第一篇：淺析我國村民自治存在的問題及對策

改善村民自治的法律環境探究

村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,直接行使民主權利,進行自我管理、自我教育、自我服務的基本社會政治制度。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進行改善。

一、當前村民自治法律環境存在的問題

（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。

根據憲法第111條規定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調整民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，具有獨立于其他機關或組織的性質。但是憲法對村民委員會制度的規定是在第三章第五節,而第三章規定的內容是國家機構,第五節規定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權機構、是鄉鎮政權的下級組織,從而混淆村民自治的性質。這種立法上的混淆對之后的執法工作等有著誤導作用，對村民自治的順利進行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規定也不完整、不明確。實施《村民委員會組織法》的實踐證明，《村民委員會組織法》規定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結構建設，用了大量的法律條文規范村委會組織，對村民自治本身的規定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠。

（二）村民委員會和鄉鎮人民政府的關系不協調。

關于村民委員會和鄉鎮政府的關系，《村委會組織法》第三條規定“ 鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作。”這種指導作用主要表現在政策指導, 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規指導和幫助村委會搞好班子建設, 特別是村委會的選舉工作，指導村委會依法做好各項工作, 如調解民間糾紛等。從村委會的角度講, 一要積極主動求得鄉政府的指導支持和幫助，二要自覺地協助鄉鎮人民政府開展工作, 完成各項任務。但是, 由于一些地方的鄉鎮黨委和政府對與村民委員會的指導與協助關系沒有正確的認識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉村關系不協調的現象，主要有兩種傾向：一種是鄉鎮政府過于干涉村務管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉鎮政府，喪失其應有的活力；另一種是村民自治過分加強，無無視鄉鎮政府的指導，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會的關系界定不清。

對于村黨支部與村委會兩者的關系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規定，但是它的第三條規定：“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！贝妩h支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領導，這種領導不應是上下級的領導，而應該是對村委會的工作起到監督和保證作用。但是在現行的村民自治法律中，雖規定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規定其具體職能，對于村黨支部與村委會的關系的規定存在盲點。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關法律法規來規范黨的領導，容易造成黨組織這種領導的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進行不當的干涉，根據學者的調查,各村的黨組織實

12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農業大學學報2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農業大學學報2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者,各村黨組織負責人均是社區權力

5的核心人物。某些情況下村委會和村黨支部的關系是否順當, 往往取決于村主任和村支書的私人關系或者他們的個人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領導, 甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。

（四）農村本身存在各種不良因素。

農民是實行村民自治的主體, 農民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農村的法制小環境同樣對村民自治的深入開展起著促進或阻撓的作用。村民自治確實以前所未有的力量改變這農村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會干部的素質。在村民自治精神的感召下，中國農村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識文化結構方面

6都發生了很大的變化。這些為進一步發展村民自治奠定了一定的現實基礎，但是這種基礎

還不夠深厚，特別在一些貧困地區，干部群眾的素質離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團的觀念、家族觀念及各種錯誤思想道德觀念的影響, 在實行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發展。大體有如下幾個方面: 一是在村委會選舉過程中出現的問題, 目前農村的家族勢力仍舊較有力量, 可能會在一定條件下影響村民委員會選舉, 使公正的選舉受到家族勢力的干預和破壞;二是在民主管理集體經濟時, 可能因為個人利益或小集團的利益使村里的經濟管理和民主監督受到不同程度的影響;三是對待村委會的工作可能因各種因素的存在采取反對或不支持的態度, 使村委會的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時, 可能因不懂法而出現違法、違反政策的現象, 如有些地區的村規民約簡直就是一張罰款單, 罰款細目可以多達幾

7十項。

（五）農村的法制建設不夠，不能營造健康、完備的法制環境

村民自治是我國農村基層民主發展的趨勢，是9 億農民行使民主權利的廣泛實踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統的農村社區推行, 更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的專制歷史影響, 中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣, 不善于行使自治的民主權利。當前出現的問題主要有基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念不夠強化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區出現了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農村社會出現了不穩定的因素, 對農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展產生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環境的對策

