第一篇：淺談村民自治制度中存在的問題與對策（寫寫幫推薦）

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

澠池函授學員李龍龍

摘要：村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度。全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。但還存在一些不容忽視的突出問題，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。本文存在的問題進行了歸納分析，并結合實際提出了解決對策。

“村民自治”的提法始見于1982年我國修訂頒布的《憲法》第111條，規定“村民委員會是基層群眾自治性組織”，從而開創了村民自治這一空前廣泛的社會主義基層民主的先河。1987年第六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了《村民委員會組織法（試行）》。其后村民自治的有關規定不斷得到修改和完善。1998年11月4日，九屆全國人大常委會第五次會議審議通過修訂后的《村委會組織法》,對加強黨的領導、選人、議事、監督方面充實了新的內容，對村民委員會的性質、職能和相關問題作了更明確的規定。1998年《村民委員會組織法》正式頒布，使村民自治正式步入法制軌道。自1988年《村民委員會組織法》試行以來，各地廣泛開展了村民自治示范活動，各地村委會換屆選舉已進行了多次。20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。村民自治發揮的作用既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經歷了一個漸進發展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規的欠缺，無法使之發揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯

得空泛。如現行法律制度對村民的界定、權利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實際運作過程中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權。隨著農村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質，與國家推行村民自治的本意不符。四是鄉鎮與村委會的關系不暢導致國家政策執行不力和鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系又常常與成文法律規范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。最經常也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(?目前鄉鎮大都是鄉黨委書記、鄉鎮長一肩挑)通過對村黨支部的有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一

些鄉鎮還借助于“村財鄉管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉鎮是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉鎮同村的新型指導關系，強化了傳統的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據村委會自治權，存在少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉鎮，而當鄉鎮責怪村委會協助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產生的，但實際上往往是由鄉鎮黨委決定的。黨支部成員由任命產生，而村委會則由選舉產生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統制度仍然捍衛著黨支部書記的優勢地位。黨支部是傳統的村務決策實體，而選舉產生的村委會要依法行使村務決策權力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發展，大大降低了村民自治的質量。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩定的保障時期，農民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數精簡、選舉經費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規范配套。以往的農村治理體制是國家從鄉村獲取資源，這也是導致農村各種矛盾根源。目前國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。“多予少取放活”的政策最終會調動農民的積極性。經過20多年的實踐，農民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。因此，進一步加強村民自治制度規范配套，完善村民自治相關法律法規顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態。現行的戶籍制度嚴重制約經濟的發展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據。愿意為農村建設施展才華的現代知識型青年的進入，對村民自治的長足發展會有很大的促進。在具體制度規范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養和強化。首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村實行的免費九年制義務教育，將對農村文化教育產生深遠的影響。可以結合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉村干部素質，使他們能認真指導村委會實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態度參與以后的村民自治活動奠定基礎。

三是理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”鄉鎮政府是國家設立在農村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉村行使行政管理權的職能，依法在所轄區域內開展各項政治、經濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區域內依法開展法律規定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村

里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協助鄉鎮政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉鎮政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確保《村委會組織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經費支持。因此，應該明確經費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數精減后出現的工作量問題，可以通過大力發展農村經濟組織進行分解，培育各種農村經濟組織對農村經濟的發展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

參考書目：

1、王振耀主編，《中國農村村民委員會法律制度》，中國社會出版社1996

年版

2、徐勇著，《中國農村村民自治》 華中師范大學出版社1997年版

3、張秀玲著，《村民自治通論》中國社會科學出版社2004年版

第二篇：村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度中存在的問題與對策

作者：西門無恨

【內容提要】 村民自治是我國農村經濟體制改革的產物，是市場經濟條件下建立農村和諧秩序的一種嘗試，是建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，它將把我國的基層管理體制改革逐漸引入佳境；同時，村民自治也是一項無例可循的新生事物，在實際運作過程中業已出現諸多需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農民生產生活的各個領域，而且事關我國發展改革的大局和民主法制前進步伐的穩健。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進行探討尤顯重要。

