第一篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中區村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中電大 10秋行政管理（本科）范鎮南

內容摘要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，蘇州市吳中區村民自治在市委、市政府的領導和支持下，經過廣大農民數十年的努力，取得了很大進展,但在現實中因受我國傳統的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發展歷程的基礎上，對吳中區村民自治制度中存在的問題進行了研究并提出了三點解決對策。

關鍵詞：村民自治 問題 對策

村民自治是中國共產黨領導廣大農民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。蘇州市在市委、市政府的正確領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現基層民主，促進三農問題解決，構建社會主義和諧社會等方面都發揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經影響到了吳中區村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則吳中區村民自治就不能深入開展，不能發揮其應有的作用。

一、村民自治的含義和發展歷程

（一）村民自治的含義

關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由的精神”，“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發展程度的一個重要尺度”。黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

（二）吳中區村民自治的發展歷程

20世紀80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農村確定了以包產到戶為主的家庭聯產承包聯產責任制。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯產承包責任制后，農村開始出現秩序失調，公益事業無人關心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應運而生，拉開了農村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規范的自發的狀態。在這種狀態下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經過試點地區的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩步前進與大面積推廣。吳中區到1990年全市一半以上的鄉鎮都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據，村民自治在吳中區已經如火如荼地蓬勃發展起來。

二、吳中區村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎和前提。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。正因為如此，選舉方面出現了很多問題，需要我們研究解決。吳中區新華村部分村民因為2003年未參加新農合,被村里開除“村籍”,選舉權、村民福利待遇被剝奪。村民為此上訪多年無果。

（二）選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數人醞釀，協商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。吳中區的村民 2 選舉基本上已經確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經成為農村民主選舉的發展趨勢。但是由于吳中區的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規定如何提名候選人，也未規定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。

（三）行政干預問題

按照有關法律規定，村民委員會是自治組織，鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、幫助和支持的關系。可是在現實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉鎮政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構，過分的干預村委會的選舉。造成有少數的村干部是由鄉鎮黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會的選舉，例如對選舉結果不滿意時，鄉鎮政府要么找借口不予批準，重新安排選舉，或者不再經過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉鎮政府的下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農民對村民自治就失去了信心，產生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農村的工作就很難開展下去。

（四）賄選問題嚴重

所謂賄選是用金錢或其他物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經存在。豫北山區的一個村就是代表，當村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強，農民也很重視村里的選舉。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。賄選現象的存在，嚴重影響著吳中區農村民主化的進程，多數賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農村建設是有百害而無一利的。

（五）、村務公開問題

1、政務公開

改革開放20多年來。吳中區農民的民主意識已經有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導致農民參與政治的積極性并不高。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現出強烈的參與的熱情。如吳中區某鄉草田村建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運輸的歷史，村民對此積極參加討論，大多數同意和少數不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態度簽字畫押。大多數村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。村民關心與他們利益，與生產和生活密切相關的事情。一些農村在村級事務中決策無程序，辦事不規范，少數人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務的決策權管理權和執行權，侵吞了村民的自治權。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數人進行決策，而多數村民被排除在決策之外，盡管設立了村民會議和村民代表會議，但是要么經年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決策，這種現象在全市農村某些地方還是相當廣泛的存在，不利于發揮農民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務公開

經濟因素對于我國鄉村民主的作用是至關重要的，甚至可以說起著關鍵的作用，中國鄉村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務的管理這一點。當前農村財務管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂 一些鄉村沒有嚴格按照國家規定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。吳中區曾經對16個村的財務調查中發現，白條單據占總數的10%以上，有的高達20%，20%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產明細帳和存款帳。某個較富裕的村，集體固定資產帳目與實際相差105萬元，其中包括無故丟失，外借，以權占用，正常報廢而不做帳目處理，責任賠償，新購買固定資產不入賬等。導致村財務不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污 吳中區某村黨支部書記1995年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起 一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。某個村委會主任竟然將10多萬公款私存，其他4名村干部虛報冒領1.56萬元。這些村干部貪污村財的行為會引起村民公憤，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農村工作的開展危害極大。

（六）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。黨支部對村級事務的領導本應是在宏觀上，方針政策性的領導，而不應該過多干涉村里的具體事務，但是由于受傳統領導體制的影響，相關法律規定得不夠具體明白，吳中區仍然有少數村黨支部把這種領導核心作用理解為由村黨支部完全負責村務工作的決策權和決定權。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農村兩委關系長期不和諧，甚至經常激烈沖突。一方面少數村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領導班子的嚴重內耗，制約了村民自治的良性發展。

三、完善吳中區村民自治制度的對策建議

（一）加強依法行政意識，推進吳中區村民自治的規范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快吳中區村民自治的法律意識，遵守自治法律體系是當務之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快在全市依照《村民委員會組織法》及其配套的法律，不僅對村民自治的組織作出規定也對村民自治的制度等作出相應規范。在具體實施過程中要對村民自治的概念、性質，有選舉權的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構和常設機構各自的組織結構及職權范圍、村民委員會和各種權力機關的隸屬或指導關系，包括和黨、5 政、等部門的關系，并對這些關系作出明確的規范。還有其它很多目前不夠規范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現實的措施。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級的財政負擔，使村有更多的資源可以用在發展自己上。其次要轉變鄉鎮政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發展提供一個相對比較寬松的環境。再次還要改革鄉鎮政府以及市政府的組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質，為吳中區村民自治培育合格的主體 首先要加大農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。吳中區現在實施的大學生村官制度，一村一名大學生工程建設，以及對全市村干部進行的培訓和學歷提升，極大地提升了村干部的素質，為吳中區村民自治提供了人才支持。大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現代意識，使農民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。還有很重要的一點，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，領導農村走上和諧發展之路。參考文獻：

