第一篇：“訴訪分離”終結信訪不信法

“訴訪分離”終結信訪不信法

2014-03-20 02:30:50 新京報

近年來，隨著越來越多的社會矛盾以案件形式進入司法領域，出現了訴訟與信訪交織、法內處理與法外解決并存的現狀，導致少數群眾“信訪不信法”。

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出實行訴訟與信訪分離制度；強調建立涉法涉訴信訪依法終結制度；堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法。

新京報訊 今后，涉訴涉法信訪事項的上訪群眾不需要到信訪部門上訪了，直接到相關的政法部門反映問題即可。

中辦國辦近日印發的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》提出：實行訴訟與信訪分離制度；建立涉法涉訴信訪依法終結制度；對于涉法涉訴信訪中的錯案、瑕疵案應依法糾正。

解決涉法涉訴信訪問題入法治軌道

去年11月，黨的十八屆三中全會通過的《全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。《意見》正是根據《決定》的精神細化了規定。

此次改革涉法涉訴信訪工作機制、依法處理涉法涉訴信訪問題的總體思路是：改變經常性集中交辦、過分依靠行政推動、通過信訪啟動法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，由政法機關依法按程序處理，依法糾正執法差錯，保護合法信訪、制止違法鬧訪，努力實現案結事了、息訴息訪。

在實行訴訟與信訪分離制度方面，《意見》提及，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。

值得關注的是，在處理涉訴涉法信訪案件的程序上，《意見》強調：對于已經進入法律程序處理的案件，各級政法機關應當依法按程序在法定時限內公正辦結。對于經復議、審理、復核，確屬錯案、瑕疵案的，各級政法機關應依法糾正錯誤、補正瑕疵。

杜絕違法限制上訪人員人身自由行為

本輪改革的一大核心是建立涉法涉訴信訪依法終結制度。

《意見》稱，對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反復纏訪纏訴，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。

此外，對于“攔卡堵截”正常上訪人員的做法，《意見》再次強調，堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法，堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

亮點1

實行訴訟與信訪分離制度

意見：實行訴訟與信訪分離制度。各級信訪部門對到本部門上訪的涉訴信訪群眾，應當引導其到政法機關反映問題；對按規定受理的涉及公安機關、司法行政機關的涉法涉訴信訪事項，收到的群眾涉法涉訴信件，應當轉同級政法機關依法處理。

【解讀】

訴訪分離倒逼司法公正

中央政法委有關負責人：訴訟與信訪分離的好處是信訪群眾直接到政法機關反映訴求，可以少走彎路，便于政法機關及時處理。

北京大學法學院教授傅郁林：司法是社會公正的最后一道防線。以往以信訪這個行政方式來處理涉法涉訴這類司法問題，容易形成民眾“信訪不信法”的思維，對民眾的法律意識、整個國家的司法權威會帶來負面影響。

意見提出將訴訟與信訪分離，實際上就是要解決這一問題。在以往涉訴涉法信訪事項中，包括刑事、民商事、行政案件等多種類型，此次信訪制度改革意在讓民眾意識到法治的重要性，讓涉法信訪回歸司法程序，這一方面有助于更為專業的處理信訪案件，同時對司法部門提升辦案質量也起到推動作用。

亮點2

錯案瑕疵案應依法糾正

意見：嚴格落實依法按程序辦理制度。各級政法機關對于已經進入法律程序處理的案件，應當依法按程序在法定時限內公正辦結。對經復議、審理、復核，確屬錯案、瑕疵案的，依法糾正錯誤、補正瑕疵。

【解讀】

“糾錯”能堵住程序漏洞

最高法立案一庭副庭長高莎薇：目前涉法涉訴信訪事項有三種情形，第一種是確實出現法官枉法裁判需要再審改判的案件，第二種是有審判瑕疵的案件，第三種是當事人無理纏訪的案件。

第一種和第三種是少數，第二種情形較多。對于第一種和第二種情形，意見明確了在法律程序內的案件法官要在法定時限內公正辦結時，這對法官在審判此類案件時如何運用自由裁量權起到了監督作用。對于需要司法救濟再審的案件，經過多部門審核后，確實發現錯案和瑕疵案的，意見明確要糾正錯誤、補正瑕疵。這對涉法涉訴信訪事項在程序上如何保證司法公正起到了非常好的作用，堵住了可能出現的程序漏洞。

亮點3

窮盡程序的判決為終結決定

意見：建立涉法涉訴信訪依法終結制度。對涉法涉訴信訪事項，已經窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結決定。對在申訴時限內反復纏訪纏訴，經過案件審查、評查等方式，并經中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已經得到公正處理的，除有法律規定的情形外，依法不再啟動復查程序。

【解讀】

節約訪民成本減少資源浪費

中央政法委有關負責人：以往一些涉訴涉法信訪事項終而不結、無限申訴，反復啟動法律處理程序。建立涉法涉訴信訪依法終結制度，一方面減少了上訪群眾的負擔，另一方面也可減少行政資源和司法資源的浪費。

吉林市保民律師事務所律師修保：以往很多涉訴涉法上訪群眾直接到信訪部門上訪，有的直接到北京的國家信訪局上訪，上訪后信訪部門一般會將信訪事項轉交給政法機關處理，這期間無論是時間成本、上訪生活成本都是比較大的。建立涉法涉訴信訪依法終結制度后，省去了一個環節，對于訪民來說可以有效節約成本。

亮點4

辦案質量將終身負責

意見：要完善執法司法責任制，嚴格落實辦案質量終身負責制，健全執法過錯發現、調查、問責機制，嚴格倒查執法辦案中存在問題的原因和責任，嚴肅查處錯案背后的執法不公、不廉等問題；要把加強執法公開、擴大群眾參與、接受群眾監督作為依法處理涉法涉訴信訪問題的重要內容，以公開確保公正、促進息訴。

【解讀】

信訪問題突出倒查領導責任

中央政法委有關負責人：此次涉法涉訴信訪改革一個重要內容是對于涉訴涉法信訪事項，負責處理的政法機關要公正辦案。如何在制度上予以強化？就是要嚴格落實辦案質量終身負責制。

中央政法委要求各級政法機關在對信訪事項辦案時嚴查案件中存在的司法不公問題，對于群眾訴求不及時受理、不按期辦結、有錯不糾的，要依紀依法追究辦案人員和相關領導責任。對于信訪問題突出的地方，還要倒查政法單位領導班子責任。同時，中央和省級政法機關將設立審核程序，對反映問題已經得到公正處理的，不再啟動復查程序，對未得到公正處理的，要倒查追責。

■ 專家說法

“信訪制度改革提升民眾法律意識”

北京大學法學院教授傅郁林認為，此次涉訴涉法信訪制度改革，實質上是涉訴涉法信訪程序和強化糾錯方式上的重大變革。

以往，涉訴涉法信訪上訪群眾有冤錯案件、瑕疵案件不知道去哪里上訪，出現了信訪部門、政法部門多頭上訪的現象。上訪群眾和辦理信訪事項的政法機關都浪費了很大的成本。上訪群眾會浪費時間、精力、金錢等成本，政法機關會在處理時增加時間、政務成本，信訪事項的辦理也會因此出現效率不高的問題。訴訟與信訪分離后，無論對上訪群眾還是政法機關，都會減少程序，節約成本，辦理的效率也會提升。

群眾之所以上訪，是因為所經歷的案件大多數存在司法不公的問題，因此如何在改革過程中強化糾錯方式尤為重要。此輪改革通過辦案質量終身負責、上級政法部門審查監督、倒查追責機制強化了糾錯方式，這對于維護司法公正將起到重要作用。