村民自治，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。而村民自治制度，則是以村民委員會組織為載體，在基層人民政府的指導下，由村民依法自我約束、自我服務、自我發展的一整套制度。

村民自治制度體系的確立和運作，不僅促進了農村經濟的闊步發展，使農民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無須諱言，由于諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問題，嚴重影響著村民自治的發展。

一、當前村民自治制度中存在的問題

問題之一：村民自治配套法規欠缺，“四個民主”難落實。

村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實踐中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策管理權。

問題之二：村民自治參與主體素質較低，自治流于形式。其

一、村民自治過程受村民自身文化素質所限，加上思想觀念上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。由于我國農民總體文化素質較低，而且中國歷史上無民主法制的傳統與經驗，村民普遍自治意識不強。同時很多村干部素質較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉鎮領導干部囿于自身經驗和素質，對農村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強，違規操作的現象時有發生，使村民自治工作難以深入開展。

其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成領導服從關系，這些都弱化了村民自治的性質。

問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉鎮與村委會關系不暢。

村“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導致有的村委會把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當選的黨員村委會主任當選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。

鄉鎮與村委會的關系不暢，也導致鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。但現實中在一些地方，一方面鄉鎮黨委和政府已經習慣了過去的領導角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領導與被領導的方法；另一方面由于廣大農村經濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質偏低，無力獨自解決農村各種復雜問題，仍然要依賴聽命于鄉鎮黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發展。

問題之四：村規民約不規范，村級組織配套機制不健全。

村規民約是村民在國家法律范圍內規范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強農村精神文明建設的重要手段。然而實際生活中，村規民約挑戰國法及過時的現象嚴重。目前村規民約的弊端主要表現在：一是“家長制”嚴重。少數村規民約不是依照法律規定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員等制定和出臺的。二是“土規定”太多。有些村規民約明顯太多，偏苛失適經不起檢驗。三是重罰輕教現象嚴重甚至涉嫌違法。有些村規民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規相抵觸而未及時修訂；而對有些新問題卻無明確規定，導致無“民約”可依。

村級組織管理職能已轉變，與之配套的服務機制尚未健全。農村實現農民零負擔、產業化經營落實自主經營權后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經發生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉變并不斷創新，積極主動地幫群眾學技術送信息及創立服務代理載體。

問題之五：村級財務監管不規范，“村財鄉管”無實效。

當前，一些地方村級財務管理混亂、帳目不清，村務公開不規范，村級財務存在截留收入、虛假報銷、私分財物、挪用公款等不良現象。近幾年來，隨著村級經濟的發展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務不公開，為應付上級檢查，設置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發票或虛構項目重復報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務漏洞村民深有詬病。

為了填補村級財務的漏洞，我國很多地方都實行村財鄉鎮代管的制度。然而，“村財鄉管”并不能從根本上改變村級財務管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監督的權利，而且實行”村財鄉管”后，在具體實行過程中對鄉鎮無法實行監督，導致出現新的問題。同時，也由于鄉鎮對村級財務收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監管作用。當前，村級財務存在預決算制度不健全、財務收支票據欠規范等不良傾向；甚至，個別鄉鎮領導把“村財鄉管”變成了“村財鄉用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農用產品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務報銷。這些做法，侵害了村組織和農民的利益，還滋生了腐敗。

二、村民自治制度中存在問題的對策

村民自治中出現的各種困難和問題，既有工作經驗和方法的問題，又有人的觀念和素質的問題，既有歷史文化的原因，又有經濟基礎及其體制的原因。應當看到，實行村民自治任務還相當艱巨，把村民自治推向深入必將經歷一個長期的過程。

對策之一：完善村民自治制度規范配套，健全各項民主制度。

當前，國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經過多年的實踐，農民開始逐步運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利，但一些配套的制度規范尚待完善。因此，加強村民自治制度規范配套，完善村民自治法律法規尤顯迫切。對此，有以下幾個方面的建議：