[1]徐勇 中國農村村民自治 華中師范大學出版社 1997年3月第一版。[2]白鋼、趙秀玲 村民自治通論 中國社會科學出版社 2004年11月第一版.[3]程建平、粟志強 村民自治之路為何如此艱辛 決策探索 2005年第4期 [4]薛和 村民自治：實際運行中的矛盾分析 江西社會科學 2005年第1期 [5]何澤中 當代中國村民自治 湖南大學出版社 2009年1月第1期

第二篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要

村民自治能夠保證社會長治久安，是實現社會協調穩定的重要政治制度，是建設社會主義新農村、改善鄉村治理機制的重要舉措。它不僅可以在很大程度上調動農民參與基層民主政治建設的積極性，還可以通過學習和實踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發展和完善。而且，從長遠來看，中國的依法治國之路和實現農村社會與人的全面發展也離不開村民自治制度的有效落實。因此，研究和探索村民自治，對建設基層群眾自治制度有著重要的理論和現實意義。

關鍵詞：村民自治；問題；對策

目 錄

一、村民自治的內涵....................................................................................................................................1

（一）村民自治的基本內容.................................................................................................................1

（二）村民自治的組織形式.................................................................................................................2

二、村民自治中存在的問題.........................................................................................................................4

（一）民主選舉中存在不規范現象.....................................................................................................4

（二）民主決策多流于形式.................................................................................................................5

（三）民主管理規約尚未普及.............................................................................................................5

三、我國村民自治的對策.............................................................................................................................7

（一）建立健全村民自治制度運行的物質基礎.................................................................................7

（二）完善規則制度，規范民主選舉.................................................................................................8

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果.................................................................................9 參考文獻......................................................................................................................................................12

一、村民自治的內涵

（一）村民自治的基本內容

村民自治是一種群眾自治性組織，其目的是為了給予農民更多的話語權和自主權，使廣大農民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的生產和生活，達到自我管理、自我教育和自我服務的目的。從法律角度來看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等四方面的內容，這“四個民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發揮著整體作用。

第一，民主選舉：村民自治的基礎。“村民自治中的民主選舉是指村民直接選舉村民委員會的組成人員，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”民主選舉遵循“公平、公開、公正”的原則，由村民無記名投票直接選舉，依法選出大家信任和擁護的人組成村民委員會。《村民委員會組織法》第九條中規定，村民可以直接選舉村民委員會的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時應及時舉行換屆選舉工作。凡年滿十八周歲的村民，均有選舉權和被選舉權。根據有關規定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會舉行，實行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式。村民自治的前提和基礎在于村委會是由民主選舉產生的，村民委員會是村民選舉出的代表村民意愿的機構，只有具備了這些前提和基礎，村民自治的其他內容才能實現，村民當家作主才能成真。

第二，民主決策：村民自治的核心。村民自治中的民主決策，是指村民能夠參與本村重大事務的決策，即村級重大事務由村民作為決策主體共同決定。“村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。”村民會議是由本村全體村民組成的自治組織權力機構，擁有本村最高決策權，是最能直接表達和反映村民意志的民主決策形式。村民代表會議，是對村民會議制度的重要補充，是現階段農村民主決策的一種主要形式。村民自治組織根據民主自治原則進行決策，處理村級事務，是村民自治區別于國家管理的重要標志之一，是村民自治權的集中體現。村民通過民主決策掌握了話語權和議事權，能夠充分表達自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達機制，也是村民自治的核心環節。

第三，民主管理：村民自治的根本環節。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過村民自治的方式實現對村級事務的有效管理。其中涉及村級政務、集體財產、公共服務、文化生活、社會治安等多方面的內容，是村民自治的主體部分。依據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基 層群眾自治組織，這同時意味著，村民成了管理基層事務的權力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務管理，維護自己的合法利益和要求。目前，實現這一管理的方式主要有兩種，一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民直接參與村務管理，大家事大家議，共同遵守決定，共同執行實施。二是制定村級規章制度，包括村務管理規則、村民自治章程、村規民約等。這些規章制度把法律和實際生活聯系在了一起，通過道德和社會輿論的方式制約民眾，是對國家法律的一種良性補充，也是村民民主自治的根本環節。

（二）村民自治的組織形式

依據《村民委員會組織法》規定，并結合不同農村地區村民自治的實踐經驗和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會、村民會議、村民代表會議和村民小組。

第一，村民委員會。村民委員會是村民自治的執行機構和工作機構，它由村民直接選舉產生，包括村委會主任、村委會副主任和村委會委員等共 3-7 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任。“它的主要職權或職責，概括起來可以分為兩部分：一是自治性的職權，如負責農村公共事務和公益事業、調解民間糾紛、維護社會治安、開展文化活動、管理和維護村里的集體財產、服務與協調村經濟活動、保護和改善環境等。二是協助基層鄉鎮政府履行行政性的職權，如推動和促進農民履行納稅、服兵役、義務教育、計劃生育、農產品訂購合同的義務等。”

第二，村民會議。村民會議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務，是村民自治的最高決策機構、最高權力機構，村民會議負責審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會委員的工作情況，必要時有權撤換村委會的成員。村民會議包括村民大會和戶代表會議兩種形式。其中，村民大會由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會議的最高形式；戶代表會議是在特殊情況下召開的不完全村民會議。為保證村民會議的召開有絕大多數村民參加、體現村民自治的基本原則，《村民委員會組織法》明確規定，村民會議由十八歲以上的村民過半數參加，或者三分之二以上的戶派代表參加，才是有效的。

