第一篇：村民自治在實踐中面臨的問題、價值與對策

村民自治在實踐中面臨的問題、價值與對策

摘要：黨的十九大報告提出振興鄉村戰略，作為農村主體的村民是實踐的主體，而村民自治是推動鄉村健康發展的必要條件，本文從歷史的演進、制度的變遷、當前村民自治中面臨的突出問題以及村民自治的當代價值淺析堅持好這一制度的重要性，并提出解決村民自治的對策建議。

關鍵詞：村民自治基層民主家族文化政治建設

中圖分類號：D422 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）08-0060-04

村民自治始于1982年中華人民共和國修訂頒布的《憲法》第一百一十一條規定：“村民委員會是基層群眾自治性組織”。全國人大常委會法治工作委員會把它界定為：“村民自治的含義是自我管理、自我教育、自我服?鍘！憊?務院法制辦公室政法司解釋：村民自治“是指在農村基層由群眾按照法律規定設立村委會，自己管理自己的基層事務，它是我國解決基層直接民主的一項基本政策，是一項基層民主制度”。民政部基層政權建設司又解釋：“我國的村民自治，是廣大農村地區農民在基層社會生活中，依法行使自治權，實行自己的事自我管理的一種基層群眾自治制度?！睆膽椃ㄒ约胺l解釋可以看出，村民自治是社會主義國家法定的一項制度，村民自治是基層民主政治進程中最集中的體現，結合十九大報告“振興鄉村戰略”布局，研究當今村民自治存在的問題、價值與對策有著重大的現實意義。

一、村民自治歷史的演進

費孝通在《鄉土中國》提出古代基層政權是“鄉紳治村”。梁漱溟先生在《中國鄉村建設》提出“皇權不下縣”。在中國幾千年的歷史長河中，建立在農耕文明基礎上的氏族社會一直是基層政權的基礎。鑒于村落家族文化的血族性與穩定性，依靠鄉土社會族長自治一直是統治階級優先選擇的方案。但伴隨著鴉片戰爭以及清政府的垮臺，現代的工業文明對中國傳統農業文明發起挑戰，隨之而來的是一系列革命，隨著現代民主政治的發展，政黨組織誕生打破了鄉村古代自治的政治格局，中華民國時期農村經濟遭到嚴重破壞，土地集中在少數地主資本家手里，由于沒有解決好農民土地問題，國民政府垮臺。取而代之是中國共產黨建立的中華人民共和國，中共對土地進行了重新分配，在農村開展了農業合作社、人民公社化運動。這一時期的村民自治被政府行為取代，傳統的家族文化以及鄉紳自治遭到全面的禁止。20世紀80年代伴隨著家庭聯產承包責任制的推行，村民自治重新煥發出生機。進入新世紀，隨著城鄉二元結構的松動，農民進城務工導致村民自治在制度和實踐中遇到困境。村民自治發展的障礙和問題主要在于村民群眾的參與不足，致使群眾自治和直接民主發生了不同程度的異變。[1]

二、村民自治存在的突出問題

村民自治存在的問題一直是學術界關注的熱點，問題出現只是一個表象特征。困擾村民自治主要有幾個方面：村落家族文化長期存在、村“兩委”行政化呈強化態勢、村民“務工”與“返鄉”導致政治冷漠、村民自治中的“人情異化”現象嚴重、村民自治與農村集體經濟之間的矛盾。上述問題在全國范圍內普遍存在，有學者用“走出鄉土”來表達村民對市民社會的向往，但就中國目前的國情現實，“走出鄉土”只能是一個漸進的過程而非疾風暴雨式的突進，中共十九大報告提出“農村集體土地承包期再延長30年。”是對當前“圈地運動”式的冒進主義的回應。在做大做強農村集體經濟和資本下鄉的背景下，研究村民自治中存在的問題有利于理清基層政權建設問題。從比較政治角度來看，直接民主下的村民自治在實踐中往往產生均分產品的決定，結果不利于農村集體經濟再發展和資金積累。[2]因此在做大做強集體經濟的同時又要確?；鶎用裰髡蔚玫浇】蛋l展，處理好民主與經濟的問題應是關鍵。

（一）村落家族文化長期存在

村落家族文化是農耕文明時代的特有文明現象。過去其固有的封閉性、血族性、等級性、排外性造成了農村發展緩慢。當代村落家族文化發生了嬗變，由鄉土社會轉變為半鄉半土社會，由家族性交往轉變為功利性交往，由圣神化婚姻轉變為祛魅化婚姻，家族性治理轉變為“三位一體”小家庭治理。這些變化集中表現為：熟人村落變為半熟人村落，村民之間的人情異化交往，青年人閃婚到閃離，中老年人權威衰落，傳統儒家文化已無法調節青年人與中老年之間的倫理關系。有學者提出“走出鄉土”學說，認為市場經濟下農村村落家族文化全面消退，應用市場經濟條件下的民主與法律去治理農村，但現實卻出現了法律與民俗的沖突。固有的村落家族文化不會因市場經濟的發展而消失，追根溯源，以儒家思想為基礎的村落家族文化將長期存在。例如，江蘇省華西村是全國最富裕的村子，但其內部文化凝聚性卻并未因經濟原因而被沖淡，反而得到強化。愛德華?湯普森在《共有的習慣》中指出：現在“村落共同體”發生巨變，都不同程度上卷入到市場大潮之中，但是，村落依然是一個基于“守土”的“鄉、土、人”三者之間緊密互動關系的共同體。[3]

（二）村“兩委”行政化呈強化態勢

馬克思?韋伯指出現在政治組織朝著官僚科層制方向發展。亨廷頓指出：任何一個政治體系的穩定與否，取決于政治參與水平與政治制度化程度之間的相關關系。[4]p10-18 村民自治制度誕生是為了適應合作社、人民公社化運動失敗所導致的農村治理主體缺失問題，另一方面被賦予繁榮農村經濟、發展基層民主的使命。隨著社會保障體系不斷向基層組織推進，村“兩委”被賦予了行政職能以便與上級政府組織職能部門進行業務對接。除了完成各自生產生活任務外，村“兩委”要依法完成計劃生育、社會保障金繳納、村衛生室維護、村級小學的管理、土地生態保護、治安調節等上級政府賦予的職能，由于村級組織人才匱乏，很難適應政府工作要求，因此上級政府出臺“大學生村官”計劃以滿足農村治理的需要，但這導致了一個問題，村“兩委”自治權力被削弱，而行政權力則大大加強，因此全國各地農村普遍存在村“兩委”行政化現象，村民自治成為一種上級政府的絆腳石，選出符合上級政府需要的人才是首要任務。

（三）村民“務工”與“返鄉”導致政治冷漠

伴隨著城鄉二元體制的松動，村民在進城務工后收入提高，個人權利意識覺醒，村社的公共服務意識大大地降低了，人走茶涼的現象非常普遍，外出務工的村民逐漸失去了對村內公共事務的興趣，喪失了在村莊集體事務中尋求自我價值的動力，導致了政治參與的冷漠。深究背后的原因是“新型農村社區居民生產共同體與生活共同體分離、集體成員身份與社區成員身份脫節的治理困局”[5]，村民自治如何回應外出務工人員的政治冷漠？這也是新時代的重大課題。十九大報告提出“振興鄉村戰略”有利于解決農村留不住人的問題。列寧指出：“政治是經濟的集中表現。”擴大政治參與必須與村民的利益相掛鉤，因此讓留下的村民能致富，出去的村民能返鄉是當前急需解決的問題。