（一）建議適當調整村委會每屆任期。《村委會組織法》規定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現在鄉鎮五年才換屆，村委會主任絕大部分是鄉鎮人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當選的村主任卻無法擔當村民的代言人。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩定，也有利于村級工作的連續性。

（二）依法細化并嚴格候選人任職資格。《村民委員會組織法》第23條規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務”。但這個標準沒有可操作性，是對當選后的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規定。同時，《村委會組織法》應增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發生，使村委會成員候選人資格條件的規定易于操作。

（三）進一步規范競選行為，明確界定賄選。當前，村委會選舉競爭越來越激勵。對于非法及不正當的競爭方式，《組織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認定難、調查取證難、遏制杜絕難等問題。從實際操作來看，一旦認定為賄選，對當選者只是取消其當選資格，對落選者卻是毫發無損，違法成本太低。建議相關部門對認定賄選的標準、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在農村，農民大都是世代相居一地，存在著錯綜復雜的宗族和血緣、姻親關系。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉鎮領導之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關系。但現行法律法規對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。

此外，對競選演講方式、外出務工村民選舉投票方式應適當完善；對村委會成員的年齡、綜合素質以及連任的屆數也應進行限制。

制度建設是全面推進村民自治的根本，通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。制度建設的重點是建立健全選人、議事、管理、監督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規民約為主要內容的民主管理制度；四是以村務公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度。

對策之二：理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。

村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進行領導，依法支持和保障村民開展自治活動，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。

對策之三：加大村民民主自治意識及文化素質的培養。村民中高素質人才嚴重短缺，村“兩委”成員素質亟待提高。除了其中因為村干部待遇較低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經商之外，主要原因是村民文化等綜合素質普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質呢？

首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村可以結合免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。同時，還要注重提高縣鄉領導干部素質，使他們能認真指導村委會實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。

其次，要強化教育提高村民整體素質。加強村民文化素質教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當家作主；二是要強化法制教育。利用會議、廣播、電視、墻報以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規，讓村民正確行使法律賦予的民主權利；三是要強化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。

對策之四：加強審計監督，改進村級財務管理體制。

加強審計監督，首先要嚴格執行財務預決算。要建立健全村級財務預、決算制度，做到年初有計劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現象。因此，不但要在收支票據審核時要嚴格把關，還要定期到村社開展財務檢查，真正了解村級財務的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發現違規問題要及時嚴肅的查處。

改進村級財務管理制度，對村級財務存在的問題要標本兼治、以防為主，必須加強對村級財務的審計工作。在具體實施中，一是對財務收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經紀律執行情況進行審計；三是對內部監控制度的完備性和有效性進行審計。四是對主要村干部進行經濟責任審計。

對策之五：加快發展農村經濟，開展村民自治示范活動。

貧窮不是社會主義。大力發展農村經濟，要把發展現代農業作為首要任務，以提高農業綜合效益和增加農民收入為中心，以建立農業產業體系為目標。村組織要利用科學知識，適應并開拓市場。一是農業產、加、銷都要圍繞市場進行，調整農業和農村經濟結構；二是大力促進科技興農。抓好優良品種的培育、引進和推廣；同時抓好生產技術的推廣應用。只有經濟快速發展，才能真正調動村民參與自治的積極性。

實行村民自治是一項長期的任務。推進村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時發現典型，推廣成功的經驗；充分發揮典型的帶動和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。

對策之六：疏通信訪渠道，認真處理群眾來信來訪。

自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法；也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，確保《村委會組織法》的順利實施。

總之，村民自治的成長是一個艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發展，成為中國基層民主政治建設的一朵奇葩，它的建立和發展必將有力的促進當今中國民主法制化的進程。

參考文獻：

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8、王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網，2008年09月。

