第一篇：論揭陽(yáng)市村民自治面臨的困境與解決思路

論文題目：揭陽(yáng)市村民自治制度研究 ——村民自治面臨的困境與解決對(duì)策 作者姓名：黃宇華 學(xué)號(hào)：200907558576 指導(dǎo)老師：鄭臣 寫作時(shí)間：2011年 目錄

一、村民自治的理論內(nèi)涵———————————————————————4

（一）村民自治的核心概念——————————————————————4

（二）村民自治的相關(guān)理論———————————————————————4

二、揭陽(yáng)市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題——————————————5

（一）揭陽(yáng)市基本情況簡(jiǎn)介———————————————————————5

（二）揭陽(yáng)市村民自治現(xiàn)狀—————————————————————6

（三）揭陽(yáng)市村民自治存在的問題——————————————————6 1．觀念陳舊思想，認(rèn)識(shí)很不到位—————————————————6 2．“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設(shè)，一些村委會(huì)組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴(yán)重現(xiàn)象——————6 3．村民自治形式虛化，工作推進(jìn)很緩慢，進(jìn)展很不平衡，實(shí)施結(jié)果低效 7 4．缺乏村民自治相關(guān)配套制度和制約機(jī)制，落實(shí)乏力————————7

三、改進(jìn)揭陽(yáng)市村民自治的對(duì)策———————————————————7

1、廣泛宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性———————7

2、選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當(dāng)兼職，狠抓村民自治的組織建設(shè)——8

3、號(hào)召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治相關(guān)規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治8

4、健全“四民主”，進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制————————————8

5、勇于實(shí)踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作——————————8

四、結(jié)語(yǔ)—————————————————————————————9 參考文獻(xiàn)————————————————————————————10 揭陽(yáng)市村民自治制度研究

——村民自治面臨的困境與解決對(duì)策

姓名：黃宇華學(xué)號(hào)：200907558576

指導(dǎo)老師：鄭臣

[摘要]

在農(nóng)村30多年改革的實(shí)踐中，我們黨在鄧小平理論指引下，領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民不僅創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，而且從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，創(chuàng)造了村民自治這一億萬農(nóng)民當(dāng)家作主的好形式。實(shí)踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時(shí)代進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會(huì)主義民主政治和人權(quán)事業(yè)的發(fā)展方向，促進(jìn)了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。但是，在談到成績(jī)的同時(shí)，也決不能忽視了存在的問題。必須看到，在廣大農(nóng)村村民自治實(shí)行得比較好的畢竟還是少數(shù)，不少地區(qū)雖然也建立了村民委員會(huì)組織，也按期進(jìn)行了選舉，也制定了一些規(guī)章制度，但是離真正的“村民自治”還有較大距離，有些地方的村委會(huì)甚至處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。就是在那些村民自治搞得比較好的地方，各種自治組織和規(guī)章制度也還有待進(jìn)一步提高。實(shí)行“村民自治”任重而道遠(yuǎn)。本文重點(diǎn)介紹了廣東揭陽(yáng)市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題，并對(duì)揭陽(yáng)市村民自治存在的主要問題的原因進(jìn)行了分析，提出了改進(jìn)揭陽(yáng)市村民自治的對(duì)策。希望借此來引起各方面對(duì)村民自治問題的高度關(guān)注，以便采取更好的辦法來完善村民自治制度，提高村民自治水平。[關(guān)鍵詞] 村民自治；農(nóng)村改革；揭陽(yáng)市

一、村民自治的理論內(nèi)涵

（一）核心概念鑒定：村民自治

“村民自治”的含義包涵四個(gè)方面：民主選舉，即直選；民主決策，即通過村民會(huì)議決定重大事項(xiàng)，通過村民代表會(huì)議研究日常工作；民主管理，通過制訂村民自治章程或村規(guī)民約，建章立制實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理；民主監(jiān)督，即實(shí)行村務(wù)、財(cái)務(wù)公開，民主評(píng)議干部，建立重大事項(xiàng)匯報(bào)制度。實(shí)行村民自治，擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。做好這項(xiàng)工作，有利于把村民公認(rèn)的、真心實(shí)意為群眾服務(wù)的人選進(jìn)村民委員會(huì)；有利于調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾當(dāng)家作主的積極性、主動(dòng)性，增強(qiáng)自主意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、民主法制意識(shí)，促進(jìn)農(nóng)村先進(jìn)文化的發(fā)展；有利于堅(jiān)持黨的全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，密切黨同農(nóng)民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，更好地實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益。

（二）村民自治的相關(guān)理論

中國(guó)的改革開放事業(yè)自1978年黨的十一屆三中全會(huì)起，已有20多年。科學(xué)總結(jié)農(nóng)村基層群眾性自治制度建設(shè)，關(guān)系著對(duì)20年來中國(guó)政治改革與政治發(fā)展的認(rèn)識(shí)，關(guān)系著對(duì)中國(guó)實(shí)際的人權(quán)進(jìn)步程度的把握及對(duì)社會(huì)主義民主廣泛性、真實(shí)性的理解，具有重大的理論與實(shí)踐意義。長(zhǎng)期以來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，歷來是中央非常關(guān)心的問題，農(nóng)村的穩(wěn)定和發(fā)展是我國(guó)社會(huì)政治穩(wěn)定與發(fā)展的基礎(chǔ)，三農(nóng)問題的關(guān)鍵是農(nóng)民問題。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。本世紀(jì)中葉趕超世界中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平，沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)足發(fā)展是絕對(duì)不行的。建設(shè)高度的社會(huì)主義民主，是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的基本內(nèi)容。我國(guó)有13億人，其中9億多在農(nóng)村。我國(guó)的民主化，必須有農(nóng)村的民主化。村民自治是我黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人民發(fā)展社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造，搞好村民自治，讓9億多農(nóng)民自己當(dāng)家做主，必將極大地推進(jìn)整個(gè)國(guó)家的民主政治建設(shè)的發(fā)展。我國(guó)１９８２年憲法第１１１條規(guī)定：農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織。１９８７年制定的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，把憲法所確定的村民自治原則具體化。在憲法以及村民委員會(huì)組織法的規(guī)范下，中國(guó)農(nóng)村的村民自治實(shí)踐，已經(jīng)對(duì)農(nóng)村基層的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)生活產(chǎn)生了重大影響，使具有中國(guó)特色的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)邁出了重要的步伐。在農(nóng)村基層實(shí)行村民自治，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法解決，這是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，將馬克思列寧主義基本理論與中國(guó)實(shí)際相結(jié)合的典范。

村民自治是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位的基礎(chǔ)工程。改革開放以來，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)促使農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻的變革，在體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，我黨及時(shí)順應(yīng)民意，推進(jìn)村民自治，把黨的基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民的直接領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系轉(zhuǎn)變到全力推進(jìn)以“四個(gè)民主”為基礎(chǔ)的村民自治下的指導(dǎo)關(guān)系，這一政治體制的轉(zhuǎn)變：調(diào)動(dòng)了億萬農(nóng)民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，促進(jìn)了社會(huì)先進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展；堅(jiān)定了農(nóng)民群眾建設(shè)社會(huì)主義的信念，增強(qiáng)了對(duì)黨的信任；促進(jìn)了黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，鞏固了黨和政府在農(nóng)村的執(zhí)政地位。村民自治的偉大實(shí)踐為厲行法治，落實(shí)政治制度文明、政治行為文明提供了民主政治動(dòng)力。1988年我國(guó)在農(nóng)村部分地區(qū)開始實(shí)行村民自治，直至1998年的《村組法》的頒行，最終將農(nóng)民的民主政治實(shí)踐所提出的自治權(quán)法律化和制度化，從而把農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展納入到法治的軌道，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村干部由村民自己選，村里的事情由村民自主辦，村中財(cái)務(wù)由村民自己管。村民自治的偉大實(shí)踐，增強(qiáng)了農(nóng)民的民主法治觀念，推進(jìn)了法治建設(shè)的步伐，并使社會(huì)主義政治文明能夠通過村民自治這一民主與法治相結(jié)合的有效載體在廣大農(nóng)村逐步得以具體落實(shí)和推行。

二、揭陽(yáng)市村民自治的現(xiàn)狀及存在的主要問題

（一）揭陽(yáng)市基本情況簡(jiǎn)介 揭陽(yáng)市位于廣東省東部，韓江三角洲南端，歷來是粵東、贛南、閩西南一帶的重要交通樞紐、進(jìn)出口岸和商品集散地，素有“嶺東門戶、華南要沖”的美稱。也是全國(guó)重要的沿海開放城市和著名僑鄉(xiāng)。揭陽(yáng)市，處于“大珠三角”和“泛珠三角”經(jīng)濟(jì)圈的重要節(jié)點(diǎn)，是長(zhǎng)三角、珠三角及海峽西岸經(jīng)濟(jì)帶的重要連接點(diǎn)，擁有亞太地緣門戶的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)。揭陽(yáng)港臨近西太平洋國(guó)際黃金航道，距香港、臺(tái)灣高雄均不足200海里，位于東經(jīng)116°14′至117°19′，北緯23°02′至23°38′之間，韓江三角洲南端，東北接潮州市饒平縣，北鄰潮州市潮安縣，西鄰汕頭市，西南接汕頭市潮陽(yáng)區(qū)，東南瀕臨南海。市區(qū)距香港187海里，距臺(tái)灣高雄180海里。

2010年，揭陽(yáng)市轄普寧市、惠來縣等3個(gè)區(qū)和5縣，轄32鎮(zhèn)37街道，轄548個(gè)村委會(huì)和513個(gè)居委會(huì)。民族以漢族居多，約占99.9%，還有畬族、壯族等10個(gè)少數(shù)民族，根據(jù)1990年第四次人口普查，少數(shù)民族人口1118人。

（二）揭陽(yáng)市村民自治現(xiàn)狀

進(jìn)入21世紀(jì)以來，揭陽(yáng)市在黨的十七大提出的“全面建設(shè)小康社會(huì)”和“構(gòu)建和諧社會(huì)”目標(biāo)的指引下，進(jìn)一步免除農(nóng)業(yè)稅和除煙葉稅以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在農(nóng)村推行村民自治，總的看，揭陽(yáng)市村民自治工作有所加強(qiáng)，村民自治成效較為顯著，集中體現(xiàn)在：以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治不斷深入人心，農(nóng)民參政議政意識(shí)空前增強(qiáng)；農(nóng)村很多工作取得了群眾的理解、支持和參與，農(nóng)村中不少矛盾被有效化解，大多數(shù)村民變得氣順心齊勁足。具體來說表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1、村新一輪換屆選舉都能按照新頒布的村民委員會(huì)組織法規(guī)定的程序進(jìn)行。做到了由村民直接提名候選人，普遍設(shè)立了秘密寫票處，當(dāng)場(chǎng)公布選舉結(jié)果，充分體現(xiàn)了公平、公正、公開的原則。

2、重視村民會(huì)議和村民代表會(huì)議這些經(jīng)常性民主形式作用的發(fā)揮。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新依法選舉了村民代表，又有一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位出臺(tái)了本行政區(qū)域的關(guān)于村民會(huì)議和村民代表會(huì)議制度建設(shè)的規(guī)范性文件，對(duì)村民會(huì)議議事規(guī)則，村民代表的產(chǎn)生、培訓(xùn)、職責(zé)作了詳細(xì)規(guī)定。

3、村務(wù)公開已在原有村務(wù)公開欄的基礎(chǔ)上，向事前、事中、事后相結(jié)合的方向發(fā)展。但是，揭陽(yáng)市是農(nóng)業(yè)大市，農(nóng)業(yè)人口多，農(nóng)業(yè)科技落后，農(nóng)民文化素質(zhì)低，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，村民自治問題仍然嚴(yán)重。下面將對(duì)此展開論述。

（三）揭陽(yáng)市村民自治存在的問題

1、觀念陳舊思想，認(rèn)識(shí)很不到位。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，由于揭陽(yáng)市一些村級(jí)組織的軟弱渙散，農(nóng)村教育處于放任自流狀誠(chéng)。一些急于發(fā)家的農(nóng)戶紛紛讓女子棄學(xué)務(wù)農(nóng)；還有的農(nóng)戶承包后生活水平下降，無法供子女上學(xué)讀書；少數(shù)堅(jiān)持完成大學(xué)學(xué)業(yè)的青年又紛紛遠(yuǎn)離農(nóng)村。經(jīng)調(diào)查，目前在揭陽(yáng)市的農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)和初中文化的占70%左右，文盲占15%左右；接受過短期培訓(xùn)的只占15%，接受過初級(jí)職業(yè)技術(shù)教育或培訓(xùn)的只占8%，而接受過中等職業(yè)技術(shù)教育的僅占5%，沒有接受過技術(shù)培訓(xùn)的高達(dá)65%。教育的薄弱和人才的流失，導(dǎo)致揭陽(yáng)市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化總體發(fā)展的緩慢與落后，同時(shí)使農(nóng)村基層民主政治建設(shè)缺乏現(xiàn)代化的支撐。現(xiàn)代文化的貧乏導(dǎo)致了揭陽(yáng)市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民觀念陳舊思想，對(duì)村民自治認(rèn)識(shí)很不到位！

揭陽(yáng)市有少數(shù)鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，農(nóng)民文化素質(zhì)偏低，不具備實(shí)行自治的能力，擔(dān)心村民自治給農(nóng)村工作帶來混亂；有的仍然習(xí)慣于行政命令、發(fā)號(hào)施令，擔(dān)心村民自治會(huì)削弱黨在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)地位；還有的鄉(xiāng)村干部認(rèn)為，村民自治是軟指標(biāo)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)是硬指標(biāo)；有的認(rèn)為村民自治會(huì)帶來“麻煩”出力不討好。一些村受地域觀念、宗族觀念、家庭觀念影響，左右或干擾廣大村民表達(dá)意愿。不少村民由于自身素質(zhì)的問題不會(huì)議政，在參與決定村里的大事時(shí)，要么人云亦云隨大流，要么隨心所欲，難以形成共識(shí)。還有一些村民不能正確對(duì)待權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，認(rèn)為村民自治就是自己想怎么干就怎么干，一味要求行使民主權(quán)利，對(duì)履行義務(wù)不自覺、不主動(dòng)。也有少數(shù)村民以為村民自治就僅僅是選幾個(gè)村委會(huì)干部，對(duì)村民自治的其它內(nèi)容稀里糊涂。

2、“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設(shè)，一些村委會(huì)組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴(yán)重現(xiàn)象。本人在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，揭陽(yáng)市288個(gè)村民自治委員會(huì)中，大專以上村委會(huì)干部?jī)H有3人，高中有81人，其余均為初中以下學(xué)歷。村委會(huì)干部55歲以上占66％，與此同時(shí)，“兩委”工作還存在諸多矛盾。在這種情況下，有些村黨支部習(xí)慣于計(jì)劃體制的管理方式，在實(shí)踐工作中往往實(shí)行包辦代替，使村民會(huì)議、村委會(huì)形同虛設(shè)。有的村委會(huì)干部認(rèn)為，自己是民選的，有群眾基礎(chǔ)，只要執(zhí)行包括黨員參加的村民會(huì)議的決定就行了，至于黨支部書記個(gè)人的意見聽不聽無所謂，有的甚至與黨支部爭(zhēng)權(quán)。雖說經(jīng)過選舉產(chǎn)生的村干部整體素質(zhì)有所提高，但勿庸諱言，有不少村干部帶富本領(lǐng)、工作能力與村級(jí)發(fā)展的要求和廣大村民的愿望還有不小差距。極個(gè)別村干部選前為了拉選票到處討好許諾，選后有的心甘情愿做群眾的尾巴，有的卻忽視對(duì)村民的承諾和服務(wù)。還有一些當(dāng)選村干部不能及時(shí)轉(zhuǎn)換角色，或盲從遷就、無所事事，或在其位不謀其職，或自我服務(wù)、種“自留地”。有的本身就無意于當(dāng)村干部，做了和尚也不愿撞鐘。很難起帶頭作用。

3、村民自治形式虛化，工作推進(jìn)很緩慢，進(jìn)展很不平衡，實(shí)施的結(jié)果低效。村委會(huì)組織法正式頒布后，由于法律的強(qiáng)制性，不搞不行了，因此，過去工作基礎(chǔ)差的地方，或者不按法律辦事的地方就暴露出種種問題。如在村委會(huì)選舉中操縱選舉、指選、派選，隨意罷免群眾選舉的干部；在村務(wù)公開中搞虛假公開，欺騙群眾；在村務(wù)管理中，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收村民民主理財(cái)權(quán)利，強(qiáng)制推行“村財(cái)鄉(xiāng)管”；在村務(wù)決策過程中，有的村干部依然習(xí)慣于 “一言堂”,使村民會(huì)議、村民代表會(huì)議作用難以發(fā)揮，等等。