（一）進一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據憲法的規定，農村村民建立村民委員會，實行村民自治，理應制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權利，同時也保障村民自治組織按照自治的原則進行運轉，真正達到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會組織法集中解決了民主選舉等問題,但對于村民如何進行民主決策、民主管理、民主監督只作了原則性的、一般性的規定, 還沒有全面、詳細地展開規定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會組織法》或制定新法時，應當注重明確村民自治的定位問題，關鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會在村級組織中獨立的主體地位，它不附屬于任何行政機構，它代表的是農村最大多數群眾的利益；

其次，厘清村委會與國家的關系。村委會是農村公民結成的基礎性權力共同體。按照憲法，作為國家公民應當履行公民的義務。因此它要完成法律規定的各項國家任務，接受鄉鎮

相繼全：集體經濟背景下的鄉村治理，華中師范大學出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學出版社2004年版，第83頁。王新生：農村村民自治的法律環境評析，載湖南大學學報2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導；

再次，在對外關系方面，包括對鄉鎮政府的關系，村委會是獨立的，自主進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，不受其他組織的不當干涉；

最后，全面、詳細的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監督的規定，使各個環節的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進村民自治的真實有效和健康發展。

（二）協調村民委員會和鄉鎮人民政府的關系，促進“鄉政村治”格局的長期穩定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯誤傾向, 對鄉村關系進行適當、有效的整合, 必須從以下兩個個方面進行努力：

首先，鄉鎮政府及其工作人員要提高認識, 轉變觀念, 改進工作方式、方法。其中提高認識, 就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系，這是村委會的性質決定的，村委會是村民自治組織, 依法享有自治權利, 因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不能定為領導關系。改進方法, 就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外, 應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段, 在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

其次，村委會應引導農民學會正確使用民主權利,自覺協助鄉鎮政府做好應由村委會承擔的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識并且要引導他們正確行使自己的民主權力，防止違法違規或者過度自治現象的出現。

（三）厘清村黨支部與村委會的關系

村黨支部與村委會關系的不協調、不順暢，實質上主要是二者的權力劃分問題。針對這樣的問題，主要從以下三點解決：

首先，必須從法律和制度上進一步明確劃分村黨支部與村委會之間的職責權限。在村民自治的發展過程中，我們要要求嚴格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會要承擔的職責和實現這種職責的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運行和合作。村黨組織和村委會要在法律規定范圍內開展活動。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握, 對其他村級組織建設的指導, 對各類組織之問關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨立負責地開展工作。村黨支部書記和村委會主任可以一肩挑，但是必須經

過合法選舉；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權, 但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提。

其次，推廣實行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領導權威問題，把堅持黨的領導與實施村民自治有機結合在一起。

再次，加強對村級干部的培訓和教育，包括對兩委工作人員的培訓，因為他們的素質直接影響到兩委關系的處理，對其進行培訓的工作意義非常大。

（四）大力發展農村文化教育，提高農村群眾的文化素質和政治水平。

這一要求包括兩個方面：

首先，加強村民的思想文化教育，提高村民的文化素養。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識字。不識字就不能有

10政治,不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治?！痹诂F實生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學學報2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。所以，大力發展農村社會生產力, 壯大集體經濟, 發展農村文化事業具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強村民政治素質和政治意識的培養，在村民自治中使村民實現政治社會化，增強村民的主體意識和參與意識，讓村民認識到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達自己的利益需求，實現村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農民文化思想水平和民主素養, 增強農民的政治參與意識，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

（五）加強農村的法制建設，為發展村民自治營造良好的法制環境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發展的趨勢，更應在良好的法制環境中健康成長。所以，實行村民自治, 必須貫徹和執行依法治國方略。

首先要加強農村法制建設的規劃和指導，在推進省、市、縣有步驟實現依法治國方略的進程中, 應有推進農村法制建設的規劃, 對農村法制建設分階段目標,制定明確的規劃和年度計劃, 并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標,并進行經常性的檢查督促。