第三篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要

村民自治能夠保證社會長治久安，是實現社會協調穩定的重要政治制度，是建設社會主義新農村、改善鄉村治理機制的重要舉措。它不僅可以在很大程度上調動農民參與基層民主政治建設的積極性，還可以通過學習和實踐村民自治制度，使自己的民主思想和能力得到更好的發展和完善。而且，從長遠來看，中國的依法治國之路和實現農村社會與人的全面發展也離不開村民自治制度的有效落實。因此，研究和探索村民自治，對建設基層群眾自治制度有著重要的理論和現實意義。

關鍵詞：村民自治；問題；對策

目 錄

一、村民自治的內涵....................................................................................................................................1

（一）村民自治的基本內容.................................................................................................................1

（二）村民自治的組織形式.................................................................................................................2

二、村民自治中存在的問題.........................................................................................................................4

（一）民主選舉中存在不規范現象.....................................................................................................4

（二）民主決策多流于形式.................................................................................................................5

（三）民主管理規約尚未普及.............................................................................................................5

三、我國村民自治的對策.............................................................................................................................7

（一）建立健全村民自治制度運行的物質基礎.................................................................................7

（二）完善規則制度，規范民主選舉.................................................................................................8

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果.................................................................................9 參考文獻......................................................................................................................................................12

一、村民自治的內涵

（一）村民自治的基本內容

村民自治是一種群眾自治性組織，其目的是為了給予農民更多的話語權和自主權，使廣大農民群眾直接行使民主權利，依法管理自己的生產和生活，達到自我管理、自我教育和自我服務的目的。從法律角度來看，村民自治主要包括民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等四方面的內容，這“四個民主”并不是以孤立主體存在著，它們是相符相成，相互作用的，共同為村民自治發揮著整體作用。

第一，民主選舉：村民自治的基礎。“村民自治中的民主選舉是指村民直接選舉村民委員會的組成人員，任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”民主選舉遵循“公平、公開、公正”的原則，由村民無記名投票直接選舉，依法選出大家信任和擁護的人組成村民委員會。《村民委員會組織法》第九條中規定，村民可以直接選舉村民委員會的主任、副主任和委員，并且每屆任期三年，其成員可以連任，到屆滿時應及時舉行換屆選舉工作。凡年滿十八周歲的村民，均有選舉權和被選舉權。根據有關規定，村民委員會的選舉由村民選舉委員會舉行，實行直接選舉、差額選舉和無記名投票三種方式。村民自治的前提和基礎在于村委會是由民主選舉產生的，村民委員會是村民選舉出的代表村民意愿的機構，只有具備了這些前提和基礎，村民自治的其他內容才能實現，村民當家作主才能成真。

第二，民主決策：村民自治的核心。村民自治中的民主決策，是指村民能夠參與本村重大事務的決策，即村級重大事務由村民作為決策主體共同決定。“村級民主決策的基本組織形式是村民會議和村民代表會議。”村民會議是由本村全體村民組成的自治組織權力機構，擁有本村最高決策權，是最能直接表達和反映村民意志的民主決策形式。村民代表會議，是對村民會議制度的重要補充，是現階段農村民主決策的一種主要形式。村民自治組織根據民主自治原則進行決策，處理村級事務，是村民自治區別于國家管理的重要標志之一，是村民自治權的集中體現。村民通過民主決策掌握了話語權和議事權，能夠充分表達自己的利益、意愿和意見，因此，民主決策是村民利益訴求的最佳表達機制，也是村民自治的核心環節。

第三，民主管理：村民自治的根本環節。村民自治中的民主管理，是指全體村民共同參與，通過村民自治的方式實現對村級事務的有效管理。其中涉及村級政務、集體財產、公共服務、文化生活、社會治安等多方面的內容，是村民自治的主體部分。依據《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育和自我服務的基 層群眾自治組織，這同時意味著，村民成了管理基層事務的權力主體，基層群眾可以通過更多的渠道參與村莊事務管理，維護自己的合法利益和要求。目前，實現這一管理的方式主要有兩種，一是通過村民會議或者村民代表會議，讓村民直接參與村務管理，大家事大家議，共同遵守決定，共同執行實施。二是制定村級規章制度，包括村務管理規則、村民自治章程、村規民約等。這些規章制度把法律和實際生活聯系在了一起，通過道德和社會輿論的方式制約民眾，是對國家法律的一種良性補充，也是村民民主自治的根本環節。