第三，村民代表會議。村民代表會議也稱村民議事會，是由村民按照特定標準推選出一定數量的村民代表組成的議決村里事務的組織會議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會議模式。在 1987 年發布的《中華人民共和國村民委員會 組織法（試行）》中，并沒有提及設置村民代表會議這一機構，它是各地農村在村民自治的實踐探索中為了解決召開村民會議的困難而創建的機構。“在 2010 年修改的《村民委員會組織法》明確提出了‘村民代表會議’的概念，從法律上確立了村民代表會議制度，使其經常性議事組織，代行村民會議的部分職權。”村民代表會議的職權主要是討論、決定由村民會議授權的事宜，代表村民行使自治權。因而，村民代表會議的職權相對來說是有限的。

第四，村民小組。我國農村的村民小組由人民公社時期的生產隊演變而來，是村民自治共同體內部的一種組織形式，是自治的一個層次。按照《村民委員會組織法》第二十八條規定，“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選”。村民小組作為村民自治的一個機構，主要負責集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公共事項的辦理，其所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。因此，作為村民自治的一個環節，村民小組也起著相當重要的作用。

二、村民自治中存在的問題

（一）民主選舉中存在不規范現象 1.拉票賄選現象嚴重

賄選普遍存在于世界各國的政治民主化過程之中，在我國的村民自治的民主化進程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現象，同時，也是懲治選舉違法行為的難點和重點。但在實際運行中賄選行為一直沒有準確定位。根據《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財務或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產生影響的活動。”

在農村村委會換屆選舉過程中，請客、吃飯、送錢送禮等拉票形式廣泛存在，而這種拉票行為無疑被歸為“賄選”。當前，農村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現出了多樣化的發展態勢。其中，主要表現為吃飯喝酒、送禮品、送錢、承諾某種好處等。除此之外，候選人及其利益相關人還通過多種形式的物質誘惑、利益承諾及打人情關系牌的方式拉票。在當前的選舉背景下，賄選仍是比較隱蔽的現象。一方面，賄選問題本身難以界定。如為拉攏選民而請客吃飯的事實經常可以被候選人以鄉里鄉親日常交往的借口所掩蓋。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式。“由于拉票賄選本身不是合法的，而且廣受詬病，因此，賄選實施人就會通過‘暗箱操作’的方式進行，以此來為自己的行為披上‘合法的’外衣，這就是使得選現象具有更強的隱蔽性。”

“從賄選的本質分析，賄選是金錢政治、權錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權”的結果必然導致‘以權換錢’和‘以權謀私’。”行賄行為本身就是候選人在選舉不民主、程序不健全的特定制度環境下的自主選擇。因此，這些金錢承諾并不一定會兌現。賄選當事人及利益相關人多以小恩小惠換取村民手中的選票，來為自己謀權力。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當事人的理性選擇，而是情勢所迫。扎根于中國農村社會的鄉土意識和文化觀念，使他們更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他們通過多種方法來換取村民的選票。

2.宗族勢力影響較大

當前農村選舉仍受宗族勢力的廣泛影響，并以特定方式干預著基層民主自治。隨著農村市場經濟的發展，村民生活逐漸融為一體，但是宗族勢力仍是影響村委會選舉的一個重要因素。在村干部候選人的提名過程，各村民小組往往會從本家族利益出發，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。而在正式投票選舉時，人們也會傾向于將選票投給本宗族的人，以期其當選后能夠給予照顧。

（二）民主決策多流于形式

當前，村民自治主要是通過村民會議和村民代表會議參與村莊事務決策，村委會負責村級日常事務。因此，民主決策的組織形式主要是村民會議、村民代表會議和村兩委聯席會議。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。

1.村民代表會議難“落地”

村民代表大會是村民會議的授權方式，是農村基層能民主決策的主要形式。村民代表大會由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產生方式民主與否直接影響村民代表會議的決策效能。村民會議制度在發展中存在以下問題：一是村民對村民代表會議的知曉度低。二是村民代表素質不高、決策能力有限。

2.村民代表會議作用有限

第一，村民代表會議決策效果不佳。

村民對村民代表會議的執行效果并不滿意，村民代表會議沒有發揮出應有的作用。另外，在涉及村民切身利益的問題上，例如，村民誤工補貼、集體經濟所得、土地承辦方案、村集體經濟項目的立項等問題上，村民代表會議起到的作用也十分有限。而且，村民代表會議并沒有采取規范的議事程序，多數實行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會議內容形成文字記錄。決策程序的不規范，使村民代表在會議上的作用大為減弱，民主決策效果也難以真正達到民主，同時，造成村民對村民代表會議信任的弱化。

第二，村民參與村莊決策較少。造成村民參與村莊決策少的原因是多方面的，一是村民沒有正確行使自己的民主權利，對村莊事務漠不關心。二是受干群信任危機影響，導致部分村民認為參不參與結果都一樣，自己的權利得不到保障。三是部分村莊村委沒有履行相應的職責，對民主決策的的程序流于形式。

當下許多村莊進行民主決策的時候操作程序欠規范，很多村民的民主權利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務管理當中來。

（三）民主管理規約尚未普及

民主管理是基層民主的核心，在基層民主體系中有著提綱挈領的作用，其水平的高低決定著農村基層民主的質量。

1.村規民約尚未普及，制度建設薄弱

一是村規民約尚未普及。基層民主管理在制度建設方面還比較薄弱。缺乏有效條 文的制約和相關知識的普及，很容易造成干部權力的濫用、越界管理等想象。村民對本村的財務管理狀況不是十分滿意。干部權責不清，無法有效的履行職責；群眾權利不明，就無法有效的參與農村事務的日常管理。村規民約和村民自治章程是基層民主管理的法理依據，指導和引領著整個基層民主管理實踐。因此，只有加強制度建設，制定詳細的民主管理規約，做好宣傳教育工作，才能實現基層民主管理的科學化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。