4、缺乏村民自治相關(guān)配套制度和監(jiān)督機(jī)制，落實(shí)乏力。村務(wù)公開存在大量問題，表現(xiàn)為：內(nèi)容不真實(shí)。一是公開的內(nèi)容故意簡(jiǎn)化，在公開匯總項(xiàng)目時(shí)不公開細(xì)節(jié)，不讓村民了解真實(shí)情況；二是有選擇的公開，對(duì)干部有利的公開、不利的不公開；在財(cái)務(wù)管理上做假帳，有的做成兩本帳，一本對(duì)付上級(jí)檢查和村務(wù)公開的，另一本是村委內(nèi)部掌握的；還有的做成三本帳，一本是公布在公開欄上的帳，一本鎖在辦公桌里的帳，另一本是揣在會(huì)計(jì)口袋里的帳。村務(wù)公開時(shí)限目前普遍為4個(gè)月至6個(gè)月，個(gè)別的甚至一年公布一次。許多“問題村”、“空殼村”的干部貪污腐敗、財(cái)務(wù)管理混亂都與公開時(shí)限間隔過久有關(guān)。程序不規(guī)范。有的村對(duì)票據(jù)從不審核，所有開支不論是否正當(dāng)全部交由會(huì)計(jì)入帳。反饋制度不健全。村務(wù)公開缺乏“反饋”制度，有的公開欄前不設(shè)“意見箱”，有的雖設(shè)有“意見箱”但長(zhǎng)期不用，村民的意見和疑問不能及時(shí)反應(yīng)反饋，問題得不到及時(shí)解決。村務(wù)公開上的弄虛摻假剝奪了村民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)。不少村沒有結(jié)合村情民意來完善、細(xì)化各項(xiàng)村規(guī)民約，有的將原來過了時(shí)的制度拿出來“翻錄”，有的參照其它村的做法“生搬硬套”，有的按上級(jí)規(guī)定“依樣畫葫蘆”，導(dǎo)致一些村務(wù)工作無章可循或有章難循。一些村本著“宜粗不宜細(xì)”的原則，在制定諸如財(cái)務(wù)開支等敏感問題的制度時(shí)，過于籠而統(tǒng)之，難以操作。個(gè)別村干部對(duì)自己有利的制度就踴躍支持，對(duì)干部加以約束、規(guī)范的制度就陽(yáng)奉陰違、消極抵觸。一些村沒有設(shè)村民代表議事室、村民自治檔案室（柜）、村民意見箱以及專門的村務(wù)公開欄，有些村務(wù)公開欄，因未及時(shí)維修破蔽不堪，連避風(fēng)擋雨都做不到，上墻的東西今天貼了明天掉；一些村雖有零星的各種制度，但該上墻的未上墻，該裝訂成冊(cè)的未裝訂成冊(cè)，“制度”被幾個(gè)村干部“束之高閣”；還有一些村缺少村委會(huì)會(huì)議簿、村民議事簿、村務(wù)公開記載簿、民主理財(cái)記錄簿、村民意見登記簿等，未能形成村民自治的有形載體和有目共睹的活動(dòng)機(jī)制。一些村民主評(píng)議制度未能有效形成，嚴(yán)重阻滯了對(duì)村干部批評(píng)和村干部接受批評(píng)的渠道。村務(wù)工作過失責(zé)任追究制度也未真正建立起來，對(duì)造成過失的村干部失之于寬。一些村干部對(duì)村務(wù)特別是財(cái)務(wù)公開缺乏主動(dòng)性、積極性，公開時(shí)搞形式主義，避實(shí)就虛、避重就輕，村民無法有效掌握村務(wù)實(shí)情。此外，在當(dāng)前村民自治中還有一些像選民資格問題、如何制止賄選問題、罷免村委會(huì)干部的程序問題、婦女當(dāng)選問題等等，都是實(shí)踐中遇到的問題，有待于我們?cè)趯?shí)踐中逐步解決。

三、改進(jìn)揭陽(yáng)市村民自治的對(duì)策

針對(duì)上述存在的問題，借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村工作實(shí)際，實(shí)施村民自治必須堅(jiān)持黨委、政府的正確指導(dǎo)，以村務(wù)公開和民主管理為重點(diǎn)，以村民共同參與為基礎(chǔ)，進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化宣傳，提高素質(zhì)，強(qiáng)化公開，完善管理，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，大膽創(chuàng)新，不斷提高村民自治工作水平，推進(jìn)揭陽(yáng)市農(nóng)村各方面快速發(fā)展。

1、廣泛宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性 實(shí)施村民自治是新時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院從國(guó)家和民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度，從全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)共同富裕、建設(shè)和諧新農(nóng)村的高度而作出的重大決策，也是堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)攬農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，促進(jìn)基層民主政治建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主各項(xiàng)權(quán)利，從政治上保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民各項(xiàng)政治權(quán)利的途徑。因此，要?jiǎng)訂T揭陽(yáng)市各級(jí)黨委、政府應(yīng)立足農(nóng)村工作實(shí)際，從維護(hù)農(nóng)民群眾的切身利益出發(fā)，自覺并全力支持村民自治工作，積極為村民自治工作鋪路搭橋，努力營(yíng)造良好的工作環(huán)境，引導(dǎo)和指導(dǎo)農(nóng)民實(shí)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我約束。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府要加大對(duì)村干部和農(nóng)民群眾對(duì)黨的路線、方針、政策和各項(xiàng)法律、法規(guī)及《村規(guī)民約》或《村民自治章程》的學(xué)習(xí)，采取廣播、電視、報(bào)刊、村務(wù)公開欄等形式，深入宣傳村民自治工作的重要性、必要性。通過宣傳和學(xué)習(xí)，讓廣大村民增強(qiáng)主人翁意識(shí)，樹立“村民治村”、“治村為民”及“依法治村”理念，學(xué)會(huì)調(diào)動(dòng)村民參與村級(jí)建設(shè)的積極性和運(yùn)用法律武器保護(hù)村民的各項(xiàng)民主政治權(quán)利，發(fā)揮村民主觀能動(dòng)性，積極參與村級(jí)事務(wù)管理，增強(qiáng)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我發(fā)展的本領(lǐng)。

2、選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當(dāng)兼職，狠抓村民自治的組織建設(shè) 根據(jù)揭陽(yáng)市的實(shí)際情況，選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當(dāng)兼職顯得尤其迫切。因此，要打破村域、職業(yè)、年齡、性別的限制，選配好村級(jí)黨、政“一把手”，在選拔村干部時(shí)，注意把鄉(xiāng)鎮(zhèn)“退下來”的招聘干部、村級(jí)“顯出來”的優(yōu)秀人才和一些“熱心的”復(fù)員軍人、外出務(wù)工返鄉(xiāng)人員選拔進(jìn)村干部隊(duì)伍，集中全村智慧和力量，不斷深化農(nóng)村干部改革，提高工作效率。同時(shí)，要依托縣委黨校、職業(yè)技術(shù)學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)服務(wù)中心等載體，加強(qiáng)對(duì)村干部市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代科技及管理知識(shí)的培訓(xùn)，提高村干部發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的能力。抓村民自治的組織建設(shè)，一方面要建好村委會(huì)，要明確村委會(huì)責(zé)任，具體地說，村委會(huì)承擔(dān)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映群眾的意見、要求和提出建議，支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟(jì)，宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，維護(hù)村民的合法權(quán)益，教育和推動(dòng)村民履行義務(wù)，開展各種形式的精神文明建設(shè)活動(dòng)，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)團(tuán)結(jié)、形成良好的村風(fēng)民風(fēng)，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展工作等工作任務(wù)。另一方面要理順村委會(huì)關(guān)系，核心是要理順村委會(huì)與村黨組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間的關(guān)系，這是保證村委會(huì)搞好自身定位和正確行使職權(quán)的重要前提。村黨組織是村各種組織和各項(xiàng)工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，但同時(shí)，村黨組織又不能越俎代皰，要切實(shí)做到總攬不包攬、到位不越位。因此，村委會(huì)應(yīng)當(dāng)在充分尊重和服從村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的前提下，獨(dú)立自主開展村民自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利。村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖沒有直接行政隸屬關(guān)系，但村委會(huì)必須自覺接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，履行應(yīng)盡義務(wù)。

3、號(hào)召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治的相關(guān)的規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治 要根據(jù)揭陽(yáng)市實(shí)際，號(hào)召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村制定規(guī)范的《村規(guī)民約》，認(rèn)真做好《村規(guī)民約》的落實(shí)工作，倡導(dǎo)和敦促全體村民共同遵守。另外，要建立健全村民自治章程。村民自治章程是實(shí)行村民自治、民主管理的綜合性規(guī)章制度，是完善村級(jí)民主管理的主要渠道。民主管理離不開村民自治章程的規(guī)范建立，主要從三方面來健全村民自治章程：一是完善村民組織制度。著重對(duì)村民會(huì)議和村民代表會(huì)議的組成、職權(quán)、會(huì)議制度、決策程序，村委會(huì)及其下設(shè)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生、職責(zé)、工作制度，村民小組的組成劃分和村民小組長(zhǎng)的職責(zé)，村民的權(quán)利與義務(wù)，村干部的行為要求等層次進(jìn)行規(guī)定明確。二是完善經(jīng)濟(jì)管理制度。建立包括土地管理、村辦企業(yè)管理、集體資產(chǎn)的使用管理、生產(chǎn)服務(wù)、財(cái)務(wù)管理等在內(nèi)的規(guī)范體系。三是完善社會(huì)秩序制度。側(cè)重制定社會(huì)治安、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計(jì)劃生育、村級(jí)檔案管理等各項(xiàng)制度或村規(guī)民約。

4、健全“四民主”，進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制 “四個(gè)民主”是推進(jìn)村民自治的基礎(chǔ)，“四個(gè)民主”指民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它們是相互聯(lián)系、相互依存的有機(jī)整體。依法推進(jìn)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，才能建立健全村民自治的長(zhǎng)效機(jī)制。搞好揭陽(yáng)市的民主監(jiān)督機(jī)制，一是完善村務(wù)公開制度。建立村務(wù)公開監(jiān)督小組，按每個(gè)村民小組2人的規(guī)模組建，其成員經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議在村民代表中推選產(chǎn)生。把財(cái)務(wù)公開作為重點(diǎn)，實(shí)行財(cái)務(wù)、政務(wù)、事務(wù)公開相結(jié)合；在公開的形式上，除了墻欄公開之外，采取定期召開村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、黨員會(huì)議，發(fā)放“明白卡”的形式來組織實(shí)施；在公開的層面上，由一般對(duì)辦理結(jié)果的公開向事前、事中、事后全程公開延伸；在公開的主體上，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村掌握操作主動(dòng)權(quán)，向以村民為主導(dǎo)，嚴(yán)格按規(guī)范程序公開延伸。二是推行民主理財(cái)制度。建立村民主理財(cái)小組，按每組1人或總?cè)藬?shù)不低于5人的規(guī)模組建，其成員由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議從村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生。民主理財(cái)小組負(fù)責(zé)對(duì)本村集體財(cái)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行民主監(jiān)督，參與制定本村集體的財(cái)務(wù)計(jì)劃和各項(xiàng)財(cái)務(wù)管理制度，檢查、審核財(cái)務(wù)帳目及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)事項(xiàng)，否決不合理開支。每次理財(cái)須有三分之二以上理財(cái)代表參加，在指定的場(chǎng)所集中理財(cái)，并對(duì)財(cái)務(wù)收支票據(jù)逐筆審核、逐張簽署意見才算有效。三是落實(shí)民主評(píng)議村干部制度。對(duì)村級(jí)班子成員、村民小組長(zhǎng)以及享受由村民或集體承擔(dān)誤工補(bǔ)貼的其他村務(wù)管理人員，每年要進(jìn)行一次民主評(píng)議，通過評(píng)議對(duì)象向村民會(huì)議或村民代表會(huì)議述職等形式進(jìn)行。評(píng)議中要將審計(jì)結(jié)果及時(shí)向村民公布，實(shí)行評(píng)議結(jié)果與村干部及管理服務(wù)人員的使用和報(bào)酬直接掛鉤。對(duì)被評(píng)為不合格的村委會(huì)成員，應(yīng)責(zé)令辭職，不辭職的應(yīng)啟動(dòng)罷免程序。

5、勇于實(shí)踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作

健全、完善的村民自治機(jī)制不可能與生俱來，也不可能一成不變，更不可能一勞永逸。必須堅(jiān)持不懈、持之以恒地依法開展村民自治實(shí)踐活動(dòng)。要實(shí)現(xiàn)村民自治必須依靠規(guī)范的村民自治實(shí)踐活動(dòng)來推動(dòng)、促進(jìn)。揭陽(yáng)市農(nóng)村情況復(fù)雜，問題很多，那么大力開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作，意義特別重大。村民自治不是少數(shù)人自治，更不是幾個(gè)村干部自治，村民自治的主體是全體村民。最廣泛地動(dòng)員和組織村民自治模范單位創(chuàng)建活動(dòng)，對(duì)完善村民自治舉足輕重，它不僅有利于提高廣大村民參與度，而且有利于創(chuàng)造社會(huì)關(guān)注、支持的良好氛圍。要不斷制訂和完善村民自治模范村、模范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、模范縣（市）考核標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)上上下下、各層各級(jí)對(duì)照標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，夯實(shí)基礎(chǔ)，層層推進(jìn)，爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)。要通過大張旗鼓地發(fā)動(dòng)廣大村民參加村民自治模范單位創(chuàng)建工作，讓廣大村民時(shí)時(shí)體味、處處體驗(yàn)、事事體會(huì)村民自治的實(shí)效和存在。

四、結(jié)語(yǔ)

我們應(yīng)深刻認(rèn)識(shí)村民自治制度是實(shí)施依法治國(guó)方略的基礎(chǔ)工程，是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的重要組成部分，應(yīng)堅(jiān)定推進(jìn)村民自治進(jìn)程的信心，知難而進(jìn)。村民自治工作已經(jīng)走過了十幾年的歷程，步入21世紀(jì)，村民自治必將進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段。在推行村民自治自度中確實(shí)暴露出許多問題，有些人對(duì)村民自治持否定的態(tài)度，認(rèn)為村民自治還不符合當(dāng)前的國(guó)情，甚至把當(dāng)前農(nóng)村發(fā)展中產(chǎn)生、存在的問題統(tǒng)統(tǒng)歸罪與自治制度本身。我們應(yīng)認(rèn)識(shí)到在全民推進(jìn)村民自治制度出現(xiàn)問題是不可避免的，要看主流，要認(rèn)識(shí)到村民自治的產(chǎn)生是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革之后，我黨順應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的要求而做出的正確選擇，體現(xiàn)了黨的農(nóng)村工作的一貫政策和意志。早在1998年7月江澤民同志在安徽考察工作時(shí)就指出，“包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。”黨中央鄭重地把全面推進(jìn)村民自治確立為我國(guó)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的重要目標(biāo)，并寫進(jìn)了黨的十五屆三中全會(huì)的決定之中。九屆全國(guó)人大常委會(huì)高度重視村民自治，專門修訂了《村組法》，使村民自治的法律保障更為有力。因此只要我們?cè)诠ぷ髦凶杂X貫徹“三個(gè)代表”重要思想，堅(jiān)持代表人民的根本利益，把人民滿不滿意、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)作為村民自治工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，用創(chuàng)新的思維和創(chuàng)新的工作方法推進(jìn)村民自治，在前進(jìn)中不斷完善村民自治制度，解決突出問題，就一定會(huì)使村民自治得到長(zhǎng)足發(fā)展。江澤民同志指出,“發(fā)展社會(huì)主義民主，最重要的是把社會(huì)主義民主落實(shí)到國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化及各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的決策和管理中去，落實(shí)到各項(xiàng)制度和各項(xiàng)實(shí)際工作中去，落實(shí)到廣大人民行使民主權(quán)利的實(shí)踐中去”，“不斷擴(kuò)大基層民主，不斷創(chuàng)造和完善人民當(dāng)家作主的新形式，要保證人民群眾在基層的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和其他事務(wù)中當(dāng)好家做好主，這是人民群眾在整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)生活中當(dāng)家作主的基礎(chǔ)。”農(nóng)村黨支部、村委會(huì)全部的工作的本質(zhì)和核心就是堅(jiān)持在黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，組織、支持、保障村民當(dāng)家作主。這就要求我們必須堅(jiān)持以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，正確把握黨在農(nóng)村工作中的政治方向，理順當(dāng)前制約村民自治推行的體制缺陷、制度缺位、村民自治運(yùn)行機(jī)制不暢等問題。在發(fā)展中思考問題，在創(chuàng)新中解決問題。凡是有利于村民自治的事情我們不能畏縮不前，必須大膽的試，大膽的闖，不斷擴(kuò)大基層民主的深度和廣度。

總而言之，經(jīng)過農(nóng)村多年的村民自治的實(shí)踐，村民自治正朝著廣度和深度發(fā)展，進(jìn)一步推進(jìn)了農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，保障了廣大農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利,極大地調(diào)動(dòng)了廣大農(nóng)民建設(shè)社會(huì)主義的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性,密切了干群關(guān)系，促進(jìn)了農(nóng)村發(fā)展,維護(hù)了農(nóng)村穩(wěn)定。實(shí)踐表明，村民自治制度順應(yīng)了時(shí)代進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，體現(xiàn)了廣大人民群眾的利益和愿望，代表了社會(huì)主義民主政治的發(fā)展方向，促進(jìn)了農(nóng)村的政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。

但是必須看到，在廣大農(nóng)村村民自治實(shí)行得比較好的畢竟還是少數(shù)，不少地區(qū)雖然也建立了村民委員會(huì)組織，也按期進(jìn)行了選舉，也制定了一些規(guī)章制度，但是離真正的“村民自治”還有較大距離，有些地方的村委會(huì)甚至處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)。就是在那些村民自治搞得比較好的地方，各種自治組織和規(guī)章制度也還有待進(jìn)一步提高。實(shí)行“村民自治”任重而道遠(yuǎn)。因此，就揭陽(yáng)的實(shí)際情況看，解決當(dāng)前揭陽(yáng)市村民自治的實(shí)際存在的“觀念陳舊思想，認(rèn)識(shí)很不到位”、“兩委”工作存在矛盾，一些村的村民“自治”形同虛設(shè)，一些村委會(huì)組成人員呈現(xiàn)“年老體弱，文化水平低，工作能力差”等嚴(yán)重現(xiàn)象”、“村民自治形式虛化，工作推進(jìn)很緩慢，進(jìn)展很不平衡，實(shí)施結(jié)果低效”以及“缺乏村民自治相關(guān)配套制度和制約機(jī)制，落實(shí)乏力”的種種問題，我們應(yīng)該切實(shí)加強(qiáng)宣傳，提高全縣村民參加自治的積極性和自覺性，選好“兩委”，提高他們的素質(zhì)，讓“兩委”適當(dāng)兼職，狠抓村民自治的組織建設(shè)，號(hào)召鄉(xiāng)鎮(zhèn)、各村健全村民自治相關(guān)規(guī)章制度，以制度來規(guī)范村民自治，健全民主制度，進(jìn)一步強(qiáng)化民主監(jiān)督機(jī)制，勇于實(shí)踐，開展村民自治模范單位的創(chuàng)建工作。只有這樣，才能真正意義上解決當(dāng)前村民自治存在的問題。【參考文獻(xiàn)】

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第二篇：論文：村民自治理想制度與現(xiàn)實(shí)困境

--對(duì)葉阿金“選民資格”案件的思考

內(nèi)容提要：本文試圖從發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村委會(huì)選舉中“選民資格”案件的評(píng)論著手，對(duì)村委會(huì)選舉中面臨的困境之一--村民資格問題作出分析，提出解決的辦法。村民自治是我國(guó)基層民主建設(shè)的重要組成部分，也是憲法規(guī)定的重要制度之一。現(xiàn)實(shí)情況的發(fā)展往往超過法律產(chǎn)品的供給范圍，這就要求我們?cè)谝婪ㄖ螄?guó)的進(jìn)程中，不斷完善法律制度。

關(guān)鍵詞：村委會(huì)選舉 選民資格 村民資格 司法救濟(jì)

2002年6月以來，一些媒體對(duì)發(fā)生在浙江省瑞安市的一起村民“選民資格”案件紛紛進(jìn)行報(bào)道，稱之為浙江省首例村民選舉中的選民資格案件，是村民為維護(hù)自身政治權(quán)利的首創(chuàng)之舉。一些法律界人士評(píng)述此案是農(nóng)村政治民主意識(shí)的覺醒。那么，讓我們先來回顧一下此案的基本情況。

