層治理運行機制轉(zhuǎn)變。這種變革路徑的關(guān)節(jié)點是政府行政系統(tǒng)與基層自治系統(tǒng)的有效銜接和良性互動。可以說，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治的有

效銜接和良性互動具有舉足輕重的現(xiàn)實意義。它是新形勢下發(fā)展基層民主的客觀要求，是深化基層機構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變基層政府職能、加強基層政權(quán)建設(shè)的客觀要求，是發(fā)揮社會組織積極作用、增強社會自治功能的客觀要求。通過實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治的有效銜接和良性互動，既能保證黨的路線、方針、政策和國家法律、法規(guī)的貫徹實施，又能進(jìn)一步健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的充滿活力的基層群眾自治機制。

三、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的政策建議

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)既具有一定程度的分隔，又必須也必然會走向融合。從理論上說，在我們?nèi)嗣癞?dāng)家作主的社會主義國家里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)和農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)這兩者在根本上是一致的。而在具體實踐過程中，這兩種權(quán)力之間存在著不協(xié)調(diào)甚至嚴(yán)重沖突。這兩大權(quán)力系統(tǒng)之間的關(guān)系直接關(guān)系到基層民主的走向和村民自治的運行狀況，也會影響農(nóng)村基層管理體制的運轉(zhuǎn)績效。因此，如何對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理系統(tǒng)與農(nóng)村基層群眾自治系統(tǒng)既作出適當(dāng)區(qū)分又最終達(dá)到二者的有機融合，就成為村民自治發(fā)展的拐點和核心制約要素。這也就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的實現(xiàn)形式和機制問題。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動狀態(tài)的達(dá)成，最終都取決于一系列具有操作性的實現(xiàn)形式和機制的探尋和建立。筆者試圖以實證調(diào)查和理論研究為基礎(chǔ)，從法律、制度、體制、機制、組織、方式等方面提出實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接和良性互動的基本思路以及具有針對性和操作性的政策建議。

1.通過修改《村民委員會組織法》或者《起草鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會工作條例》、《村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會工作和村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的原則、內(nèi)容、方式、法律責(zé)任和配套機制。就成文的法律制度而言，村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的，既沒有明確規(guī)定指導(dǎo)、支持、幫助的內(nèi)容、方式和方法，也沒有明確規(guī)定協(xié)助的范圍和形式。雖然《村民委員會組織法》第四條指出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間的指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系，但只是原則性的規(guī)定，缺乏操作性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會工作以及村民委員會如何協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作在具體的法律、法規(guī)方面尚處于!空白狀態(tài)。在法律層面，當(dāng)務(wù)之急就是加快修改《村民委員會組織法》，或者對《村民委員會組織法》的配套法律、法規(guī)進(jìn)行完善。從必要性和可行性方面來看，起草專門性法規(guī)《鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會工作條例》和《村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作條例》是當(dāng)前較好的選擇。

2.通過修改《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和《村民委員會組織法》，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)各自的權(quán)限范圍和行使方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理權(quán)集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但其權(quán)力運行范圍是整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域。村隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村民委員會屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管轄區(qū)域的群眾自治組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的直接工作對象，擔(dān)負(fù)著協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府貫徹落實國家法令和政府任務(wù)的職能。這就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間既存在指導(dǎo)與協(xié)助的關(guān)系，同時也存在行政管理與被管理的關(guān)系。在更嚴(yán)格的意義上，實行村民自治的村實際上存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理權(quán)與村民自治權(quán)這兩種權(quán)力的影響。現(xiàn)有的法律、法規(guī)并沒有對這兩種權(quán)力的權(quán)限范圍和行使方式作出明確規(guī)定。地方各級人民代表大會和《地方各級人民政府組織法》第四章第61 條雖然規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的七項行政職權(quán)，但是沒有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職權(quán)與農(nóng)村社區(qū)的村民自治權(quán)聯(lián)結(jié)起來，沒有對村民自治背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理權(quán)的行使方式作出明確規(guī)定。村民委員會組織法主要針對村民委員會組織和村民自治工作，沒有從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會相互聯(lián)系的角度規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治的權(quán)限范圍、行使方式及聯(lián)結(jié)形式。