其次，要強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念, 增強他們依法實行民主自治利民主管理的自覺性和主動性。要樹立農村干部依法辦事、恪守職責, 接受監督的觀念；要堅決查處一些農村干部壓制和破壞民主、侵犯農民民主權利的行為, 創造一個能夠依法保護農民合法權利的公平公正的法制環境；要堅持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻

著作類

[1] 天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版。

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期刊論文類

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[7] 袁鳳芝：我國村民自治存在的問題及對策，載中國商界2009年第3期。

第二篇：我國村民自治存在的問題與對策探討

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

***同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造?！庇绕浯迕褡灾胃寝r村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。

第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。

要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的?！肮伯a黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](p96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行

政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。

第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。

所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動?？傊寮壗M織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。

提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊?，規范化的民主選舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。

再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定

實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！盵7](p59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和

第三篇：我國村民自治存在的問題與對策

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，論文的標準格式解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

江總書記1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力?？梢姡寮w經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國******領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方

面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國******領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“******執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督?！盵1](P96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。論文網但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國******在農村的基層組織，按照中國******章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利?！边@實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞

好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法?？傊幏痘拿裰鬟x舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治?！盵7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文化事業，提高農民文化思想水平和民主素養，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

六、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村社區推行，更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的****歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義

民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強農村法制建設的規劃和指導。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的檢查督促。二要切實提高農村干部、群眾的法制觀念。對農村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉鎮干部、企業老板等負有管理職能的人來說，由于手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監督的觀念。要突出“義務本位，責任至上”，論文網使他們認識到干部的行政權力和企業老板的管理權力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監督。而對廣大農民群眾來說，也包括農村的中小企業，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。

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第四篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農村經濟體制改革的產物。20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。村民自治發揮的作用既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經歷了一個漸進發展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規的欠缺，無法使之發揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定、權利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實際運作過程中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權。隨著農村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉鎮與村委會的關系不暢導致國家政策執行不力和鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系又常常與成文法律規范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。最經常也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(?目前鄉鎮大都是鄉黨委書記、鄉鎮長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉鎮還借助于“村財鄉管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉鎮是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉鎮同村的新型指導關系，強化了傳統的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據村委會自治權，存在少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉鎮，而當鄉鎮責怪村委會協助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產生的，但實際上往往是由鄉鎮黨委決定的。黨支部成員由任命產生，而村委會則由選舉產生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統制度仍然捍衛著黨支部書記的優勢地位。黨支部是傳統的村務決策實體，而選舉產生的村委會要依法行使村務決策權力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發展，大大降低了村民自治的質量。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩定的保障時期，農民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數精簡、選舉經費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規范配套。以往的農村治理體制是國家從鄉村獲取資源，這也是導致農村各種矛盾根源。目前

國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境?！岸嘤枭偃》呕睢钡恼咦罱K會調動農民的積極性。經過20多年的實踐，農民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。因此，進一步加強村民自治制度規范配套，完善村民自治相關法律法規顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態?，F行的戶籍制度嚴重制約經濟的發展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據。愿意為農村建設施展才華的現代知識型青年的進入，對村民自治的長足發展會有很大的促進。在具體制度規范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養和強化。首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村實行的免費九年制義務教育，將對農村文化教育產生深遠的影響。可以結合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉村干部素質，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！编l鎮政府是國家設立在農村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉村行使行政管理權的職能，依法在所轄區域內開展各項政治、經濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區域內依法開展法律規定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協助鄉鎮政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉鎮政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。

因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確?！洞逦瘯M織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經費支持。因此，應該明確經費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數精減后出現的工作量問題，可以通過大力發展農村經濟組織進行分解，培育各種農村經濟組織對農村經濟的發展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