（四）村民自治中的“人情異化”現象嚴重

從治理主體上看村民自治出現了新趨向，集中表現在人情異化。從自治主體上看分為五類：（1）經濟能人。具有經濟才能的村民，在本地或者外地擁有大量的財產，例如種糧大戶、外出務工經商成功人士、企業類管理人員等。在市場經濟的大潮中農村出現了“富人治村”的現象。（2）宗族勢力人物。宗族勢力是家族文化的表現形式，誰家兄弟多誰就是本村的老大，誰就是正義的代表，宗族勢力往往打著公家的旗號為自家人謀私利。（3）名望家庭（族）代表。祖上均是本村中堅力量，帶來了權威的認同，依靠恩蔭獲得統治的合法性。（4）鄉村地痞。由于正式制度運營出現了失靈，取而代之的非正式制度便出現了，代表人物為黑惡勢力，通過武力脅迫控制整個村子的政治生活，對外代表正義對內實行高壓政策。村民敢怒不敢言。出現“惡人治村”現象。（5）信念型人物。代表人物為大學生村官、本村知識青年群體、帶有羅曼蒂克情節的回鄉人員。這類村干部在道德感召下奮發圖強，但由于農村經濟基礎分散，農民文化素質不高，常常使其折戟沉沙。從治理的客體看，主要是普通村民，他們對村莊公共事務參與度較低，一方面害怕擴大政治參與承擔責任損害自身利益，另一方面又有擴大參與的愿望。[6]以上的主體與客體的不對等導致了強者恒強、弱者恒弱的現象。村民為了獲得經濟利益要向村干部輸送利益，而村干部認為為村民辦事吃拿要是應該的。正常的組織關系變成非正常的利益關系，人情交往變成利益交往。在示范的作用下，村民之間的“紅白喜事”變成了赤裸裸的斂財，有沒有事情都要請客送禮，這導致了村民不信任感和被剝奪感加強。

（五）村民自治與農村集體經濟之間的矛盾

民主政治與經濟發展始終是發展中國家難以抉擇的選擇。村民自治代表基層民主，農村集體經濟發展壯大是村民現實生活的物質保障。亨廷頓在《艱難抉擇：發展中國家的政治參與》比較了100多個國家和地區，指出處在在發展中國家只能保持有序的政治參與，擴大政治參與要與經濟發展水平相適應。當前中國廣大農村地區生產力水平不高，農村市場化發展受農村人口數量的制約，十九大報告指出：“做大做強農村集體經濟。”這又對村民自治賦予了新的內涵，怎樣確保有限的資源集中，村集?w經濟發展避免“公地悲劇”。用比較政治分析，被譽為直接民主的南斯拉夫的工人自治實踐往往導致了生產的產品被均分，結果不利于集體經濟再發展和資金積累。而西方鄉鎮民主會議的發展前景也絕非完美。例如澳大利亞，政府為節省開支，支持并強行推廣基層政府裁減合并，鄉鎮社區規模變得更大，鄉鎮往往由官僚機構來領導，地方直接民主越變越少了。如何實現自上而下與自下而上的相結合的基層民主政治是當今村民自治要解決的難點。

三、村民自治和諧發展對策

一定的政治制度的形成有賴于一定的文化背景，一定政治體制的村子和運作也受到文化因素的制約，而客觀政治過程在社會成員心理上的積累，包括政治認知、政治信念、政治感情、政治態度、政治價值觀等，這便是政治文化。中國傳統的政治文化與封建家國同構體制相聯系，受三綱五常倫理影響，具有濃厚的家族文化特性和明顯的權威主義傾向。農村的封閉性與傳統村落家族文化的結合影響了村民自治的施行，因此必須破除村落家族文化的糟粕部分，培育村民的現代公民意識，加強頂層設計，理清村民自治與上級政府之間的關系，依法保護務工農民的利益，同時建立村規民約和諧人情關系。

（一）破除糟粕的村落家族文化價值取向，引導村民適應社會主義新文化

農村村落家族文化其封閉性與穩定性有利于基層社會的穩定。相對工業社會而言，村民在人身自由上能保持相對自在性與獨立性。這也為農村自治提供了文化條件，很高的經濟生活自給自足度使得鄉村享有較高的自在性和獨立性。[7] 從早期烏托邦到集體農莊再到人民公社的實踐，說明農村有推行民主自治的基本要素，當然村落家族文化有其糟粕的一面，比如血族性不利于村民自治的發展，容易產生家族政治傾向，集體行動的邏輯容易犧牲個人的利益等，在新時代背景下應引導村落家族文化創造性的發展，以更加開放的姿態適應社會主義新文化的需求。

（二）加強頂層設計，理清“村兩委”與鄉政府的關系

新型農村社區是“現代化城鎮體系的末端節點”。[8]由農民到農民工再到市民，這一過程的轉變要求政府治理體系發生變革。尤其是基層政府與鄉村社區之間的關系，多元主體治理是當今政治發展的趨勢，鄉政府首先要擺正與村級組織之間的關系，以往是上下級關系與人身依附關系，而今是平等法人主體間關系與契約合作關系，鄉政府與村“兩委”在業務上是合作關系，只有轉變治理理念，村民自治主體地位才能落到實處。

（三）依法保障務工村民的政權權利與經濟利益，加強村民的政治認同

現階段中國出現了26億農民工，熊易寒指出農民工出現了政治身份認同危機，“他們不是城里人，也不是村里人，而成了邊緣人?！被夭蝗ス枢l也融入不了城市，如何保障村民當家做主成為新時代的新課題。一般說來經濟利益是決定一個農民參政熱情程度的因素。[9]“外出務工的農民比呆在村里的農民收入高，但外出務工的農民在務工地的政治權利得不到保障，而留守農民又無力參與到政治生活中來?！边@也是村民普遍政治冷漠的原因，政治身份的認同說到底是對正式制度信不信任的問題。因此依法保障外出務工村民的政治權利是保證村民自治制度正常運轉的前提。

（四）建立村規民約，純潔人際關系交往

“人情”異化問題由農村蔓延到城市，造成人情債、親人債、道德綁架等一系列事件發生。傳統的鄉紳治村是建立在民風民俗基礎上，民風淳樸是農村一直追求的主旋律。新時代應建立村規民約，進一步純潔村民之間的關系交往，遏制人情異化現象。有些農村探索了“紅白理事會”作為一個非正式制度的補充。“擔任理事長的人一般都是負擔不重的人”，負擔不重的人指，完成了蓋房娶媳婦任務，擁有一定文化知識的中老年人，他們就有精力來為集體做一些事業。[10]而青年人忙于自身事業沒有更多精力獻身集體事物，這種做法達到了代際之間的平衡。而非正式制度的安排相對正式制度更有利于村規民約的監督與執行。中老年人作為長輩相對晚輩有更豐富的人生閱歷和經驗。有利于克服年輕人因“面子”導致的人情異化問題，建立更和諧可持續的人際關系。