二是規約制定缺乏科學性。村規民約或村民自治章程對村民和村干部實施基層民主自治起著方向性的指導作用，因此，有必要進行科學的規劃和制定。

當前村規民約的制定仍處于緩慢發展期，村民知悉度不夠高，嚴重影響了基層民主管理的效能，也直接影響了基層村民自治。村規民約或村民自治章程的制定應該依照完整的、民主的程序進行。如果由村干部制定村規民約，就會弱化其科學性和民主性，很容易導致基層“村官自治”和“一言堂”現象的后果。而村民代表雖然能在一定程度上表達農民的想法，但畢竟有局限性，無法照顧到所有村民。所以，村規民約的制定不能僅由村民代表會議和村干部單方面說了算，還要執行嚴格、科學的制定程序才能發揮作用。

2.管理缺乏約束，執行力度較弱

村級民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據，也是各項民主管理活動得以有效運行的重要制度保證。

民主管理制度還缺乏權威性，不能有效地約束管理主體以保證管理的民主化；在執行制度的過程中，對制度的落實還缺乏一套有效的手段來保障其貫徹，這會造成制度形同虛設，難以從根本上改變以村委會為中心的行政化的管理模式，與基層民主的要求不相適應。

三、我國村民自治的對策

（一）建立健全村民自治制度運行的物質基礎

恩格斯曾經指出：“不同時代的社會經濟結構形成了不同的現實基礎，每一個歷史時期由法律、政治、宗教、哲學以及其他觀念設施和形式所構成的全部上層建筑，歸根結底都應當由這個現實基礎來說明。”同時，馬克思認為：“隨著經濟基礎的變革，所有龐大的上層建筑也亦快亦慢地進行變革。”可以看出，當前農村的大部分問題都根源于經濟方面，做好經濟工作也就抓住了農村工作的基礎和關鍵。作為農村發展的重要環節，村民自治的發展和完善也要著眼于經濟建設。

1.以新常態思維發展農村經濟

發展農村經濟，根本上要從農業著手。根據經濟工作會議要求，發展農業，不能只注重產量的增長，不能搞拼資源、拼消耗的粗放經營，要注重提高競爭力、注重農業技術創新，走可持續的集約發展道路。提高農村經濟發展水平，應該從以下方面入手：第一，調整農業產業結構，引導產業結構升級。根據地方實際，發展優質農產品、實施農產品精品戰略，依靠技術創新，改良農作物品種；延長農工業產業鏈，走規模化、集團化發展道路；第二，增強技術創新，提升農業附加值。政府要加強對農業技術推廣服務的財政轉移支付力度，鼓勵和支持有實力的社會資本參與農業投資；依據市場規律，改革農業科技體制；第三，加大農業人才的培養和引進力度，為農村經濟發展提供智力支持。可以采取集中培訓、重點培訓等方式，提高農村基層干部的經濟管理能力；鼓勵高校畢業生投身農村建設事業，并重點培養具有農業技術的專業人才；發展農村文化事業，提高農民的文化知識水平，拓展農民的市場經濟眼界。第四，提升農村集體經濟發展質量，增強農村基礎設施建設。各地區要積極探索農村集體經濟的多種模式，如股份制合作經濟、農業龍頭企業等等；同時，要為農村經濟發展打好物質基礎，重點加強農田水利設施、公路交通建設等工作，改善農業發展條件。另外，按照國家重大戰略部署，積極實施協同發展戰略。協同發展是最大的戰略機遇，也是創新發展的最大機遇。

堅持對內改革與對外開放相互促進，以主動精神和務實態度推動合作，主動適應地區的產業轉移和功能疏解，善于把科技人才優勢轉化為產業優勢。推進交通互聯互通，深化交通道路建設；推動生態共享與共建，加強大氣聯防聯控舉措，協商建立生態橫向補償機制，加快推進生態環保項目建設。

2.用制度保障村民自治良性運轉的物質基礎

《村民委員會組織法》第 37 條規定“村民委員會辦理本村公益事業所需經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持”，而且當前許多地方也都出臺相關政策，對村委會干部的養老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現實講對村級資源貧乏地區的村民自治運轉起到一定的作用，但仍有不足和需要改進的地方：一是《村民委員會組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農業稅后轉移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經費被上級克扣了，村民自治承擔了大量的行政性工作。因此，國家應根據村民自治承擔的實際工作量和實際需要將相關保障納入到政府的財政體制中。二是改革國家對農村資源的輸入方式。因為，無論是目前村干部的“吃皇糧”現象，還是支農項目資金下鄉，都存在一些弊端，導致村民自治的意義出現變異，加劇了基層之困境。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發放，通過村民監督、討論、確定，政府確認的方式來實現村民對村干部的監督和制約；減少專項注意支付比例，提高一般性轉移支付比例，根據村級運轉和發展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩定的甚至是法定的制度確立下來。這樣既能保障村民自治的正常運轉和穩定發展，又保持了村民自治的意義和內涵上的完整，為村民自治提供了物質上的保障基礎。

（二）完善規則制度，規范民主選舉 1.完善選舉法規

當前我國農村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導原則，尚缺少專門的法律依據指導選舉工作。因此，制定專門的《村委會選舉法》是大勢所趨。從國家層面來講，統一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛。可以依照本地區的具體情況，參照《村委會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細則，最終形成規范的立法體系，指導農村的選舉工作。

現行的《村民委員會組織法》規定，村民可以向五個機關舉報賄選行為，即鄉人大、鄉政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結果造成五個機關職責不明、處理效力不清。這很容易導致村委會選舉中監督主體的缺位。因此，必須健全監督機制，明確監督主體。可以由縣級人民代表大會常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監督小組，監督村委會選舉中的違法行為，并及時處理村委會換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉鎮人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責監督村委會選舉工作，在選舉之日，由監督小組對整個選舉進行全過程監督，有效防止賄選行為的發生。同時，要嚴厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，根據情節嚴重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國村委會選舉還沒有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會選舉爭議案件因為無法可依而被法院拒之門外，選民的民主權利得不到應有的保護，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會選舉過程中的選舉爭議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭議的最終裁判權威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。