第五篇：淺析我國當前村民自治發展中存在的問題及對策

淺析我國當前村民自治發展中存在的問題

及對策

引言

關于村民自治，1982年憲法修訂確立以來，是歷屆中央政府十分關注的基層民生問題，每年的中央農村工作會議一號文件都把農村發展當做重點難點來抓。村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，其主要包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。它不是簡單的農村群眾自治，它需要國家政策的扶持和幫助，更需要發揮鄉政府領導班子的帶頭作用。中共十五大報告指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使權力，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義最廣泛的實踐?！彼?，村委會要做到積極放權，不要將權力集中在領導手中，要時時想著村民的利益，急群眾之所急，想群眾之所想，處處為民。積極聽取群眾意見，結合農村實際情況，發展農村特色產業，這樣才能把我國農村建設的更加美好。因此，發展我國農村村民自治，必須從群眾的利益出發，堅持以村民為本的原則，積極聽取農民群眾的意見和好建議，結合農村實際情況，針對不同村民的不同情況，具體問題具體分析，采取不同的發展措施。

一、我國村民自治的起源及演變過程

村民自治就是農村農民可以自己親自行使民主權利、根據我國法律辦理自己的事情、讓自己的生活變得更加美好，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。中國村民自治的起源廣義的來說，應該是發起于晚清改制中的“鄉鎮自治”。狹義的來說村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截斷”，公社一級恢 1

復為國家政權建制即鄉政府，納入單一制的國家行政體制內；公社以下的生產大隊和生產隊以“村民自治”的形式區別于國家政權，以“自治民主”重建鄉村秩序。這就是村民自治的起源。

（一）人民公社體制的歷史回顧

新中國成立時并不是馬上就實行了人民公社。1949年成立新中國以后，我黨廢除國民黨時期的保甲制度，縣級以下的行政區域有兩種政權設置形式：東北、華北地區設的區、鄉兩級制，還有其他地區設的區鄉建制等，兩制主要區別就是“區”是否是獨立的一級政權組織，但是鄉以下都是行政村建制。我國1954年的憲法確定了縣級以下區域只設鄉、民族鄉和鎮基層政府，非正常情況下可設區公所。在縣級以下區域也就是農村基層可以設鄉—村—組。新中國成立的第一階段主要是穩定國內政治秩序和恢復經濟工作，而較大的工業化和農業化并沒有開始。從1953年中央政府宣布了過渡時期的總路線以后，我國農業的集體化才不斷加速。到1956年后農業化達到了高潮。1958年開始的“大躍進”致使中央對于農村形勢的評估太高，于是開始大力推行農業合作社的并社運動，就是所謂的人民公社運動。社會主義整體建設方案的重要組成部分—對農村進行人民公社化改造，是社會主義公有制在程序上的必然結果。人民公社就是“一大二公”和政社合一。“一大二公”顯然是人民公社規模大、公有化程度高?！罢绾弦弧本褪墙⒔y一的公社管會。原來的農業合作社變成了生產大隊，由公社領導。生產大隊下面還設生產隊，只能生產組織。1962年的《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業六十條”）的通過，“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制正式形成。

（二）人民公社的退場與村民自治的興起

“重工業優先發展”被作為國家戰略確定以后，顯然人民公社本身的經濟自主和政治民主的空間受到很大的擠壓。而且基層的集體經濟組織本來就沒有生產經營的自主權。經濟與政治權力都被集中到公社一級，農民們并沒有從這種表面很美好的體制中獲得歸屬于個體的經濟與政治利益?！皩嵺`是檢驗真理的唯一標準”，人民公社并沒有經住實踐的真正考驗就被逐漸沖淡，盡管理論是如此的完美，但歷史限定的時空下和文革十年的影響下，它已經很難甚至根本可能繼續維持下去了。國家的改革都是從農村的土地開始。于是安徽的“小崗村”被首當其沖的作為試驗地?！靶彺濉秉c燃了全國性的家庭聯產承包制度的火焰，要有新的政治經濟體制與之相適應。承認了個體的生產經營自主權之后原來人民公社的“三級體制”受到致命性的沖擊。農民長期受到壓制都渴望“去集體化”。由于種種原因而興起了村民自治，它不僅要解決原來留下的爛攤子而且要維護村莊秩序。農村秩序問題在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是說，在人民公社