3.通過制度創(chuàng)新和體制變革，改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度和農(nóng)村村民自治制度。當(dāng)前，農(nóng)村村民自治中最為凸顯的困境就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會之間指導(dǎo)與協(xié)助關(guān)系的處理，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何指導(dǎo)村民委員會工作以及村民委員會如何協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作。其應(yīng)對策略為：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民委員會工作以及村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作這兩個具體問題入手，通過制度創(chuàng)新和體制變革等改革措施，推動政府依法行政與村民依法自治的有機結(jié)合。其具體舉措主要有兩個層面：一是著力推進(jìn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)行政管理方式，實現(xiàn)行政管理決策的法治化、民主化、科學(xué)化，從而進(jìn)一步改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度；二是突破村民自治困境，化解村民自治的約束機制和制約因素，著力培育、發(fā)展與村民利益密切相關(guān)的社會服務(wù)組織，拓寬公共參與渠道，疏通利益表達(dá)機制，從而進(jìn)一步改進(jìn)、完善與調(diào)適農(nóng)村村民自治制度。

4.通過法律調(diào)整和制度創(chuàng)新，確立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會及其成員的工作規(guī)范和行為邊界。我們不僅要明確界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩級組織的權(quán)限范圍和行使方式，改進(jìn)、完善與調(diào)適鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理制度和農(nóng)村村民自治制度，還必須對組織和制度中人的要素作出相應(yīng)的規(guī)定，即進(jìn)一步確立兩類組織及其成員的工作規(guī)范和行為邊界，構(gòu)筑基層治理模式的實際運行方式。因此，無論是鄉(xiāng)政管理，還是村民自治，都必須通過建立相應(yīng)的法律制度規(guī)范其行為，明確哪些屬于正當(dāng)?shù)恼袨椋男儆诓缓戏ǖ母深A(yù)。村民自治要在維護(hù)村民合法權(quán)益的同時，接受合法的鄉(xiāng)政管理。

5.通過選舉改革和組織創(chuàng)新，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村在人大（村民）代表選舉和換屆選舉上的對接與同步。一是將村民代表會議與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會對接起來。即規(guī)定村民代表選舉與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉在選舉時間、任期上同步，村民代表在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的名額應(yīng)占較多比例。這種做法的價值在于：作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的村民代表可以通過制度化的渠道在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級國家權(quán)力機關(guān)中表達(dá)村民的意見、建議和要求，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過的各項決定更充分地反映廣大村民的意愿；同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會又可以通過村民代表這條更加有效的溝通渠道實現(xiàn)政策的傳達(dá)和執(zhí)行，促使村民更加自覺、積極、主動地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。二是將村民委員會組織建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府政權(quán)建設(shè)對接起來。即規(guī)定村民委員會換屆選舉與縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府換屆選舉在選舉時間、任期上同步，將村民委員會成員的任期延長到五年，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組織建設(shè)上的同步。

6.通過選舉改革和治理創(chuàng)新，引入民主選舉和競爭機制，有條件、有步驟地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉。近年來，在村民委員會民主選舉的影響和推動下，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始探索改革以往由上級黨組織提名候選人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選任制度，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式候選人的推舉建立在廣泛的民意基礎(chǔ)之上，推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選實驗。事實上，在現(xiàn)階段，有條件、有步驟地推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉是一種可取的選擇。這種治理創(chuàng)新的基本導(dǎo)向是變單一的對上負(fù)責(zé)制為雙向的對上對下同時負(fù)責(zé)制，通過法治和村民參與來遏制地方和基層無限制的行政擴張。

7.通過實踐摸索和經(jīng)驗總結(jié)，建立高效、健全的農(nóng)村基層管理體制和工作機制。農(nóng)村基層民主和基層管理涉及多方面、多領(lǐng)域、多部門，涉及基層群眾的切身利益，必須加強統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，建立健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的、充滿活力且規(guī)范有序的農(nóng)村基層管理組織體系和工作體系。其實質(zhì)是在對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村兩級組織進(jìn)行適當(dāng)界分的基礎(chǔ)上實現(xiàn)二者的有機結(jié)合和有效融合。

8.通過機制創(chuàng)新和人員配備，在村派設(shè)行政助理，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政與村民自治有效對接的工作機制。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動和事務(wù)最終要到達(dá)農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)的自治活動和事務(wù)也要接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、支持和幫助以及必要的管理，所以，村民委員會組織既要辦理村民的自治事務(wù)也要辦理政府的行政事務(wù)。為了避免村民委員會的行政化，強化村民委員會的自治功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以在村一級選派或者設(shè)立行政助理，將行政事務(wù)剔出村民委員會職能之外，由行政助理集中辦理行政事務(wù)，村民委員會只需協(xié)助行政助理而不再直接承擔(dān)行政職能。