四、振興鄉村戰略背景下村民自治的價值

振興鄉村戰略是黨中央依據我國城鎮化進程作出的科學布局。根據專家預測，即使我國完成城鎮化，但農村還將保有四五億人口，怎么科學合理安排這幾億人口的生產生活問題成為農村治理重點關注問題。農村治理下的村民自治在當下城鎮化進程中必須長久堅持下去，政治發展的歷程告訴我們民主的發展是一個漸進的過程。政治參與是村民自治的前提，村民參與是村民自治制度發展完善的內在動力，沒有村民的政治參與，村民自治就失去了靈魂，村民自治就會異化為他治，再完美的制度設計也只能流于形式，成為無源之水，無本之木。[11]所以在文章結尾一起探討村民自治的當代價值。

（一）一切為了群眾、一切依靠群眾是村民自治的出發點

全能主義國家的治理模式盡管在一定時期內產生驚人的治理效力，但同時也導致了經濟發展活力的窒息、國家對社會的嚴密管制等后果，造成社會自治組織秩序的徹底摧毀和對國家強制力的全面依賴。[12]因此一切依靠群眾就要讓群眾擁有更多的政治權利，村民自治的出發點就是為了群眾自身利益探求一條適合群眾自己走的路。從村民自治的內涵歷史演進看其合理性與科學性[13]P1-49，因此必須長期堅持。

（二）以人民為中心的發展理念是村民自治的必然結果

十九大報告指出：“踐行以人民為中心的發展理論。”村民自治是人民當家做主的基礎?；仡?0世紀50年代到70年代共和國的歷史，慘痛的教訓歷歷在目，原因就是脫離群眾以高速度、高指標發展經濟而忽略了群眾的現實需求。農業學大寨演進為人民公社，大躍進起到反作用，同樣蘇聯的集體農莊亦犯冒進的錯誤。[14]P294-325因此村民自治是確保執政黨踐行發展為了人民、為了人民發展的政治保證。

（三）村民自治是健全人民當家做主的最好制度實踐

農民作為整個階層中最貧困的弱勢群體，怎么保證農民當家做主是執政黨一直探索的政治課題，從中共黨員成分看農民黨員占了超過半數，這也是以工農聯盟為主體的社會主義國家踐行的政治實踐，新時代農民如何看待貧富差距，怎么確保不讓農民成為權力的窮人？[15]P138-144 村民自治是農民成為自己主人的前提，因此應發揮中共執政黨先鋒隊作用，積極踐行村民自治的新時代價值。

參考文獻：

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第二篇：村民自治存在的問題與對策

AA縣村民自治存在的問題與對策

村民自治作為農村民主政治建設的核心內容，是社會發展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益。《村民委員會組織法》實施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農民逐步實現自我教育、自我管理、自我服務，基層民主法制建設得到進一步加強，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認真研究并加以解決，村民自治有待進一步的規范和完善。

一、基本情況

2005年鄉鎮撤并調整后，全縣轄7鎮3鄉，152個村（街）委會，4個社區居委會，2260個村民小組，總人口33萬人，其中農業人口28萬人。占總人口的85%。

二、存在的主要問題

（一）部分村民對農村民主政治建設的嚴肅性和重要性認識不高，參與基層民主自治的積極性不強。在第四屆村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會民主選舉的重要性。對選誰當自己的村主任關心不夠，持無所謂的態度，致使很多堅持原則、責任心強、有能力、素質高的干部落選。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業片的21個村成為這次換屆選舉的重點村和難點村，就是由于部分村民的民主意識、法制觀念淡薄、缺乏大局意識等造成的。由此可見，村民的積極性和參與性都直接影響到了換屆選舉的質量和效果。

（二）村委工作難度大，部分村干部無所作為。導致村干部完不成任期目標，難以有所作為的原因主要有以下幾個方面：一是有的村干部以為工作越認真、越積極、越堅持原則、就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴重，得過且過，缺乏干事創業勁頭。二是一些人競選村干部動機不純，存在私心雜念，擔任村干部的目的就是為了撈一把，不能意識到自己所擔負的重任。三是一些村干部不服從村 1

支部的領導和鄉鎮政府的指導，鄉鎮政府布臵工作時，有些村干部總以種種理由為借口，最后，工作都是鄉鎮政府包辦。四是一些村委經濟緊張，工作激勵機制，干好干壞一個樣，這也是影響村干部積極性的重要因素。

（三）村務公開不夠規范。雖然今年我縣頭塘、田州、那坡、百育、五村等5個鄉鎮被評為“百色市村務公開民主管理示范鄉鎮”的稱號，從整體上看存在的問題還很突出，一是有的村重視程度不夠，村務公開工作的力度被弱化，談不上規范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產生新的矛盾，因而一部分村干部對村務公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調，內容簡單，村務公開大多是通過公開欄來公開，但多數公開欄經常都是空白或是幾年前的內容，沒有按制度定期開放，要檢查時才公開應付檢查，工作很被動。

（四）大多數村委會集體經濟薄弱，全面推進村民自治的能力有限。由于很多村委會集體經濟空白，難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

三、對策與建議

村民自治，不是實行不實行的問題，也不是實行多久的問題，而是如何繼續深入貫徹、完善提高的問題，針對當前我縣村民自治工作存在的問題和不足建議采取如下對策：

（一）下屆換屆選舉前，要對村委干部進行考核、審計。通過考核，將一些能力強、上任以來為村里作了大量工作、政績顯著的干部公之于眾，大力宣傳，以避免堅持原則、工作能力強的干部落選。同時要做好選前審計工作，對沒有經濟問題的干部，還他一個清白；對有經濟問題的干部，給群眾一個清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。鑒于換屆選舉工作量大，在選前縣委、縣人民政府、鄉鎮人民政府應早部署、早動手、講速度、講實效，審計的重點應放在工作不力、群眾反映強烈的重點村、難點村。

（二）把好村民委員會成員候選人的資格審查關。充分發揮村支部在農村的領導核心作用，村黨支部書記應當成為村換屆選舉委員會的成員，擔負起組織選舉的重任?？h、鄉、村三級選舉機構要配合好嚴格把關，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規定的候選人依法予以取消。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執行各項政策、法律、法規的表率，成為帶領群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設成為推動我縣農村經濟發展的動力。

（三）加強民主決策、民主監督、民主管理，把工夫用在平時。重點是嚴格執行《村民委員會組織法》第十九條的有關規定，對涉及村民切身利益的重大事項必須召開村民會議討論決定。各鄉鎮人民政府要指導各村建立適合村民實行民主監督的硬約束制度，比如按照有關規定應召開的村民會議、村民代表會議必須如期召開，村民對村財務狀況的咨詢，村委必須給予解釋和答復。要制定村民維權的辦法，追究行政不作為者的法律責任。鄉鎮要督促各村嚴格執行村務公開、民主管理的有關規定，該公開的必須及時、全面、徹底地進行公開，真正給群眾一個明白，還干部一個清白。公開、公平、公正地管理村務，就能有效排除家族、宗派勢力的干擾，村民的各項民主權利也才能落到實處。