（二）村民自治的組織形式

依據《村民委員會組織法》規定，并結合不同農村地區村民自治的實踐經驗和探索，本文試圖將村民自治分為四種不同的組織形式，主要有村民委員會、村民會議、村民代表會議和村民小組。

第一，村民委員會。村民委員會是村民自治的執行機構和工作機構，它由村民直接選舉產生，包括村委會主任、村委會副主任和村委會委員等共 3-7 人，每屆任期為三年，屆滿可以連選連任。“它的主要職權或職責，概括起來可以分為兩部分：一是自治性的職權，如負責農村公共事務和公益事業、調解民間糾紛、維護社會治安、開展文化活動、管理和維護村里的集體財產、服務與協調村經濟活動、保護和改善環境等。二是協助基層鄉鎮政府履行行政性的職權，如推動和促進農民履行納稅、服兵役、義務教育、計劃生育、農產品訂購合同的義務等。”

第二，村民會議。村民會議由本村全體 18 周歲以上的村民組成，討論和決定涉及全體村民利益的事務，是村民自治的最高決策機構、最高權力機構，村民會議負責審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會委員的工作情況，必要時有權撤換村委會的成員。村民會議包括村民大會和戶代表會議兩種形式。其中，村民大會由本村十八周歲以上的全體村民參加，是村民會議的最高形式；戶代表會議是在特殊情況下召開的不完全村民會議。為保證村民會議的召開有絕大多數村民參加、體現村民自治的基本原則，《村民委員會組織法》明確規定，村民會議由十八歲以上的村民過半數參加，或者三分之二以上的戶派代表參加，才是有效的。

第三，村民代表會議。村民代表會議也稱村民議事會，是由村民按照特定標準推選出一定數量的村民代表組成的議決村里事務的組織會議。通常是由村民按照每 5 戶至15 戶推選一人，或者由村民小組推選若干人作代表，組成一個村民自治組織，也可以說是一種特殊形式的村民會議模式。在 1987 年發布的《中華人民共和國村民委員會 組織法（試行）》中，并沒有提及設置村民代表會議這一機構，它是各地農村在村民自治的實踐探索中為了解決召開村民會議的困難而創建的機構。“在 2010 年修改的《村民委員會組織法》明確提出了‘村民代表會議’的概念，從法律上確立了村民代表會議制度，使其經常性議事組織，代行村民會議的部分職權。”村民代表會議的職權主要是討論、決定由村民會議授權的事宜，代表村民行使自治權。因而，村民代表會議的職權相對來說是有限的。

第四，村民小組。我國農村的村民小組由人民公社時期的生產隊演變而來，是村民自治共同體內部的一種組織形式，是自治的一個層次。按照《村民委員會組織法》第二十八條規定，“村民委員會可以按照村民居住狀況分設若干村民小組，小組長由村民小組會議推選”。村民小組作為村民自治的一個機構，主要負責集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理以及公共事項的辦理，其所作決定及實施情況應當及時向本村民小組的村民公布。因此，作為村民自治的一個環節，村民小組也起著相當重要的作用。

二、村民自治中存在的問題

（一）民主選舉中存在不規范現象 1.拉票賄選現象嚴重

賄選普遍存在于世界各國的政治民主化過程之中，在我國的村民自治的民主化進程中，賄選一直是選舉違法行為中最常見的現象，同時，也是懲治選舉違法行為的難點和重點。但在實際運行中賄選行為一直沒有準確定位。根據《〈中華人民共和國村民委員會組織法〉條文釋義》解釋，賄選是指“以獲取選票為目的，用財務或其他利益賄賂選民、選舉人或選舉工作人員，使其違反自己的意愿參加選舉，或者在選舉中進行舞弊，并對正常的選舉工作產生影響的活動。”