退場和“經濟小崗村”的定型后，“政治小崗村”成為農村的真正需要，需要一個村莊秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式實行

1982年我國村民自治才有最初的提法。1987年11月《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》通過，村民自治才以法律的形式被確定下。1988年6月，第一次鄉村選舉由我國民政部組織，從此村民自治進入了制度化運作階段。1990年以來，全國村級選舉的示范活動被廣泛開展。1992年全國各省都實行了農村基層選舉。到1997年底，全國絕很多省份都已進行了兩屆選舉，更有甚者已進行了四屆選舉。時至如今我國的農村已經普遍的建立了村民自治制度。

二．我國村民自治在發過程中存在的問題

20世紀80年代以來，我國農村的村民自治在實踐探索中確實取得了重大成就，它對于促進農村經濟社會發展、政治穩定和現代化建設，也起了重大的促進作用。并且開辟了一條鄉村民主建設的新道路。但是我國正處于社會和經濟轉型階段，在這種背景下的村民自治，不可避免的會存在一些問題。

（一）鄉鎮政府與村民委員會的關系不明確

《村民委員會組織法》第4條規定：鄉鎮政府指導、支持和幫助村民委員會的工作，而不是干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會應該協助鄉、鎮人民政府開展工作。這就是所說的“鄉鎮村治”的憲法格局。就目前的成文法律制度來說，村委會與鄉政府的關系是相當模糊的：即沒有明確規定“指導、支持和幫助”的任何內容，也沒有清楚的確定“協助”的范圍和形式。這就為鄉政府與村委會提供了很大的矛盾與沖突。

現在的鄉鎮政府對村級部門更多的不是指導，而是控制和干涉。主要表現為以下三個方面：

1.命令式的間接行政干預

鄉鎮政府對村委會永遠都是下達各種指標，必須無條件的完成任務，要不然就不能被評委先進村或者懲罰村干部等。鄉政府經常會在村干部中培養自己的代理人從而可以間接控制村里的一切事務。

2.無條件的對村務進行監控和控制

監控的話首先就是財政監控，本來農村的集體經濟就比較薄弱，但是鄉鎮政府總是憑借自己政府的身份對村級財務進行管理，整個村的管理形式被不時的打亂。沒有錢的村委會只能無辜的聽任。鄉鎮對村干部的工資和獎勵標準提出指導性意見，進行間接控制；借助“村財鄉管”來強化對村委會的控制—這就是鄉鎮

對村級財務進行監督和控制的方式。還有鄉鎮對村委進行價值的控制，主要是國家各種救濟的分配、優秀村的評定等。這些會從無形中給村干部們造成影響和壓力，這也成為誘導和控制村委會治理的重要手段。

3.中國傳統社會觀念對村級治理的影響

自古以來中國都是人情社會，在信息時代的今天也沒有受到影響，這種“人情社會”仍是當今社會人際關系的主體形式，自然農村也不例外。村民自治的實施，村級治理的自主性增強，于是鄉鎮政府對村委會也親近了許多。如通過對村干部的種種許諾和一些實際的好處，讓村干部對鄉鎮政府的工作給予大力的支持。這樣有利于開展工作。但是村民會爭取更多的自主管理，于是出現了“過分自治化”，即力求擺脫鄉鎮管理的傾向。并且有些村干部認為村民自治就是自己想干什么就干什么，村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己村的事情，根本沒有必要接受鄉政府的管理和監督。于是，他們與本來應該協助的鄉政府明爭暗抗，如對本村村民的未成年結婚生娃不聞不問，從而使村委會呈現出“過度自治化”的傾向。

（二）村黨支部與村民委員會的關系不協調

我國村黨支部與村民委員會沒有明確的分工，并且由于村里人的文化不高，對國家的政策方針不理解，于是出現很多問題?！皟晌标P系不正常主要有以下三種：

1.村委會一攬所有村政事務，村黨支部沒有任何作用價值

村委會的領導都是全村村民選舉的，而且是村民們心中得意、放心的對象，于是得到了大部分村民的支持和擁護，在村級的權力結構中占有很強的優勢，在與村黨支部的權力對決中居于絕對優勢。這樣的話由少數黨員中產生并由上級任命的村黨支部就受到了強烈的排擠，在村民哪里沒有任何的信任感。于是很難與村委會進行上抗衡，使得黨支部的核心地位不復存在，村務完全由村委會把持，黨支部也無法對村委會進行有效的領導和監督。2.黨支部憑借權利包辦村務導致村委會自治功能弱化