9.通過工作方式創(chuàng)新，改變以前單向、不規(guī)范的工作方式，建立自上而下與自下而上有機

結(jié)合和雙向互動的溝通方式。一直以來，農(nóng)村基層管理領(lǐng)域中的工作方式和手段非常單一，單向的、自上而下的工作方式居于主導(dǎo)地位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政活動基本上較少考慮村民群眾的利益和要求。在具體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理活動中，強迫命令、簡單粗暴、壓制威逼等方式盛行，極大地妨礙了農(nóng)村基層管理活動的正常運轉(zhuǎn)，工作方式和手段的創(chuàng)新勢在必行。這就需要建立自上而下與自下而上有機結(jié)合和雙向互動的溝通方式，即通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會、村民之間雙向的信息交流，傳達(dá)政令，了解下情，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會、村民之間的相互了解，謀求彼此的支持與合作，實現(xiàn)上情下達(dá)和下情上報。這種自上而下與自下而上有機結(jié)合和雙向互動的溝通方式以溝通的方向為分類標(biāo)準(zhǔn)，將溝通分為下行溝通和上行溝通兩種具體形式。下行溝通方式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府定期召開村民委員會聯(lián)席會議，讓村民委員會及時了解政府的工作計劃、目標(biāo)要求和思路舉措。上行溝通方式是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府深入到村莊直接聽取村民委員會和村民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的意見、建議和要求。

10.通過法律調(diào)適或行政介入，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會的責(zé)任意識，建立相應(yīng)的救濟機制。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的銜接和互動過程中，還必須強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會各自的責(zé)任意識，建立相應(yīng)的救濟機制。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，應(yīng)強化其法律責(zé)任和行政責(zé)任，對其行政不作為和行政干預(yù)等不當(dāng)行為進(jìn)行法律規(guī)制和行政處理，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會的良性關(guān)系提供正式制度救濟。對于村民委員會而言，應(yīng)強化其法律責(zé)任，既要保障村民自治活動依法開展，又要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法對村民委員會的正當(dāng)指導(dǎo)正常進(jìn)行，同時還應(yīng)促使村民委員會及時、有效地協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。

注釋

參見唐鳴：《對農(nóng)村基層政治關(guān)系中兩個問題的探討》，《社會主義研究》1996 年第2 期； 金太軍：《中國鄉(xiāng)村關(guān)系的現(xiàn)狀及對策》，《揚州大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2002 年第4 期。黃輝祥：《村民自治的生長：國家建構(gòu)與社會發(fā)育》，西北大學(xué)出版社，2008 年，第1頁。李海金：《以城帶鄉(xiāng)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的城市化走向以武漢市雙柳鄉(xiāng)改街為例》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006 年第5期。白鋼：《中國村民自治法制建設(shè)平議》，《中 國社會科學(xué)》1998 年第3期。

參考文獻(xiàn)

[ 1]本書編寫組.十六大報告輔導(dǎo)讀本[ M ].北京：人民出版社，2007.[ 2]金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治[M ].廣州： 廣東人民出版社，2002.[ 3]孟白.新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變[ J ].中州學(xué)刊，2008，(6).[ 4]徐勇.縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)換[ J].江蘇社會科學(xué)，2002，(2).[ 5]張春生.中華人民共和國村民委員會組織法釋義[M ].北京：法律出版社，1999.

第四篇：深化村務(wù)公開民主管理工作實現(xiàn)政府群眾良性互動（本站推薦）

黨的十七大報告首次將“基層群眾自治制度”納入中國特色政治制度范疇，并要求“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體。深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效

銜接和良性互動”。民政部門作為負(fù)責(zé)推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的政府職能部門，應(yīng)從以下幾個方面著手進(jìn)一步深化村務(wù)公開民主管理工作：

一、在村務(wù)公開的內(nèi)容上，重點抓好財務(wù)公開

凡屬有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章和政策明確要求公開的事項，以及涉及農(nóng)民群眾切身利益的事項，都是村務(wù)公開的內(nèi)容，包括村級財務(wù)、集體資產(chǎn)管理、計劃生育、社會救助、公益事業(yè)建設(shè)、各項政策落實和村委會工作情況等方面。在這些內(nèi)容中，實際上村民最關(guān)心的是村級財務(wù)，村干部最不愿意公開的是村級財務(wù)，最難落到實處的是財務(wù)公開。如果財務(wù)公開能夠做到全面真實，其它內(nèi)容的公開也會迎刃而解。因此，我們要以財務(wù)公開為突破口，增強村務(wù)公開的真實性。財務(wù)公開的內(nèi)容要以村民能看懂為標(biāo)準(zhǔn)，按各項開支的實際用途逐項公布明細(xì)，讓村民看明白每筆財務(wù)開支的用途和數(shù)額，財務(wù)賬目的報銷憑證應(yīng)允許村民查閱。