（四）大力發展村級集體經濟。村級集體經濟是村民自治運作和發展的物質基礎。實踐證明，只有集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉鎮政府要求農戶提供的獎金和勞務，才能主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔，因而村民自治組織享有較高威信。由此可見，搞好村民自治，縣、鄉鎮政府必須理清發展思路，為基層選準項目，大力發展農村集體經濟，才能解決村委會無錢辦事的困難，才能增強村委會的服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加強對村組干部和廣大農民的教育培訓，努力提高他們的思想政治素質和參與意識。由于我縣農村經濟文化較落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；還因為農村封建家族意識的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉鎮政府產生依賴感；另外，許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注，或是認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉鎮的管理對立起來。因此，要提高村民自治組織的自身建設，必須加強對村干部和廣大農民的文化教育培訓和引導，提高他們的文化水平和民主素養，使其學會行使民主權利，保證村民自治規范運作和健康發展。

總之，實行村民自治，是黨領導農民建設有中國特色社會主義政治的偉大創造。我們必須不斷為村民自治創造條件，營造氛圍，真正實現村民自我教育、自我管理、自我服務，這樣就一定會有效地促進我縣農村經濟的發展和社會的全面進步。

AA縣民政局

2006年6月23日

第三篇：當前村民自治面臨的問題

從一個村村委會的“難產”看待

當前村民自治面臨的問題

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度，并且隨著農村的經濟發展、農民的綜合素質的提高不斷推進完善。1983年起，歷時4年，經過三次全國人大常委會和一次全國人民代表大會審議，反復修改三十余次，我國于1987頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（以下簡稱《村民組織法》）。1994年重新加以修訂，1998年正式在全國范圍內正式實行。那么經過了二十多年的運行和發展，目前我國的村民自治目前面臨著什么樣的問題？下面就讓我們從一個案例說起：

一、案件情況

2010年5月17日，某地區80人來上訪反映經區、鄉兩級政府公告，兩村分別于2010年5月13日和5月14日舉行村委會換屆選舉，但在選舉過程中因原村民與新（后移民落戶）村民之間發生了沖突，區、鄉兩級政府暫緩了他們兩個村的換屆選舉工作，上訪要求盡快進行村委會換屆選舉。

后經調查了解，他們兩個村都屬于城中村，1989年以來，因為當地企業發展及城鎮建設征用兩村大量土地，兩村大部分老村民被占地招工轉變為非農業戶口或遷出兩村。此后，兩村陸續遷入了大批的后落戶村民?，F兩個村的老村民與后落戶村民的比例為1比3，后落戶成為多數。原本換屆選舉時，后落戶村民基本上不關心，但隨著近年來的征占地補償不斷提高，而后落戶村民因沒有分得承包地，導致在補償分配上與老村民存在一定差距，所以他們極力想推選出代表自己利益的村主任；但老村民因人數比后落戶村民少，害怕后落戶村民的人當上村委會主任，使得他們的利益受到侵害，所以老村民極力反對換屆選舉。從2007年開始，兩個村的換屆工作就無法進行，到這次換屆選舉前仍處于無村委會狀態。5月13日村委會選舉時，部分70、80歲的老村民到會場攪鬧，發生了老村民與后落戶村民之間的沖突，當天區政府為了做好選舉工作，特意調用50余名警力在現場維持秩序，但也沒有制止住雙方的沖突。為了避免矛盾激化，發生群體性流血事件，區、鄉兩級政府經請示市、省兩級民政部門，宣布這兩個村的換屆選舉工作被暫緩進行。

二、案例分析

兩村村委會之所以“難產”，不僅是為了爭奪村主任這一“官職”，究其原因主要在于以下幾點：

（一）新老戶村民在土地承包權的爭議是引發糾紛的直接原因 后落戶農民認為他們到該村落戶后，參加了該村的生產活動，履行了相關村民義務，對農村集體經濟組織有貢獻。而老戶則認為土地承包經營權是通過繼承方式獲得的，后落戶人口的土地承包經營權應在其原籍解決。因為土地是農民主要的生產資料，農民的生產技能又相對單一，因此對土地的重視程度不言而喻。按照現行政策，后落戶村民在現居住地如果得不到三分之二以上村民通過，就得不到承包地，遇到征地時得到的補償費也少于原住村民，大部分地區的后落戶村民數量遠遠少于原住戶，導致此問題實際上并沒有得到根本性解決，在全省農村普遍存在，條件越好的村問題越多。而該村由于后落戶較多，要求落實承包權的呼聲更加強烈，導致沖突程度較為激烈。

（二）新老戶村民在選舉資格認定上的不一致矛盾糾紛沖突加劇

《村民組織法》第十一條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生?！倍鴥纱宓睦洗迕裾J為后落戶不屬于村集體經濟組織成員，沒有參選資格；后落戶認為他們既然落戶到該村，就成為了該村村民，自然有選舉權和被選舉權。因此，老村民和后落戶在選舉的態度上存在巨大爭議，且互不讓步。

（三）新老戶村民選舉力量上的差距導致村委會“難產” 《村民組織法》第十四條規定：“選舉村民委員會，有 選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選?！眱纱搴舐鋺舻娜藬嫡嫉?5%，在選舉時的優勢十分明顯，其候選人很大程度上的代表了后落戶的利益；而老村民認為其人數與后落戶相比力量懸殊，選舉必然失敗，一旦后落戶村民當選村干部，將會直接或間接地侵犯到了他們的利益，因此老村民極力反對選舉。

三、村民自治目前面臨的問題

村民自治制度實施二十多年來，以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為主要內容的村民自治制度已經在我國農村初步建立，依法自治理念逐漸深入人心，廣大農民群眾的民主意識和法律素質得到了普遍提高。目前，村級民主選舉和自治基本走上了正軌。但不可否認，目前仍存在一定的問題：

（一）選舉過程中難以做到完全公開、公平、公正 一是當選人的素質難保證?！洞迕裎瘑T會組織法》第十二條規定：“年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權”。由于對候選人的標準規定不夠細化，如沒有明確的年齡限制、文化要求、遵紀守法的標準，也沒有授權給縣鄉制定細則，造成當選人的素質難以保證。尤其是難以保證堅持原則、工作責任心強的干部和村級 后備干部當選。如在農村換屆選舉類信訪問題中，有的反映當選的村委會主任是刑滿釋放剛剛出獄的人員，有的反映當選干部已經80多歲，還有的反映當選村委會干部是夫妻關系等。

二是村干部的力量難分配。現在農村村委會往往由幾個自然村（屯）組成，特別是在村屯合并工作完成后，此類現象更多。雖然表面上幾個自然村（屯）合并為一個，成為一個村的村民，但實際上受歷史、地理、人文因素的影響，大部分農村的生產生活和組織活動仍是以自然村（屯）為單位進行。為了工作的便利，現在大部分存的選舉是按自然村人口數量確定候選人比例，導致選舉時自然村大的比自然村小的要占據優勢。選舉出的村干部難以在各自然村中進行合理分配，使村干部少或是沒有村干部的自然村村民認為自身利益得不到保證，產生抵觸情緒。

三是親族派性難避免。以家族或宗族利益為中心的派性自古以來廣泛存在，經過多年的演化發展，雖較古代的宗族門閥觀念弱化了許多，但在廣大農村依然存在“是親三分像”的觀念，靠血緣關系、宗族親屬拉票的現象在選舉過程中依然屢禁不止。而個人通過尋求合法的權力手段（當選村干部）來為家族或利益集團謀取更大的利益也屢見不鮮。