村黨支部由上級任命的于是忘掉職權掌握著村中政治和經濟上的絕大部分權力，由于歷史的影響形成的權威和意識，在村民自治中，村黨支部不但是領導核心，而且處于絕對領導地位，村黨支部書記通常都是村里的“一把手”，總攬包辦村中的一切大小事務，村委會只能聽命辦事。幫黨支部支配的村委會只是跑腿的，村委會的管理權利都被剝奪。3.村黨支部與村委會明爭暗斗、互不相讓

在我國的村民自治中，總有一些村是有兩派的，分別是黨支部與村委會，并且雙方的關系非常緊張，各自為政，公開對立，各自組織自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆臺。

（三）村民委員會選舉中存在很多問題

1.村民委員會選舉的法律規定不完善

《村民委員會組織法》對農村民主選舉的條文規定太粗略。雖然各地都有《選舉辦法》等操作性規定，但是也是不全面的。規定不是過于原則話，不便操作；就是有操作要求沒規定違背操作要求所需承擔的法律責任；或者是內涵模糊、不易理解等。如有在選民登記中出現了對個別選民的漏登、誤登問題，一旦選舉結果產生后，怎樣認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2基層政府在村民委員會選舉中的不負責行為

由于受種種社會因素的影響，基層政府不是依法組織村委會選舉而是非法干預村委會選舉事務、侵害村民選舉權利等。有些地方的基層政府在選舉中出現的違法行為是相當嚴重?；鶎诱疀]有認真學習領會上級有關選舉精神，對選舉中的各種違規行為視而不見，置之不理，放任作弊選舉、違規違法選舉的發生。并且基層政府違反法律、法規的相關規定，隨意擴大自己的權限，在選舉的各個環節，直接干預、控制選舉，侵犯公民的合法權益，使選舉活動按自己的意圖發展。如在確定正式候選人時，會將有條件有能力但是自己不喜歡的人排除在，為自己的親人或者候選人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他問題

1.村民民主素養存在較大的差異

由于我國農村地區農民的文化水平還較低，政治科學知識在農村很難傳播。農民的思想意識和價值觀念還是處在自我意識上，比較自私狹隘、政治冷漠、缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關注。農村地區受歷史的影響缺乏民主傳統，等級觀念依然較大。政治活動中平等的主體間的互動關系往往變為上下級間的不平等關系。而普通的農民大多不敢或不愿表達自己的意愿，去實現自己的利益和行使民主權利。他們缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權利意識和競爭意識，政治責任感不強。

2.缺乏對村委會工作的監督

村委會的權力是全村人民授予的，他們代表村民的利益，理應為村民的利益服務。然而在現實生活中，村委會憑借群眾給的權利，不為農民辦事兒，而是自己謀取私利。政府撥給村里的財物，大部分到村委會就沒有了，許多村干部上任幾年就能買上好車，蓋上好房，這難免有點兒讓人匪夷所思。所以缺乏對村委會監督的農村，其帶來的后果是非常嚴重的，它不僅會滋生腐敗、阻礙我國農村經濟的發展，而且還會導致我國農村貧富差距的進一步擴大。

四．村民自治中存在問題的對策

（一）讓鄉鎮管理與村民自治合理的連接在一起

鄉鎮管理與村民自治本來就是一個有機的整體，是相互聯系的，不可分割的，誰離開了誰都不能正常發展我國農村地區的經濟。所有說不能把它們分開管，也不能單獨就管一方。我們應該堅持“鄉政村治”把鄉鎮管理和村民自治有機的鏈接在一起，讓村委會和村黨支部合理的協助鄉政府的任務。鄉政府也“放任”村委會去自治。