此外，涉訴涉法信訪制度改革實際上是行政信訪方式逐步退出司法領域，有利于維護司法權威，提升民眾的法律意識。

涉法涉訴信訪終結

涉法涉訴信訪反映

向政法機關而不是向黨政信訪部門反映問題。

向有管轄權的政法單位反映問題，而不是多頭訪、越級訪。

提醒：屬于哪一級管的，到哪一級申訴；屬于哪一個部門辦的，到哪一個部門申訴。

審查、甄別

符合法律規定的信訪事項進入復議、復核、再審程序處理。

不符合法律規定的信訪事項，或是正在法律程序辦理中，當事人直接上訪的，政法機關依法不予受理。

提醒：反復纏訪甚至違法鬧訪的，將受到依法處理。

依法按程序辦理

對已經進入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機關依法按程序在法定時限內公正辦結。

依法終結

已經窮盡法律程序的，依法做出的判決、裁定為終結決定。對于反復纏訪纏訴的，經過案件審查、評查，由中央或省級政法機關審核，認定其反映問題已得公正處理的，除有法律規定情形外，依法不再啟動復查程序。有關部門重點做好對信訪人解釋、疏導工作。

涉法涉訴信訪三情形

第一種是確實出現法官枉法裁判需要再審改判的案件，占比少

第二種是有審判瑕疵的案件，占比較多

第三種是當事人無理纏訪的案件，占比少

涉法涉訴信訪占比下降

去年，中央政法委在涉法涉訴信訪改革方面分批部署各省市試點，并于去年10月全面推開。經過1年時間的改革試點，涉法涉訴信訪占到整個信訪的比例下降明顯。

要求一

暢通信訪渠道。堅決杜絕一切“攔卡堵截”正常上訪人員的錯誤做法；堅決杜絕違法限制或變相限制上訪人員人身自由的行為。

要求二

提高基層化解能力。堅持分級分類處理，加大分流疏導力度，勸導當事人依法按程序反映問題，減少越級上訪。

要求三

防止案件積壓。政法機關要規范案件流程，加快案件流轉，確保依法處理涉法涉訴信訪問題有序高效進行。

要求四

嚴肅處理違法上訪行為。堅持教育與處罰并重。對采取極端方式鬧訪、借上訪之名煽動鬧事的，依法嚴肅處理。

各地公安機關不得限制正常信訪活動。同時對少數人在信訪活動中以信訪活動為名實施的違法犯罪行為，要區分情形，依法予以處置。處罰只是一種手段，不是最終目的，從根本上還是為了保護信訪群眾的合法權益，維護正常的信訪秩序和社會秩序。——公安部信訪辦副主任周新 據新華社

第二篇：如何破解信訪不信法

如何有效化解我鎮群眾 信“訪”不信“法”的問題

“人不傷心不落淚，人無難事不上訪”對于當今很多群眾來說，遇到了難以解決的困難，上訪是他們的希望所在。但上訪之后問題沒有得到及時解決的情況常常出現，其中一個重要的原因是上訪群眾不知道自己的問題應該由哪個部門解決，只好一窩蜂往信訪部門擠。信訪部門受理后，幾經周轉，延長了事情的解決時間。群眾焦急難耐，必然反復上訪，越級上訪。甚至出現有理無序違法上訪或無理違法取鬧的現象。

隨著城市化進程的加快，各種社會矛盾糾紛凸顯，成為影響社會安定團結的主要矛盾糾紛。特別是征地拆遷補償、相鄰關系等成為新一輪影響農村穩定的一大障礙，對于這些矛盾糾紛解決的好與壞直接影響著黨委政府在群眾中中間的威信。解決好了，群眾自然理解支持政府工作，解決不好了，群眾與政府直接對立，對政府的工作不予配合，甚至予以千方百計予以阻撓。而不能正確對待處理自己的矛盾，不能正確應用法律武器維護自己的合法權益，到處上訪，省州市領導寫信留言，訴說自己的問題，甚至不計代價進京上訪。

近年來，隨著農村各項改革的不斷深入、經濟的快速發展、各種利益關系的進一步調整、一些深層次的矛盾日益顯露，一些因新的利益關系所產生的矛盾通過信訪這個社會問

題的“晴雨表”顯現出來。糾其群眾愿意信“訪”，而不愿信“法”的真正原因在于：

一、群眾認識存在誤區。1.由于群眾文化素質層次不齊，對于處理問題上存在千奇百怪的辦法，有打官司的，也有給領導寫信的，甚至還有赴京上訪的。對于領導的批示，群眾認為有了領導批示，下面的工作人員才嚴格按規定辦事，沒有領導的批示就簡單的認為他的問題沒人管，問題也沒有解決無望。很巧的是真有這樣的事。蘭州市榆中縣小康營鄉楊玉明女兒不能上學的事，楊玉明不知跑了多少回，就是解決不了，而就在榆中縣縣委書記在公開大接訪中，了解道小康營鄉楊玉明女兒不能上學的情況后，當即指示縣教育局，全額免除楊玉明女兒高中階段的所有學費，同時責成縣民政局給予楊家一定的困難救助。這就是典型的領導知道了，信訪問題有人管了，問題也得到解決的案例。2.缺乏依法辦事能力。有些群眾抓住了兩道干部的心理弱點，把自己的問題故意鬧大，但我們有些領導害怕上級領導知道，對明顯違背原則和政策的當事人，就不計后果的息事寧人，而這就是一部分調皮戶、難纏戶從中占到了占便宜。在利益面前，你叫群眾怎么信“法”呢?

二、司法程序周期長，群眾不愿陷入打官司泥潭，認為信訪渠道解決問題快。在我們城郊鎮來說，我鎮群眾文化素質普遍偏低，群眾有了難心事，自己沒有注意，到處亂告狀、上訪，而群眾很少把自己的矛盾糾紛起訴到法院，我們知道一件普通民事案件法院受理后在6個月內才作出一審判決，當事人不服，還要進行二審，還要經過3個月才能拿到最終判決，對于老百姓來說，一件簡單的民事案件經過6個月，才能拿到一審判決，對他們來說，時間太長,力不從心。這也是群眾不愿意交到法院，而愿意進行上訪的又一重要原因。

三、信訪不受任何限制，不付費用。但打一場官司，少則幾百元，多則上千元。這樣的費用，對相當一部分還不富裕的農民來說，無疑是一筆不小的開支，而且法律手續對于農民來說，又顯得比較繁雜，還難執行。而上訪一般花費較少，而且“操作”方便，有時“上訪”到一位領導人，一個“批示”就解決了問題。這樣，既經濟又實惠，因而不少農民也就選擇上訪。

四、群眾缺乏對基層干部的信任。我們有些干部作風粗暴簡單。工作缺乏公平、公正意識，對群眾的問題缺乏耐心，三言兩語就打發了。對群眾工作浮、懶、散，遲遲不予解決、不辦事。甚至有些干部拿了群眾好處亂辦事。這又是群眾信“訪”不信“法”的又一重要原因。

穩定的局面、安定的環境，直接關系到市場經濟的持續發展、精神文明建設的有序進行以及各項社會活動蓬勃開展。但是日漸快速發展的社會與農民群眾落后的文化素質極不相適應。要想徹底根治群眾信“訪”不信“法”癥結，需