葉阿金一直居住于莘滕鎮(zhèn)星火村，于1998年4月將原農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，并將戶口從星火村遷出，遷至該鎮(zhèn)農(nóng)場(chǎng)村。戶藉遷出后，葉阿金仍一直居住在星火村，其家庭財(cái)產(chǎn)與土地承包權(quán)均在該村，并按有關(guān)文件規(guī)定仍享有該村集體資產(chǎn)所有權(quán)。2002年5月，星火村進(jìn)行換屆選舉時(shí)，公布選民名單中沒有葉阿金。葉阿金向村選舉委員會(huì)提出書面異議，要求給予選民資格。村選舉委員會(huì)成員經(jīng)討論后，明確告知葉阿金戶籍已遷出，在本村不享有選民資格。葉阿金不服村選舉委員會(huì)的決定，因此向瑞安市人民法院提起訴訟。法院認(rèn)為，根據(jù)《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條規(guī)定：“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定。”由此可見，戶籍不在本村的人員，并非一概不具有本村選民資格。葉阿金雖然不具有星火村的戶籍，但享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)益、政治權(quán)利與星火村緊密聯(lián)系。葉阿金屬于特殊情況。為保證葉阿金在戶籍所在地和住所地的一處享有選舉權(quán)，在星火村選舉辦法沒有明確葉阿金選民資格的情況下，法院依法予以確定。因此判決葉阿金在2002年星火村換屆選舉中具有選民資格。從本案中我們應(yīng)當(dāng)考慮的是，法院受理案件的依據(jù)是什么？村民的選舉權(quán)如何得到保障？村民選舉能否尋求司法救濟(jì)？這些問題的提出，關(guān)系到村民自治能否沿著民主設(shè)計(jì)的原則向前發(fā)展，草根民主能否演進(jìn)到推進(jìn)政治民主發(fā)展的原動(dòng)力。列寧曾經(jīng)指出，“政治是經(jīng)濟(jì)的集中表現(xiàn)”。這句話為我們透視這樁不平常的案子提供了一把鋒利的解剖刀。

一、什么是選民資格

法律意義上的選民資格，是由憲法賦予公民的行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)的身份的資格，也就是由選舉法中明確的保障公民有直接選舉縣級(jí)以下人民代表大會(huì)代表的資格。因此，選民資格是指在選舉組成國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)中的代表的資格，是一項(xiàng)憲法賦予的政治權(quán)利。

相應(yīng)的，選民資格案件，根據(jù)選舉法和民事訴訟法的規(guī)定，是指在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表的直接選舉中，選民對(duì)于選舉委員會(huì)所公布的選民名單有異議的，可以向選舉委員會(huì)提出申訴，選舉委員會(huì)應(yīng)在三日內(nèi)作出處理決定，申請(qǐng)人仍不服的，可以在選舉日的五日前向法院起訴，法院由審判員組成合議庭，適用特別程序在選舉日前作出終審判決的案件。

什么是村民委員會(huì)選舉中的選民資格？《村委會(huì)組織法》并未出現(xiàn)“選民”這個(gè)概念，其中第十二條規(guī)定，“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；但是，依照法律被剝奪政治權(quán)利的人除外。”另外根據(jù)《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第三條的規(guī)定，是將“有選舉權(quán)的村民”簡(jiǎn)稱為“選民”。因而可以認(rèn)為村委會(huì)選舉中的“選民”是一種約定俗成的稱呼，與直接選舉縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表時(shí)的選民是兩個(gè)不同的概念。葉阿金要求確認(rèn)所謂的選民資格問題，事實(shí)上是要求確認(rèn)具有本村“村民”資格的問題。

由此看出，在村委會(huì)選舉中，如果村民對(duì)村選舉委員會(huì)公布的“選民名單”有異議的，向法院提起要求確認(rèn)其選民資格的訴訟，并不是民事訴訟法所規(guī)定的選民資格案件。對(duì)村委會(huì)選舉中的“選民”資格案件，《村委會(huì)組織法》中沒有規(guī)定。現(xiàn)行的村民選舉中，村民對(duì)公布的選名單不服的，僅得向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的決定。事實(shí)上，同在溫州市的鹿城區(qū)人民法院，對(duì)今年同一時(shí)期姚某等人要求確認(rèn)其在村委會(huì)選舉中具有選民資格的訴訟作出的民事裁定，就認(rèn)為村民選舉資格案件不屬于人民法院的受案范圍①。而溫州市甌海區(qū)人民法院同樣受理了一起與葉阿金的情形極為類似的案件，卻駁回了當(dāng)事人的請(qǐng)求②。這三起案件均發(fā)生在溫州市，三個(gè)基層法院卻分別作出了不同的判決和裁定。這也說明基層法院對(duì)此問題的看法是不一致的，存在著誤解或者誤讀。筆者認(rèn)為，鹿城區(qū)人民法院作出的民事裁定，從結(jié)果而言是正確的。如前面所述，村委會(huì)選舉中的“選民”資格異議不同于民事訴訟法中規(guī)定的選民資格案件，因此從目前來說，法院沒有法定依據(jù)來受理村民選舉中的“選民資格”案件。

二、什么是村民

現(xiàn)在我們可以將討論的重心轉(zhuǎn)移到“什么是村民資格”這個(gè)真問題中來。

村民這一概念，就其本意而言，是指生活于特定村落的居民。但是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)生活中，大多數(shù)地方的村民身份并沒有這么單純，而是指自人民公社時(shí)期以來一直生產(chǎn)生活在某一村莊，屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)成員并享有相應(yīng)權(quán)益即具有本村農(nóng)業(yè)戶口的居民，當(dāng)然也包括這些居民同樣具有本村農(nóng)業(yè)戶口的子女③。

因而村民的概念已不是簡(jiǎn)單的自然地域的概念，它是附加了復(fù)雜經(jīng)濟(jì)條件并帶有城鄉(xiāng)分割特征的身份概念（相對(duì)應(yīng)的是居民身份）。所以村民自治的內(nèi)涵中，也就有了由村民選舉產(chǎn)生村民委員會(huì)，由村民委員會(huì)管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)的職能。因此，村民資格，不是生活在某一村落就自然具備的，同時(shí)必須考慮到它的經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份。

由于《村委會(huì)組織法》并沒有明確界定什么是村民，加上各地農(nóng)村的情況比較復(fù)雜，致使在對(duì)以下幾類人的“村民資格”認(rèn)定問題上存在較大分歧。

——原是本村村民，現(xiàn)居住在本村，只是因?yàn)橥恋乇徽饔煤蟪闪宿r(nóng)轉(zhuǎn)非人員，這些人還能否參加村委會(huì)選舉？ ——原是本村人員，農(nóng)轉(zhuǎn)非后離開村子，但離退休后又回到村里居住，這些人能否參加村委會(huì)選舉？

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——原是本村村民，因婚姻嫁娶原因人已居住在城市，但由于戶籍政策限制，戶口仍未遷出的人員，能否在本村選舉？

——掛靠戶口的人能否參加村委會(huì)選舉？

——小城鎮(zhèn)綜合體制改革中籃印戶口人員能否參加村委會(huì)選舉？

——長(zhǎng)期居住在本村的外來經(jīng)商、打工人員能否參加村委會(huì)選舉？

諸如此類問題，在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，以及城市化進(jìn)程較快的地方如城鄉(xiāng)結(jié)合部、小城鎮(zhèn)等地，是在村委會(huì)選舉中不得不面對(duì)的。不管《村委會(huì)組織法》的立法者當(dāng)初是如何設(shè)計(jì)理想的村民自治制度，在村委會(huì)選舉中暴露出來的村民資格認(rèn)定問題，已日益成為干擾村民自治制度順利實(shí)施的重大障礙之一。其弊有三：

一是長(zhǎng)期生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)并居住在本村的外來人員難以取得村民身份，不利于生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)與優(yōu)化組合，阻礙著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步。

二是按政策應(yīng)該或可以轉(zhuǎn)為城市居民戶口的村民，由于產(chǎn)權(quán)利益上的考慮不愿轉(zhuǎn)為城市居民戶口，延緩著我國(guó)的城市化進(jìn)程。

三是村民在生息繁衍的過程中，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部產(chǎn)權(quán)利益關(guān)系不清晰所產(chǎn)生的矛盾，侵蝕著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生機(jī)與活力。造成上述問題的原因，是由于我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的政社合一的人民公社制度，將村民與人民公社社員一體化，在村民身上附加了不能分開的經(jīng)濟(jì)權(quán)益因素。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革以來所實(shí)行的家庭承包經(jīng)營(yíng)體制雖然改變了土地的經(jīng)營(yíng)方式，但并沒有從根本上解除附加在村民身上的經(jīng)濟(jì)權(quán)益關(guān)系，其最基本的體現(xiàn)是農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配仍然是以具有集體所有者成員身份的村民家庭人口為依據(jù)的，這種承包權(quán)是以產(chǎn)權(quán)所有為前提條件的，是產(chǎn)權(quán)利益分享的實(shí)現(xiàn)形式。因此，在村民與社員一體的條件下，村民的任何遷出遷入、村民家庭人口的任何增減，都會(huì)影響到包括耕地、山林、水面以及其他所有集體資產(chǎn)利益的再分配，這種再分配對(duì)于村民的利益關(guān)系重大，因而也倍受關(guān)注。

對(duì)于如何處理這些問題，有兩種意見。一種是允許這些人員參加村委會(huì)選舉，理由主要有：一是村民自治有地域自治的含義，既然這些人經(jīng)常生活、工作在村里，甚至還履行村民的義務(wù)，那就應(yīng)當(dāng)允許他們參與村莊的自治事務(wù)；二是目前我國(guó)有近億的農(nóng)村流動(dòng)人口，如果不允許這些人員參加經(jīng)常生活地的村委會(huì)選舉，這些人的民主權(quán)利就沒有履行的條件。另一種意見與之相反。理由主要有：一是村民自治講的是本村的村民自治，不是本村的村民不能參加本村的村民自治。《村委會(huì)組織法》盡管沒有給“村民”下定義，但從法的第五、十四、十六、十七條，多次使用“本村”一詞來看，村民自治也是指本村的村民自治。二是我國(guó)的村民自治主要是以集體經(jīng)濟(jì)為背景的，村民自治權(quán)利不同于公民權(quán)利，村民自治權(quán)利與一定的集體經(jīng)濟(jì)利益緊密聯(lián)系，而集體經(jīng)濟(jì)利益是有邊界的，不是任何人都可以分享的。村民資格的凸現(xiàn)，是社會(huì)轉(zhuǎn)型期的積極現(xiàn)象，表明了村民權(quán)利意識(shí)的覺醒。但如何既能照顧集體經(jīng)濟(jì)上村民的既得利益，又能使更多的外來人員有參與基層自治的

機(jī)會(huì)和權(quán)利，確實(shí)是需要很好地研究解決的問題④。

讓我們回到《村委會(huì)組織法》，從立法原義來重新理解“村民”的概念。

從村民自治相關(guān)法律對(duì)“村民”、“本村村民”的法律規(guī)定來看，它的立法精神和立法原意所表達(dá)的意思其實(shí)是非常清楚的。它所使用的“村民”概念，其真實(shí)的意思就是指居住在本村、戶籍在本村并且屬于農(nóng)業(yè)戶籍的人口，即具有農(nóng)民身份的人。在村民自治相關(guān)法律中之所以沒有明確作出這樣的限定，主要原因就是，在中國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)，“村民”本來就是居住在該村、戶籍在該村并且具有農(nóng)業(yè)戶籍（農(nóng)民身份）的人。中國(guó)農(nóng)村村民是由身份、戶籍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系三個(gè)主要因素決定的，這是一種特定社會(huì)歷史條件和現(xiàn)實(shí)狀況決定的制度安排。在制定一項(xiàng)具有普適性的全國(guó)性法律時(shí)，國(guó)家立法機(jī)關(guān)主要考慮的是大多數(shù)地方農(nóng)村的一般情況，不可能也不必要對(duì)居民構(gòu)成比較復(fù)雜的城中村、城郊結(jié)合部農(nóng)村的特殊情況作出具體、專門的考慮，這至多應(yīng)當(dāng)是地方立法機(jī)關(guān)的事情。另外，從比照原則來看，之所以說居住在農(nóng)村但已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市居民的人不屬于該村村民，還在于國(guó)家另有一部規(guī)定城市基層社區(qū)居民權(quán)利和組織形式的法律，就是《城市居民委員會(huì)組織法》，這一法律對(duì)城市居民在基層社區(qū)的組織形式和基本權(quán)利作了明確的規(guī)定。

因此，從這個(gè)角度理解，《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條“選民應(yīng)當(dāng)在戶籍所在地的村進(jìn)行登記。有特殊情況的，戶籍不在本村的人員，是否在本村進(jìn)行選民登記，由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定確定”的規(guī)定，是符合《村委會(huì)組織法》的立法本意的。從這條規(guī)定看，它首先從嚴(yán)格的屬地主義出發(fā)，即本村村民的認(rèn)定，以戶籍為準(zhǔn)。其次，它規(guī)定的特殊情況考慮到了上面所提到的幾類人的村民資格認(rèn)定問題，只不過從村民自治的角度考慮，要由本村具體選舉辦法按有關(guān)規(guī)定來確定⑤。但在具體實(shí)施過程中，一些地方在其他特殊情況的認(rèn)定上，還存在一些問題，即如何保證少數(shù)人的權(quán)利不受到“多數(shù)人的暴政”的侵害。這既是實(shí)際操作中的問題，更是立法的完善問題。

三、村民選舉權(quán)的司法救濟(jì)途徑

從村民自治的內(nèi)涵來說，村民資格本應(yīng)不是問題。因?yàn)樗^自治，就是自己管理自己。所謂基層群眾自治，就是基層群眾自治組織管理與自己利益密切相關(guān)的本區(qū)域內(nèi)事務(wù)，依法實(shí)現(xiàn)基層群眾的自我管理，自我教育和自我服務(wù)。哪些人屬于村民，哪些人不屬于村民，本應(yīng)當(dāng)是屬于自治范疇。但是，如前所述，村民身份中附加了經(jīng)濟(jì)權(quán)益之后，問題就復(fù)雜化了。此外，由于中國(guó)歷史上長(zhǎng)期缺乏民主的傳統(tǒng)，近代以來，民主的理念被引進(jìn)國(guó)內(nèi)以后，僅僅只保留在法律制度的表面上，而未能深深扎根于中國(guó)社會(huì)的基層；民主被異化掉了，成了給專制披上外衣的套子。民主成了中國(guó)人民遠(yuǎn)不可及的事情；但實(shí)行村民自治與選舉，一下子將把民主政治擺在中國(guó)農(nóng)民的眼前。這是村民選舉制度的重大貢獻(xiàn)。民主是一種習(xí)慣，只有操練熟了，久而久之，才會(huì)轉(zhuǎn)換成人們普遍遵守的生活方式，才能為整個(gè)國(guó)家發(fā)展健康成熟的政治民主奠定深刻的基礎(chǔ)。而民主是一種公開參與政治的規(guī)則。民主正義的核心在于程序上的正義。從這個(gè)角度說，村委會(huì)選舉中司法救濟(jì)途徑的缺失，是現(xiàn)行村民選舉制度的一個(gè)法律漏洞。為使憲法規(guī)定的村民自治制度得以全面實(shí)施，并且不突破現(xiàn)有制度產(chǎn)品供給的范圍，那么在村民選舉制度中增加選民資格案件不失為一種現(xiàn)實(shí)的選擇，即村民對(duì)于村選舉委員會(huì)所公布的選民名單不服的，可以向村選舉委員會(huì)提出申訴；村民對(duì)于村選舉委員會(huì)作出的處理決定仍不服的，可以向當(dāng)?shù)鼗鶎臃ㄔ浩鹪V。這樣至少在程序公正的層面上可以解決不服村選舉委員會(huì)對(duì)村民選舉資格認(rèn)定的糾紛。具體理由如下：

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第一、村民對(duì)選民名單不服的，向村民選舉委員會(huì)提出申訴，由村民選舉委員會(huì)作出最后的處理決定，這種制度，因?yàn)榇迕襁x舉委員會(huì)自己既登記選民名單，又自己審查自己登記的選民名單有沒有不當(dāng)違法之處，所以違背了自己不得成為自己法官的自然公正原則。

第二、根據(jù)選舉權(quán)的普遍性原則，選民名單上不予登記選舉權(quán)的僅限于以下三種情形：年齡至選舉日止未滿十八周歲，不具有本村村民的身份，被剝奪政治權(quán)利。法院是與保護(hù)公民的權(quán)利的觀念相聯(lián)系在一起的，因而，認(rèn)定公民是否具有某種權(quán)利，如果撇開法院，就顯得突兀了。

第三、民事訴訟法設(shè)立選民資格案件的目的在于救濟(jì)選舉權(quán)。從實(shí)踐中看，村委會(huì)選舉中的很多做法完全是模仿縣、鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉時(shí)的做法，比如選民登記、候選人產(chǎn)生、投票等等程序，在形式上并無二致。因此，完全可以對(duì)民事訴訟法第一百六十四條規(guī)定適當(dāng)?shù)丶右詳U(kuò)大解釋，使村民委員會(huì)直接選舉參照適用。從全國(guó)范圍來看，除了浙江瑞安市的葉阿金案之外，至少還有廣州天河區(qū)、遼寧省康平縣等地的法院均受理了村民選舉資格的案件，并且均適用民事訴訟法有關(guān)選民資格案件的規(guī)定。司法實(shí)踐中已有先例。從可行性的角度分析，各地法院在實(shí)踐中對(duì)選民資格案件的審理積累了良好的經(jīng)驗(yàn)，因而將其推廣到村民選舉中，完全可行。

第四、村民自治制度不僅是憲法規(guī)定的法律制度，更是由《村委會(huì)組織法》具體規(guī)定之。從法律的實(shí)施和救濟(jì)的一般原則出發(fā)，法院就是公民尋求司法救濟(jì)的最后希望。因此，從這個(gè)角度說，法院應(yīng)當(dāng)履行作為司法救濟(jì)機(jī)關(guān)的職能。

由此得出的結(jié)論是，由于村委會(huì)選舉與縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表選舉性質(zhì)上的不同，在村委會(huì)選舉中直接適用選民資格案件目前沒有依據(jù)。為了程序公正，在村委會(huì)選舉中引入司法救濟(jì)途徑的可選擇方法是，由國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)民事訴訟法第一百六十四條作出解釋，使村民資格案件參照適用之。這也只能是解決處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)農(nóng)村選舉問題的權(quán)宜之計(jì)。