2.理順“兩委”關系

首先，要建立健全黨支部領導下的分工負責制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學習好、維護好、執行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領導方式，應在政策性、全局性、重要性等問題上把關定向，把事務性、職能性、技術性的經濟、社會、民間事務交給村民自治組織管理。將過去的行政監督工作方式轉變為利用制度、法律進行監督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機制。建立“兩委”聯席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。另外，村級管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項事務的管理都有章可循，包括對村干部的管理、村民管理和村務管理，都應該健全一系列規章制度。同時，按照黨管干部的原則，村黨支部要對村干部候選者進行考察。村內各種組織的換屆選舉都應當在村內黨組織的領導下進行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據有關規定提出具體意見，報鄉黨委批準。

明確鄉村職權范圍的界定，要在《村組法》的范圍內確定具體管轄內容。哪些事項屬于鄉鎮政府管轄、哪種條件下鄉鎮政府要對鄉村事務提供支持、指導和幫助；如果鄉鎮政府越權干涉村級事務，村民委員會和村民應該怎么辦等等。

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果 1.加大《村組法》的宣傳

《村組法》于 2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農村仍有許多農民不了解《村組法》的內容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關系如何，村民大會有何權力等。這些認識上的不足，導致村民對自身民主權利的認識不清，因此，需要通過不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關內容，讓村民及時了解和認識自身的權利和責任。要宣傳和介紹村民會議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會議提供充分條件和基本前提。

2.創新民主決策的參與形式

增強村民會議與村民利益的的相關性，只要與村民利益相關的村民會議，村民還是愿意參加的。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。新的《村組法》雖然規定了涉及村民利益的九項事務，但這些規定較為空泛，與農民的利益相關性程度不高。因此，應該視實際情況增加相應的條款。如：（1）制定和修改村民會議和村民代表會議議事規則、村務公開制度、村財務管理制度；（2）討論決定本村農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產和公益事業“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報酬及其他享受誤工補貼的人數及補貼標準，救災救濟、移民安置款物的分配發放方案和被征用土地各項補償費用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會議、村民委員會的不適當決定。建立村民會議召集組。村民會議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來看，主要是村委會不愿召開村民會議，尤其是當村民行使自己罷免村官權利的時候，村委會更是想方設法的阻止村民會議的召開。《村組法》規定，村民會議由村委會召開。因此，應該改變這種村委會既當裁判員又當運動員的狀況，建議成立村民會議召集組。召集組的成員由村民會議選舉產生，任期等同于村委會成員，當由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。召集組制度能改變由村委會召集村民會議的弊端，有利于村民會議的順利召開。

3.規范村民代表制度

村民代表的規范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎。

首先，制度落實，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會是制約村委會權力行之有效的權力機關，因而要把村民代表的推選和村委會換屆放到同等重要的位置。縣、鄉鎮政府依照《村組法》制定適合本地區情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規范性。同時，鄉鎮政府要給予必要的監督和指導，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權利。

其次，要嚴格規范村民代表大會的召集機制。充分發揮村民代表大會的民主決策作用，擴大召集人的范圍，保證村民代表會議召集主體的多元化。村委會、1/5 的村民代表、村民代表大會會議主席都應成為召集和主持的主體。另外，要規范村民代表會議的召開時間，保證村民代表會議召開的制度化。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。

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第三篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

——以民勤縣西湖村為例

（***）

[摘要] 《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領導支持下，經過廣大農民的努力，取得了很大進展,但在現實中因受我國傳統的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發展歷程的基礎上對這些問題進行了研究，并提出了加強立法工作，推進村民自治的規范化管理；轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境； 提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體，這三點解決對策。

[關鍵詞] 村民自治；問題；對策

村民自治是中國共產黨領導廣大農民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現基層民主，促進三農問題解決，構建社會主義和諧社會等方面都發揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發揮其應有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉西湖村為例，對村民自治制度中存在的問題與對策研究作以論述。

蘇武鄉地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉。蘇武鄉轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。2012年農民人均純收入達到3000元。西湖村屬于蘇武鄉行政村之一。

一、村民自治的含義和發展歷程

（一）村民自治的含義

關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”[1]而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。

（二）村民自治的發展歷程

從1983年，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農村確定了以包產到戶為主的家庭聯產承包聯產責任制。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯產承包責任制后，農村開始出現秩序失調，公益事業無人關心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應運而生，拉開了農村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規范的自發的狀態。在這種狀態下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經過試點地區的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據，村民自治在我國的蓬勃發展已經指日可待。

二、村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎和前提。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。正因為如此，選舉方面出現了很多問題，需要我們研究解決。

1、選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數人醞釀，協商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。村民選舉基本上已經確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經成為農村民主選舉的發展趨勢。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規定如何提名候選人，也未規定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。

2、行政干預問題

按照有關法律規定，村民委員會是自治組織，鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、幫助和支持的關系。可是在現實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉鎮政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構，過分的干預村委會的選舉。造成有少數的村干部是由鄉鎮黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會的選舉，例如對選舉結果不滿意時，鄉鎮政府要么找借口不予批準，重新安排選舉，或者不再經過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉鎮政府的下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農民對村民自治就失去了信心，產生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農村的工作就很難開展下去。

3、賄選問題

所謂賄選是用金錢或其他物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經存在。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現象的存在，嚴重影響著農村民主化的進程，多數賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農村建設是有百害而無一利的。