重點做好：

一、農民自身素質有待進一步提高。1.引導農民群眾消除思想認識上的誤區。加大普法宣傳力度，徹底消除群眾認識上的盲區，認為對簿公堂影響不好，找政府解決是大家在思想上、情感上都能接受的方式。多深入基層體察明清，站在群眾的角度上多進行一些換位思考。相信我們的問題會有兩外不同的兩種結局。2.對農民群眾進行維權意識和政策、法律知識的宣傳教育。教育群眾遇事通過正當的方式，合理的渠道解決。利益一旦受侵，都要通過正常渠道、途徑解決。不要隨便就上訪。對于解決不了的問題還可以通過司法途徑解決。3.嚴格按制度辦事。對于少數村民受利益驅動，組織策劃群眾上訪，煽動群眾鬧事，以便自己從中獲利德嚴格按規定制度辦，堅決抵制鬧事者從中獲得任何好處利益。

二、干部依法辦事水平有待提高。一是部分干部思想認識不到位。加強信訪工作在全黨工作大局中的地位認識，擺正改革、發展與穩定之間的關系，增強群眾觀念，多為民請命辦事，對信訪工作做足夠的重視和深入的研究，出現問題，不能一推了之。二是干部能力水平欠缺。為此要進一步加強基層干部依法行政意識淡薄，政策觀念差，不能按市場經濟規律辦事局面，真正遇到難題，能講政策，說道理，拿不出新招，調解處理起來比較周全，真真把矛盾糾紛化解在基層。

三、進一步加強干部作風建設。切實加強基層組織浮、懶、散的問題。在我們基層有些干部服務群眾能力差，矛盾

糾紛的排查調處不及時，甚至還存在拖延、推諉和踢皮球現象。群眾反映不通暢，矛盾久拖不決，產生越級上訪和聚眾上訪等問題。要想改變這種局面，必須有專人負責，接待答復群眾來信來訪。

四、設立信訪接待日。有些群眾只相信領導，缺乏對一般干部的信任，領導的答復比較可信，把自己的事非要讓領導知道。要認真破解這個難題，建議鎮上應設立黨委政府一把手接待日，對于一些無法解決的矛盾糾紛由領導親自答復徹底消除群眾的顧慮，根治群眾沒有希望的事還要抱著希望到處告的局面。

五、法制環境有待改善。一些群眾的合理訴求，可以選擇訴訟渠道，也可選擇信訪途徑。要讓群眾不去信訪，拿起法律去維護自己的權益，除非向信訪不收任何費用、并且問題幾天就解決了。因此在對于群眾信訪問題上政府出臺一些訴訟費用減免政策。必要時有些案件可以由信訪部門直接轉交司法機關進行調查裁決。

信訪是體察民情民心、觀察社情民意的窗口，更是加強黨和人民群眾血肉聯系的橋梁和紐帶。具體到國家機關來說，信訪工作是我們傾聽人民群眾呼聲、了解人民群眾需求、征求人民群眾意見、接受人民群眾監督、增進人民群眾理解的重要渠道。做好信訪工作，對于我們增強執法為民思想，樹立自身良好形象具有重要意義。新形勢下，農村信訪工作主要面臨諸多的問題。如何掌握信訪工作的主動權，把握和

化解矛盾，維護社會穩定，對于促進農村經濟和社會發展，構建和諧社會有著十分重要的意義。

第三篇：“訴訪分離”機制研究

摘 要近年來，涉法涉訴信訪案件不斷攀升已成為一個不爭的事實。一方面，由于整個社會在追求公平和正義的過程中，訴諸法律的紛爭不斷增多，但是相關法律體系和社會保障機制卻不夠完善，對新的利益沖突應對不及時。另一方面，某些本應納入訴訟程序內的案件由于各種原因進入信訪渠道，導致“訴”、“訪”交叉，嚴重干擾了司法機關的正常工作秩序。訴訪不分不僅不利于當事人通過正常的訴訟獲得權利救濟，也不利于司法機關妥善處置涉法涉訴信訪矛盾糾紛。因而有必要建立健全訴訪分離工作機制。

關鍵詞 訴訪分離 紛爭 利益沖突 訴訟程序

作者簡介：蘇從舜，北京市豐臺區人民檢察院副檢察長；白玉坪，北京市豐臺區人民檢察院控告申訴檢察處，處長；張哲，北京市豐臺區人民檢察院控告申訴檢察處，助理檢察員。

中圖分類號：d925 文獻標識碼：a 文章編號：1009-0592（2016）01-040-03

涉法涉訴信訪機制改革是一項復雜的系統工程，各部分互相配合、相輔相成，其中最為核心的內容當屬訴訪分離。可以說，能否構建完善的訴訪分離機制直接關系到涉法涉訴信訪機制改革的成敗。鑒于文章篇幅有限，本文將重點圍繞與訴訪分離機制緊密相關的訴訟導入機制、流轉機制、信訪導出機制、終結退出機制進行討論，其他配套措施不做過多涉及。

一、訴訪不分的成因分析

（一）社會文化背景的影響

千百年來，中國傳統文化秉承“以和為貴”的觀念，民眾有著較為普遍的“恥訟”、“厭訟”情緒，認為法律就是懲罰和約束自己自由的工具。在遇到矛盾糾紛時，不會積極通過法律程序定紛止爭，甚至極力規避法律調整，轉而求助于“上訪鳴冤”、“請求父母官為民做主”等非正常渠道，久而久之，形成了“信官不信法”、“信訪不信法”的觀念。本該通過正常訴訟途徑解決的問題，選擇非正常上訪，上訪引發矛盾糾紛又尋求訴訟解決，訴訟結果無法滿足自身期待時又試圖通過信訪行為向司法機關施壓，形成了“訴”、“訪”交織，矛盾不斷聚集的惡性循環。

（二）司法救濟的有限性

司法救濟是運用國家權力調整社會關系，并強制相關當事人履行法定義務的一種救濟手段，是具有終局效力的救濟方式。因此，為了防止司法機關在行使國家公權力的過程中濫用權力，侵犯公民人身、財產安全，法律為司法機關的行為設定了明確的框架，超出框架的行為被認為違法。這就導致了司法救濟具有相對性，不可能絕對地、不受限制地保護權利人的權益。“受案范圍的局限性、訴訟時效的機械性、訴訟活動的有償性、訴訟程序的復雜性、裁判公正的相對性、權利實現的有限性決定了當事人的司法救濟風險”，司法救濟的有限性使越來越多的權利人選擇信訪途徑來表達訴求，以期獲得更為可觀的補償。特別是個別信訪人在訴訟過程中進行惡意信訪，在訴訟程序內，不積極應訴，反而亂發“舉報信”、“控告信”，以此拖延訴訟，干擾正常訴訟秩序，借助外力向審判活動施壓。

（三）申請再審權保障不力

現行法律對于申訴主體、申訴時間、申訴理由等諸多方面毫無限制，導致訴訟秩序混亂。不僅在信訪申訴上具有錯誤的導向作用，更易導致當事人的申請再審權處于空置狀態。“本應具有訴權地位的當事人申請再審權利淹沒在傳統的職權監督的色彩中，弱化了其作為當事人訴權所應具有的法律地位”。申請再審的權利不能現實的依法行使，申請再審的渠道不夠暢通和規范，導致許多當事人無奈之下只好選擇信訪來表達、實現訴求。