四、根本解決之道

引入司法救濟(jì)途徑只能解決一個(gè)程序公正的問題。要徹底解決村民身份問題，打破戶籍制度的障礙乃根本之道。中國(guó)城鄉(xiāng)二元分割的實(shí)質(zhì)問題是現(xiàn)行戶籍制度的改革滯后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)的發(fā)展。一些有識(shí)之士已大聲疾呼，要給中國(guó)農(nóng)民第三次解放。“中國(guó)需要進(jìn)行第三次?解放農(nóng)民?的制度革命，以從根本上解決長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)隔絕、對(duì)立、分離的不公平和不公正局面。” ⑥ 這場(chǎng)制度革命的核心，是解放農(nóng)民、投資農(nóng)民、轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民。簡(jiǎn)而言之，就是使農(nóng)民從土地、農(nóng)村永久性解放出來，使農(nóng)民盡快變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，特別是為那些具有初、高中文化水平的鄉(xiāng)村青年，提供進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)。

第三次“解放農(nóng)民”最根本性的措施是消除城鄉(xiāng)居民兩種身份制度，使農(nóng)民擁有與城市人口平等的發(fā)展機(jī)會(huì)和享受同等的公共服務(wù)水平，包括自由遷徙和自由居住權(quán)利、平等接受基礎(chǔ)教育權(quán)利與職業(yè)培訓(xùn)機(jī)會(huì)；平等就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)和享有勞動(dòng)保護(hù)權(quán)利；享有居住或者工作所在地社區(qū)同等民主選舉和被選舉權(quán)利等⑦。目前戶籍制度改革已經(jīng)啟動(dòng)，人為地城鄉(xiāng)分割已經(jīng)打破。廣東省已在全省范圍內(nèi)率先取消城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口，統(tǒng)稱為居民戶口，浙江省的杭州市也同樣。這無疑為解決村民資格問題部分鋪平了道路。

當(dāng)前，我們還要從具體操作層面來研究解決問題的方法。社會(huì)總是在為自己的發(fā)展開辟道路的，問題的解決方式也往往是在那些首先出現(xiàn)問題而且迫切需要解決的地方產(chǎn)生的。為了穩(wěn)定土地承包關(guān)系，保護(hù)承包者預(yù)期利益，于二十世紀(jì)八十年代一些地方就提出了土地承包權(quán)長(zhǎng)期不變，實(shí)行“增人不增田，減人不減田”，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為第二輪土地承包中實(shí)行的三十年不變的政策。對(duì)一些為了務(wù)工經(jīng)商或子女上學(xué)謀求將戶口遷到城鄉(xiāng)結(jié)合部村莊的農(nóng)戶，遷入地實(shí)行了只接收戶口關(guān)系而不享受當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益的“變通性掛戶”政策。一些因建設(shè)性征地成批轉(zhuǎn)為城市居民戶口的原村民，也被許諾可以繼續(xù)享有村組集體經(jīng)濟(jì)成員的福利待遇，有些地方還出臺(tái)了戶口進(jìn)城可以不退出承包田的政策規(guī)定。所有這些，都是農(nóng)村干部群眾從實(shí)際出發(fā)的積極探索，都體現(xiàn)了村民與社員相對(duì)分開的改革思路，并在一定程度上緩解了二者一體化所造成的種種現(xiàn)實(shí)矛盾，為農(nóng)村戶籍制度的改革提供了經(jīng)驗(yàn)。但是，這些變革都是在原體制內(nèi)進(jìn)行的局部調(diào)整，并沒有從整體上和根本上解除一體化所造成的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。尤其值得關(guān)注的是，到城鄉(xiāng)結(jié)合部或其他經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工、經(jīng)商、長(zhǎng)期居住的外地村民，一般都不能取得當(dāng)?shù)氐拇迕裆矸荨＜词挂恍┊?dāng)?shù)卦试S“掛戶”的外來村民，也不能享有當(dāng)?shù)卮迕竦耐冉?jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)利，即使是個(gè)別地方允許他們參加村委會(huì)選舉，也由于他們不享有集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)利益而難以享有村民委員會(huì)組織法賦予村民的所有權(quán)益，因?yàn)楝F(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法，也是立足于村民與社員一體化這一現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上的。

上述問題的根本解決辦法，是實(shí)行村民身份與集體經(jīng)濟(jì)成員身份的分離，實(shí)現(xiàn)村民自然身份的回歸⑧。其要點(diǎn)是，對(duì)現(xiàn)有集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行股份制改造，按照農(nóng)戶人口并結(jié)合對(duì)集體的貢獻(xiàn)，將所有集體資產(chǎn)折合的股份一次分配到戶到人，今后不再隨村內(nèi)及各戶人口變動(dòng)增減并允許繼承，同時(shí)按照股份制企業(yè)的規(guī)則形成新的治理結(jié)構(gòu)和分配制度。在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)村民身份屬地化，外地外村人員只要長(zhǎng)期在村居住，即可成為該村村民，履行村民義務(wù)并享有相應(yīng)權(quán)利，人口流動(dòng)不再與集體資產(chǎn)權(quán)益發(fā)生任何關(guān)系。事實(shí)上，一些地方在解決“城中村”、“村改居”等問題時(shí)，也是采用了這樣的思路，即把原村集體資產(chǎn)股份化至個(gè)人，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)利與居民身份的分離。

一種比較現(xiàn)實(shí)的選擇是從進(jìn)一步完善村民自治制度出發(fā)，對(duì)現(xiàn)實(shí)中兩種身份一體化產(chǎn)生的體制性障礙采取一些諸如適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包期限、戶口進(jìn)城原村民可以不退出承包田、允許家居本村的退休職工在不侵犯其他村民經(jīng)濟(jì)權(quán)益前提下享有村民待遇并發(fā)揮積極作用等方面進(jìn)行一些變通性的改進(jìn)，以利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。葉阿金所處的情形就屬于這樣一種制度變遷的結(jié)果⑨。

也有人提出了另外一種思路⑩。因?yàn)閺?997年以來，國(guó)務(wù)院、公安部連續(xù)發(fā)布了《關(guān)于完善農(nóng)村戶籍管理制度的意見》、《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》、《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)和完善農(nóng)村戶籍管理制度有關(guān)問題的解答》、《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見》等一系列行政法規(guī)、規(guī)章。從這些法規(guī)和規(guī)章出發(fā)，涉及農(nóng)村戶籍管理和農(nóng)民進(jìn)城后城鎮(zhèn)戶籍管理最重要的有兩條：一是要求建立健全農(nóng)村常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入和變更更正等項(xiàng)登記管理制度，二是要求經(jīng)批準(zhǔn)在小城鎮(zhèn)落戶的人員，必須向原所在地的集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)交回承包地和自留地，憑交回承包地和自留地的證明在城鎮(zhèn)辦理落戶手續(xù)。這就清楚地表明，村民同農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和土地的關(guān)系是身份契約關(guān)系，只要農(nóng)民的身份存在，同農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織和土地的權(quán)利-義務(wù)關(guān)系就存在；一旦身份發(fā)生改變，其所隱含的契約關(guān)系也就隨之而發(fā)生改變。根據(jù)上述法規(guī)的精神，那些具有城市戶口的居民都不是本村村民，而只能算是常住本村的城市居民。自從他們把自己的戶口從本村農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為了城市居民戶口以后，就意味著他們終止了同村集體經(jīng)濟(jì)組織和土地的契約關(guān)系，同時(shí)也放棄和改變了同村的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，當(dāng)這些決定村民身份的關(guān)鍵要件不存在以后，他們的村民身份已經(jīng)不復(fù)存在，哪怕他們事實(shí)上一直仍然居住在本村，哪怕他們的家庭成員中仍然有人屬于地地道道的本村人。

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五、結(jié)論

村民自治是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的一項(xiàng)重要制度，是人民當(dāng)家作主的一個(gè)重要方面。村民自治的內(nèi)在含義是自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)行村民自治的方式是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。本文所論及的村民資格問題，只是村民選舉過程中暴露出來的諸多問題之一。對(duì)村民自治的前景，我們有理由樂觀，因?yàn)橐坏┐迕褡灾纬蔀閺V大農(nóng)村居民自覺的行動(dòng)時(shí)，就沒有理由不讓這種制度推進(jìn)下去。但在具體操作中，如果不及時(shí)對(duì)有關(guān)配套的規(guī)則加以完善，則會(huì)給村民自治的實(shí)施帶來很多障礙。

在村民資格認(rèn)定上，由于各地情況千差萬別，國(guó)家法律沒有必要也毋須作出明確規(guī)定，但地方立法中應(yīng)當(dāng)考慮到這個(gè)問題。由此反觀《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》第十一條的規(guī)定，確可進(jìn)一步加以完善。基于當(dāng)時(shí)的情景（《浙江省村民委員會(huì)選舉辦法》于1999年10月制定），可以說立法者已經(jīng)作出了努力。但經(jīng)過兩屆村委會(huì)選舉（1999年、2002年）的檢驗(yàn)，實(shí)踐中提出了對(duì)此問題作出明確規(guī)定的要求。筆者建議對(duì)該選舉辦法適時(shí)加以修改，對(duì)村民作出明確的界定，除了戶籍因素，必須要考慮權(quán)利義務(wù)關(guān)系。由于人戶分離現(xiàn)象的大量存在，不履行義務(wù)者則不享有權(quán)利。最現(xiàn)實(shí)的做法就是實(shí)現(xiàn)村民自然身份與經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份的分離。自然身份就是以居住地為劃分標(biāo)準(zhǔn)。村民自治中的民主管理的內(nèi)容主要是與村民利益密切相關(guān)的公共事務(wù)，一個(gè)人是否屬于這個(gè)社區(qū)的成員，應(yīng)當(dāng)考慮其是否與該社區(qū)有密切的公共事務(wù)方面的利害關(guān)系。經(jīng)濟(jì)權(quán)利身份表明了其是否屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，可否參與集體權(quán)益的分配。這樣，就可以解決參與公共事務(wù)管理（選舉權(quán)利）與享受個(gè)人經(jīng)濟(jì)權(quán)益（集體權(quán)益的分配）的矛盾。中國(guó)農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，各地結(jié)合實(shí)際的一些創(chuàng)造性做法應(yīng)當(dāng)給予肯定。如前所述六種情形的人，如果不再履行村民的義務(wù)，就不能享有作為村民的政治權(quán)利，就不能參加村委會(huì)選舉。反之，從政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)權(quán)利可分離的角度，即允許履行了村民義務(wù)的人參加村委會(huì)選舉，但村集體的收益分配等權(quán)利只能夠由集體資產(chǎn)的所有者來享受。

村民自治制度的實(shí)施，使廣大農(nóng)村村民的民主觀念、民主意識(shí)都有了全面的提高。江澤民在“5.31”重要講話中提出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明，是社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)有重要目標(biāo)。村民自治是農(nóng)村基層民主建設(shè)的重要內(nèi)容，也是社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。但不容否認(rèn)，在村民自治制度實(shí)施過程中尤其是村委會(huì)選舉中出現(xiàn)了不少問題，如候選人資格是否要規(guī)定的問題，選舉中的賄選認(rèn)定問題，罷免中的問題，以及村黨支部與村委會(huì)關(guān)系的處理、新老村委會(huì)班子的交接、村務(wù)公開等方面都有值得探討和完善之處。村民自治面臨很多困境，本文所涉的村民資格問題無非是一個(gè)側(cè)面而已。村民自治作為一項(xiàng)理想政治制度的設(shè)計(jì)⑾，需要在實(shí)踐層面和法律制度層面不斷地加以完善。

第三篇：論村民自治與基層民主政治建設(shè)

論村民自治與基層民主政治建設(shè)

當(dāng)今中國(guó)農(nóng)村擴(kuò)大基層民主和提高農(nóng)村治理水平的一種有效形式。村民自治已被廣大農(nóng)民群眾接受，并在不斷完善，發(fā)展。但也要清醒地看到，村民自治也遇到了不小的阻力，伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的許多不利因素也則會(huì)那個(gè)在制約著村民自治的健康發(fā)展。深入分析這些不利因素，并有針對(duì)性的提出相應(yīng)對(duì)策，使村民自治沿著健康的軌道不斷深入發(fā)展。嚴(yán)格的說，村民自治可追溯到我國(guó)的原始社會(huì)、古希臘雅典鼎盛時(shí)期以及非洲的古迦太極自治共和國(guó)統(tǒng)治時(shí)期。那時(shí)實(shí)行的氏族制度，平民會(huì)議制度對(duì)村民自治制度有啟迪意義。我國(guó)的村民自治經(jīng)過二十多年的發(fā)展和探索，已成為我國(guó)現(xiàn)階段民主建設(shè)的亮點(diǎn)，是中國(guó)農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)制的偉大民主實(shí)踐，對(duì)我國(guó)民主建設(shè)有重要的意義。

一、村民自治的含義

現(xiàn)代自治思想的萌芽發(fā)軔于資產(chǎn)革命時(shí)期的啟蒙思想家的自然法學(xué)說。他們都假定在自然狀態(tài)下，人是自由自在的，所以人的本質(zhì)是可以進(jìn)行自治的。在《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中自治是指每個(gè)人或集體管理其自身事務(wù)，并且單獨(dú)對(duì)其行為和命運(yùn)負(fù)責(zé)的一種狀態(tài)。自治的核心內(nèi)涵是“自己的事情自己決定”。在法理上的基本內(nèi)容是意思和意志的自主和自由，而在制度層面上通常是用自決、自我統(tǒng)治、自主、自我決定等來解釋的。

二、當(dāng)前村民自治建設(shè)中存在的問題

（一）村民的思想依然落后

村民自治的主體是村民，村民自治制度的完善程度，村民自治發(fā)展的好壞，在很大程度上取決于廣大村民的文化素養(yǎng)的高低和民主意識(shí)的強(qiáng)弱。而在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民文化素養(yǎng)普遍較低，農(nóng)民民主意識(shí)普遍不強(qiáng)，這在很大程度上制約了村民自治的發(fā)展。造成這一事實(shí)的原因是多方面的，既有封建傳統(tǒng)落后文化思想的影響，也有現(xiàn)實(shí)的原因。中國(guó)五千年封建專制思想和長(zhǎng)期小農(nóng)生產(chǎn)方式在一定程度上制約了農(nóng)民文化素質(zhì)的提高和民主意識(shí)的增強(qiáng)，一些落后封建文化仍然在廣大農(nóng)村地區(qū)陰魂不散，影響極壞。有病不求醫(yī)而求神拜佛;小富即安，不思進(jìn)取;農(nóng)村青年一旦結(jié)婚就不再學(xué)習(xí)，如果誰學(xué)習(xí)就遭到村人譏諷等等，不一而足。而農(nóng)村現(xiàn)實(shí)狀況是“精英”紛紛離村，老弱病殘守家。農(nóng)村的青年人有的當(dāng)兵，有的考學(xué)，還有外出打工、學(xué)藝，他們?cè)倩卮宓目赡苄院苄　６谵r(nóng)村留守的是一些老年人和一些不思進(jìn)取、得過且過的游手好閑青年，真正在農(nóng)村干起事業(yè)來的少之又少。這種狀況也造成了農(nóng)村村民文化水平普遍較低，素質(zhì)普遍較差，更枉談民主意識(shí)了。而村民自治又要求村民摒棄傳統(tǒng)的舊思想、舊觀念，擁有一定的文化素養(yǎng)、民主意識(shí)和自治能力。這就產(chǎn)生了矛盾。

這種矛盾不解決，村民自治就無法推進(jìn)。

（二）上級(jí)隨意委派撤換村干部妨礙了村民自治建設(shè)

《村民委員會(huì)組織法》第11條規(guī)定:“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。任何組織或者個(gè)人不得指定、委派或者撤換村民委員成員。”法律規(guī)定在某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府負(fù)責(zé)人的頭腦中可謂一片空白，毫無印象，那是針對(duì)別人的，而與已則無任何關(guān)系。據(jù)某報(bào)載，前幾年，某中心區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府委派干部到近郊村任村支書的現(xiàn)象較為嚴(yán)重。這些村大多因拆遷、征地補(bǔ)償、村民住宅安置等方面的事情未處理好而導(dǎo)致村內(nèi)矛盾激化，村支書因無力收拾殘局而自動(dòng)辭職，或者因鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦對(duì)其不滿而勸退、停職、撤職，這時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委便委派一名干部到該村擔(dān)任村支書職務(wù)。從法理上講，擔(dān)任村支書須具備兩個(gè)條件:一是村民，二是共產(chǎn)黨員。二者缺一不可，我們知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部是國(guó)家公職人員，不是村民。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦干部去村里任支書是違法的。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)街辦干部擔(dān)任村支書，作村里的一把手還須聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦黨委、政府，村民還怎么自治？這樣的案例舉不勝舉、比比皆是。這應(yīng)該引起有關(guān)部門的重視。

（三）法律法規(guī)不完善

村民自治是法治下的村民自治，自治本身要求有科學(xué)、完善的法律法規(guī)為遵循的依據(jù)。目前我國(guó)村民自治法律法規(guī)依據(jù)主要是《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》以及各省、自治區(qū)、直轄市制定的實(shí)施辦法。但現(xiàn)行法律、法規(guī)存在許多不完善的地方，主要表現(xiàn)在:一是村民委員會(huì)組織法和地方性法規(guī)的某些規(guī)定過于原則，缺乏前瞻性和可操作性。如:關(guān)于村民資格的界定問題。依據(jù)村民委員會(huì)組織法規(guī)定，只能是戶口在本村的村民，但隨著農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)加快和農(nóng)村城市化進(jìn)程的加快，現(xiàn)實(shí)生活中存在“戶在人不在”或“人在戶不在”等復(fù)雜情況。如何很好地研究目前我國(guó)農(nóng)村的人口現(xiàn)狀，預(yù)見未來我國(guó)農(nóng)村人口的構(gòu)成，科學(xué)地界定村民資格，不僅有著很強(qiáng)的針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義，而且有利于適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，開拓農(nóng)村人才‘市場(chǎng)，為農(nóng)村和城鄉(xiāng)人才流動(dòng)，拓寬就業(yè)渠道，創(chuàng)造寬松的環(huán)境。

三、完善村民自治建設(shè)應(yīng)采取的對(duì)策

（一）轉(zhuǎn)變黨的領(lǐng)導(dǎo)方式

在村民自治的條件下，黨支部和村委會(huì)之所以容易產(chǎn)生矛盾，重要的原因就是村黨支部尤其是黨支部書記僵化的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式下，組織的協(xié)調(diào)主要靠黨支部書記的個(gè)人威望和素質(zhì)。但是這種依靠個(gè)人威望和素質(zhì)的治理方式是根本不可靠的，這在改革開放之前已被實(shí)踐反復(fù)證明。但在現(xiàn)階段，無論從制度層面，還是現(xiàn)實(shí)需要，村民自治都必須在黨組織的引導(dǎo)