（二）村務公開問題

1、政務公開

改革開放30多年來，農民的民主意識已經有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導致農民參與政治的積極性并不高。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現出強烈的參與的熱情。例如武威市民勤縣蘇武鄉西湖村修建一條與外村相連的村級公路以結束村民無路通才和繞遠路走的歷史，村民對此積極參加討論，大多數同意和少數不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態度簽字畫押。大多數村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，路也又快又好的建了起來。[5]村民關心與他們利益，與生產和生活密切相關的事情。一些農村在村級事務中決策無程序，辦事不規范，少數人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務的決策權管理權和執行權，侵吞了村民的自治權。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數人進行決策，而多數村民被排除在決策之外，盡管設立了村民會議和村民代表會議，但是要么經年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決策，這種現象在全國農村還是相當廣泛的存在，不利于發揮農民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務公開

經濟因素對于鄉村民主的作用是至關重要的，甚至可以說起著關鍵的作用，鄉村民主的很多方面都證明這一點。所謂財務公開，就是村集體應以便于群眾理解和接受的形式，將其財務活動情況及其有關賬目，定期如實地向全體干部群眾公開，接受群眾監督。公開的目的是為了促進民主管理、民主監督。一方面是要把村集體經濟的重大事情交給村民討論，集中群眾的正確意見和智慧，提高決策的民主化、科學化水平，另一方面是讓農民群眾對集體財務活動實行有效的監督，促進基層干部廉潔自律，勤政為民。以財務公開帶頭，建立起一整套民主理財、民主決策機制，積極推進農村其他工作的民主化，公開化。建立健全和完善的規章制度，使農村財務管理有章可循，這是搞好財務管理的重要保證，是當前加強農村財務管理的當務之急。很多農民并不是太關心村務怎么樣，他們只關心與自己切身利益有關的事，對于自己的勞動所換來的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務的管理這一點。當前農村財務管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂。一些鄉村沒有嚴格按照國家規定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。例如1999年民勤縣上下撥蘇武鄉西湖村“不發達地區補貼款”18萬元，經手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養殖暖棚水泥款、差旅費等各種支出項目。鄉紀委在調查中發現，收款憑據使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財務收款憑據”時，三聯單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內容不一致、不真實、不完整、不規范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因為賬目混亂，無法查清。[6]也導致村財務不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污。一些村干部思想素質較低、法律意識淡薄、利用職務之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長將村民自發湊的10多萬買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財的行為會引起村民公憤，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農村工作的開展危害極大。

（三）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。黨支部對村級事務的領導本應是在宏觀上，方針政策性的領導，而不應該過多干涉村里的具體事務，但是由于受傳統領導體制的影響，相關法律規定得不夠具體明白，大多數村黨支部都把這種領導核心作用理解為由村黨支部完全負責村務工作的決策權和決定權。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農村兩委關系長期不和諧，甚至經常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領導班子的嚴重內耗，制約了村民自治的良性發展。

三、完善我國村民自治的對策建議

（一）加強立法工作，推進村民自治的規范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設，健全自治法律體系是當務之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規定也對村民自治的制度等作出相應規范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質，有選舉權的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構和常設機構各自的組織結構及職權范圍、村民委員會和各種國家權力機關的隸屬或指導關系，包括和黨、政、軍等部門團體的關系，并對這些關系作出明確的規范。還有其它很多目前不夠規范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現實的措施。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級的財政負擔，使村有更多的資源可以用在發展自己上。其次要轉變鄉鎮政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發展提供一個相對比較寬松的環境。再次還要改革鄉鎮政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體

首先要加大對農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現代意識，使農民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。還有很重要的一點，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，領導農村走上和諧發展之路。

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[14]徐勇,徐增陽.論村民自治與加強農村基層組織執政能力.當代世界與社會主義,2005，（４）:63—66 [15]方曉悟.村民自治中的若干問題與解決途徑.安慶師范學院院報（社會科學版）, 2004，（2）:7—10 [16]陳前.現階段村民自治運行的困境及其解決思路.三農問題研究,2005，（4）: 15—20 [17]錢華．村民自治：我國民主政治建設的特殊途徑．南京航空航天大學學報（社會科學版）,2005，（1）：19—27 [18]吳玉英．村民自治的主要問題及對策．前沿,2005，（3）:172—175 [19]董江愛.中國農村村民自治的困境及出路.三農問題研究：生產力研究.2004，（8）：39—41。

[20]毛壽龍,李梅． 三農問題背景中的村民自治．http://．2006年4月23日．

第四篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領導支持下，經過廣大農民數十年的努力，取得了很大進展,但在現實中因受我國傳統的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發展歷程的基礎上對這些問題進行了研究并提出了四點解決對策。

關鍵字：村民自治問題對策

村民自治是中國共產黨領導廣大農民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現基層民主，促進三農問題解決，構建社會主義和諧社會等方面都發揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發揮其應有的作用。村民自治的含義和發展歷程

1.1村民自治的含義

關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，筆者將采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

1.2村民自治的發展歷程

20世紀80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農村確定了以包產到戶為主的家庭聯產承包聯產責任制。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯產承包責任 1 [1]

制后，農村開始出現秩序失調，公益事業無人關心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應運而生，拉開了農村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規范的自發的狀態。在這種狀態下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經過試點地區的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據，村民自治在我國的蓬勃發展已經指日可待。我國村民自治中存在的問題

2.1選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎和前提。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。正因為如此，選舉方面出現了很多問題，需要我們研究解決。

2.1.1選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數人醞釀，協商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。我國的村民選舉基本上已經確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經成為農村民主選舉的發展趨勢。但是由于我國的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規定如何提名候選人，也未規定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。

2.1.2行政干預問題

按照有關法律規定，村民委員會是自治組織，鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、幫助和支持的關系。可是在現實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉鎮政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構，過分的干預村委會的選舉。造成有少數的村干部是由鄉鎮黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會的選舉，例如對選舉結果不滿意時，鄉鎮政府要么找借口不予批準，重新安排選舉，或者不再經過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉鎮政府的下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農民對村民自治就失去了信心，產生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農村的工作就很難開展下去。