二、在村務(wù)公開的形式上，大力推廣“明白紙”

當(dāng)前，村務(wù)公開的形式主要是設(shè)立固定的公開欄。由于村務(wù)公開欄一般設(shè)在村部，對于人口居住分散、有多個自然村的村委會，不方便群眾觀看和監(jiān)督。若想通過廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)的形式公開，目前大多數(shù)地方還不具備這種條件。因此，除一般性事務(wù)在村務(wù)公開欄進(jìn)行公開外，對村級財務(wù)、公益事業(yè)建設(shè)和各項惠農(nóng)新政策等群眾普遍關(guān)心的熱點內(nèi)容，可以通過給每戶發(fā)放一份“明白紙”的方式進(jìn)行公開，這既能有效彌補村務(wù)公開欄的不足，且成本低，比較符合農(nóng)村的實際，同時也便于縣、鄉(xiāng)黨委、政府和有關(guān)部門的督查。**一些地方通過推行發(fā)放“明白紙”的做法，取得了非常好的成效。對于財務(wù)公開，可根據(jù)村集體財務(wù)開支多少，由村民代表會議決定每季度或半年發(fā)放一次“明白紙”，并上報鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村財經(jīng)管理部門備案存檔；對于公益事業(yè)建設(shè)和各項惠農(nóng)新政策等內(nèi)容，可根據(jù)需要隨時發(fā)放到村民手中。

三、在民主決策的形式上，探索建立重大事務(wù)票決制度和村民代表擴大會議制度

村級民主決策的基本形式是村民會議和村民代表會議。但在實踐中，由于各種因素的影響，村民會議召開比較困難。因此筆者認(rèn)為，一方面，可以通過對重大事務(wù)進(jìn)行票決的方式，代替村民會議進(jìn)行民主決策；另一方面，可以建立村民代表擴大會議制度，即召開村民代表會議時，允許和鼓勵不是代表的村民進(jìn)行旁聽，村民代表因故不能參加會議的，可以臨時委托其聯(lián)系戶中的一名村民代替參加會議，這既可以擴大村民群眾的參與度，保證村民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也可以培養(yǎng)村民的民主意識。

四、在民主管理制度建設(shè)上，賦予村級組織有限的處罰權(quán)

按照有關(guān)法律法規(guī)的要求，村民自治章程和村規(guī)民約等民主管理制度中不得有罰款等處罰性的規(guī)定，村民違反村民自治章程或村規(guī)民約等規(guī)定時只能批評教育，致使村民自治章程或村規(guī)民約基本上是一原則性的大話、套話，村民自治章程或村規(guī)民主等制度的約束力和執(zhí)行力不強。一些法律意識或集體意識薄弱的村民會出現(xiàn)屢教不改的現(xiàn)象，久而久之則影響了上述民主管理制度的權(quán)威性，最后流為一種形式、一種擺設(shè)。因此，要從法律上賦予村民自治章程或村規(guī)民約有限的處罰權(quán)，提高他們的權(quán)威性和執(zhí)行力。

五、在工作督查方式上，以深入農(nóng)戶抽查為主

當(dāng)前，各地為了推進(jìn)村務(wù)公開民主管理工作都成立了相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，并經(jīng)常組織督查。但督查的方式通常是到基層政府和有關(guān)部門事先安排好的村，聽取村委會的匯報和查閱有關(guān)檔案資料等，往往是走馬觀花，了解不到真實情況。因此，必須改變這種督查方式，督查時不打招呼、不要陪同、隨機抽查，以到農(nóng)戶家隨機走訪為主，重點查看村民家中是否有“明白紙”，詢問村內(nèi)重大事務(wù)的決策情況等。

六、在工作重點上，突出新農(nóng)村建設(shè)示范點

一方面，“民主管理”是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)容之一，新農(nóng)村建設(shè)示范點的村務(wù)公開民主管理工作也應(yīng)有示范作用；另一方面，新農(nóng)村建設(shè)示范點各級財政有較大的資金扶持，有更多的政策支持，有更多的項目建設(shè)，因此也應(yīng)更加注重村務(wù)公開民主管理工作，防止和避免違法違紀(jì)現(xiàn)象發(fā)生，保證新農(nóng)村建設(shè)有序進(jìn)行。