和保證下運(yùn)作。“沒有以先進(jìn)思想為指導(dǎo)，由先進(jìn)分子組成的黨組織的引導(dǎo)，村民自治很難自動(dòng)地規(guī)范化運(yùn)作，甚至?xí)呦蚍饨ㄐ缘挠馗恼巍！秉h對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，就是組織支持人民當(dāng)家作主，黨的一切工作都是以最廣大人民的根本利益為最高標(biāo)準(zhǔn)，這也是黨的先進(jìn)性的體現(xiàn)和要求。黨的領(lǐng)導(dǎo)不是代替人民當(dāng)家作主，不是“為民做主”，而是“讓民做主”。這就需要轉(zhuǎn)變基層黨組織以前的大包大攬的工作方式，要充分地相信群眾有自我做主的能力。村黨支部作為黨的農(nóng)村基層領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是宣傳與落實(shí)黨的方針政策，因此，在實(shí)行村民自治的條件下，黨的領(lǐng)導(dǎo)就是政策、方向性的領(lǐng)導(dǎo)，除了政策、方向性的領(lǐng)導(dǎo)外，就是要支持、保障和監(jiān)督村民實(shí)現(xiàn)其自治權(quán)。這應(yīng)該是基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)方式轉(zhuǎn)變的方向。

（二）規(guī)范兩委的職責(zé)

村黨組織和村民自治組織作為具有社區(qū)公共事務(wù)管理權(quán)的組織,將長(zhǎng)期存在。要使這兩個(gè)性質(zhì)不同的組織各自發(fā)揮其應(yīng)有的功能，必須從制度上對(duì)其各自職權(quán)范圍作出合理的界定。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，因此，黨支部要想使自己真正成為村級(jí)組織的核心，就應(yīng)當(dāng)避免行政化的傾向，就應(yīng)當(dāng)從大量日常事務(wù)中解脫出來，將主要精力放在對(duì)村的發(fā)展方向的把握上，放在對(duì)其它村級(jí)組織的指導(dǎo)、對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)上以及自身建設(shè)等方面上。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能由村民委員會(huì)根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民委員會(huì)獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)。為此，分別對(duì)村黨支部和村委會(huì)的職權(quán)范圍作出明確規(guī)定，制定各自的議事規(guī)則和辦事規(guī)則是非常必要的。

（三）完善村民自治法律體系

我們都知道，依法治國(guó)是建立我國(guó)社會(huì)主義法治國(guó)家是我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的基本方略。法治是一種理性的辦事原則，它意味著在制定法律之后，任何人和組織的社會(huì)活動(dòng)均受既定法律規(guī)則的約束。法治是一種民主的法制模式，是以民主為基礎(chǔ)和前提的法制。法治是一種文明的法律精神，它尊崇法律至上、平等適用、制約權(quán)力、權(quán)利本位以及正當(dāng)程序。在法治國(guó)家的狀態(tài)中，法律與國(guó)家、政府之間，運(yùn)用法律約束國(guó)家、政府的權(quán)力；法律與人民之間，運(yùn)用法律合理地分配利益；法律與社會(huì)之間，運(yùn)用法律確保社會(huì)公共利益不受權(quán)力和權(quán)利的侵犯。因此，在國(guó)家構(gòu)建和諧社會(huì)，更加重視民主法治建設(shè)的背景下，必須建立和健全村民自治的法律體系，用法律來保障村民自治的規(guī)范運(yùn)作。

四、結(jié)語(yǔ)

總之，村民自治的效果如何，在一定程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和幫助。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)采取有效措施，為村民自治組織協(xié)助政府開展工作提供必要經(jīng)費(fèi)和條件，并

對(duì)工作實(shí)績(jī)好、群眾滿意度高的村民自治組織，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)貼。要根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展實(shí)際，不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民群眾特別是村民自治組織成員的教育培訓(xùn)，進(jìn)一步強(qiáng)化其法治觀念和民主意識(shí)，增強(qiáng)村民自治能力，提高村民自治水平，使村民自治組織在基層民主建設(shè)中真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

第四篇：論中國(guó)村民自治制度與

論中國(guó)村民自治制度與《村民委員會(huì)組織法》的重構(gòu)

一、村民自治——中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)。認(rèn)為不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”。分析了20世紀(jì)初和80年代兩次引入村民自治的特點(diǎn)和區(qū)別。提出村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國(guó)家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國(guó)村民自治制度是20世紀(jì)中國(guó)民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)政治發(fā)展的主題。

二、我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷。一是“小馬拉大車”。用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部?jī)?nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》。不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國(guó)特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國(guó)的基本社會(huì)制度。

世界近代歷史發(fā)展表明，個(gè)人自治和團(tuán)體自治是憲政制度和民主政治的基礎(chǔ)，它的學(xué)理基礎(chǔ)就是人民主權(quán)的思想。村民自治是團(tuán)體自治的一種形式，是國(guó)家和社會(huì)分離的必然結(jié)果。建設(shè)中國(guó)村民自治制度是20世紀(jì)中國(guó)民主政治建設(shè)的重要財(cái)富，并使民主化成為今后一段時(shí)間內(nèi)中國(guó)政治發(fā)展的主題。自人民公社體制解體后，村民自治（村民委員會(huì)）由農(nóng)民自發(fā)的行為逐步成為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)法定的組織形式，1982年寫入憲法，到1987年《村委會(huì)組織法（試行）》出臺(tái)，以及1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，村民自治成為我國(guó)農(nóng)村社區(qū)的基本制度。

經(jīng)過一百余年的社會(huì)轉(zhuǎn)型，中國(guó)已經(jīng)積累了一定的物質(zhì)資源、體制資源、素質(zhì)儲(chǔ)備和文化準(zhǔn)備，在廣大的農(nóng)村實(shí)行的村民自治在世紀(jì)末的全面活躍，為中國(guó)民主政治在新世紀(jì)的發(fā)展提供了重要的邏輯起點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)基點(diǎn)。

但是，隨著農(nóng)村民主改革的深化，村民自治與現(xiàn)有的政治體制的制度性矛盾日益突出，村民自治發(fā)展進(jìn)程中出現(xiàn)的問題遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人們的預(yù)料。九十年代后期開始，三農(nóng)問題日益突出，村民自治作為農(nóng)民最廣泛的自我管理形式也引起理論界的質(zhì)疑和否定。人們不禁疑問：實(shí)行村民自治對(duì)我國(guó)而言究竟有何裨益？應(yīng)當(dāng)以何種方式促進(jìn)村民的自治才能在最大程度上發(fā)揮其效能？

一、村民自治——中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的出發(fā)點(diǎn)

（一）村民自治的第一次引入

自治作為政治概念與專制集權(quán)相對(duì)應(yīng)，是指一定的主體有權(quán)自主地處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村落居民有權(quán)自主地決定本區(qū)域的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。村民自治從某種意義上講是地方自治的延伸，在我國(guó)不論是村民自治還是地方自治的理念和制度都是從西方引進(jìn)的“舶來品”，從源流上追溯是發(fā)軔于中世紀(jì)歐洲的城市自治。事實(shí)上，在一般政治學(xué)文獻(xiàn)中，自治也多用來描述中世紀(jì)歐洲城市的政治特征。自治權(quán)作為一個(gè)法律概念，最早出現(xiàn)在這些歐洲城市的憲章和特許狀里。城市憲章是一種具有憲法性質(zhì)的法律文獻(xiàn)，它一般由封建國(guó)王或一個(gè)有立法特權(quán)的大主教頒發(fā)給取得一定自治權(quán)的城市，用以從法律上確認(rèn)城市的自治特權(quán)。特許狀同樣由國(guó)王或城市所屬的封建主頒發(fā)。城市憲章和特許狀是城市獲得自治權(quán)、城市市民獲得自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律憑證，這在當(dāng)時(shí)被歸納成為一個(gè)原則，即“城市之空氣使人自由”（the air makes free）。[1]

羅馬帝國(guó)時(shí)期，歐洲的一些城市通過城市憲章或特許權(quán)取得自治特權(quán)而成為自治市。自治市是一個(gè)社會(huì)，是一個(gè)具有法人資格，并擁有自己特殊的法律和制度的自治共同體。按照享有自治權(quán)程度的不同，自治城市可分為不同類型，主要有：城市共和國(guó)，這種城市不僅有自治權(quán)，還控制著郊區(qū)農(nóng)業(yè)區(qū)域，類似古代城邦國(guó)家；城市公社，享有完全自治權(quán)，但不控制郊區(qū)，只擁有城區(qū)；只有不完全自治權(quán)的城市，由國(guó)王或所屬區(qū)域的大貴族派代表和城市代表共同管理。獲得完全自治權(quán)的城市，只向國(guó)王或領(lǐng)主交納定額賦稅。市民選舉產(chǎn)生的市議會(huì)成為最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，有權(quán)制定政策、法令和鑄造貨幣。城市有自己的法庭和武裝，有權(quán)宣戰(zhàn)、媾和。城市通過選舉產(chǎn)生市長(zhǎng)、法官等管理人員，行使行政、司法、財(cái)政大權(quán)。這種城市組織形式，是由原來的馬爾克脫胎而來的。[2]自治市是由市民單獨(dú)組成的，“根據(jù)單個(gè)無權(quán)的但是平等的人自愿聯(lián)合的愿望而獲得權(quán)力和政治自主權(quán)的城市，形成一個(gè)聚合體并持續(xù)地運(yùn)轉(zhuǎn)”。[3]這樣，城市要求擁有事實(shí)上的共同的權(quán)力，也就是說，附屬的單個(gè)個(gè)人只是借助其他成員的力量，才能夠在一個(gè)組成的集體中作為統(tǒng)一體來行動(dòng)。“事實(shí)上，在所有的城市中市民組成一個(gè)團(tuán)體——全城公會(huì)（universities）、共同體（communities）、公社，其全體成員相互依賴，構(gòu)成一個(gè)整體中不可分離的各個(gè)部分。”[4]市民能運(yùn)用選舉權(quán)，選舉市議會(huì)與市長(zhǎng)及官員，管理本地方事務(wù)，和自然人一樣，能成為權(quán)利義務(wù)的主體，能憑借自己的意思，處理本市公共事務(wù)。這種自主處理公共事務(wù)的權(quán)力，就是城市憲章或特許狀給予的自治權(quán)。

地方自治的概念是19世紀(jì)初清政府“預(yù)備立憲”時(shí)，為了推行“新政”從西方國(guó)家引入的。1905年6月，清政府派五大臣出洋考察。在考察期間，對(duì)英國(guó)的地方自治尤為關(guān)注，載澤當(dāng)時(shí)深為感觸的認(rèn)為：“夫倫敦地方自治，為英國(guó)憲法之起點(diǎn)，英之立憲，先于各國(guó)。其地方自治，又為各國(guó)所推崇取法者”。[5]回國(guó)后他們建言朝廷，“宜取各國(guó)地方自治制度，擇其尤便者，酌訂專書，著為令典，克日頌行，各省督撫分別照行，限期蕆事”。[6]光緒三十四年十二月二十七日頒布了《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》（共9章112條），同時(shí)頒布的還有《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治選舉章程》（共6章81條）。這是中國(guó)法制史上第一個(gè)有關(guān)地方自治的法律，也是有文獻(xiàn)記載的“地方自治”概念正式引入的肇始。

民國(guó)時(shí)期，南京國(guó)民政府根據(jù)自身政治需要，將鄉(xiāng)村自治納入地方自治制度，從而貫徹了孫中山三民主義理論。按照孫中山的構(gòu)想，縣為中國(guó)傳統(tǒng)的國(guó)家行政管理單位，地方自治也當(dāng)以縣為單位，以實(shí)行民權(quán)、民生兩主義為目的。只有實(shí)行縣自治才能實(shí)現(xiàn)直接民權(quán)。他認(rèn)為：“無分縣自治，則人民無所憑藉，所謂全民政治，必?zé)o由實(shí)現(xiàn)，無全民政治，則雖有五權(quán)分立、國(guó)民大會(huì)，亦終未由舉主權(quán)在民之實(shí)也。以是之故，吾夙定革命方略，以為建設(shè)之事，當(dāng)始于一縣，縣與縣聯(lián)，以成一國(guó)，如此，則建設(shè)之基礎(chǔ)，在于人民，非官僚所得而竊，非軍閥所得而奪”[7]。在其思想的影響以及當(dāng)局的推動(dòng)和宣傳下，一些省份紛紛進(jìn)行鄉(xiāng)村自治實(shí)踐。

山西省推行鄉(xiāng)村自治最早，各地視其村制為鄉(xiāng)村自治制度的范例，紛紛效仿。南京國(guó)民政府成立之前，閻錫山就將山西村制（村政）與三民主義聯(lián)系起來。隨后，為擴(kuò)大山西村制的政治影響，撈取政治資本，他進(jìn)一步修訂了村制法規(guī)，完善了關(guān)于村民會(huì)議、村公所、息訟會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)等的制度規(guī)定，[8]這是村民自治在中國(guó)的第一次引入。

（二）村民自治的第一次引入的特點(diǎn)

第一，村民自治的第一次引入體現(xiàn)了現(xiàn)代民主思想，是鄉(xiāng)村民主自治的開端。與中國(guó)傳統(tǒng)治理模式相比，三民主義本身就體現(xiàn)了西方近現(xiàn)代民主思想。在其影響下，各省關(guān)于村民自治的立法一般都規(guī)定了自治機(jī)關(guān)，包括權(quán)力機(jī)關(guān)、執(zhí)行機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，自治職員的資格和產(chǎn)生，地方財(cái)政以及自治范圍等內(nèi)容。盡管不甚完善，但是，這些規(guī)定及其所體現(xiàn)的精神，顯然已經(jīng)摒棄了封建傳統(tǒng)統(tǒng)治格局下非“民主自治”的“無為而治”。尤其是關(guān)于權(quán)力、權(quán)力的來源和對(duì)其監(jiān)督的規(guī)定，更是體現(xiàn)了以權(quán)力制衡為核心的現(xiàn)代民主思想。它所蘊(yùn)含的直接民權(quán)思想也可資借鑒。

第二，村民自治的第一次引入是政府行政力量干預(yù)的結(jié)果。由前文背景可知，村民自治思想的提起，就是當(dāng)局對(duì)“總理遺教”三民主義的演繹。村民自治的引入和村制在山西的首次提倡，得益于當(dāng)?shù)匦姓啄X極力推廣。為促進(jìn)鄉(xiāng)村自治等內(nèi)政工作的全面展開，1928年12月，南京國(guó)民政府內(nèi)政部專門召開民政會(huì)議，檢討了鄉(xiāng)村自治的意義和運(yùn)作方式，審議通過了《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》，指出：“地方自治，為訓(xùn)政實(shí)施之基礎(chǔ)，而鄉(xiāng)村自治，又為地方自治之造端，鄉(xiāng)村自治不良，則縣自治無由美備，而訓(xùn)政設(shè)施，亦感困難。我國(guó)對(duì)于鄉(xiāng)村自治，除晉省外，向無一定之成規(guī)，際此建設(shè)伊始，關(guān)于村里閭鄰各長(zhǎng)之任用標(biāo)準(zhǔn)，以及一切制度之改革厘訂各項(xiàng)，亟應(yīng)頒布施行，以期實(shí)現(xiàn)，蘇皖閩浙贛五省處交通便利之區(qū)，接近畿輔，尤宜樹之風(fēng)聲，模范全國(guó)，事關(guān)訓(xùn)政基本工作，認(rèn)為無可緩行。”[9] 可以看出，政府在村民自治立法及其在全國(guó)的普遍實(shí)行過程中扮演了重要的角色，從而使村民自治的第一次引入演化為政府主導(dǎo)型的政治改革。

第三，村民自治在中國(guó)的第一次實(shí)行并不徹底。有些地方如江西、江蘇兩省的自治立法，均未規(guī)定村民會(huì)議的內(nèi)容，村長(zhǎng)副等公職人員皆非由全體村民選舉。江蘇的村長(zhǎng)副系由市鄉(xiāng)行政局長(zhǎng)保舉，因此，這種自治制度下的村制組織就成為政府的行政末梢機(jī)關(guān)，演化為間接民主方式，而背離了基層直接民主的本意。另外，在政府主導(dǎo)下推行的村民自治，包含著行政力量和行政權(quán)威的作用，必然不是徹底的村民自我管理，即自治。

（三）村民自治的第二次引入

新中國(guó)建立后，國(guó)家通過政社合一的公社制管理農(nóng)村社會(huì)，但公社成員并不是國(guó)家單位的成員，也不能享受國(guó)家單位成員的待遇與保障。他們的生活更多地是依靠自己的生產(chǎn)條件和生產(chǎn)狀況，并有一定的社會(huì)自主性，即“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的體制。[10]隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民自身的探索，公社制越來越難以滿足農(nóng)民日益增長(zhǎng)的需求，公社制隨即被以各種方式突破。尤其是改革開放以后，農(nóng)村廣泛開展家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，不僅最終造成了公社制的廢除，而且使農(nóng)民有了更多的自主權(quán)，農(nóng)村社會(huì)的培育和發(fā)展開始重視農(nóng)民的人身自由和自主經(jīng)營(yíng)。

為了保護(hù)改革成果和維持穩(wěn)定公平的鄉(xiāng)村秩序，在廣西的宜山、羅城縣，農(nóng)民自發(fā)地組織建立村民委員會(huì)之類的自治組織，共同維持公共秩序，創(chuàng)造公共福利。這種農(nóng)民自己管理自己的組織和方式很快得到肯定和推廣。并在1982年憲法第111條被明確規(guī)定為群眾自治性組織。1987年全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，1998年《村委會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，在這個(gè)過程中，一些省份也相應(yīng)制定了配套法規(guī)，為村民自治制度的推行和確立提供了法律保障。

（四）村民自治的第二次引入的特點(diǎn)