四是違法行為難界定。在村委換屆當中，部分候選人采用上門做工作、許愿或者說由其小團體出面做工作，但沒有 用錢物進行賄；或用錢物賄選但金額很小，難以界定；或在選舉成功后采取宴請答謝等方式賄選，難以取證，群眾雖然反映強烈，但在實踐中都很難查處。

五是上級插手現象難避免?？陀^上目前許多的村民自治范圍內工作都必須依賴鄉鎮直接參預下才能完成。另一方面，現在鄉鎮有較多的硬任務需要村能按時完成，這就需要一個與鄉鎮保持一致的村級班子。鄉鎮往往在選舉過程中，在合法的范圍內利用自己的影響力來插手村民選舉，往往是通過鄉鎮黨委有效控制了村黨支部成員的選免，實施對村黨支部的領導，再由村黨支部對村委會實施直接領導，有效地控制整個村級事務的決策權。

（二）村民自治管理中存在諸多難點

一是村民代表或村民會議決策難以產生執行?！洞迕窠M織法》第十七條規定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過?！钡跁h召集過程中，由于村民或村民代表到場數量不夠，導致會議流產；或是贊成票不過半數，導致形不成決議；或是在實施村民會議決議時總有部分村民是反對或不支持的，如果村干部對這些村民做了大量的思想工作仍無效果，導致決議無法實施，影響了村務的正常開展，最終損害全體村民的利益。二是村干部素質有待提高。部分村干部由于政治和業務素質不適應工作要求，對事關農村的各項法律法規以及有關政策不熟悉，導致村務管理水平低。個別村干部用公款請客送禮，揮霍浪費；村干部收入不入賬，私分、貪污公款問題一直存在。還有的是靠宗族宗派關系、賄選等手段而當選為村委會成員的，干群關系比較緊張，容易造成村兩委班子不團結，村民自治不能真正取得實效。

三是村民意識的“二重性”依然存在。目前，仍有相當部分村民存在權利和義務的“二重性”。主動參與村民自治管理的積極性不高，表現在：關乎自身利益的事情積極參加，事不關己高高掛起，不參加村民大會、村民代表大會的現象時有發生；無論事務對全村有多大的長遠收益，只要影響到自身利益就一律反對；注重既得利益，不愿承擔相應的義務。如村里要進行村內部基礎建設，以前有“三提五統”等農業稅費，村里有一定的自由支配權，只要村民代表會議通過就能實施；但在稅費取消后，村收入僅能維持在相當低的水平，一旦需要大家出工、出力、出錢，少有成功的現象，導致農村建設停滯不前。

四是對村干部違法違紀查處不力。雖然《村民委員會組織法》第二條規定：村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。第十九條規定了村民委員會必須提請 村民會議討論界定后，方可辦理的事項。但在實際工作中，由于制度的不規范，農民群眾很難對村干部進行有效監督，雖然實行了村務公開，但信息的不對稱使得農民很難獲得全面、完整的信息。村干部在履行職務時，假公濟私，或利用法律政策的空子，中飽私囊，并造成集體經濟組織經濟損失，因為村委會成員的行為代表了村集體，與其本人無關，所以目前法律規定了是由集體承擔，最終是由村民承擔。這就造成了村干部只有權力沒有義務和責任，這種錯位的認識造成了對村干部的職務違法違紀行為難以進行處罰，村干部也就可以逃避相應的處罰。

（三）傳統管理觀念和模式仍遺留一定的影響 一是傳統管理觀念仍未完全改變。部分鄉鎮領導對黨提出的村民自治，對《憲法》、《村民委員會組織法》的剛性及精神實質缺乏應有的認識，對村務由過去的領導地位變成現在的“指導”地位轉不過彎來，不習慣、不順勁，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。有的干部表示“村民自治是由一群素質最低下的人采取最先進的管理方式”。部分村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，對如何搞好村民自治心中也沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。二是傳統管理模式仍未完全改變。現在鄉鎮政府的職能已經逐漸轉變，但“對上負責”的管理模式仍未完全改變，造成了部分鄉鎮領導只對上負責而不對下負責的局面，從而必然要求村干部也對鄉負責，只要做到服從鄉鎮的指揮，完成鄉鎮的各項任務和指標就行，對農民的意愿考慮得較少，對農村的村民自治造成了阻礙。部分鄉鎮的職能沒有轉變到位。鄉鎮干部還沒有從“收費收稅”、行政管理中轉變到“服務型”的工作中來，仍然用以前的老辦法在工作，代辦代決策的現象經常發生，村民民主管理的權利沒有得到維護。

（四）配套法律政策還不健全

《憲法》、《村民委員會組織法》雖然對村民自治進行了法律規定，但是尚缺乏細致的可操作的統一的具體規范。地方出臺的實施辦法也不同程度地存在缺乏內在的科學性和合理性的缺陷，特別是對當前農村的具體實際情況只是作出了原則性的規定，沒有作出合理可操作的規定，對一些關鍵的問題或是沒明確或是不符農村的當前發展的現狀，村級組織執行有關法律制度時缺乏有效的法律制度支持，如在村主任罷免方面?！洞迕窠M織法》中第十六條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召 開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過?！笨此平鉀Q了這一問題，但實際上，受農村由于親戚、鄰里、朋友甚至不同利益村民群體的影響，無論是五分之一村民聯名、村民大會、還是半數投票表決都很難實際操作。

再如《村民組織法》規定三年進行一次換屆選舉，導致農村在選舉后形成了“第一年還選舉前人情，第二年適應工作，第三年準備再次選舉”的現象，導致村干部時刻圍繞選舉轉，難以真正剎下心來工作，周而復始形成惡性循環。

四、進一步推進村民自治的對策

村民自治實施以來，我國基層民主法治建設取得了重大進展，這是不容否定的。但從目前實際情況看，面臨的問題多，面臨的挑戰也多，因此必須研究村民自治的對策。

一是加強和改善黨的領導。中國村民自治的規模之大，范圍之廣，涉及的人數之多，堪稱“世界之最”。這樣一件關系全局、帶根本性的大事，沒有共產黨的領導是不可想象的。一方面要毫不動搖地堅持黨的領導，充分發揮農村基層黨組織的領導核心作用，積極領導和推動村民自治，保證和支持農民群眾依法行使民主權利；另一方面，又要改善黨的領導，改變傳統的思維模式、領導方式和工作方法，鼓勵廣大黨員和黨支部成員以平等的身份參加村委會競選和村務管理，充分發揮黨員的先鋒模范作用，推動村民自治的不斷 發展。

二是完善村民自治制度化建設。村民自治的制度化建設仍應圍繞四個民主進行。從總體上看，村民直選的選舉模式不容動搖，選舉仍是重點，是全體村民關注的焦點。選舉制度中存在的問題將直接影響整個村民自治制度的發展。同時，也要兼顧到其它三個方面的制度建設，尤其是村民代表會議、村務公開等制度的建設，要緊密結合村委會的選舉，規范村民代表的選舉，理清村民代表會議與村民會議及村委會的關系，把村民代表會議與村委會和村民會議有機地結合起來，形成村民會議或村民代表會議民主決策，村委會管理村務，村民積極參與的農村治理格局。

三是理順與之相關的各種關系。一方面要理順村與鄉鎮的關系，同時實現村務管理的制度化。要轉變鄉鎮政府原有的治理結構和治理方式，改變傳統的公共權力自上而下地單向式運行，還權于民，使村民自治名副其實。另一方面要理順黨支部與村委會的關系。村黨組織 與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。要在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。