二、訴訪分離機制概述

訴訟與信訪，二者交集在于實現權利救濟，但分屬于不同的糾紛解決方式。既有共同的存在價值，又有彼此分離的可行性和必要性。“訴訪分離，不是機械分離，而是辯證分離，實質上是理念之合與程序之分的有機統一。當前，在構建訴訪分離工作機制的過程中，應當做到既訴訪分離、又訴訪相濟，這是方向問題，也是方法問題。訴訪分離工作機制不僅要實現簡單的分，更要實現辯證的合，無論是進入訴的訪，還是形成訪的訴，不能僅看是否規范了受理程序，是否確保了程序公正，更要看是否最終解決了實際問題，是否實現了兩種權利救濟途徑的殊途同歸”。

有學者指出，訴訪分離機制的內涵包括“三個要素”，外延包括“三項機制”。

（一）內涵――三個要素

“三個要素”指載體要素、邏輯要素、處置要素。載體要素包含了資源調配與制度構建，資源調配是指解決涉訴信訪問題的各種程序、責權、組織的調整和配置，制度構建是指與資源調配相適應的各種操作技術的規則化；邏輯要素是指訴與訪之間有一種牽連的邏輯關系，訴是訪的所經階段，訪是訴的當然結果，這種牽連關系決定了訴訪分離機制構建的方向；處置要素是指訴與訪在處置方式上有本質區別，訴有嚴格的程序保障，司法機關在任何一個階段都有嚴格依照法定程序辦事，訪不具有如此嚴格的程序限制，主要依靠的是教育息訴，這就決定了涉及訪的制度必然成為訴訪分離機制中最難以執行的部分。

（二）外延――三項機制

“三項機制”是指受訴機制、息訪機制和穩控機制。現有制度構建往往圍繞受訴機制進行，明晰哪些訴求能夠導入訴訟程序，哪些訴求需要導出，引入信訪程序；對于息訪機制與穩控機制關注較少，息訪機制的主體呈現多元化的特征，不僅包含司法機關，也包括各級黨委、政府和基層組織。各主體遵循屬地管理、分級負責、主管負責等基本原則，通過責權分配，互相配合開展工作。穩控機制涉及的主要是非正常訪事件的防范與控制，一般而言，主要是各級地方政府及各類基層組織。

構建訴訪分離機制的前提在于明確訴訪分離的價值目標與功能定位。有學者指出，訴訪分離應致力于實現兩大目標，一是有效疏導，二是合理抑制，這一定位為訴訪分離機制的完善提供了整體思路。

三、訴訪分離機制的規范基礎

為深入貫徹落實中央有關文件精神，最高人民檢察院于2014年8月28日出臺了三個配套辦法，即《人民檢察院控告申訴案件終結辦法》、《人民檢察院司法瑕疵處理辦法（試行）》、《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》。北京市人民檢察院也先后出臺了《北京市人民檢察院關于推進依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實施意見（試行）》和《北京市檢察機關聯合接訪工作規定》，規定了訴訪分離的具體做法，明確了涉法涉訴信訪案件辦理的具體標準，建立案件承辦部門和控申部門聯合接訪、聯合答復的矛盾糾紛化解雙責機制和涉檢信訪案件共同息訴機制。可以說，涉法涉訴信訪工作改革思路已十分明確，配套機制也逐步健全。當下的主要任務在于，通過司法實踐，特別是基層司法實踐，及時發現問題，并進行總結、提煉，以不斷完善相關工作制度。就涉法涉訴信訪機制改革現狀來看，最大的癥結仍在于訴訪分離難以真正實現。訴訪不分，涉法涉訴信訪機制改革就失去了前提和基礎。

現階段，針對訴訪分離機制進行具體規定的規范性文件主要有兩個，一是最高人民檢察院出臺的《人民檢察院受理控告申訴依法導入法律程序實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》），二是北京市人民檢察院出臺的《北京市人民檢察院關于推進依法處理涉法涉訴信訪工作改革的實施意見（試行）》（以下簡稱《實施意見》）。二者在整體思路及具體操作上體現了高度一致的特點，通過對這兩份文件的梳理，可以大致明確訴訪分離機制的實現進路：

1.對于不涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的普通信訪事項，根據“屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責”的原則，將材料轉送主管機關。

2.涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟，依法可以通過法律程序解決的控告、申訴，屬于檢察機關管轄的，應當移送有管轄權的檢察機關或者本院有關部門；屬于公安機關、人民法院或者其他機關管轄的，移送有管轄權的機關。

3.對于訴訟程序進行中的案件，訴訟參與人提出控告或者申訴，但是法律未規定相應救濟途徑的，應及時移送本院案件承辦部門，承辦部門應當繼續依法按程序辦理，并做好當事人等訴訟參與人的解釋說明工作。

4.控告、申訴已經最高人民檢察院或者省級人民檢察院決定終結的，各級人民檢察院不予受理。按照中央和最高人民檢察院相關規定，移交當地黨委、政府有關部門及其基層組織，落實教育幫扶、矛盾化解責任。

此外，訴訪分離還有如下配套機制：

1.控告申訴一體化辦理機制。

2.終結退出機制。

3.建立會商機制。

在訴與訪的劃分標準問題上，以上兩個規范性文件同時進行了回避。高檢院《實施辦法》沒有對“訪”進行解釋，北京市檢院《實施意見》中對于“訪”，進行了這樣的定義：“訴訪分離中的‘訪’，是指信訪人訴訟權利已經行使完畢、拒絕行使或者喪失，仍然對人民檢察院做出的決定不服，通過來信來訪形式，向有關部門表達意愿，反映與案件決定、裁判有關的問題和事項”。

二者均沒有對“訴”進行定義，而是選擇了對應當導入法律程序的申訴或者控告進行一一列舉。

四、司法實踐中存在的問題

無論從頂層設計還是從具體規范上來看，可以說訴訪分離機制構建相對完備，規范體系已基本形成，但是，涉法涉訴信訪機制改革試點一年多以來，實踐中依然發現諸多問題，導致訴訪分離難以真正實現。

（一）訴訪分離缺少明確標準

按照現有文件規定，“訴”與“訪”之間沒有明確的劃分標準，而是采取一一列舉的形式，將檢察機關實際工作中最為常見的信訪形式予以羅列，做出了明確、具體、剛性的規定，以促進訴訪分離工作規范化開展。但實際工作中遇到的情況往往更為復雜多變，執法辦案中遇到的很多問題無法與文件規定一一對號入座，致使實踐中經常出現案內案外訴求一并處理、信訪事項反復處理等現象。訴訪分離缺少統一標準，導致實踐難以適從，工作存在一定隨意性。

（二）信訪線索導出途徑不暢

涉法涉訴信訪機制改革推行以來，導入檢察機關的案件量逐步上升，但與此相反，檢察機關導出信訪案件量逐步下降。信訪案件導出過程中，逐漸暴露出途徑不暢、有關單位拒絕接收等一系列問題。可見，隨著改革深入，“訴”的概念已經逐漸達成共識，但對“訪”的認識和處理尚不明確。

（三）導入訴訟程序不暢

由于職能交叉，對于需要導入訴訟程序的舉報、申訴或者控告，司法機關之間存在管轄爭議，檢察機關與法院之間涉及問題較少，爭議最突出的體現在檢察機關與公安機關之間，主要涉及以下幾類線索：第一，村民委員會等村集體組織工作人員涉嫌職務犯罪案件；第二，非國有公司、企業、社會團體工作人員涉嫌職務犯罪案件；第三，進京訪引發的涉嫌犯罪案件。由于取證難、立案難、以及可能涉及政府行為無法定性等原因，這三類線索導入訴訟程序的概率極低。