與第一次引入相比，村民自治第二次引入最根本的特點(diǎn)在于，它是真正意義上的基層民主自治。按照余英時(shí)教授觀點(diǎn)，傳統(tǒng)封建鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中，“皇權(quán)只能下伸到縣一級(jí)而至，縣以下皇權(quán)便鞭長(zhǎng)莫及，基本上是民間自治。”農(nóng)村中，權(quán)威來自于宗族。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》里描述中國(guó)農(nóng)村的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“長(zhǎng)老統(tǒng)治”（Rathermalism）。[11]老年人豐富的經(jīng)驗(yàn)是他們獲得權(quán)力和地位的條件，而對(duì)長(zhǎng)老的服從是長(zhǎng)老權(quán)威推行的保障。作為“長(zhǎng)老統(tǒng)治的核心”和地方精英，“鄉(xiāng)紳”行使著“長(zhǎng)老”的權(quán)威。而要成為“鄉(xiāng)紳”，必須同時(shí)具備“知識(shí)”和財(cái)富。也正是由于這兩個(gè)要素，使得鄉(xiāng)紳成為集傳統(tǒng)權(quán)威（家族勢(shì)力的代表），感知權(quán)威（自己的知識(shí)和財(cái)富）和法定權(quán)威（地方行政首長(zhǎng)）于一身的地方精英，在鄉(xiāng)土社會(huì)中延伸和捍衛(wèi)著國(guó)家權(quán)力，完成了地方權(quán)威從“血緣”到“地緣”的轉(zhuǎn)化。這種以習(xí)慣法為背景的自治，在國(guó)家權(quán)力只能到達(dá)縣級(jí)政權(quán)的封建時(shí)代廣泛存在著，從某種程度而言，可以稱之為“自治”，但只是也只能是“鄉(xiāng)紳自治”，而絕對(duì)不是現(xiàn)代意義上的基層民主自治。相反，第二次引入的村民自治卻是實(shí)質(zhì)上的基層民主，是真正意義上的基層民主自治。根據(jù)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》所確立的原則及其立法精神，村民自治有三層基本含義，其一，村民委員會(huì)是農(nóng)村的基層組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，它是對(duì)基層權(quán)力形式的制度性安排，是國(guó)家正式制度的延伸。其基層性決定了它是構(gòu)成我國(guó)農(nóng)村社會(huì)的基本單元，承擔(dān)著協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，帶領(lǐng)廣大村民群眾依法開展自治活動(dòng)的任務(wù)。其二，村民委員會(huì)是群眾性自治組織，是農(nóng)民依法管理本村的權(quán)力性機(jī)構(gòu)，故而，村民的意見才是村委會(huì)權(quán)力的真正來源，即稱之為農(nóng)村現(xiàn)代化內(nèi)生性要求。農(nóng)民們通過村委會(huì)表達(dá)意見，對(duì)國(guó)家正式制度進(jìn)行監(jiān)督，提建議。[12]其三，村民委員會(huì)是自治組織，這是其最重要的特征。所謂村民自治，就是全體村民組織起來，在本居住地區(qū)依照國(guó)家的憲法、法律和政策進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)，真正行使當(dāng)家作主的民主權(quán)利；村民委員會(huì)按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，為全體村民服務(wù)。

這樣看來，與傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”不同，村民自治的第二次引入體現(xiàn)了更為廣泛的民主，貫徹了現(xiàn)代民主思想中直接民主理念，而且，由于對(duì)自治機(jī)關(guān)、人員的權(quán)力來源和監(jiān)督機(jī)制做出了較為全面的安排，因而也是更徹底的基層民主形式。

二、我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷

《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》是規(guī)范村民委員會(huì)建設(shè)的基本法律。我國(guó)現(xiàn)行的村民委員會(huì)組織法，是在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的基礎(chǔ)上于1998年11月4日完善后正式公布實(shí)施的。與（試行）組織法相比，更全面、具體，符合中國(guó)農(nóng)村的實(shí)際，具有明顯的進(jìn)步性，對(duì)中國(guó)農(nóng)村村民實(shí)行自治，發(fā)展農(nóng)村基層民主，建設(shè)農(nóng)村三個(gè)文明，都發(fā)揮了一定的積極促進(jìn)作用。通過多年的努力，村民自治取得了實(shí)質(zhì)性的效果，廣大農(nóng)村逐步實(shí)現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)。

但是，由于歷史和自然條件的原因，當(dāng)前村民自治還存在許多突出問題，距離真正的實(shí)施還有很長(zhǎng)的路要走。而且，隨著中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，農(nóng)村的形勢(shì)已發(fā)生了深刻的變化，特別是通過近幾年來依法實(shí)行村民自治的實(shí)踐證明，該法的有些規(guī)定已經(jīng)與當(dāng)代中國(guó)新時(shí)代新任務(wù)的客觀要求很不適應(yīng)，有些條款在具體實(shí)踐中漸露弊端和缺陷，難以適應(yīng)實(shí)踐的需要。行政村是我國(guó)廣大鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的聚落單元，村民委員會(huì)，是以行政村為基礎(chǔ)的自治組織形式，村民自治組織建設(shè)得如何，直接影響到農(nóng)村的改革、發(fā)展。因此，有必要從制度安排層面上探討現(xiàn)行立法缺陷，完善村民自治制度，推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)的進(jìn)步。關(guān)于現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》的立法缺陷已有許多學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了論證與分析，在這里只就二個(gè)問題論證它的立法缺陷，我們認(rèn)為這是造成《村民委會(huì)組織法》缺陷的關(guān)鍵所在。

一是“小馬拉大車”。現(xiàn)行立法從性質(zhì)上講，它是一部組織法，決定了它不能從制度的層面去規(guī)范村民自治制度，結(jié)果必然是規(guī)定調(diào)整范圍過于狹窄。從內(nèi)容上來看，我國(guó)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》主要是圍繞村民委員會(huì)的建設(shè)和權(quán)力行使、制約進(jìn)行規(guī)定的。雖然村民委員會(huì)的建設(shè)是村民行使自治權(quán)的重要途徑，但是，毋庸置疑，這并不能成為基層民主自治的全部?jī)?nèi)容，村民自治權(quán)的行使也不僅僅局限在村民委員會(huì)的運(yùn)作上。所以，用組織法去規(guī)范村民自治制度的全部?jī)?nèi)容，結(jié)果只能是“小馬拉大車”不堪重負(fù)。另外，我國(guó)村民自治制度尚未立法保障，卻先提出組織法，并將之并入制度的構(gòu)建之中，有違立法邏輯。就村民自治制度而言，組織法是其下位概念，是村民自治制度所應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容，建立了村民自治制度，才存在圍繞如何建立自治機(jī)關(guān)、行使自治權(quán)而產(chǎn)生的組織法方面的問題。我國(guó)立法機(jī)關(guān)試圖以組織法為中心構(gòu)建村民自治制度，這一解決問題的路徑選擇是錯(cuò)誤的。

二是所謂農(nóng)村“兩委”問題。這已是研究村民自治的“哥德巴赫猜想”問題了，也是目前許多學(xué)者研究《村民委員會(huì)組織法》都必須面對(duì)和回答的問題，稍做檢索就會(huì)知曉，凡是研究村民自治的論文或著作都有關(guān)于調(diào)整“兩委”內(nèi)容而且篇幅都不小，有的學(xué)者也提出了解決這一問題的措施或方法，如“兩票制”、“二選票聯(lián)動(dòng)制”等等，一些機(jī)構(gòu)也把如何調(diào)整“兩委”關(guān)系作為研究的命題。但是，到目前為止，我們還沒有看哪一項(xiàng)研究的論文或著作中，提出了起碼在邏輯上能夠很好地解決這一難題方法或措施。為什么會(huì)這樣呢？我們認(rèn)為這是一個(gè)偽命題，是一個(gè)由制度安排造成的根本無解的命題。首先，村民委員會(huì)組織法中就不應(yīng)該出現(xiàn)有關(guān)黨支部的條款，這是我們下步如何提高執(zhí)政黨執(zhí)政能力的問題。黨支部與村民委員會(huì)是性質(zhì)不同的組織，在規(guī)范自治組織的國(guó)家法律中出現(xiàn)有關(guān)政黨活動(dòng)和行為的規(guī)范在法理上講不通的，兩種組織的權(quán)力來源、行使程序、性質(zhì)都是不同的。村民自治的本質(zhì)是自治權(quán)，而自治權(quán)的實(shí)質(zhì)是自主地行使職權(quán)，自主就是不受外部力量的干涉，而村委會(huì)上面臨駕著具有“領(lǐng)導(dǎo)核心作用”的黨支部，與《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定的“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”本身就是矛盾的，這是制度安排的悖論，怎么能求解呢？其次，在制度安排就是兩個(gè)中心，《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定:“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)解糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”等主要職責(zé)。而第三條又規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國(guó)共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)、直接行使民主權(quán)利。”這樣，“自我管理”和“領(lǐng)導(dǎo)核心”孰是孰非？制度安排就是兩個(gè)中心，每個(gè)中心必然是圍繞各自的圓點(diǎn)來運(yùn)行，怎么可能通過“調(diào)整”來使兩個(gè)中心在同一軌道上運(yùn)行呢？即使可以那也是暫時(shí)的狀態(tài)，絕不可能成為一種常態(tài)，這是由于任何調(diào)整都是柔性的，而制度安排則是剛性的決定的。因此，實(shí)踐中出現(xiàn)的情況：或者是黨支部包攬、干預(yù)過多，或者是有的村委會(huì)把自治理解成絕對(duì)自由，不接受村黨組織的正常領(lǐng)導(dǎo)，甚至與黨組織比高低。

1999年3月中共中央下發(fā)的 《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》第九條第二款規(guī)定:村黨支部討論決定本村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中的重要問題，“需由村民委員會(huì)村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織決定的事情，由村民委員會(huì)、村民會(huì)議或集體經(jīng)濟(jì)組織依照法律和有關(guān)規(guī)定作出決定。”和《村民委員會(huì)組織法》第二條相比，在條文上明顯地存在矛盾：一是重要問題與涉及村民利益問題交叉；二是由于農(nóng)村的現(xiàn)狀導(dǎo)致農(nóng)村的事務(wù)錯(cuò)綜復(fù)雜難以區(qū)分重要與非重要問題，導(dǎo)致黨支部與村委會(huì)在許多問題上擁有同樣的決定權(quán)，權(quán)責(zé)不分明。而在實(shí)踐層面則表現(xiàn)為村主任與村支書的矛盾。在許多重大問題上兩者都有發(fā)言權(quán)，且兩者的權(quán)力都有合法的來源。村主任的權(quán)力來源于村民選舉，具有很強(qiáng)的合法性，而村支書的權(quán)力來源主要是由于中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨的法律地位決定的，長(zhǎng)期以來村支書都是唯一的權(quán)力中心。因此，其合法性也不容質(zhì)疑，并得到了民眾的認(rèn)可。村主任和村支書分庭抗衡現(xiàn)象是制度安排的結(jié)果，真正解決就是在法律條款中剔除關(guān)于黨支部的規(guī)定，回歸真正意義上的村民自治，具體政黨的作用如何發(fā)揮那是另外的一種法律關(guān)系，這是需要我們探索的課題。

上述兩點(diǎn)是我國(guó)現(xiàn)行村民委員會(huì)組織法實(shí)施過程中存在的較為明顯和亟待解決的問題，關(guān)系到我們思考問題的方式和角度，是解決其他可能存在的問題的關(guān)鍵。

三、重構(gòu)《村民委員會(huì)組織法》——制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》

這里使用的概念是“重構(gòu)”而不是“修改”，表明我們不主張?jiān)诂F(xiàn)行《村民委員組織法》的基礎(chǔ)上作所謂“條款”的修改、更不主張那種只作個(gè)別文字置換式的修改。重構(gòu)的含義是真正構(gòu)建具有中國(guó)特色的村民自治制度，落實(shí)憲法111條的規(guī)定，制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，這是一部規(guī)范村民自治的基本法，通過基本法確立村民自治是我國(guó)的基本社會(huì)制度。

正如英國(guó)學(xué)者戴維·赫爾德所言，“民主思想的歷史是奇特的，而民主實(shí)踐的歷史則是令人困惑的。”[13]現(xiàn)行立法在實(shí)踐中固然存在種種問題，但這些不應(yīng)成為我們大刀闊斧改革的阻礙。應(yīng)當(dāng)明確，不僅僅是民主政治的運(yùn)作, 而且民主制度本身的形成也都是一個(gè)歷史的過 程。對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)人口眾多、各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡且長(zhǎng)期受封建專制影響的國(guó)家來說，民主建設(shè)不可能一蹴而就，期望在短短的十多年時(shí)間就使占人口絕大多數(shù)的農(nóng)村完成民主建設(shè)的目標(biāo)是不現(xiàn)實(shí)的。另外，民主不是萬能的，它不能解決一切社會(huì)政治和經(jīng)濟(jì)問題，在任何國(guó)家，民主制度都不可能是完美的，民主的效用也是有限的。以村民自治現(xiàn)存的種種問題來否定村民自治制度，那是草率之舉，也違背歷史發(fā)展的潮流。因此，我們應(yīng)當(dāng)在更加清醒認(rèn)識(shí)民主本質(zhì)的基礎(chǔ)上，擺脫傳統(tǒng)農(nóng)村治理模式和西方既有經(jīng)驗(yàn)的束縛，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，大膽創(chuàng)新，形成有中國(guó)特色的村民自治制度。

（一）制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》，全面規(guī)范村民自治制度。

我們建議制定《中華人民共和國(guó)村民自治法》（以下簡(jiǎn)稱《村民自治法》），構(gòu)建起基層民主自治的基本框架。從位階上來說它是一部基本法，不僅應(yīng)當(dāng)成為組織法，還應(yīng)當(dāng)是行為法。組織法應(yīng)當(dāng)成為其中的一章或單獨(dú)成為《村民自治法》的特別法。

首先，現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》與自治實(shí)踐不符。在農(nóng)村基層行政村一級(jí)內(nèi)部，能夠用來使村民實(shí)現(xiàn)自治的組織，不僅只有村委會(huì)這一組織，而且還有包括其它類型的多個(gè)組織。從目前中國(guó)農(nóng)村現(xiàn)實(shí)政治狀況來看，村委會(huì)在村民自治組織體系中，是行使自治權(quán)能的自治機(jī)關(guān)。所以，作為國(guó)家的基本社會(huì)制度應(yīng)由一部基本法去規(guī)范，單純制定《村委會(huì)組織法》不僅不嚴(yán)謹(jǐn)，而且不利于具體操作。

其次，從國(guó)內(nèi)外的立法模式和邏輯本身而言，使組織法成為自治法中的一章，便于理解和操作，更為立法者接受。如南京國(guó)民政府時(shí)期的《限期實(shí)行鄉(xiāng)村自治案》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治施行法》等均對(duì)組織法的相關(guān)內(nèi)容加以規(guī)定，使之成為這些自治法的一部分。

（二）《村民自治法》主體框架的構(gòu)想

我們認(rèn)為《村民自治法》的主體框架應(yīng)當(dāng)包括：第一章：總則；第二章：村民自治的設(shè)立；第三章：村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程；第四章：村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)；第五章：村民自治事務(wù)；第六章：監(jiān)督委員會(huì)；第七章：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)；第八章：附則。

《村民自治法》制定的法源是憲法和國(guó)際人權(quán)法，是一部具體實(shí)施憲法關(guān)于村民自治規(guī)定的基本法，使村民自治成為我國(guó)一項(xiàng)基本的社會(huì)制度。

（三）《村民自治法》的主要內(nèi)容

1、關(guān)于總則

《村民自治法》總則部分應(yīng)明確村民自治的基本原則：自治原則、民主原則和制約原則三個(gè)方面。

一是自治原則。所謂“自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程（而且不管它是如何進(jìn)行的）”。[14]“因?yàn)樽灾蔚母拍睿瑸榱瞬恢率ト魏蚊鞔_性，是與一個(gè)根據(jù)其特征以某方式可以劃定界限的人員圈子的存在相關(guān)聯(lián)的，哪怕是特征會(huì)有所變化，這個(gè)人員圈子依據(jù)默契或者章程，服從一項(xiàng)原則上可由它獨(dú)立自主制定的特別法”。“依據(jù)默契或者制定成章程的制度，賦予一個(gè)人員圈子的自治，在本質(zhì)上也不同于純粹的締約自由”。[15]由此可見，自治是一種在一定的社會(huì)團(tuán)體中，由其成員獨(dú)立自主地制定章程，并由章程支配其成員行為的能力。它的核心是獨(dú)立自主，也就是不受外力的干涉和影響，否則就是他治了。[16]自治作為政治概念是與集權(quán)專制相對(duì)應(yīng)的，是指一定的主體有權(quán)處理自身范圍內(nèi)的事務(wù)，該權(quán)力受法律保障。村民自治就是村民有權(quán)自主地決定本區(qū)域內(nèi)部的事務(wù)，上級(jí)機(jī)關(guān)非因法定事由不得干涉。[17]而現(xiàn)代意義上的自治建立在人民主權(quán)基礎(chǔ)上，是國(guó)家與社會(huì)分離，以法定的分權(quán)方式治理社會(huì)的產(chǎn)物。人民通過自治組織直接參與一定區(qū)域的公共事務(wù)管理，行使民主權(quán)利。[18]自治權(quán)是一種在社會(huì)團(tuán)體內(nèi)，經(jīng)過團(tuán)體內(nèi)多數(shù)人認(rèn)可或默示的，合法地、獨(dú)立自主行使具有約束力和支配力的一種權(quán)力。自治權(quán)是通過“章程”規(guī)定而行使的。簡(jiǎn)言之，是一種權(quán)力的體現(xiàn)，它的本質(zhì)屬性是團(tuán)體內(nèi)的合法自主的權(quán)力。[19]

相應(yīng)地，村民自治中的自治原則主要應(yīng)體現(xiàn)在：村民通過村民委員會(huì)、村民大會(huì)等方式自我管理、自我教育、自我服務(wù)。所謂自我管理，是指在國(guó)家法律和政策規(guī)定的范圍內(nèi)，按照自己的事情自己定，大家的事情大家辦的原則，組織村民群眾依法管理本居住區(qū)的各項(xiàng)自治事務(wù)。自我教育的內(nèi)容主要包括：宣傳憲法、法律、法規(guī)和國(guó)家的政策，教育和推動(dòng)村民履行法律規(guī)定的義務(wù)，愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，維護(hù)村民的合法的權(quán)利和利益，發(fā)展文化教育，普及科技知識(shí)，促進(jìn)村和村之間的團(tuán)結(jié)、互助，開展多種形式的社會(huì)主義精神文明建設(shè)活動(dòng)；在多民族村民居住的村莊，教育和引導(dǎo)村民加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、互相尊重、互相幫助；教育村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境；通過召集村民大會(huì)討論制定村民自治章程、村規(guī)民約進(jìn)行自我約束等。自我服務(wù)意指為本村的生產(chǎn)和村民的生活做好服務(wù)。