四是培育農村村民自治民主意識。農民群眾是村民自治的主體，他們能否參與村民自治，在村民自治中能否正確享受權利，履行義務，對村民自治的健康發展關系重大。要讓群眾在實踐中鍛煉，在實踐中提高。通過民主選舉，把選舉村干部的自主權交給村民；通過民主決策，把村務大事的決策權交給村民；通過民主管理，把日常村務的參與權交給村民；通過民主監督，把對村干部的評議權和重要村務的知情權交給村民。在實踐使農民群眾逐步增強民主法制意識，逐步養成依法辦事和依法維護自己合法權益的觀念。并逐步創造出完善民主程序和民主制度的范例，從根本上推動村民自治日趨完善，進而加快整個基層民主政治建設的進程。

五是加強對農村兩委班子成員的培訓。當前農村村委會負責的事務較為雜亂，這就需要村委會成員有一定的業務素質。但村委會成員都是由村民直接選舉產生，在上任前沒有經過系統的培訓，上任后平均每年只培訓1-2次，特別是地處偏遠的農村，受交通、信息傳播等條件所限，培訓指導更為困難。導致村干部的政治和業務素質不能適應村日常工作的需要，對一些新的法律法規、政策了解也不夠。這就直接 影響到他們在村委會的工作。建議各有關部門加大對村委會成員的培訓力度，特別是上任前的培訓，以便于他們能夠盡快進入角色，開展工作，以利于農村的正常發展。

第四篇：村民自治的主要問題及對策

村民自治的主要問題及對策

來源： 《前沿》2005年第三期 時間： 2011-11-16 21:40

現行村民自治制度存在的問題,既有制度本身的問題，也有實施和大環境的問題。

擴大基層民主，是發展社會主義民主的基礎性工作，而推進農村基層民主建設的根本途徑就是加強和完善農村村民自治制度。目前，我國的村民自治運作存在什么問題 ?應如何加強和完善?對這些問題的探討無疑具有重要的現實意義和理論意義。

一、村民自治在運作中存在的問題

1、現行制度設計難以實現村民委員會與鄉鎮政府之間的較好銜接。《村組法 》第 2條規定： “村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！钡?10條規定，村民委員會由村民直接選舉產生。第 4條規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”這些規范只規定了村民委員會是基層群眾性自治組織，由村民選舉產生，對村民負責，并未明確規定其在政務方面對鄉級政府負責;同時，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予的 “指導、支持和幫助 ”，以及村委會對鄉、民族鄉、鎮政府的工作 “協助 ”，其具體內容是什么均不夠明確，這樣，現實中鄉鎮與村民委員會之間的關系就很容易被扭曲。在很多情況下，鄉鎮政府仍然習慣于傳統的命令式的管理方式，對村民委員會從產生到日常工作進行干預和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機構，變 “指導 ”為事實上的 “領導 ”。其主要做法是：通過各種手段干預、操縱村民委員會選舉，力求使“自己人 ”當選;通過村黨支部事實上 “領導 ”而非 “指導 ”村委會;通過行政命令和資源優勢，實現對村委會的控制;一些鄉鎮還借助于 “村財鄉管 ”來加強對村委會的控制，也有一些村委會從本村利益出發，不愿接受鄉鎮政府的 “指導 ”，甚至力求擺脫鄉鎮政府 “指導 ”，出現了所謂村委會 “過度自治化 ”的傾向。

2、現行制度設計中村委會與村黨支部之間的職權劃分不明，使二者的沖突時有發生。《村組法 》第 3條規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！钡?2條規定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！边@里，黨的核心作用是什么并未細說，村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業是否在黨的領導下亦未言明。1999年初，中共中央下發的 《中國共產黨農村基層組織工作條例 》第 9條規定：本村經濟建設和社會發展中的重要問題由村黨支部 “討論決定 ”。而第 19條規定的由村民會議 “討論決定 ”、由村委會執行的八項事宜，卻也都是關于本村經濟建設和社會發展的重要問題。這樣，村黨支部與村委會在理解中央文件和 《村組法 》時，不免會各執一辭，使村委會與村黨支部之間糾紛不斷。當村委會主任力量較大時，則常出現村支書與村主任爭雄的局面，導致二者 “同居 ”的危機。一般而言，是村支部權重，大事、小事 “村支部一切包攬 ”，村支書成了實質上的村委會主任，而村委會主任副主任則成了村支書的僚屬。

3、村委會選舉制度不完善?！洞褰M法 》村委會選舉的規定過于原則和抽象，且存在很多法律漏洞，即使各省自行制定的實施辦法和選舉辦法也有很多規定不合理、不規范。主要問題是：

(1)關于候選人提名的程序不夠具體、科學合理?！洞褰M法 》雖然規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員的候選人，但并未規定具體提名辦法，更未規定候選人產生后，必須要過多少天后才能正式投票選舉，以使候選人能有較充分的時間對選民進行演講宣傳，使選民能夠較充分地了解候選人，避免盲目投票。目前實際情況是當選者往往是村里的知名人，使一些現任村干雖然任內政績平平，甚至有嚴重問題，也能順利被提名、被選上，而非知名人即使很有頭腦、很想為村級治理做點事也很難當選。此外，《村組法 》并未規定如何直接提名候選人，也未規定候選人的名額比應選名額多多少。這樣，在采用 “海選 ”的地方，通常由選民采用無記名投票的方式，直接選舉候選人，同一個人可被選為村委會主任、副主任或村委會委員的候選人，同一個人在被選為多種候選人時，可選擇其中的一個參選，如選擇其中較低的一個職位參選，所獲取較高職位的選票可以計作較低職位的選票。這就為各類領導展開“工作 ”、進行 “安排 ”提供了方便。

(2)對舞弊及破壞選舉行為懲處不力?！洞褰M法 》僅把村級民主權利的糾錯渠道界定在群眾舉報和縣鄉人大、政府及有關部門的 “應當負責 ”調查處理上。對處理選舉爭議和糾紛的規定，大部分省都規定了縣、鄉兩級人大和人民政府以及民政部門和其他 “有關部門 ”都有權處理。這種規定表面看來很詳盡、很合理，但規定這么多部門都可以受理的結果卻往往是各部門之間職責不明確、分工不細致，最后相互推諉，導致大家都不管，或者不同的部門處理結果也不同，使人無法適從。行政訴訟法、行政復議法主要側重于公民財產權、人身權的保護，村級民主權利也不在它們的調整范圍之內。由于法律對違反 《村組法 》的行為缺乏剛性的懲處規定，一些嚴重破壞村級民主的行為往往得不到及時、有力的懲處。法律法規的不完善和法律漏洞的大量存在，往往給鄉鎮政府在指導村委會選舉中故意曲解法律提供一定的機會，從而導致大量侵害村民選舉權利的選舉糾紛和違法行為的出現。