（四）缺少有效的終結退出機制

信訪案件終結退出機制已不是新出現的概念，文件規定中早有涉及，制度建設上也有保障。但是在司法實踐中涉法涉訴信訪案件啟動終結退出機制的實屬罕見，涉法涉訴信訪工作“終而不結”問題突出。原因主要有三：

其一，終結退出機制門檻較高，司法資源有限，往往難以在一起信訪案件中投入如此多的精力。

其二，信訪案件終結退出決定作出后，可能引發信訪人纏訪鬧訪，考慮到存在這一風險，司法機關多不愿啟動終結退出機制。

其三，終結退出機制的意義更多的停留在程序處理上，即使對某一信訪案件作出終結退出決定，信訪人仍然可能纏訪鬧訪，司法機關即使“不受理、不交辦、不統計”，但依然要反復進行釋法說理，這不僅嚴重浪費了司法資源，更可能損害司法權威，助長信訪人通過無理纏訪獲取利益的不良心態。

五、完善訴訪分離機制的建議

（一）明確訴訪分離標準

應對現有文件進一步完善，統一訴訪分離的劃分標準，一是以實質要件為標準劃分；二是以形式要件為標準劃分。實質要件以信訪人的訴訟內容為標準，案內訴訟請求納入訴訟程序，案外利益訴求納入信訪程序。形式要件以程序是否終結為標準，訴訟程序尚未終結的，當事人提出的訴訟在程序中解決，訴訟程序已經終結的，信訪人不再具有案件當事人身份，應當在信訪程序中提出訴求。

無論采取哪一種標準，最重要的是統一、具有可操作性。防止司法實踐中出現新情況時反復修改規范性文件，破壞制度的穩定性。

（二）暢通信訪導入導出機制 1.充分發揮聯席會議作用。涉法涉訴信訪機制改革推進一年多以來，各司法機關在司法實踐中都或多或少遇到一些現實困難，而很多問題并不是單純依靠完善規范能夠解決的。因為，規范無論如何完備，在今后的工作中，依然會遇到新情況、新問題，是已有規范無法解決的，因此，在規范之外，各職能主體形成一個有效的溝通協作機制亦十分重要。當下，司法機關之間應當進行充分溝通，首先解決司法機關內部信訪線索導入訴訟程序不暢的問題，其次，梳理各司法機關存在的信訪線索對外導出途徑不暢的問題。最后，與黨委、政法委、政府信訪部門、政府各主要職能部門進行協商。以具體問題為切入點，共同建立涉法涉訴信訪事項流轉工作機制，整合資源，以簽訂協議的形式明確涉法涉訴信訪事項導入、導出標準，確立統一規范。探索在政府信訪部門內部設立專門的處理涉法涉訴信訪問題工作小組。對于導出的信訪件，應定期通報相關信訪線索的處理進度，保證各機關答復口徑一致，防止不同職能部門相互推諉，扯皮。

2.引入第三方參與檢察機關矛盾化解工作。當前涉法涉訴信訪工作面臨的矛盾日趨復雜，檢察機關應當充分挖掘可用資源，加強與司法局、律師協會、人大代表、社區及基層組織的聯系。充分引入律師、人大代表等作為第三方參與涉法涉訴信訪矛盾化解，充分發揮第三方兼具專業性和中立性的優勢，引導信訪人合法、理性地解決問題，有效緩解信訪人對檢察機關的抵觸情緒，增強檢察機關辦理信訪案件的社會公信力和支持度，同時達到將涉法涉訴信訪問題納入法制化軌道解決的目的。

（三）規范司法，防止程序空轉

1.強化訴訟監督職能。檢察機關的法律監督職能范圍有限，對于公安機關久拖不決，拒絕出具法律文書等問題缺少明確的監督手段，監督難以起到實效。而目前這一問題已十分嚴重地侵害了信訪人權利，必須引起足夠重視。可以考慮在偵查監督領域內拓寬監督手段和監督范圍，防止公安機關應當立案而久拖不決、應當立案而不立案、不應當立案而立案等現象的出現。

2.建立穩定的信息共享與反饋機制。與轄區內其他司法機關建立穩定的信息共享與反饋機制，促進信訪事項依法導入法律程序，并在導入法律程序后，及時跟蹤獲取反饋，避免法律程序空轉，提高辦案質量。

（四）完善信訪終結退出機制

涉法涉訴信訪終結退出機制是涉法涉訴信訪機制改革中必須關注的一環。為了保證制度應當具有的權威性和法律效力，涉法涉訴信訪導出機制必不可少。總的來說，導出機制的意義在于：第一，促使信訪人形成信訪合理預期；第二，從更深層次上實現社會綜合治理。涉法涉訴信訪事項終結退出機制能否發揮作用，一定程度上影響到涉法涉訴信訪機制改革的效果。

1.明確涉法涉訴信訪終結退出機制。北京市人民檢察院2012年11月出臺了《北京市檢察機關涉檢信訪案件終結退出工作辦法》，明確規定了涉檢信訪案件終結退出的前提條件、啟動程序、備案程序、決定主體等內容。當前涉法涉訴信訪機制改革已進入關鍵時期，對于信訪終結退出機制應當予以完善，彌補制度空白。

2.完善信訪救濟機制。目前涉法涉訴信訪“終而不結”矛盾突出，對于這類信訪事項，應當準確區分出有理訪和無理訪，針對其中訴求有一定合理性的涉法涉訴信訪人，其訴求通過法律途徑難以解決、且信訪人生活困難、愿意接受救助息訴罷訪的，應當加強社會救助、救濟，構建涉法涉訴信訪多元化處理機制，通過依據相關政策和規定進行司法救助、法律援助、綜合治理等手段統籌解決當事人在生存、生活面臨的困難，使信訪案件真正終結。

3.完善息訪、穩控機制。上文中提到，訴訪分離機制應當包含三個方面內容：受訴機制、息訪機制、穩控機制。目前我們關注的重點主要停留在受訴機制上，對于息訪機制和穩控機制關注較少。涉法涉訴信訪本身由訴訟引發，但是很多問題無法在訴訟程序中解決。對于訴訟程序已經終結、當事人訴訟權利已經行使完畢的信訪問題，司法機關經反復釋法說理仍無法解決問題的，可以由省級人民檢察院做出終結退出決定。涉法涉訴信訪事項終結退出后，如信訪人仍不服，應由當地黨委、政府作為主責部門，開展息訪、穩控工作。對于存在一定合理性的信訪訴求，當地黨委、政府應整合資源切實解決信訪人實際困難。

注釋：

李云.淺析訴訪分離對政法工作的新挑戰.貴州警官職業學院學報.2013（6）.唐龍生、劉菲.論訴訪分離工作機制之構建.法治研究.2010（1）.濱州市中級人民法院課題組、宋文明、程紀寒.關于建立健全訴訪分離工作機制問題的調研報告.山東審判.2010（3）.《北京市檢察機關涉檢信訪案件終結退出工作辦法》第二條：涉檢信訪案件終結后，案件法律程序已經辦結，各級檢察機關不再受理、不再交辦、不再統計。對已終結的案件要形成統一認識、制定統一答復口徑，進一步深化辦案公開審查制度，落實釋法說理工作機制，案件終結后重點是做信訪人的釋法明理和教育勸返工作，要厘清信訪案件在不同階段上的職責、任務重點，推進信訪問題的妥善解決和規范治理。