這里需要注意幾個(gè)問題。其一是自治權(quán)行使的范圍，也就是說村民自治究竟可以在多大范圍內(nèi)行使自我管理、自我教育和自我服務(wù)的權(quán)力。我們認(rèn)為，自治權(quán)的范圍應(yīng)當(dāng)是廣泛的，這里的廣泛是指自治的對(duì)象或事務(wù)，但效力的空間是有限的，即只限于聚落的空間，在不違反國(guó)家法律法規(guī)的前提下，村委會(huì)有權(quán)根據(jù)本村實(shí)際情況和村民的意愿，拒絕執(zhí)行鄉(xiāng)以上各級(jí)政府機(jī)關(guān)的指示和命令。其二是自治權(quán)的內(nèi)容。雖然各國(guó)對(duì)自治權(quán)內(nèi)容的規(guī)定各不相同，但在警察事務(wù)、教育事務(wù)、工程建設(shè)事務(wù)、公共衛(wèi)生事務(wù)、社會(huì)事業(yè)和商業(yè)事務(wù)等方面還是比較一致的。這些方面涉及農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮，與廣大農(nóng)民的生存發(fā)展息息相關(guān)，自治權(quán)在這些內(nèi)容上的擴(kuò)大，也意味著農(nóng)村基本人權(quán)水準(zhǔn)的提高，我國(guó)村民自治的內(nèi)容應(yīng)該是法定的，對(duì)此《村民自治法》應(yīng)采取列舉的方式明示。

二是民主原則。不少學(xué)者以我國(guó)農(nóng)村尚不具備實(shí)施民主制度的條件為由反對(duì)基層民主自治。同時(shí)，一些學(xué)者對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)及農(nóng)民的實(shí)證研究也表明，鄉(xiāng)村社會(huì)不僅擁有民主存在和發(fā)展的可供利用的資源和條件，農(nóng)民自身也有著發(fā)展民主的強(qiáng)烈需求和實(shí)踐民主的能力。[20]人類文明史已證明，人是制度的人，有什么樣的制度，就有什么樣的人，并不是人具備了什么條件，才能建立什么制度。難道索馬里、柬埔寨的農(nóng)民素質(zhì)就比中國(guó)農(nóng)民的素質(zhì)高？他們能進(jìn)行直選為什么我們的農(nóng)民就不行？這是從任何方面都說不通的。任何事物的產(chǎn)生和發(fā)展都是由多方面原因決定的，民主的發(fā)育的成長(zhǎng)亦是如此。強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村社區(qū)民主發(fā)育的內(nèi)在基礎(chǔ)和條件并不是否定外在因素的作用和影響。一方面，從我國(guó)村民自治制度的成長(zhǎng)來看，外在的示范效應(yīng)及國(guó)家部門的推動(dòng)發(fā)揮了極為重要的作用。亨廷頓在分析90年代一些國(guó)家的民主化進(jìn)程時(shí)就發(fā)現(xiàn)，“在某些環(huán)境中民主化是相互傳染”，示范效應(yīng)、感染、播散、仿效是推動(dòng)民主發(fā)展的重要原因。[21]另一方面，實(shí)證調(diào)查表明，我國(guó)農(nóng)民對(duì)民主自治的需求和熱情也是非常高漲的。我們沒有任何理由否定村民自治中的民主精神，惟有如此才能保障村民自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)和基本人權(quán)得以尊重。

三是制約原則。絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致腐敗，權(quán)力不加以制約和監(jiān)督，必然導(dǎo)致濫用和無序。自治權(quán)的行使不是絕對(duì)的，也需要監(jiān)督和制約。一般而言，可以從立法、司法、行政這三個(gè)方面對(duì)自治權(quán)的行使加以制約。立法方面，要求國(guó)家立法機(jī)關(guān)用法律規(guī)定自治權(quán)的范圍及其行使的方式，行使自治權(quán)的主體必須遵循，自治權(quán)的行使只能在此范圍內(nèi)進(jìn)行，超出此范圍者，法律不予保護(hù)。司法和行政發(fā)面是指國(guó)家通過司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)來對(duì)自治權(quán)進(jìn)行制約。例如，我國(guó)現(xiàn)行立法中關(guān)于村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的規(guī)定就是行政制約的一種方式。但是，這種方式遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，而且，此類組織的監(jiān)督在不同自治權(quán)主體間的效力如何等問題也有待澄清。我們主張?jiān)凇洞迕褡灾畏ā分邪凑諜?quán)力制衡的要求設(shè)置自治權(quán)的運(yùn)作模式，同時(shí)也設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其予以監(jiān)督。

2、關(guān)于村民自治的設(shè)立 主要是明確村民自治為法人團(tuán)體，設(shè)立村民自治的基本要件，如最低要求的戶數(shù)、村落區(qū)域的確定、集體土地和山林、草原以及湖泊水面的財(cái)產(chǎn)的權(quán)屬、分散村落合并實(shí)行自治的條件等問題。關(guān)于是否在人口較少的村落設(shè)立村民小組的問題，我們的主張是不設(shè)立村民小組，居住分散的村落，村民可以根據(jù)居住條件、生活習(xí)慣在自愿、便利的基礎(chǔ)上聯(lián)合設(shè)立自治單元，建立村民委員會(huì)。當(dāng)然，也應(yīng)規(guī)定村民自治撤銷的條款。

3、關(guān)于村民的權(quán)利義務(wù)與村民自治章程

用列舉的方式，明確村民在自治事務(wù)中有哪些權(quán)利和義務(wù)。村民自治章程在村民自治過程中有著舉足輕重的作用，可以說是村民實(shí)行自治的“小憲法”，是日常行為的基本規(guī)范。村民自治章程由必備條款和任意條款構(gòu)成，對(duì)村民行為有拘束力。

這里有一個(gè)問題需要討論，就是村民意志的表達(dá)即權(quán)利的行使與義務(wù)的承擔(dān)主體是自然人還是家庭？根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)形態(tài)以及主要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式來看，我們主張是以家庭即戶為主體。因?yàn)樵谵r(nóng)村家庭的傳統(tǒng)社會(huì)功能保存完整，而且在短時(shí)期內(nèi)不會(huì)有質(zhì)的變化，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本方式，家庭是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本細(xì)胞。從我國(guó)目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平而言絕不能估計(jì)過高，大多數(shù)農(nóng)村、尤其是廣大的西部地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然停留在鋤耕農(nóng)業(yè)階段，即使是中東部的一些山區(qū)也是如些，所謂現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)只是集中在發(fā)達(dá)地區(qū)與自然條件良好的平原地區(qū)。家庭仍然是農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)單位，以戶為主體的方式符合我國(guó)現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)的實(shí)際情況，二元結(jié)構(gòu)的社會(huì)將是我國(guó)未來相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)的社會(huì)結(jié)構(gòu)狀況。

實(shí)踐中，我國(guó)農(nóng)村現(xiàn)在一般都以自然人為主體，這樣會(huì)造成幾方面的問題。對(duì)于大戶家庭來說，家族勢(shì)力龐大，人員眾多，個(gè)人意見可能受到家族內(nèi)其他成員的影響，從而無法真正表達(dá)自己的自由意志，使自治權(quán)的行使仍不能擺脫宗族勢(shì)力的影響。此外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村外出務(wù)工人員增多，留守鄉(xiāng)村的多為老幼及婦女，勞動(dòng)力的外流，加之我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度的制約，使得這部分外出打工人員的自治權(quán)實(shí)際上無法行使。另一方面，以自然人為單位行使自治權(quán)尤其是選舉權(quán)，會(huì)造成管理成本的大幅增加，對(duì)于我國(guó)農(nóng)村社會(huì)資源本來就不富足的實(shí)際而言，無疑是一種資源的無形損耗。

因此，我們主張村民行使自治權(quán)的主體應(yīng)當(dāng)以戶為單位。這不僅能夠解決上述現(xiàn)實(shí)問題，而且與我國(guó)實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是一致的。因?yàn)楹笳弑旧砭褪且詰魹閱挝贿M(jìn)行，與個(gè)人作為主體相比更樂于關(guān)心其生產(chǎn)生存的大環(huán)境，更容易調(diào)動(dòng)起農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的積極性。

4、關(guān)于村民代表大會(huì)與村民委員會(huì)

村民代表大會(huì)是村民自治的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，要規(guī)定村民代表大會(huì)的組成、代表的資格、職權(quán)、權(quán)力行使程序、表決方式、活動(dòng)規(guī)則等內(nèi)容。

村民委員會(huì)是村民自治的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是村民自治的法人代表，對(duì)外代表全體村民承擔(dān)責(zé)任。要規(guī)定村民委員會(huì)的組成、候選人的資格、村委會(huì)的職責(zé)和義務(wù)、村民委員會(huì)的選舉和任期、村民委員會(huì)職權(quán)行使的程序、村民委員會(huì)的罷免等內(nèi)容。另外，村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的選擇應(yīng)實(shí)行一戶一票制。

5、關(guān)于村民自治事項(xiàng)

用列舉的方式明確村民自治的事項(xiàng)，也就是具體明確社會(huì)生活中哪一些公共事務(wù)和公益事業(yè)是村民自治的事項(xiàng)，民間什么性質(zhì)的糾紛可由村民委員會(huì)來調(diào)解，調(diào)解結(jié)果的效力等等，其實(shí)就明確是村民自治管理的范圍。法律明示村民自治的事項(xiàng)，從某種意義上說是為村民自治筑起一道防護(hù)墻來防止公權(quán)力的侵入，這對(duì)于真正實(shí)現(xiàn)村民自治有著十分重要的作用，在我國(guó)現(xiàn)階段尤其必要。因?yàn)椋覀冮L(zhǎng)期行成的自上而下的行政運(yùn)作方式，在沒有真正轉(zhuǎn)變政府職能的情況下，行政干預(yù)村民自治事務(wù)的行為隨時(shí)都在發(fā)生。村民自治發(fā)展的本質(zhì)要求是逐漸減弱國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)的直接控制和干預(yù)，只有國(guó)家權(quán)力對(duì)社會(huì)直接控制和干預(yù)有所減弱，村民自治才有自主發(fā)展的基礎(chǔ)與空間。

6、關(guān)于監(jiān)督委員會(huì)

主要是明確監(jiān)督委員會(huì)的設(shè)立、性質(zhì)、與村民代表大會(huì)和村民委員會(huì)的關(guān)系、職權(quán)和義務(wù)、議事規(guī)則、任期和工作程序等，監(jiān)督村民委員會(huì)工作、村財(cái)務(wù)開支和罷免村民委員會(huì)成員等方面的民主監(jiān)督權(quán)，這是保障民主決策權(quán)、防止濫用職權(quán)的行為和解決權(quán)力制約與監(jiān)督的問題。

7、關(guān)于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù) 這一章主要是規(guī)范村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系，要明確尊重、指導(dǎo)、協(xié)助、保障村民自治的實(shí)現(xiàn)、保障和維護(hù)村民的權(quán)益，是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的義務(wù)。

村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是命令與服從的關(guān)系。但是，在目前的體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村委會(huì)仍有一定的控制權(quán)。在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)管理體制中有兩種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力：鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行政管理權(quán)和村民自治權(quán)，它們構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)“鄉(xiāng)政村治”的格局。雖然兩種權(quán)力的運(yùn)作法律作了清楚、明確的規(guī)定，但在實(shí)際工作中，二者又經(jīng)常發(fā)生矛盾。大多數(shù)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府仍把村民委員會(huì)當(dāng)作自己直接的下屬行政組織，以各種方式影響和控制村民委員會(huì)的活動(dòng)，沿用傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方法進(jìn)行指揮管理，或繼續(xù)控制村民委員會(huì)的人事權(quán)；或?qū)儆诖迕裎瘑T會(huì)自治范圍內(nèi)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等村務(wù)活動(dòng)橫加干涉，隨意發(fā)號(hào)施令；從而壓縮村民自治的空間，使村民自治在一定程度上名存實(shí)亡。

為此，村民自治的成長(zhǎng)必須依賴于政府的行政放權(quán)，而政府是否放權(quán)又取決于整個(gè)國(guó)家治理體制和政策選擇。村民委員會(huì)與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府之間是一種相互依賴的關(guān)系，或者說是一種交換關(guān)系，雙方在交換過程中的地位是應(yīng)該平等的：村民委員會(huì)需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的資源，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府也需要村民委員會(huì)所提供的服務(wù)。因此，用法律來約束鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的行為、減弱其對(duì)村民自治的束縛是極其重要的。

8、關(guān)于附則

主要是規(guī)定有關(guān)修改和實(shí)施生效的條款。

總之，我們?cè)趯?duì)現(xiàn)行《村民委員會(huì)組織法》進(jìn)行重新梳理、研究的基礎(chǔ)上，提出《村民自治法》的基本理論框架。當(dāng)然，最廣泛基層民主的實(shí)現(xiàn)不能也不可能一蹴而就，理性化社會(huì)的建構(gòu)和自治組織發(fā)育是一個(gè)長(zhǎng)期的過程。這也決定了村民自治的成長(zhǎng)必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的成長(zhǎng)過程。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)有充分的心理準(zhǔn)備和勇氣。惟有如此，村民自治的改革才能邁開最為艱難的一步。

注釋：

[1] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第37頁(yè) [2] 同上，第39頁(yè)

[3] [美]賈恩蘭科·波齊著：《近代國(guó)家的發(fā)展》，商務(wù)印書館1997年版，第42頁(yè)

[4] [比利時(shí)]亨利·皮納著：《中世紀(jì)的城市》，商務(wù)印書館1985年，第111頁(yè)

[5] 《清末籌備立憲檔案史料》，中華書局1979年版，第11頁(yè)

[6] 同上，第112頁(yè)

[7] 陳旭麓等.孫中山集外集[M].上海：上海人民出版社，1992.第35-36頁(yè)

[8]《閻錫山與山西村制變革》，《晉陽(yáng)學(xué)刊》2001年第5期

[9] 內(nèi)政部第一期民政會(huì)議紀(jì)要[Z].南京：內(nèi)政部第一期民政會(huì)議秘書處，1929.第 77頁(yè)

[10]“綠色崛起”與“都市突破”：中國(guó)城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2，來源：強(qiáng)國(guó)論壇 作者：徐勇

[11] 費(fèi)孝通《鄉(xiāng)土中國(guó)》三聯(lián)出版，1985年版

[12] 轉(zhuǎn)型期鄉(xiāng)村關(guān)系的嬗變與國(guó)家法的調(diào)適，田成有，http://www.tmdps.cn/readnews.asp?newsid={93556B7F-6C93-4067-9F23-852C3C163C1D} [13] 戴維·赫爾德：《民主的模式》，燕繼榮等譯，中央編譯出版社1998年2月，第1頁(yè)

[14] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上卷），商務(wù)印書館1997年版，第79頁(yè)

[15] 馬克斯·韋伯，《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（下卷），商務(wù)印書館1997年版，第56頁(yè)

[16] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁(yè)

[17] 宋甫濤：“簡(jiǎn)論鄉(xiāng)村自治”，見中國(guó)人民大學(xué)刊印《憲法理論與問題研究》（第一輯）。[18] “綠色崛起”與“都市突破”：中國(guó)城市社區(qū)自治與農(nóng)村村民自治比較，時(shí)間：2005-12-2 13:05:51 來源：強(qiáng)國(guó)論壇 作者：徐勇

[19] 張文山等，《自治權(quán)理論與自治條例研究》，法律出版社，2005年6月第一版，第4頁(yè)

[20] 參見：辛秋水：“村民自治：第三次農(nóng)村包圍城市”，《荊門職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》1999年第5期；肖唐鏢：“國(guó)家、鄉(xiāng)村社會(huì)與村民自治”1999年；仝志輝：“程序的凸現(xiàn)及其背后：民主選舉與鄉(xiāng)村社會(huì)的遭遇”“農(nóng)村基層組織建設(shè)與農(nóng)村社會(huì)可持續(xù)發(fā)展國(guó)際討論會(huì)”論文，（1999年7月8－10日，北京）

[21] 參見亨廷頓：《第三波――20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店1998年10月版，第113頁(yè)

第五篇：當(dāng)前村民自治面臨的問題

從一個(gè)村村委會(huì)的“難產(chǎn)”看待

當(dāng)前村民自治面臨的問題

村民自治制度是與我國(guó)依法治國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)施和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革相適應(yīng)的農(nóng)村基層管理制度，并且隨著農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民的綜合素質(zhì)的提高不斷推進(jìn)完善。1983年起，歷時(shí)4年，經(jīng)過三次全國(guó)人大常委會(huì)和一次全國(guó)人民代表大會(huì)審議，反復(fù)修改三十余次，我國(guó)于1987頒布了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《村民組織法》）。1994年重新加以修訂，1998年正式在全國(guó)范圍內(nèi)正式實(shí)行。那么經(jīng)過了二十多年的運(yùn)行和發(fā)展，目前我國(guó)的村民自治目前面臨著什么樣的問題？下面就讓我們從一個(gè)案例說起：

一、案件情況

2010年5月17日，某地區(qū)80人來上訪反映經(jīng)區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府公告，兩村分別于2010年5月13日和5月14日舉行村委會(huì)換屆選舉，但在選舉過程中因原村民與新（后移民落戶）村民之間發(fā)生了沖突，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府暫緩了他們兩個(gè)村的換屆選舉工作，上訪要求盡快進(jìn)行村委會(huì)換屆選舉。

后經(jīng)調(diào)查了解，他們兩個(gè)村都屬于城中村，1989年以來，因?yàn)楫?dāng)?shù)仄髽I(yè)發(fā)展及城鎮(zhèn)建設(shè)征用兩村大量土地，兩村大部分老村民被占地招工轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口或遷出兩村。此后，兩村陸續(xù)遷入了大批的后落戶村民。現(xiàn)兩個(gè)村的老村民與后落戶村民的比例為1比3，后落戶成為多數(shù)。原本換屆選舉時(shí)，后落戶村民基本上不關(guān)心，但隨著近年來的征占地補(bǔ)償不斷提高，而后落戶村民因沒有分得承包地，導(dǎo)致在補(bǔ)償分配上與老村民存在一定差距，所以他們極力想推選出代表自己利益的村主任；但老村民因人數(shù)比后落戶村民少，害怕后落戶村民的人當(dāng)上村委會(huì)主任，使得他們的利益受到侵害，所以老村民極力反對(duì)換屆選舉。從2007年開始，兩個(gè)村的換屆工作就無法進(jìn)行，到這次換屆選舉前仍處于無村委會(huì)狀態(tài)。5月13日村委會(huì)選舉時(shí)，部分70、80歲的老村民到會(huì)場(chǎng)攪鬧，發(fā)生了老村民與后落戶村民之間的沖突，當(dāng)天區(qū)政府為了做好選舉工作，特意調(diào)用50余名警力在現(xiàn)場(chǎng)維持秩序，但也沒有制止住雙方的沖突。為了避免矛盾激化，發(fā)生群體性流血事件，區(qū)、鄉(xiāng)兩級(jí)政府經(jīng)請(qǐng)示市、省兩級(jí)民政部門，宣布這兩個(gè)村的換屆選舉工作被暫緩進(jìn)行。