1.清晰劃分出鄉政管理和村民自治的三八線

根據《村民委員會組織法》原則，明確制定鄉人民政府指導村委會工作的內容、方法、方式、范圍等規則，并且村民委員會也應該協助鄉政府做好工作的規則，將鄉政府對村委會的指導，村委會協助鄉政府工作的內容和范圍做出明確的規定，這樣更利于操作。而且從制度上清晰劃分鄉政府和村委會各自的權限，有利于鄉政管理與村民自治在制度規范基礎上的有機銜接。

2.對鄉政府政績考核制度進行改革、規范其行為

以前我國對政府政績考核都是上級制定的指標下級按照吩咐完成了，并且是優秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。這種由上級單純制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法是不合理的。上級政府在制定鄉級發展指標時要遵從中央政策精神還要從鄉鎮實際出發，并且要充分考慮鄉鎮的意見和要求。這些考核指標都是要落實到每個村民哪兒，因此事先應與村民委員會進行協商，廣泛征求村民的意見。這樣制定的考核指標才是合理的，更容易贏得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。鄉鎮政府有權管理本區域的事務，村委會亦有權自主處理本村范圍的事務。

3.根據社會的進步逐步完善、改進鄉鎮政府的工作方式

不管是國家、政府還是村民們都是在隨著社會的進步在不斷變化的，因此鄉鎮政府傳統的管理方式—行政管理手段也是有待改進的。規范鄉鎮政府行為，首先要改進其工作方式。然而隨著農民民主意識的不斷增強和依法要求自主管理農村事務愿望的日益迫切，這種手段已經對村民們不管用了。所有說鄉政管理除采取必要的行政管理方式外，還要應用法律、經濟和教育等管理方式，在尊重農民和村民自主權的基礎上實現有效管理。

（二）改善村黨支部與村民委員會的關系

黨支部和村民委員會緊張的關系主要是兩者分工不明、權限混亂等。要協調“兩委”的矛盾可從這幾個方面入手：

1.對基層干部加強教育轉變其思想觀念

目前我國大部分農村地方的教育水平還發展很落后，村委會主任及其成員往往就是本村有點威望的人，他們的知識文化水平、創新意識、政治理念等整體素質都很低。缺乏管理意識，在這樣的村干部帶領下很難使我國農村取得較好的發展，因此要改變這種落后狀態，必須大力發展農村教育，積極引導大學生到農村工作，努力提高村干部的素質，對村干部不定期的開展學習培訓課?！皟晌倍际寝r民們發展經濟的希望。所以說不要有傳統的“官本位”思想，高高在上，而是要把農民放在第一；把農民的利益放在第一位；把責任放在第一位，把為人民服務的宗旨裝在心中，而不是只想著誰說了算，有了矛盾通過加強溝通解決。

2.規范鄉鎮和“兩委”的組織行為、完善相關法律制度

明確劃分“鄉鎮”和“兩委”各自的權益邊界。綜觀世界各國，不論是地方自治還是社區自治，一個共同的前提是對事權的明確劃分，即明確各類組織的“固有權力”和雙方的“共享權力”以及爭端的調解仲裁方法，并以法律法規的方式確定下來。

（三）從過去的實踐中規范村民委員會選舉

我國村民選舉的有關規則尚不完備，時常有在選舉中出現違法案例，因此選舉的實際運作和成效未達到理想的狀態。規則上各行其是，運作上流于形式等現象頗為普遍，這些問題都需要作出進一步的探索和努力。

1.規范基層政府在村民選舉中的領導行為

我國鄉鎮基層政府是直接領導村委會選舉的國家基層政權機關，在村民選舉中居于主導地位，其主要負責宣傳、發動、組織、仲裁、監督，幾乎扮演了一種全職全能的角色。但是在選舉實踐中，基層政府在村委會選舉中也存在著種種問題，可歸納為消極選舉和操作選舉，這些行為破換了村民自治、民主選舉的宗旨和精神，阻礙了村委會直選的順利開展和有序進行，照成選舉負面效果的出現。因此，我認為政府應是立法者，制定一系列健全的、避免與其他部門法沖突的操作性強的選舉辦法和實施細則，做到選舉有法可依。并且政府應是村委會選舉的監督者，宏觀指導村委會的各項操作而不是操作者。