4、有選舉無監督，即使偶有好官，也難免變壞?！洞褰M法 》第 18條規定村委會應向村民大會負責，第 19條規定與村民利益密切相關的 8大事項只有村委會才有決定權。但是實質上由于村民素質不高，村民大會事實上很難舉行，因此 18條、19條中的這些切實捍衛村民權利的規定在很多地方皆形同虛設。于是第 21條中的規定就不免被濫用，一方面村委會、村支部常想方設法使自己滿意的群眾擔任村民代表，另一方面所謂討論決定村民會議授權的事項實際上就成了討論決定第 19條其他條款中村民會議討論決定的事項。更有甚者是，村黨支部根據 1999年 《中國共產黨農村基層組織工作條例 》第 9條的規定，對村內的上述大事徑自做決定，連村民代表會議也不舉行。此外，《村組法 》第 22條中關于村務公開的程序和內容的規定雖較具體，但是對于那些不公開或公開不實者的責任追究則語焉不詳，久而久之，村務公開不公開，怎樣公開，在很多地區似乎完全成了村干們自主的事了。

此外還存在以下問題：村級干部在政治上無升遷的可能性，且大多數地方村委會干部待遇都甚低(雖然他在很多時候都在為國家辦公)，所以不能吸引真正有抱負、有才干的人去競選村委會干部?？h鄉體制改革滯后，縣鄉機構重床架屋，官僚主義十分嚴重，村干們整天疲于奔命，少有時間和精力為群眾辦事，也加重了村民的負擔。民主環境較差，其突出表現是眾多村民的民主意識相當淡薄，民主能力十分有限，不尊重手中“神圣一票 ”的權利，很多村民選舉時連票都不愿意去投，致使許多地方連正常的換屆選舉工作都難以進行。

二、加強和完善村民自治制度的對策

1、改進鄉鎮工作的方式方法，建立服務型、指導型的基層政府。一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦;二是放權。鄉鎮應從過去傳統的統治型觀念為主向現代的服務型觀念轉換，要從過去的政治經濟社會合一，向以公共服務為主轉變，從控制村級組織為主轉到放手讓村民自治，給予支持、幫助指導上來，凡屬村民自治的事務，鄉鎮政府不越權、越位干預，不搞強迫行政命令;三是指導和引導管理。在村民自治制度下，政府對村的管理又是必要的，而且應該積極提倡中國農村發展的緩慢和停滯業已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計劃經濟時代政府對村內事物的直接管理，轉為以村民自治為前提，依法定權限和程序進行的間接管理。政府與村民自治組織具有指導與被指導、管理與被管理的雙重屬性。鄉鎮政府要運用思想教育、法律手段、行政管理、經濟管理和開展服務的方式指導、幫助村委會工作，不干涉屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會則要自覺接受鄉鎮政府的指導，依法協助鄉鎮政府開展工作，保證完成各項工作任務。

2、解決兩委關系不協調問題。要解決農村兩委關系不協調的問題，必須堅持標本兼治。

(1)科學劃分農村兩委的權限，明晰兩委班子的權責關系。農村工作是一個有機整體，作為農村工作的組織機構，村委會和黨支部必須在整體利益的原則下形成高度的統一。明確規定村黨支部與村委會的職責范圍，使各自的工作職責與范圍有清晰的界限，避免出現實際操作中的相互扯皮或相互推諉的現象。最重要的是確認村黨支部和村委會之間的領導和被領導的關系。黨支部是黨在農村的基層組織，是黨在農村的全部工作和戰斗力的基礎，是村級各種組織和各項工作的領導核心。在村民自治中堅持黨的領導，主要體現在：首先是要村黨支部在帶領村民在對日常事務的處理中體現黨的意志，按照國家政策辦事，而不是要村黨支部凌駕于村委會之上;其次是帶領村民積極參與村內事務的民主管理，教育黨員和村干部自覺遵守 《村組法 》及各種法律和政策規定;再次是搞好組織和監督，確保各項程序的合法，同時對村委會日常管理工作進行監督，建議把組織村務公開的權力交給黨支部，讓村黨支部享有真正的監督，確保依法治村。黨支部的領導應是一種宏觀層面的指導和幫助，而不是對具體事務的包辦和代替。村委會要依法接受村黨支部的領導，在黨的路線方針政策和國家法律、法規限定的范圍內履行職責，開展工作，使村民自治在黨組織的指導和支持下健康發展。

村委會行使的權力是廣大村民通過選舉后賦予的，村委會與村民的關系是代理與委托的關系。村民對自已的權力既擁有委托出去的自由，也有收回的自由。村委會應對村民負責。村黨支部在領導村民自治中也要尊重村民的意志，盡最大的努力使黨和國家的意志與村民的利益吻合起來。不能使國家利益和村民利益統一起來的村黨支部和村委會是難以完成其使命的。

(2)加強制度建設，建立科學高效的村兩委工作運行機制。在目前村兩委組織自身發育尚不成熟，功能難以界定清楚的背景下，要確保兩委班子工作的協調，必須建立一套合理的公共權力配置和運行體系。一是在法定程序上鼓勵村黨支部成員參與村委會競選或村委會成員參與村黨支部競選，實現村兩委成員交叉任職或 “一肩挑 ”?！耙患缣?”的方式是一種大膽的、符合實際的選擇;這一做法既為我黨在鄉村提供了尋求 “新的合法性 ”的機會，又與當代世界民主發展的潮流相一致。實踐中有三種做法。一種是：在村委會選舉中，能夠獲得大多數村民選票的黨員，可以再由村黨員大會選舉為村黨支部書，任村主任的年限與任村黨支部書記的年限相同;第二種做法是，把時任村黨支部書記的同志作為村主任的正式候選人向村民推出，若能被選上村主任，這也就合理合法的 “一肩挑 ”了;若不能選上，村黨支部書記的位置也要空出來;第三種做法是，對選舉產生的非黨員村主任，上級黨組織加快培養步伐，使其早日成為合格的黨員。從必要性看，在做到民主選舉的基礎上，通過交叉任職或一肩挑;使村的各項大事與具體事務都能在一體化的組織里得到落實，可以避免彼此之間因為爭權奪利或相互推諉而帶來的功能浪費;從實際效用上看，既可以加強黨的領導，提高村委會地位，有效避免黨的領導地位被架空的可能以及村委會權力虛化的局面，又能使村民在更大的范圍內篩選，真正實現好中選優。此外還有利于組織合力的形成，提高辦事效率以及減少干部職數，減輕農民負擔。二是規范兩委的內部決策運行機制，建立黨支部領導下的集體決策體制。凡涉及到村莊整體利益、長遠利益和村民切身利益的重大問題，可以由村黨支部或村委會提出初步議案，提交村兩委聯席會議討論并擬定初步決策方案，然后將初步決策方案向群眾公布，在廣泛征求群眾意見的基礎上，由兩委聯席會議形成決議，最后召開村民大會或村民代表大會，經討論、表決通過后付諸實施。

(3)積極推進領導創新，切實改善黨支部的領導。村黨支部在摒棄傳統包攬型領導方式后，要堅持和加強黨的領導，關鍵是推進領導創新。一是創新干部產生機制。村委會實行直選后，兩委干部產生方式有了明顯不同，因為直選，村委會的威信和群眾基礎相應提高，如果村黨支部委員的產生還停留在“由少數人選人 ”、“在少數人中選 ”的模式中，那么雖然同樣是村干部，但在群眾心中就有了高下之別。要創新選舉辦法，把黨員、群眾公認的優秀黨員選進村黨支部班子，這是與村委會成員的直選相銜接，提高村黨支部公認度和號召力的有效措施。二是實現工作方式創新。村黨支部要有所為，有所不為，保證黨組織的先進性。首先要把有知識、有能力、有奉獻精神的農村青年團結在黨組織周圍，適時吸收進黨員隊伍，同時加強黨員的教育和管理，健全激勵和約束機制，在民主政治建設中發揮 “一個黨員一面旗 ”的先鋒模范作用。其次要改進思想政治工作，增強黨組織的滲透力。在幫助村民釋疑解惑、排憂解難、增收致富上下功夫，不斷提高思想政治工作的針對性和影響力。