第四篇：中國人為何信訪不信法

周永坤：中國人為何信訪不信法

? ? ? ? 1如果講政治，一個國家最大的政治就是法律有權威，法治統一，得到貫徹

2維護人的尊嚴是所有法律價值的基礎，由此推倒出的結論就是規則至上

3司法政治化必然使司法成為政治的工具，沒有司法，人便成為權力的奴隸

4在法治社會，法官的權威是最高權威，信訪機關成為“超級法院”是可悲的事

周永坤（資料圖）

周永坤：中國人為何信訪不信法？ ——大學問“法治常識”系列講座之一

編者注：5月9日，蘇州大學法學院教授周永坤在“暨南大學文化素質教育講堂”做題為《政治應當如何介入司法》的演講。他認為一個國家最大的政治就是法律有權威，法治統一，并且得到貫徹。一旦權力干預個案司法，使權威的統治退化為個案化處理而非規則化處理，最終會形成無規則的自由，當下中國信訪暴力化，老百姓信訪不信法，正是前兆。在法治社會，法官的權威是最高權威，信訪機關成為“超級法院”是非常可悲的事情。

周永坤，法學家，蘇州大學法學院教授，博士生導師，現任蘇州大學人權研究中心主任。著有《法理學——全球視野》、《規范權力——權力的法理研究》、《憲政與權力》等。

以下為演講實錄

尊敬的各位老師，同學們，晚上好。我是蘇州大學的一位老師，有機會來到暨南大學，深感榮幸，謝謝大家在大雨天冒雨來聽我的演講。今天我演講的題目是《政治應當如何介入司法》，這是法學界應該重視，而沒有得到足夠重視的問題。

司法與政治應該是什么關系？一個國家最大的政治就是法律有權威

我為什么要討論這樣一個問題，有什么價值？若干年來，中國人信訪不信法，對司法說什么的都有，連法官都有很多不滿。十八大使中國法學界再次燃起希望，社會各界和法學界都在問，十八大后司法反彈，應該朝什么方向走？

一個走向法治的國家，司法有許多東西要做，從人治的司法走向法治的司法，政治和司法的關系是回避不了的問題。

先從一件冤案講起，周某挪用公款案。案情非常簡單，周某向他的朋友借錢炒期貨，賺錢后買了房子，結果被控挪用公款。2001年，該案經審法院的院長忽然患了絕癥，良心發現，就找到被冤枉的周某，交給他一份有關案情的檔案記錄副本，副本上記錄著該案的審判人員并不認為周某的行為構成犯罪，但考慮到這是相關部門關注的案子，最后由院長說就判五年吧，其他人員一致同意。二審的情況也如此。一審判決并不是由哪個法庭或法官做出的，二審也不是由合議庭組成人員做出判決，而是由上面意見決定。這些法官應不應當承擔責任？ 就在前兩天，最高人民法院一位副院長針對冤案問題說，“現在我們看到的一些案件，包括河南趙作海殺人案、浙江張氏叔侄強奸案，審判法院在當時是立了功的，至少可以說是功大于過的，否則人頭早已落地了。面臨來自各方面的干預和壓力，法院對這類案件能夠堅持作出留有余地的判決，已屬不易。”這是什么邏輯？

我們應當進一步問，既然法院對冤案立了功，誰應當為制造冤案負責？法官作出枉法裁判，理當有罪，但是，應當負主要責任的是領導。領導自己沒有調查，沒有參與審判，沒有參與到過程中來，而他做出怎么判決，這不是有罪嗎？但是，在我們的制度下，領導是躲在幕后的，他不用擔責，因此，問題出在我們的司法制度本身，是制度造成的冤案。在法治國家，司法去政治化不僅僅是政治原則、社會習慣，也是學界的共識。但是，在走向法治的當下中國，恰恰相反，司法政治化不僅是法上之法，且早已成為習慣，在理論上，司法政治化現在是共識，要服從一個大局，服從社會效果，這都是司法政治化的口號。一位政法系統的領導干部在某個法學研討會上做報告就講，司法是“小技”，政治是“大道”，司法要服從政治“大道”。

司法與政治的關系是所有聲稱要走向法治、保障人權、要把冤案控制在合理范圍內的國家和人民無法回避的問題。政治和司法的關系涉及到中國未來的走向，這個問題搞不好，中國絕對不可能建成法治國家，人權問題也絕對不可能解決。

政治與司法兩個詞本身有很多意義，容易引起歧異，對于他們的含義，應當放到具體的語境中理解。政治有兩種不同的概念：一種是亞里士多德《政治學》意義上的政治，講究公共利益，有正義與否的問題，是倫理導向的。

另一種是中國的“政治”，政治化意義上的政治。我生活的年代曾經整天突出政治，現在也講政治學習，這種政治其實是政治利益，是功利導向的，這種政治其實是與法律相對峙的權力，中國人所講的政治就是這個意義上的政治。

這可以從目前司法政治化的主要表現得到證明，比如，大局司法、能動司法以及維穩的司法等，這種政治是指權力者所確立的目標，比如發展經濟、政治穩定等；二是指具體的行政權力和黨組織的權力。因為這是法律之外所考量的，無論前者還是后者，都是與司法權威相抗衡的政治。

司法中出現的政治是和法律不一致的存在，是和司法與法律相抗衡的東西，是和制度化、法律化的正當政治背道而馳的。如果講政治，一個國家最大的政治就是法律有權威，法治統一，法律應該得到貫徹。現在和這個最大的政治相對抗的政治，其實就是個人利益，統治者利益，甚至于個人的政見。

事實上，政治干預司法的事在任何國家都無法絕對避免，但不能因此而得出司法政治化是正確的結論，如同天天有人說謊，但不能由此證明說謊是正當的。恰恰相反，正因為政治權力有干預司法的自然屬性，時時刻刻都在干預或者都在企圖干預司法，因此才需要討論司法與政治的應然關系（編者注：周永坤將司法與政治的關系分為應然與實然，實然關系屬于科學討論的范疇，而應然關系屬于規范學討論的范疇），才需要研究政治應當如何介入司法。

司法為什么必須去政治化？維護人的尊嚴是所有法律價值的基礎

政治與司法應然關系的基本假設是什么？是人的尊嚴，法律討論的是人際關系問題，人的尊嚴就是法學和法律所必須遵循的。由人的尊嚴所推導出來的基本價值有自由、平等，進而就可以開展司法與政治關系論證。

個案裁判為什么必須去政治化？這是從人的尊嚴角度得出的一個結論。維護人的尊嚴是所有法律價值的基礎。人的尊嚴實質就是擺脫對同類的依附，大家平等走到法律下，其實就是人的自由和解放，這不僅是志士仁人所追求的目標，也是馬克思、恩格斯終生為之奮斗的目標。

如果接受這一前提，由人的尊嚴推導出一個結論就是規則至上。人不是依附于人而是大家都走到規則下面，規則至上，從規則至上可以進一步推導出立法與司法應該遵循的原則。對于立法，人的尊嚴就要求立法者尊重自由、平等的人權，這是由我國憲法第33條所規定的，國家尊重和保護人權；對司法來講，人的尊嚴需要司法排除任何社會權威和政治權威的干預，法官有能力進行獨立判斷什么是法律，并且要求司法者唯法律是從。

因此，立法者以人的尊嚴為最高立法原則和法官唯法律是從的司法原則，是法治社會的最高原則。從該原則出發，司法趨于去政治化，是派生出來的司法原則，是最基本的司法原則，因此，司法應該去政治化。