2.制定村民選舉配套法規，提高選舉質量

村委會是最底層、最接地氣的組織。這樣組織的選舉具有很強的技術性，沒有配套的選舉法規是很難保證其選舉質量的。因此，國家應針對各地村委會選舉中、選舉后出現的新情況、新問題，盡快制定一部全國統一的村委會選舉法，統一、規范選舉工作。

（四）解決影響村民自治的其他措施

1.大力發展農村文化教育

由于受歷史影響，中國農村人口的整體文化素質很低。目前，我國的文盲主要集中在農村。村民的整體文化素質還很低，政治參與意識也缺乏。這必然導致村民自治不能有效的進行。因此發展農村文化教育是有效村民自治的基礎。努力提高農民文化思想水平和政治參與意識，是保證村民自治規范運行、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

2.完善對村委會的監督工作

我國村民自治的內部監督相當乏力，村民和政府權力機關應充分發揮他們的作用，對村委會的選舉、日常工作（尤其是財務開支）等進行監督。在文化和民主底蘊薄弱的中國農村，完善對村委會的監督將會對村民自治起的有效運行起到非常關鍵的作用。由于村委會不是基層政權，而且數量巨大等特性，設一專門機關對村委會選舉過程進行引導和監督，還有對村委會的日常工作進行監督等是十分必要的。

五．村民自治的意義

我國仍是農村地區多余城市地區，由此可見，我國農村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是農村農民自己的自治，依法保障自己的權利。所有說村民自治對我國政治、經濟、文化的發展有著非常重大的意義。主要表現在以下幾個方面：

（一）村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動

在以前的社會制度里，農民沒有權利參與政治，國家政治對農民來說只能遵守，不能參與。于是政府和基層是脫節的。怎樣調動農村社會資源，即實現國家意志，又維護村民利益，從而實現政府與農村社會的良性互動是一個棘手的問題。而村民自治正是兼顧國家和農村地區的利益，確保國家與農村地區的利益平衡、良性互動的有效形式。所以說，村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動，從而推動了現代化目標的實現。

（二）村民自治為推動了中國農村民主政治的發展

目前我國村民自治雖然還有很多的不足，但是我認為它是中國歷史上第一次真正的民主實踐。農民第一次真正有權親自參與從提名候選人到最終選出村干部的全部過程。

（三）村民自治有力的提高了農民的民主素養

中國農村的文化較低甚至相當一部分人還是文盲，所以說村民自治的實行激發了廣大村民的政治積極性，和參與政治的主動精神。有利于提高村民的平等、契約、權力、義務、法律意識，增強村民積極參與民主管理的才能和素養。就這樣潛移默化的提高了村民的民主素養。

總結

我國農村村民自治發展的良好局面才是個開始，我們也不能太樂觀。所以本文認為，現在我國村民自治就是要回首歷史、總結經驗，把好的，切實可行的繼續發揚，把不好的舍棄掉。從實踐中探索村民自治的方法和途徑。怎樣把好的政策落實好。把政策在執行過程中走著走著就沒了，還有以開會和以發文件代替落實，這些地方政府在工作中存在不稱職行通通改掉。根據當前的時代背景聯系農村工作的具體實際去完成相應的政策制度。我們都有切身體會，中央的扶貧款在流到貧困農戶的過程中，就從大象變成猴子了，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，錢是到工程上了，但是工程很少有合格的。這些相當困擾的問題都是值得大家深思的。這些看是不想干的問題也會困擾村民自治的正常運行。目前我國的農村村民自治發展的還不夠完善，一定要處理好村民自治過程中產生的一系列問題。不管是政府還是“兩委”都要堅持從村民的最大利益出發，保護村民的權利。