此外，應發揮上級黨委和政府的引導功能，如確定正確的輿論導向，提供良好的服務環境，以促進兩委的有機協調。

3、改革現行的村委會選舉制度，變 “海選 ”為 “組合選舉制 ”。所謂 “組合(閣)選舉 ”是安微省社會科學院辛秋水研究員首次提出的。其主要做法是：

(1)提名。召開村民小組會議，采取無記名投票，由具有選舉權的村民在全村范圍內，分別按村委會主任、副主任和委員三個職位各提出一名候選人。村民選舉委員會將各村民小組的提名票數進行匯總統計，以得票多少為序分別確定村委會主任、副主任和委員人選。然后，由每位村委會主任候選人，分別在得票較高的副主任和委員人選中，以差額的原則 “組合(閣)”各自的村委會 “競選班子 ”。村委會主任候選人及其 “組合 ”名單，都必須在選舉日之前張榜公布，讓村民甄別、審查。

(2)競選。一般要求在人口較易集中的村子里舉行全村 “競選大會 ”(只設一個主會場)，在 “競選大會 ”上各競選班子輪流發表 “競選演說 ”，當場回答村民問題，營造民主競爭氛圍。而在人口較難集中的村子里(如偏遠山區)，各競選班子則要分片開展競選活動，發表 “競選演說 ”，接受村民質詢，增進村民對競選班子的了解。

(3)投票。分兩步進行，首先，由村民直接投票選舉村委會主任;然后，由村民對當選村委會主任的組合班子進行投票選舉，以得過半數票者當選為村委會副主任和委員。該做法較 “海選 ”是有較大的進步，但是仍有值得進一步完善的地方?？勺鲆韵抡{整： 一是變村民無記名投票推選村委會成員候選人為凡是有意競選村委會主任者，首先必須要組建自己的競選班子，包括副主任和村委會委員的人選和駐選舉委員會的代表;規定只有獲得村全體選民的 1/15———1/10以上聯名支持，并且繳納必要的選舉經費者，才有資格參與競選。二是規定正式候選班子確定與投票日必須相隔兩個月，以便各路競選班子能有充分時間進行各種合法形式的競選活動，使選民能夠充分了解自己的主張。三是選民只投票給某一競選班子，不再投票給單個候選人。四是凡是競選失敗的競選班子皆可選擇 1———2名常年在本地務農或務工、有一定文化修養的人擔任村務公開監督委員會委員，享有一定的物質補貼。村務公開監督委員會重點監督村級財務、村重點工作的落實情況等，凡發現重大問題，一經查實，基層政府必須嚴肅處理。

4、加強村民自治的法律、法規和規章制度建設，為村民自治提供可靠的法律與制度保障。民主政治的推進與法制的完善緊密相連，在依法治國的今天，也必須依法治村。首先，要通過立法、修法，使村民自治制度更加細化，更具有可操作性。健全的法律制度是村民自治合理運行的基本條件，法律制度的漏洞往往成為外來力量干擾村民自治的幫兇?，F行的 《村組法 》較以前更貼近實際，但仍需要進一步修訂和完善，如選民資格的認定、村民代表選舉時間和方式、候選人條件的限制、辭退、違法選舉的處理等問題都需要進一步明確。尤其是為真正更好地保障廣大村民的選舉權利，約束行政權力，及時處理好選舉中出現的諸多問題和糾紛，我國應當盡快建立健全村民選舉權利的法律救濟制度，完善對村委會選舉糾紛和違法行政行為的處理機制。具體說來，可以通過建立和完善下列制度來達到上述目標： 一是村委會選舉的訴訟救濟。應爭取盡快制定統一的 《村委會選舉法 》，并在該法中確立有關選舉的行政訴訟救濟制度，將現有的刑法和三大訴訟法加以修改，使其擴大并適用于村委會選舉，尤其是將相關行為納入現行刑法的破壞選舉罪中，并規定行政機關應負相應的行政責任和行政賠償責任;二是村委會選舉的行政復議救濟、信訪救濟、行政處分救濟、人大監督救濟。法律必須明確各救濟的主體及其職責、工作程序和應承擔的法律責任，以增強法律的可操作性，充分發揮救濟的實效。其次，加強村委會日常工作制度的建設，從而實現對村委會成員的監督和制約。要根據法律、法規，加強村民委員會工作制度的建立，如建立健全議事制度、財務制度、村務公開制度、罷免制度等鄉規民約，使村民委員會更好地為廣大村民服務。

此外，應加快農村經濟發展，提高農民的物質生活水平，為村民自治提供物質保證;加大對縣以上黨政機關、人民團體和事業單位的改革力度，將節省下來的財政資源以簽定合同、責任狀等方式來補貼經濟來源較少、管理甚佳的村級機構，使其能有為民辦事的必要經費。

第五篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農村經濟體制改革的產物。20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。村民自治發揮的作用既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經歷了一個漸進發展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規的欠缺，無法使之發揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定、權利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實際運作過程中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權。隨著農村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉鎮與村委會的關系不暢導致國家政策執行不力和鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系又常常與成文法律規范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。最經常也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(?目前鄉鎮大都是鄉黨委書記、鄉鎮長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉鎮還借助于“村財鄉管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉鎮是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉鎮同村的新型指導關系，強化了傳統的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據村委會自治權，存在少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉鎮，而當鄉鎮責怪村委會協助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產生的，但實際上往往是由鄉鎮黨委決定的。黨支部成員由任命產生，而村委會則由選舉產生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統制度仍然捍衛著黨支部書記的優勢地位。黨支部是傳統的村務決策實體，而選舉產生的村委會要依法行使村務決策權力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發展，大大降低了村民自治的質量。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩定的保障時期，農民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數精簡、選舉經費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規范配套。以往的農村治理體制是國家從鄉村獲取資源，這也是導致農村各種矛盾根源。目前

國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。“多予少取放活”的政策最終會調動農民的積極性。經過20多年的實踐，農民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。因此，進一步加強村民自治制度規范配套，完善村民自治相關法律法規顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態?，F行的戶籍制度嚴重制約經濟的發展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據。愿意為農村建設施展才華的現代知識型青年的進入，對村民自治的長足發展會有很大的促進。在具體制度規范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養和強化。首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村實行的免費九年制義務教育，將對農村文化教育產生深遠的影響?？梢越Y合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉村干部素質，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！编l鎮政府是國家設立在農村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉村行使行政管理權的職能，依法在所轄區域內開展各項政治、經濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區域內依法開展法律規定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協助鄉鎮政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉鎮政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。

因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經費支持。因此，應該明確經費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數精減后出現的工作量問題，可以通過大力發展農村經濟組織進行分解，培育各種農村經濟組織對農村經濟的發展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。