第一個理由，司法去政治化是維護現代司法屬性的需要。如果政治化，司法就不是司法。司法有兩種，一是作為政治權力控制社會的工具意義上的司法，叫工具司法；一是作為社會公器的司法或叫“本真的司法”，或者說是維護人的尊嚴的司法。前者是專政意義上的司法，后者是憲政意義上的司法。

司法應然的性質是什么？居中裁判，維護作為公平的正義。正義有許多種，法學所關心的是作為公平的正義，維護人的尊嚴。如果司法政治化，其必然結果就是使司法成為政治工具，司法權就退化為實際上的政治權力，不再是司法權，司法也就徒有其名。沒有司法，人便成為權力的奴隸。

第二條理由，司法去政治化是為實現政治上善的需要，政治的善需要多種的因素，其中之一就需要社會對權力的監督，特別是政治權力對選舉的依賴，權力來自選舉，而不是來自槍桿子，這是現代社會政治正當性的基本假設。

在追求政治善方面，長期以來中國人又有兩種思路：

一種思路是道德浪漫主義，寄希望于權力主體的道德自省，自覺為人民服務，這已經被古今中外的歷史證明是不切實際的幻想，甚至就是統治者設下的一個騙局，這一幻想或騙局已經麻痹中國人已經達五千年之久。

另一種思路是1949年之后發展起來的監督理論，監督理論的邏輯問題是誰來監督那個監督者。單從監督理論本身來講，邏輯上就不能自圓，沒有人監督監督者，他肯定會壞掉，必須建立分權制度，監督是沒有效率的。其實，監督理論背后站著的仍然是道德浪漫主義，或者稱之為道德之神，寄希望于監督者的道德。監督理論形成近百年來的歷史已經充分證明它是一個無用的理論，無論在蘇聯還是近70年來的中國，都無力解決權力濫用問題，也無法解決腐敗問題。

監督理論的失效告訴我們，要達到政治的善，必須實現權力之間的制衡關系。要做到這一點，唯一辦法就是使司法擺脫權力的干預，實現司法去政治化，以法律和司法權的合力實現將權力關進制度籠子里的夢想。沒有獨立的司法，把權力關進制度的籠子只能永遠是一個夢，只有把司法權凸出來，這個夢才有實現的那一天。

第三條理由，司法去政治化是實現法大于權的需要。如果政治權力可以指揮司法，則權力必然在司法裁判之外。在這方面，與我國同為東方文化的日本經驗值得借鑒，戰后日本的司法就是逐漸擺脫政治干預而走向獨立的過程，這才轉變了戰前日本軍國主義統治的局面，才有今天的日本。

第四個理由，司法去政治化是政治權力依法管理社會有效性的需要。前三個方面是從倫理的角度來講，最后要從功利角度講，司法政治化會失去有效管理社會的抓手，直至政治管理最終歸于無效，什么意思？政治管理社會需要一個抓手，不能直接去管，這個抓手就包括司法，最重要的就是法律以及按照法律所組建起來的一整套國家系統。

非政治化的司法是這個抓手得以生存的條件，各個權力之間各司其職，抓手就有效，如果各個國家機關都服從集中的統治權，最后這些機關都虛化，抓手也就沒了。政治權力干預個案司法，政治權威的統治最終退化為個案化處理，不是規則化處理，問題就非常嚴重，最后變成一種無規則的自由。沒有規則的治理，會消解以穩定為特征的法律和制度，如果變成個案化處理，可以說最后統治者是“撿了芝麻丟了西瓜”，窮于應付，一旦到這一天，通常就無力回天，接下來就是周期性的王朝更迭。

當下中國信訪暴力化，截訪，老百姓信訪不信法，就是這一悲劇的前兆。信訪開始是動嘴巴，現在是動拳頭，有的地方動刀子。司法退出，暴力盛行，這是任何一個國家任何地方無法避免的必然規律。

歷史緯度：司法擺脫政治是中國現代化重要一環

中國歷史上有過重組政治與司法關系的努力，這是歷史的緯度。看一看中國歷史上是怎么走過來的，會給現代如何處理司法與政治的關系提供一個參照和借鑒。中國現代化過程的重要一環就是重造司法和政治之間的關系，使司法擺脫政治的羈絆，實現司法去政治化。這一過程長達百年，至今仍然在繼續，遠遠沒有完成，期間經歷三次大的變革，或者叫三次司法改革。

第一次是清末司法改革，司法改革是清末變法與一系列運動的重要內容，開啟中國司法擺脫政治的歷史。光緒33年（1907年）已有一個立憲的規劃，用15年的時間，其中，最重要的就是要建立獨立的司法。這是中國歷史上劃時代的司法改革，指明了司法的方向。沈家本、伍廷芳等制定《刑事民事訴訟法》（草案），沈家本是中國現代法律之父，沒有沈家本，中國現代的法律絕對不是這個樣子。

清末司法改革最重要的成就有四項，第一是建立獨立的審判衙門；第二是建立法官的考試制度；第三是制定訴訟程序法，內容被民國時期的立法所接受；第四，或許是最重要的，破天荒地建立律師制度。清末司法改革沒有完成，滿清王朝覆滅，中華民國繼承了這番事業，在司法方面，起碼亞洲沒有國家能夠和中國相比。

第二次司法改革是1952年，這是司法再一次政治化的歷史回潮。1952年6月，一項名為“反對舊法觀點和改革整個司法機關”的司法改革運動在全國展開，這是以專政的司法觀為指向的運動，其目的是建立政治工具的司法。

這次改革的結果使司法變成專政的工具。1960年，當時的中央政法小組，就是現在政法委員會的前身，向中央作出一個報告，要精簡機構，所謂精簡機構就是公檢法三家合為一家，而后以公安為長，法院、檢察院服從公安的領導。

第三次司法改革是當下正在進行的，始于1980年代的改革開放，是改革開放的一部分。當時的設計目標有兩個：一是經濟上的體制改革，二是政治體制改革，可惜的是政治體制改革始終沒有能夠很好地進入軌道。司法改革當時所確立的目標就是要建立正常的司法制度，現在目標基本達到，有司法考試，有公安、檢察院、法院組織系統，都建立起來，在文革中，這種系統已經被破壞掉。

司法改革大概到90年代末期時，我認為處于一個高點，進入新世紀以后，本來應該更上一層樓，但在維穩利益的政治導向下，轉折點出現在2002年左右，文件表達是《人民法院第二個五年改革綱要（2004－2008）》，綱要突出司法為政治服務的原則。而原來的第一個綱要是堅持依法獨立審判的，對這一原則也很強調，到第二個改革綱要這一原則就弱化了。《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》強調寬嚴相濟，強化調解，服務大局，建立健全民意溝通表達機制等內容。與之并行，極為嚴重的一個傾向就是政法委權力日益強化。關于政法委的權力，十八大過后已經明顯在各地弱化，這是一個進步。

當務之急：司法如何去政治化 接下來，我列舉一些當下中國政治介入司法的不當方式及其理念，哪些理念和實踐是有問題的？

第一，司法的政治工具主義。現在法學院的教材貫徹的都是法律工具主義思想，這是中國的法律意識形態，是極其有害的。法律的政治工具主義使立法者、司法者，以及其他法律人沒有立足之地，從法律工具主義派生出來的就是司法工具主義。

司法工具主義的實質是追求法律以外的善，司法本身應該追求法律的善，但政治工具化以后的司法追求法律以外的善，這個善就是權力主體的意志。從司法本身來講，它應該是自主的，不被賦予外在目標，司法就是司法，法官應當忠誠于法律。如果司法服務于外在目標，就會喪失司法的本質，會墮落為外在目標的工具，直接結果就是法律不再重要，司法公正不再重要。一句話，司法的善就在司法本身，不在司法以外，追求司法外的善，徒有善的外衣而實際是一種惡。