2.1.3賄選問題嚴重

所謂賄選是用金錢或其他物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經存在。豫北山區的一個村就是代表，當村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強，農民也很重視村里的選舉。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現象的存在，嚴重影響著農村民主化的進程，多數賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農村建設是有百害而無一利的。

2.2村務公開問題

2.2.1政務公開

改革開放20多年來。農民的民主意識已經有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導致農民參與政治的積極性并不高。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現出強烈的參與的熱情。江蘇省吳江市西草田村鄉建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運輸的歷史，村民對此積極參加討論，大多數同意和少數不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態度簽字畫押。大多數村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。[5]村民關心與他們利益，與生產和生活密切相關的事情。一些農村在村級事

務中決策無程序，辦事不規范，少數人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務的決策權管理權和執行權，侵吞了村民的自治權。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數人進行決策，而多數村民被排除在決策之外，盡管設立了村民會議和村民代表會議，但是要么經年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決策，這種現象在全國農村還是相當廣泛的存在，不利于發揮農民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2.2.2財務公開

經濟因素對于我國鄉村民主的作用是至關重要的，甚至可以說起著關鍵的作用，中國鄉村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，在本文中我們需要闡釋明白的是村財務的管理這一點。當前農村財務管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂一些鄉村沒有嚴格按照國家規定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。1996年對江西省新余市渝水區306個村的財務調查中發現，白條單據占總數的50%以上，有的高達80%，30%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產明細帳和存款帳。陽城縣村集體固定資產帳目與實際相差9140萬元，其中包括無故丟失，外借，以權占用，正常報廢而不做帳目處理，責任賠償，新購買固定資產不入賬等。[6]導致村財務不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污某村黨支部書記1995年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。山西侯馬市辛店村委會主任竟然將20多萬公款私存，灣里村的4名村干部虛報冒領1.56萬元。[7]這些村干部貪污村財的行為會引起村民公憤，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農村工作的開展危害極大。

2.3其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。黨支部對村級事務的領導本應是在宏觀上，方針政策性的領導，而不應該過多干涉村里的具體事務，但是由于受傳統領導體制的影響，相關法律

規定得不夠具體明白，大多數村黨支部都把這種領導核心作用理解為由村黨支部完全負責村務工作的決策權和決定權。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農村兩委關系長期不和諧，甚至經常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領導班子的嚴重內耗，制約了村民自治的良性發展。完善我國村民自治的對策建議

3.1加強立法工作，推進村民自治的規范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設，健全自治法律體系是當務之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規定也對村民自治的制度等作出相應規范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質，有選舉權的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構和常設機構各自的組織結構及職權范圍、村民委員會和各種國家權力機關的隸屬或指導關系，包括和黨、政、軍等部門團體的關系，并對這些關系作出明確的規范。還有其它很多目前不夠規范的事項都需要用立法手段加以界定。

3.2轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現實的措施。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級的財政負擔，使村有更多的資源可以用在發展自己上。其次要轉變鄉鎮政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發展提供一個相對比較寬松的環境。再次還要改革鄉鎮政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

3.3提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體

首先要加大農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現代意識，使農民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。還有很重要的一點，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，領導農村走上和諧發展之路。

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第五篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

[摘要]：《中華人民共和國村民委員會組織法》的正式頒布標志著我國村民民主自治體制的確立。始于20世紀80年代的村民自治，作為我國農村基層民主政治建設的成功嘗試，不僅推動了村民民主思想的洗禮和農村社會面貌的巨大變化，而且對基層政權和基層黨組織的民主建設產生了積極作用。但是它的發展并不平衡，許多地方還處于不成熟的狀況，甚至在一些地方一定程度上被異化，存在不少的問題。本文試圖對村民自治進程中存在的問題進行分析，探討解決問題的對策與措施。

[關鍵詞]：村民自治對策

一、當前村民自治過程中存在的問題分析

（一）農民的民主素質不高，主人翁意識不強

受我國國情的影響，農民歷來被看作是最底層的社會成員，總是處于被指揮、被管理的地位，而農民自己也好像習慣了這種被指揮、被管理的被動位置，只是面朝黃土背朝天地種地干活。隨著改革開放的推進、時代的變遷和社會的發展，農民的生活比過去好多了，眼界也開闊了，懂的知識也多了，加之”民主管理”在鄉村的宣傳，農民的思想觀念也不斷更新，民主意識不斷增強，參政議政意識進一步發展。他們不再滿足”面對黃土背朝天”和”日出而作、日落而息”的生活方式，”文明、民主、法制、富裕”等愈來愈成為廣大農民物質生活和精神生活的主要追求。但客觀地說，中國農民民主素質尚處在初始階段。農民在村級、鄉級社會事務中的主人意識、平等意識、自主意識仍十分缺乏，依附觀念非常濃厚。他們對民主選舉反應冷淡，既不愿意參與競選，對誰當選也漠不關心，從而出現”當家作主想民主，有了民主不作主”的現象，與推進村民自治不相適應。

1、選民選舉不嚴肅

組織法明確規定一個人最多可以代投三張選票，但一些地方卻出現一人代投十幾、二十張選票的現象。還曾出現過一個選民人數不到600人的小村莊，海選中提名的”兩委”候選人竟然多達100多名。絕大多數的村民是哥哥選弟弟、妻子選丈夫、老子選兒子、自己選自己，令人啼笑皆非。

2、賄選現象日趨嚴重

由于選民不珍惜自己的民主權利，沒有行使選舉權利的神圣感，在個別候選人的許愿、請客、送禮等小恩小惠面前，以自己的權利作交易，形成了“誰給我都要，誰給得多就投誰的票”的現象。我縣某鎮一個村的村委會換屆時，曾出現了300元錢買一張選票的賄選現象。