二、案例分析

兩村村委會(huì)之所以“難產(chǎn)”，不僅是為了爭(zhēng)奪村主任這一“官職”，究其原因主要在于以下幾點(diǎn)：

（一）新老戶村民在土地承包權(quán)的爭(zhēng)議是引發(fā)糾紛的直接原因 后落戶農(nóng)民認(rèn)為他們到該村落戶后，參加了該村的生產(chǎn)活動(dòng)，履行了相關(guān)村民義務(wù)，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有貢獻(xiàn)。而老戶則認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是通過繼承方式獲得的，后落戶人口的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)在其原籍解決。因?yàn)橥恋厥寝r(nóng)民主要的生產(chǎn)資料，農(nóng)民的生產(chǎn)技能又相對(duì)單一，因此對(duì)土地的重視程度不言而喻。按照現(xiàn)行政策，后落戶村民在現(xiàn)居住地如果得不到三分之二以上村民通過，就得不到承包地，遇到征地時(shí)得到的補(bǔ)償費(fèi)也少于原住村民，大部分地區(qū)的后落戶村民數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于原住戶，導(dǎo)致此問題實(shí)際上并沒有得到根本性解決，在全省農(nóng)村普遍存在，條件越好的村問題越多。而該村由于后落戶較多，要求落實(shí)承包權(quán)的呼聲更加強(qiáng)烈，導(dǎo)致沖突程度較為激烈。

（二）新老戶村民在選舉資格認(rèn)定上的不一致矛盾糾紛沖突加劇

《村民組織法》第十一條規(guī)定：“村民委員會(huì)主任、副主任和委員，由村民直接選舉產(chǎn)生。”而兩村的老村民認(rèn)為后落戶不屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，沒有參選資格；后落戶認(rèn)為他們既然落戶到該村，就成為了該村村民，自然有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。因此，老村民和后落戶在選舉的態(tài)度上存在巨大爭(zhēng)議，且互不讓步。

（三）新老戶村民選舉力量上的差距導(dǎo)致村委會(huì)“難產(chǎn)” 《村民組織法》第十四條規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，有 選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”兩村后落戶的人數(shù)占到75%，在選舉時(shí)的優(yōu)勢(shì)十分明顯，其候選人很大程度上的代表了后落戶的利益；而老村民認(rèn)為其人數(shù)與后落戶相比力量懸殊，選舉必然失敗，一旦后落戶村民當(dāng)選村干部，將會(huì)直接或間接地侵犯到了他們的利益，因此老村民極力反對(duì)選舉。

三、村民自治目前面臨的問題

村民自治制度實(shí)施二十多年來，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容的村民自治制度已經(jīng)在我國(guó)農(nóng)村初步建立，依法自治理念逐漸深入人心，廣大農(nóng)民群眾的民主意識(shí)和法律素質(zhì)得到了普遍提高。目前，村級(jí)民主選舉和自治基本走上了正軌。但不可否認(rèn)，目前仍存在一定的問題：

（一）選舉過程中難以做到完全公開、公平、公正 一是當(dāng)選人的素質(zhì)難保證。《村民委員會(huì)組織法》第十二條規(guī)定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)”。由于對(duì)候選人的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不夠細(xì)化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀(jì)守法的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有授權(quán)給縣鄉(xiāng)制定細(xì)則，造成當(dāng)選人的素質(zhì)難以保證。尤其是難以保證堅(jiān)持原則、工作責(zé)任心強(qiáng)的干部和村級(jí) 后備干部當(dāng)選。如在農(nóng)村換屆選舉類信訪問題中，有的反映當(dāng)選的村委會(huì)主任是刑滿釋放剛剛出獄的人員，有的反映當(dāng)選干部已經(jīng)80多歲，還有的反映當(dāng)選村委會(huì)干部是夫妻關(guān)系等。

二是村干部的力量難分配。現(xiàn)在農(nóng)村村委會(huì)往往由幾個(gè)自然村（屯）組成，特別是在村屯合并工作完成后，此類現(xiàn)象更多。雖然表面上幾個(gè)自然村（屯）合并為一個(gè)，成為一個(gè)村的村民，但實(shí)際上受歷史、地理、人文因素的影響，大部分農(nóng)村的生產(chǎn)生活和組織活動(dòng)仍是以自然村（屯）為單位進(jìn)行。為了工作的便利，現(xiàn)在大部分存的選舉是按自然村人口數(shù)量確定候選人比例，導(dǎo)致選舉時(shí)自然村大的比自然村小的要占據(jù)優(yōu)勢(shì)。選舉出的村干部難以在各自然村中進(jìn)行合理分配，使村干部少或是沒有村干部的自然村村民認(rèn)為自身利益得不到保證，產(chǎn)生抵觸情緒。

三是親族派性難避免。以家族或宗族利益為中心的派性自古以來廣泛存在，經(jīng)過多年的演化發(fā)展，雖較古代的宗族門閥觀念弱化了許多，但在廣大農(nóng)村依然存在“是親三分像”的觀念，靠血緣關(guān)系、宗族親屬拉票的現(xiàn)象在選舉過程中依然屢禁不止。而個(gè)人通過尋求合法的權(quán)力手段（當(dāng)選村干部）來為家族或利益集團(tuán)謀取更大的利益也屢見不鮮。

四是違法行為難界定。在村委換屆當(dāng)中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說由其小團(tuán)體出面做工作，但沒有 用錢物進(jìn)行賄；或用錢物賄選但金額很小，難以界定；或在選舉成功后采取宴請(qǐng)答謝等方式賄選，難以取證，群眾雖然反映強(qiáng)烈，但在實(shí)踐中都很難查處。

五是上級(jí)插手現(xiàn)象難避免。客觀上目前許多的村民自治范圍內(nèi)工作都必須依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接參預(yù)下才能完成。另一方面，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有較多的硬任務(wù)需要村能按時(shí)完成，這就需要一個(gè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持一致的村級(jí)班子。鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往在選舉過程中，在合法的范圍內(nèi)利用自己的影響力來插手村民選舉，往往是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實(shí)施對(duì)村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，再由村黨支部對(duì)村委會(huì)實(shí)施直接領(lǐng)導(dǎo)，有效地控制整個(gè)村級(jí)事務(wù)的決策權(quán)。

（二）村民自治管理中存在諸多難點(diǎn)

一是村民代表或村民會(huì)議決策難以產(chǎn)生執(zhí)行。《村民組織法》第十七條規(guī)定：“村民會(huì)議由本村十八周歲以上的村民組成召開村民會(huì)議，應(yīng)當(dāng)有本村十八周歲以上村民的過半數(shù)參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應(yīng)當(dāng)經(jīng)到會(huì)人員的過半數(shù)通過。”但在會(huì)議召集過程中，由于村民或村民代表到場(chǎng)數(shù)量不夠，導(dǎo)致會(huì)議流產(chǎn)；或是贊成票不過半數(shù)，導(dǎo)致形不成決議；或是在實(shí)施村民會(huì)議決議時(shí)總有部分村民是反對(duì)或不支持的，如果村干部對(duì)這些村民做了大量的思想工作仍無效果，導(dǎo)致決議無法實(shí)施，影響了村務(wù)的正常開展，最終損害全體村民的利益。二是村干部素質(zhì)有待提高。部分村干部由于政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)不適應(yīng)工作要求，對(duì)事關(guān)農(nóng)村的各項(xiàng)法律法規(guī)以及有關(guān)政策不熟悉，導(dǎo)致村務(wù)管理水平低。個(gè)別村干部用公款請(qǐng)客送禮，揮霍浪費(fèi)；村干部收入不入賬，私分、貪污公款問題一直存在。還有的是靠宗族宗派關(guān)系、賄選等手段而當(dāng)選為村委會(huì)成員的，干群關(guān)系比較緊張，容易造成村兩委班子不團(tuán)結(jié)，村民自治不能真正取得實(shí)效。

三是村民意識(shí)的“二重性”依然存在。目前，仍有相當(dāng)部分村民存在權(quán)利和義務(wù)的“二重性”。主動(dòng)參與村民自治管理的積極性不高，表現(xiàn)在：關(guān)乎自身利益的事情積極參加，事不關(guān)己高高掛起，不參加村民大會(huì)、村民代表大會(huì)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；無論事務(wù)對(duì)全村有多大的長(zhǎng)遠(yuǎn)收益，只要影響到自身利益就一律反對(duì)；注重既得利益，不愿承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。如村里要進(jìn)行村內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)，以前有“三提五統(tǒng)”等農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，村里有一定的自由支配權(quán)，只要村民代表會(huì)議通過就能實(shí)施；但在稅費(fèi)取消后，村收入僅能維持在相當(dāng)?shù)偷乃剑坏┬枰蠹页龉ぁ⒊隽Α⒊鲥X，少有成功的現(xiàn)象，導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)停滯不前。

四是對(duì)村干部違法違紀(jì)查處不力。雖然《村民委員會(huì)組織法》第二條規(guī)定：村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。第十九條規(guī)定了村民委員會(huì)必須提請(qǐng) 村民會(huì)議討論界定后，方可辦理的事項(xiàng)。但在實(shí)際工作中，由于制度的不規(guī)范，農(nóng)民群眾很難對(duì)村干部進(jìn)行有效監(jiān)督，雖然實(shí)行了村務(wù)公開，但信息的不對(duì)稱使得農(nóng)民很難獲得全面、完整的信息。村干部在履行職務(wù)時(shí)，假公濟(jì)私，或利用法律政策的空子，中飽私囊，并造成集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)濟(jì)損失，因?yàn)榇逦瘯?huì)成員的行為代表了村集體，與其本人無關(guān)，所以目前法律規(guī)定了是由集體承擔(dān)，最終是由村民承擔(dān)。這就造成了村干部只有權(quán)力沒有義務(wù)和責(zé)任，這種錯(cuò)位的認(rèn)識(shí)造成了對(duì)村干部的職務(wù)違法違紀(jì)行為難以進(jìn)行處罰，村干部也就可以逃避相應(yīng)的處罰。

（三）傳統(tǒng)管理觀念和模式仍遺留一定的影響 一是傳統(tǒng)管理觀念仍未完全改變。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)黨提出的村民自治，對(duì)《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》的剛性及精神實(shí)質(zhì)缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)村務(wù)由過去的領(lǐng)導(dǎo)地位變成現(xiàn)在的“指導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)不過彎來，不習(xí)慣、不順勁，對(duì)村民自治不重視、不支持，甚至認(rèn)為“多此一舉”，抱抵觸情緒。有的干部表示“村民自治是由一群素質(zhì)最低下的人采取最先進(jìn)的管理方式”。部分村委會(huì)成員及村民由于幾千年來封建傳統(tǒng)思想的束縛和長(zhǎng)期處于無自主權(quán)的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時(shí)找不到應(yīng)有的位置，對(duì)如何搞好村民自治心中也沒章法，領(lǐng)導(dǎo)方式、工作方法還未轉(zhuǎn)變，與民主自治的要求相差甚遠(yuǎn)。二是傳統(tǒng)管理模式仍未完全改變。現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能已經(jīng)逐漸轉(zhuǎn)變，但“對(duì)上負(fù)責(zé)”的管理模式仍未完全改變，造成了部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)只對(duì)上負(fù)責(zé)而不對(duì)下負(fù)責(zé)的局面，從而必然要求村干部也對(duì)鄉(xiāng)負(fù)責(zé)，只要做到服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指揮，完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項(xiàng)任務(wù)和指標(biāo)就行，對(duì)農(nóng)民的意愿考慮得較少，對(duì)農(nóng)村的村民自治造成了阻礙。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能沒有轉(zhuǎn)變到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還沒有從“收費(fèi)收稅”、行政管理中轉(zhuǎn)變到“服務(wù)型”的工作中來，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，村民民主管理的權(quán)利沒有得到維護(hù)。

（四）配套法律政策還不健全

《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》雖然對(duì)村民自治進(jìn)行了法律規(guī)定，但是尚缺乏細(xì)致的可操作的統(tǒng)一的具體規(guī)范。地方出臺(tái)的實(shí)施辦法也不同程度地存在缺乏內(nèi)在的科學(xué)性和合理性的缺陷，特別是對(duì)當(dāng)前農(nóng)村的具體實(shí)際情況只是作出了原則性的規(guī)定，沒有作出合理可操作的規(guī)定，對(duì)一些關(guān)鍵的問題或是沒明確或是不符農(nóng)村的當(dāng)前發(fā)展的現(xiàn)狀，村級(jí)組織執(zhí)行有關(guān)法律制度時(shí)缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罷免方面。《村民組織法》中第十六條規(guī)定：“本村五分之一以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，可以要求罷免村民委員會(huì)成員。罷免要求應(yīng)當(dāng)提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會(huì)成員有權(quán)提出申辯意見。村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)及時(shí)召 開村民會(huì)議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會(huì)成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民過半數(shù)通過。”看似解決了這一問題，但實(shí)際上，受農(nóng)村由于親戚、鄰里、朋友甚至不同利益村民群體的影響，無論是五分之一村民聯(lián)名、村民大會(huì)、還是半數(shù)投票表決都很難實(shí)際操作。

再如《村民組織法》規(guī)定三年進(jìn)行一次換屆選舉，導(dǎo)致農(nóng)村在選舉后形成了“第一年還選舉前人情，第二年適應(yīng)工作，第三年準(zhǔn)備再次選舉”的現(xiàn)象，導(dǎo)致村干部時(shí)刻圍繞選舉轉(zhuǎn)，難以真正剎下心來工作，周而復(fù)始形成惡性循環(huán)。

四、進(jìn)一步推進(jìn)村民自治的對(duì)策

村民自治實(shí)施以來，我國(guó)基層民主法治建設(shè)取得了重大進(jìn)展，這是不容否定的。但從目前實(shí)際情況看，面臨的問題多，面臨的挑戰(zhàn)也多，因此必須研究村民自治的對(duì)策。

一是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。中國(guó)村民自治的規(guī)模之大，范圍之廣，涉及的人數(shù)之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關(guān)系全局、帶根本性的大事，沒有共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是不可想象的。一方面要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，積極領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)村民自治，保證和支持農(nóng)民群眾依法行使民主權(quán)利；另一方面，又要改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，改變傳統(tǒng)的思維模式、領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法，鼓勵(lì)廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會(huì)競(jìng)選和村務(wù)管理，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，推動(dòng)村民自治的不斷 發(fā)展。

二是完善村民自治制度化建設(shè)。村民自治的制度化建設(shè)仍應(yīng)圍繞四個(gè)民主進(jìn)行。從總體上看，村民直選的選舉模式不容動(dòng)搖，選舉仍是重點(diǎn)，是全體村民關(guān)注的焦點(diǎn)。選舉制度中存在的問題將直接影響整個(gè)村民自治制度的發(fā)展。同時(shí)，也要兼顧到其它三個(gè)方面的制度建設(shè)，尤其是村民代表會(huì)議、村務(wù)公開等制度的建設(shè)，要緊密結(jié)合村委會(huì)的選舉，規(guī)范村民代表的選舉，理清村民代表會(huì)議與村民會(huì)議及村委會(huì)的關(guān)系，把村民代表會(huì)議與村委會(huì)和村民會(huì)議有機(jī)地結(jié)合起來，形成村民會(huì)議或村民代表會(huì)議民主決策，村委會(huì)管理村務(wù)，村民積極參與的農(nóng)村治理格局。

三是理順與之相關(guān)的各種關(guān)系。一方面要理順村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，同時(shí)實(shí)現(xiàn)村務(wù)管理的制度化。要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原有的治理結(jié)構(gòu)和治理方式，改變傳統(tǒng)的公共權(quán)力自上而下地單向式運(yùn)行，還權(quán)于民，使村民自治名副其實(shí)。另一方面要理順黨支部與村委會(huì)的關(guān)系。村黨組織 與村民自治組織的關(guān)系是否協(xié)調(diào)和規(guī)范，直接影響著村民自治能否正常有效地運(yùn)作。要在加強(qiáng)和改善黨對(duì)農(nóng)村工作的領(lǐng)導(dǎo)這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權(quán)范圍，尤其要明確村黨組織對(duì)村民自治所承擔(dān)的“支持和保障”的責(zé)任及履行責(zé)任的方式，在制度化和操作性上保證二者關(guān)系的規(guī)范運(yùn)作。黨組織應(yīng)將主要精力用于對(duì)村的發(fā)展方向的把握，對(duì)其他村級(jí)組織建設(shè)的指導(dǎo)，對(duì)各類組織之間關(guān)系的協(xié)調(diào)以及自身建設(shè)等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應(yīng)盡可能讓村民群眾根據(jù)法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨(dú)立負(fù)責(zé)地開展活動(dòng)。

四是培育農(nóng)村村民自治民主意識(shí)。農(nóng)民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權(quán)利，履行義務(wù)，對(duì)村民自治的健康發(fā)展關(guān)系重大。要讓群眾在實(shí)踐中鍛煉，在實(shí)踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權(quán)交給村民；通過民主決策，把村務(wù)大事的決策權(quán)交給村民；通過民主管理，把日常村務(wù)的參與權(quán)交給村民；通過民主監(jiān)督，把對(duì)村干部的評(píng)議權(quán)和重要村務(wù)的知情權(quán)交給村民。在實(shí)踐使農(nóng)民群眾逐步增強(qiáng)民主法制意識(shí)，逐步養(yǎng)成依法辦事和依法維護(hù)自己合法權(quán)益的觀念。并逐步創(chuàng)造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動(dòng)村民自治日趨完善，進(jìn)而加快整個(gè)基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程。

五是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村兩委班子成員的培訓(xùn)。當(dāng)前農(nóng)村村委會(huì)負(fù)責(zé)的事務(wù)較為雜亂，這就需要村委會(huì)成員有一定的業(yè)務(wù)素質(zhì)。但村委會(huì)成員都是由村民直接選舉產(chǎn)生，在上任前沒有經(jīng)過系統(tǒng)的培訓(xùn)，上任后平均每年只培訓(xùn)1-2次，特別是地處偏遠(yuǎn)的農(nóng)村，受交通、信息傳播等條件所限，培訓(xùn)指導(dǎo)更為困難。導(dǎo)致村干部的政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)不能適應(yīng)村日常工作的需要，對(duì)一些新的法律法規(guī)、政策了解也不夠。這就直接 影響到他們?cè)诖逦瘯?huì)的工作。建議各有關(guān)部門加大對(duì)村委會(huì)成員的培訓(xùn)力度，特別是上任前的培訓(xùn)，以便于他們能夠盡快進(jìn)入角色，開展工作，以利于農(nóng)村的正常發(fā)展。