第二，司法受到潛在的非難。現在的法官受到兩個方面的壓力，第一是司法系統以外的壓力；第二是司法內部的行政壓力，法院高度行政化，法官的行政首長很多，沒辦法獨立。法官獨立是人類文明的普世性原則。現在法院的種種考核使法官不太自由，比如在河南，法官要對因案件引發的信訪終生負責，如果判決都能讓雙方滿意，那就是神，而這樣的規定明顯就是沒有把法官當人看待。另外，上訴方面也要考核法官，上訴本來是當事人的權利，可上訴率高了也不行。

第三，司法的目標政治化。司法就是追求公平正義，沒什么話講。大家都知道法國的正義女神象，一個手是天平，一個手是寶劍，背后有一句話，為了正義哪怕天崩地裂。現在不要說天崩地裂，一上訪就會變，法院就說我們商量商量吧，裁判還有什么司法權威可言？ 第四，司法手段的調解化。司法就是裁判，但中國變為調解，調解帶有強制性，現在許多法院的調解率，比如江蘇法院達到95%，當事人都是沒有辦法，調解不了，才到法院，法官有什么特殊本事讓他接受調解？除了權力，還有別的辦法嗎？調解在中國變成這樣子，法學家是有責任的，他們誤導當權者，把西方的社會調解混同于中國的司法調解。

第五，司法程序被弱化。司法程序弱化的結果大家都知道，政治權力就可以進來。第六，能動司法。能動司法要求司法主動和政治接軌，主動為政治服務。

第七，民意司法。民意司法是政治司法的外套，什么是民意？其實是政治權力說了算，不是你說了算。民意司法非常可惡，就是把當事人交給暴民。民意通常是暴民無法一致化的情感，任何民意都不可能是理性的，大家可以去看一看《烏合之眾》。第八，強信訪機制，它的實質是政治權威高于司法權威。信訪權是中國憲法所包含的權利，公民有向國家機關提出意見、申訴的權利。公民必須有信訪權利，但強信訪的權力是絕對不行的。因為主導立法的是權力，強信訪進入到現在的信訪條例中，給中國帶來災難性影響，導致老百姓信訪不信法。

在法治社會，司法判決在解決糾紛意義上具有終結性，法官的權威是最高權威。在美國哪怕是基層法官的判決，奧巴馬也不敢動。只有我們這樣一個非理性的司法制度才允許信訪制度存在，而信訪機關成為事實上的“超級法院”，這是非常可悲的事情，是一個自毀長城的愚蠢舉措。

令人欣慰的是十八大以后，政治對司法的非正當干預已經有所放緩，正在朝上走，至于回升有多快，無法預測。比如說能動司法，現在不是再強調能動司法有多重要，而是強調能動司法要有限制。信訪率也不排名了，以前信訪對于當地一把手是“一票否決”，信訪率如果排在最前面，官位可能就有一點危險，最后為了降低信訪率，就出現截訪，最終變成一種暴力對抗。現在信訪率不排名了，是一個進步。

這表明正在悄悄的進步，為什么進步還要悄悄的？因為我們的意識形態沒轉變。要轉變人治的意識形態，使其不具有正當性，理直氣壯追求法治的司法，追求保護人的尊嚴的司法，那樣中國才有希望，我希望在座的各位老師和同學們都大張旗鼓的去講這些東西。作為公共利益的政府，不是要求司法政治化，恰恰相反，而是要求政治權力尊重司法，接受司法的裁判，以維護法律的尊嚴，維護政治體制的權威。司法政治化的實質是司法人治化、司法的非規則化，最終將導致法律的失效。法治社會的首要特點是法大于權，法大于權自然要求司法去政治化，否則司法就是自斷其岸，司法就會變異。

政治應當如何介入司法？我的回答是，政治應當以消極的尊重司法的方式介入司法，任何積極介入司法都是對司法原則的侵犯，不但不具有正當性，從維護統治的角度講，也不具有有效性，更不用說司法政治化本身就是對人的尊嚴的冒犯。

當下中國的司法是高度政治化的司法，因此，建設社會主義法治國家的當務之急就是實施憲法以維護司法的權威，實現司法的去政治化，只有如此，才能借助司法的力量，實現將權力特別是政治權力關進制度籠子里的美夢。（編輯：周東旭，感謝暨南大學羅發龍老師的大力支持）

第五篇：論基層信訪不信法現象

“信訪不信法”是一種不正常現象，在依法治國的進程中，“信訪不信法”現象所產生的不良影響不可忽視。當“信訪不信法”的現象和意識大行其道之后，通過信訪實現訴求的情況就會大量出現，更多的公共資源將被占用，規則遭到破壞，有的訪民甚至濫用權利，要挾公權，形成另一種不平等，必然會造成社會不穩定的局面。

“信訪不信法”是當前社會

生活中的一種客觀現實存在，我們應當理性對待這一現象。“信訪不信法”現象產生的原因主要是政府官員、司法官員不作為或亂作為，行政、司法過程本身存在的諸多不足，信訪、領導批示可以迅速解決問題也是群眾“信訪不信法”的重要原因。

筆者認為，當前要緩解基層“信訪不信法”現象最根本的出路在于政府依法行政，司法機關公正司法，努力建設法治國家，將各類矛盾糾紛的解決逐步引導到法治軌道上來。

一是要依法行政，增強政府的公信力，從源頭上化解信訪壓力。必須堅持強化政府責任，依法行政，切實維護人民群眾的合法權益，才能避免和減少信訪問題的發生。一個法治社會，需要具備完善的法治制度，一個廉潔的法治政府，要建立健全科學民主決策機制，建立健全行政執法管理機制，建立健全行政行為監督機制，推進“法治政府”建設。二是要公正司法，提高司法的權威性，爭取當事人由信訪向信法轉變。司法權威的樹立，最關鍵的是司法裁決的終局性應得到肯定和尊重。首先在案件的辦理中必須遵循法律規定，以事實為依據，以法律為準繩，彰顯法律的公平、公正；其次，案件的裁決結果應當得到雙方當事人、有關部門和人員以及司法機關自己的尊重，確保司法裁決的終局性。再者，正確的司法裁決一定要加大執行力度，使當事人的合法權益最終受到法律的維護和保障。唯有公正方可樹立司法權威，群眾普遍會認識到“法”比“訪”更可信，更可依，“信訪不信法”的現象必然會減少。三是要反腐倡廉，確保權力的廉潔性，努力實現領導干部作風的進一步轉變。政府和司法機關都是人民民主專政國家機器的重要組成部分，抓好干部自身作風建設和反腐倡廉建設，努力保持干部隊伍純潔，對于增強政府的公信力、提高司法的權威性，具有十分重要的意義。要自覺把黨風廉政建設和反腐敗工作擺在更加重要的位置，加強廉潔教育，建立健全監督約束機制，加強對各級領導干部特別是主要領導干部的監督，確保權力正確行使。

變“信訪”為“信法”不是一朝一夕便的事，在黨領導人民構建社會主義和諧社會的進程中，依法行政，公正司法，反腐倡廉，提高國家機關的公信力，是消除產生“信訪不信法”意識和現象的根本。只有這樣，才能夠有效化解矛盾糾紛，促進社會的和諧穩定，推動國家的法治進程，實現國家的長治久安，人民的安居樂業。