3、其他勢力的干涉

一些地方的選舉還與鄉村宗族勢力、黑惡勢力等相牽連，利用人多勢眾的優勢，到處

游說，亂拉選票。

可以說，正是由于群眾自治的主體——農民的民主素質不高，主人翁意識不強的原因，使得民主選舉這樣一個民主制度的基礎性環節，在我國農村嚴重變味、扭曲，從而極大地阻礙了我國村民自治制度的發展。

（二）村民委員會履職不力，自治能力不強

村民委員會作為行使村民自治權的組織載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。但是，從現實情況來看，村委會的民主管理能力、民主自治能力并不盡如人意，村民會議的民主決策功能發揮不夠。許多村的村民大會和村民代表大會的召開很不規范，時有時無，討論的事項也無明確的規定，議事規則更是雜亂無章，“兩會”形同虛設。

農村的民主決策權往往為村委會或村黨支部所左右，少數人說了算，廣大農民群眾很少有參與的機會。這種情況的存在違背了村民自治的初衷，侵犯了廣大農民群眾當家作主的民主權利。不少地方的村委會既不搞村務公開，更不搞民主評議；一些地方的村干部貪污腐敗，大肆搜刮民脂民膏；一些地方的村干部借助宗族派性勢力，欺壓百姓，為非作歹；一些地方的村干部獨斷專行，我行我素，唯我獨尊，根本不把群眾意見當回事。根據國務院發展研究中心農村經濟研究部的調查資料顯示，85％的農民群眾認為村干部存在腐敗問題；23％的農民群眾認為今后農村干部的貪污腐敗問題將會更加嚴重；54％的農民群眾稱村里沒有公開欄；50％的農民群眾稱村里根本就沒有召開過全體村民會議。村委會履職不力給村民自治制度蒙上了一層陰影，并嚴重影響著村民自治制度的發展。

（三）規章制度不完備、不落實

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規，但是可操作的細則還待完善。一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規范。二是與推動民主法制密切相關的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設。三是村務公開和上墻的制度及村規民約多數是很久以前訂立的，未作相應修改和及時修訂，某些規定已過時，個別條文與現代法律法規相抵觸。四是村民委員會制訂不出或者落實不了發展經濟、減輕農民負擔、壯大集體經濟及精神文明建設的規劃和計劃。五是村級財務制度、村民參與民主監督、村委會加強自身建設等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經寫在紙上卻落實乏力。

二、對策和建議

（一）落實“一法”、“一條例”

一法指《組織法》，一條例指《中國共產黨農村基層組織工作條例》（以下簡稱《條例》）。一法一條例是黨和國家現階段領導、規范農村工作的根本性文件。《條例》明確指出“黨在農村工作的重點是領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動”；《組織法》是村民自治的專門大法。農村村民自治的情況如何，直接涉及到依法治國、改革開放與現代化建設的進程。各級黨政部門及社會各界要清除幾

千年來殘余的“官貴民賤”、“官本位”等封建思想，尊重農民的民主自治的權利，為其自治掃清道路，作出貢獻。

（二）做好“兩委”協調工作

在村民自治的組織建設方面，要統籌兼顧，“兩委”適當兼職。德才兼備、政治、經濟、科技、民主法制等素質高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；否則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質高又有辦事能力且為共產黨員的村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養、發展黨員，夯實黨在農村基層的組織基礎。

（三）建章立制，力求制度化、規范化

一是建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財務、村務公開、民主監督、村規民約等制度。二是村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規章制度。三是兩委要統籌制訂發展經濟、增加農民收入及兩個文明建設的規劃和計劃，要壯大集體經濟，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉鎮、縣市也要制訂相應的制度及實施細則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農民的手腳。同時要抓好督促落實，搞好調查研究，發現問題及時解決。

（四）正確處理三個關系

一是處理好與鄉鎮政府的關系，鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，鄉鎮政府對村民自治要切實盡到指導、支持和保障的責任與義務。村委會要自覺接受，主動爭取鄉鎮政府的指導，積極完成鄉鎮政府布置的各項任務，保證法令、政令的暢通。二是處理好與村支部的關系，村支部和村委會是領導和被領導的關系。村支部是黨在農村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權。村委會要自覺接受村支部的領導，堅決執行支部的決定并向支部請示匯報工作。“兩委”要明確職責范圍，建立約束機制，形成工作合力。三是處理好與“兩會”的關系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執行、監督與被監督的關系，“兩會”擁有決策權、立約權、組織權和監督權。“兩會”要從村民整體利益出發，及時正確地作出決定，支持和監督村委會的工作，村委會既要負起召集“兩會”的責任，又要對兩會作出的決定認真組織實施，并實事求是地報告工作，自覺接受監督。

（五）提高素質，肩負使命，負重奮進

本屆村委會、村支部成員是我國村民自治的領導者、組織者和實踐者。俗話說打鐵還需自身硬，因此，只有不斷提高自身素質才能保證行使好職權。

1、提高村委素質

村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質，加強思想修養，強化政治意識，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領導之下，作風民主，依法辦事，聯系群眾，培養民主自治、開拓創新的思維方式和實際工作能力。要嚴于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強凝聚力和感召力，要提高市場經濟、文化、科技

方面的素質，三管齊下，努力發展農村經濟，提高村民生活水平，壯大集體經濟，向農業現代化邁進。

2、提高支委素質

支部要加強自身建設，迅速適應新形勢、新特點，發揮核心領導和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質

村民是實行自治的主體，其素質如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴重的問題仍是教育農民，這是擺在村委會、村支部面前的一項經常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農民各方面素質。既要有長遠的規劃，又要從眼前出發扎扎實實的做好，使這個龐大的群體為基層群眾自治作出應有的貢獻。