七、在加強組織領(lǐng)導(dǎo)上，制定強有力的保障措施

目前，在諸多村務(wù)公開內(nèi)容中，落實得最好的恐怕要算計劃生育方面的內(nèi)容，它不僅在內(nèi)容、形式、時間上比較符合計生部門的要求，而且基本做到了每個村都能及時公開。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，一個關(guān)鍵的原

第五篇：如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)與自治組織良性互動

如何推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與群眾自治組織良性互動黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革，加強基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。十七大為全面推進(jìn)基層管理方式改革和村級民主建設(shè)指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當(dāng)前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國家強制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，村民自治以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識的影響和制約，二者又會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴(yán)重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對如何有效指導(dǎo)村民自治主要存在以下問題：一是政府直接干預(yù)，變指導(dǎo)關(guān)系為領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。村民委員會組織法在我國實施已經(jīng)有十多年，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中仍把村委會當(dāng)作其行政下級或派出機構(gòu)，習(xí)慣于命令指揮式的管理方式，對村委會的工作和村民自治進(jìn)行直接干預(yù)。這種干預(yù)體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務(wù)的干預(yù)，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉(xiāng)管”制度。二是間接干預(yù)，村黨支部或村委會成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，在相當(dāng)?shù)念I(lǐng)域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的治理功能。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務(wù)來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會開展自治活動，導(dǎo)致有的村民認(rèn)為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應(yīng)。一些鄉(xiāng)

鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權(quán)為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢。“官”管“民”的意識在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關(guān)系定位在“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的層次上，擔(dān)心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導(dǎo)村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)、幫助作用。

2．從農(nóng)村來看，對如何實現(xiàn)村民自治主要存在四方面的問題：一是集體自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經(jīng)濟薄弱導(dǎo)致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，嚴(yán)重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關(guān)系難協(xié)調(diào)、上級任務(wù)難完成、農(nóng)村社會難穩(wěn)定。很多農(nóng)村除了鄉(xiāng)政府所在地外，90％以上的村集體經(jīng)濟自我創(chuàng)收能力相當(dāng)薄弱，有的村從賬面上看實力很強，實際上集體經(jīng)濟來源于上級的專項補助，主要用于新農(nóng)村建設(shè)等。

二是村委會自主能力不足，無能力領(lǐng)導(dǎo)自治。有的村委干部當(dāng)選后，不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財產(chǎn)，而是熱衷于拉關(guān)系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當(dāng)程度上只是停留在制度條文層面。如村務(wù)公開、財務(wù)公開、村務(wù)一事一議等，不少村是為了應(yīng)付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務(wù)監(jiān)督等制度成了擺設(shè)。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動的原因分析

1．法制建設(shè)還不適應(yīng)實踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領(lǐng)域還存在著不少無法可依的現(xiàn)象，立法建制的任務(wù)還十分繁重。《村組法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)

助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導(dǎo)、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權(quán)。

2．群眾民主法治意識淡薄，不配合自治

主要表現(xiàn)在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。在農(nóng)民思想深處隱藏著濃厚的“清官代理”和小農(nóng)意識，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務(wù)，而他們自己則可以有更多的時間經(jīng)營家庭經(jīng)濟、實現(xiàn)發(fā)家致富。對農(nóng)村公共管理，他們認(rèn)為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會認(rèn)真對待。

3．基層干部的組織引導(dǎo)能力不強

由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治政策法規(guī)不熟悉，對如何處理鄉(xiāng)村關(guān)系不了解。這些年來不少地方由于經(jīng)費缺乏，放松了對村級干部特別是新任村委會干部、村民代表的學(xué)習(xí)培訓(xùn)，許多村委會干部不知道怎樣做才算正確。稅費改革后，許多農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務(wù)問題浮出水面，基層得到的轉(zhuǎn)移支付不僅少，而且不及時，農(nóng)村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發(fā)展。

4．基層“過分自治化”

實際上，現(xiàn)在越來越多的村委會采取各種方式弱化、抵制政府的干預(yù)。還有個別村委會干部甚至認(rèn)為：我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負(fù)責(zé)。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權(quán)決定自己的內(nèi)部事務(wù)，不必必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)和監(jiān)督。于是，他們對所承擔(dān)的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責(zé)，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，有意識地激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“矛盾的焦點”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權(quán)組織，村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組

織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政和村民依法自治是農(nóng)村基層治理要達(dá)到的兩個相互聯(lián)系的重要目標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創(chuàng)造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。因此，必須堅持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民依法自治結(jié)合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉(xiāng)帶村、以村促鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村良性互動的新局面。

1．樹立政府理念，規(guī)范行政管理行為，促進(jìn)政府管理權(quán)與群眾自治權(quán)的有效銜接

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念和意識，把更多的精力用在提供服務(wù)和制定規(guī)則上，進(jìn)一步規(guī)范行政管理行為，切實推進(jìn)“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進(jìn)程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質(zhì)，促進(jìn)行政管理人員與自治理念的有機銜接和良性互動。

2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)和權(quán)限，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關(guān)系凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應(yīng)當(dāng)放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的不斷擴大其自治范圍。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村民自治組織的指導(dǎo)方式和幫助的內(nèi)容、時限，規(guī)范村民自治協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)容、方式以及工作經(jīng)費保障。對于本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務(wù)制度。一是修改《村民委員會組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責(zé)和權(quán)限。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，還是村民自治，都必須建立相應(yīng)的制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預(yù)；村民自治既要維護(hù)村民的合法權(quán)益，又必須接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理。通過統(tǒng)一的法律制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機的銜接起來。在確定村委會的職權(quán)時，應(yīng)該賦予村委會在其合法權(quán)益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時的抗辯權(quán)，以此來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的權(quán)限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行

政管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。

3．著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改進(jìn)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務(wù)方式，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)方式與村民民主管理機制上的良性互動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理除采取必要的行政管理方式外，應(yīng)當(dāng)在尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、尊重農(nóng)民和村莊自主權(quán)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)有效管理，推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主化、規(guī)范化，實行鄉(xiāng)村“共同治理”。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一線工作法”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在一線服務(wù)，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養(yǎng)，政績在一線體現(xiàn)；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權(quán)利，更多地運用法律等方式，以思想教育、利益驅(qū)動等方式積極引導(dǎo)村民和村民自治組織的活動。在實踐中可以嘗試簽訂“自治協(xié)議”等方式，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委簽訂自治協(xié)議，積極推進(jìn)自治良性互動；三是強調(diào)法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設(shè)等載體，積極指導(dǎo)村民和村民自治組織在實踐中學(xué)習(xí)民主，運用民主，推動基層民主管理的實現(xiàn)；四是對村民自治的運作進(jìn)行必要的督導(dǎo)。在現(xiàn)階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實現(xiàn)村民自治的有效運作顯然比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治運作的督導(dǎo)十分重要。如在村務(wù)管理中，由于文化水平和專業(yè)知識的限制，村民難以實施財務(wù)監(jiān)督，這種情況下就可以實行鄉(xiāng)村二級監(jiān)督管理制度，這樣除了可以發(fā)揮村民監(jiān)督作用外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務(wù)實行監(jiān)督和檢查，可以使村民自治通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的必要督導(dǎo)得以正常運作。相應(yīng)地，應(yīng)該引導(dǎo)村里建立村民監(jiān)督委員會等監(jiān)督機構(gòu)，與村黨支部、村委會并列，由村民民主選舉監(jiān)督委員會成員，改變以往在村兩委領(lǐng)導(dǎo)下實行監(jiān)督的機制。

4．深化機構(gòu)改革，培育各種社會組織，增強社會自治功能，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性生互動

一是按照“小政府、大社會”的政府管理模式，加快推進(jìn)以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革。二是大力培育群眾性服務(wù)組織和團體，發(fā)展

村居志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種村居服務(wù)組織，建立以村居為基本單元的新型組織動員體制，協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好村居服務(wù)、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升村居組織和動員群眾的能力。三是積極搭建多層面的政社合作平臺，為社會組織提供多元化的服務(wù)。基層政府應(yīng)創(chuàng)新政府管理的理念和實現(xiàn)方式，積極搭建政社溝通互動的平臺，政府重大決策、重大事項應(yīng)征詢社會組織和社會公眾的意見，可以嘗試構(gòu)建村民中心、民間組織服務(wù)中心、街鎮(zhèn)社區(qū)事務(wù)受理中心等有形平臺，搭建起基層政府與社會組織多元渠道溝通、即時信息互動的政社合作平臺。依托政社合作平臺，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進(jìn)入各個公共服務(wù)領(lǐng)域，從而激發(fā)社會肌體的活力，增強社會組織的服務(wù)功能，進(jìn)一步推進(jìn)基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性互動。