在農村村委會換屆選舉過程中，請客、吃飯、送錢送禮等拉票形式廣泛存在，而這種拉票行為無疑被歸為“賄選”。當前，農村基層民主選舉中拉票賄選的方式可謂是五花八門，呈現出了多樣化的發展態勢。其中，主要表現為吃飯喝酒、送禮品、送錢、承諾某種好處等。除此之外，候選人及其利益相關人還通過多種形式的物質誘惑、利益承諾及打人情關系牌的方式拉票。在當前的選舉背景下，賄選仍是比較隱蔽的現象。一方面，賄選問題本身難以界定。如為拉攏選民而請客吃飯的事實經常可以被候選人以鄉里鄉親日常交往的借口所掩蓋。另一方面，拉票行為的操作通常采取隱蔽的形式。“由于拉票賄選本身不是合法的，而且廣受詬病，因此，賄選實施人就會通過‘暗箱操作’的方式進行，以此來為自己的行為披上‘合法的’外衣，這就是使得選現象具有更強的隱蔽性。”

“從賄選的本質分析，賄選是金錢政治、權錢交易，有‘成本’就要有‘收益’，“以錢換權”的結果必然導致‘以權換錢’和‘以權謀私’。”行賄行為本身就是候選人在選舉不民主、程序不健全的特定制度環境下的自主選擇。因此，這些金錢承諾并不一定會兌現。賄選當事人及利益相關人多以小恩小惠換取村民手中的選票，來為自己謀權力。從廣闊的角度看，這種選舉行為并不是當事人的理性選擇，而是情勢所迫。扎根于中國農村社會的鄉土意識和文化觀念，使他們更加注重自己在村民心目中的威信，因此，他們通過多種方法來換取村民的選票。

2.宗族勢力影響較大

當前農村選舉仍受宗族勢力的廣泛影響，并以特定方式干預著基層民主自治。隨著農村市場經濟的發展，村民生活逐漸融為一體，但是宗族勢力仍是影響村委會選舉的一個重要因素。在村干部候選人的提名過程，各村民小組往往會從本家族利益出發，盡 可能地推薦本宗族的人為候選人。而在正式投票選舉時，人們也會傾向于將選票投給本宗族的人，以期其當選后能夠給予照顧。

（二）民主決策多流于形式

當前，村民自治主要是通過村民會議和村民代表會議參與村莊事務決策，村委會負責村級日常事務。因此，民主決策的組織形式主要是村民會議、村民代表會議和村兩委聯席會議。民主決策的主要決策主體為村民、村民代表和村干部。

1.村民代表會議難“落地”

村民代表大會是村民會議的授權方式，是農村基層能民主決策的主要形式。村民代表大會由村民推舉出的代表組成，因此，村民代表的產生方式民主與否直接影響村民代表會議的決策效能。村民會議制度在發展中存在以下問題：一是村民對村民代表會議的知曉度低。二是村民代表素質不高、決策能力有限。

2.村民代表會議作用有限

第一，村民代表會議決策效果不佳。

村民對村民代表會議的執行效果并不滿意，村民代表會議沒有發揮出應有的作用。另外，在涉及村民切身利益的問題上，例如，村民誤工補貼、集體經濟所得、土地承辦方案、村集體經濟項目的立項等問題上，村民代表會議起到的作用也十分有限。而且，村民代表會議并沒有采取規范的議事程序，多數實行口頭議事，口頭決議的形式，很少把會議內容形成文字記錄。決策程序的不規范，使村民代表在會議上的作用大為減弱，民主決策效果也難以真正達到民主，同時，造成村民對村民代表會議信任的弱化。

第二，村民參與村莊決策較少。造成村民參與村莊決策少的原因是多方面的，一是村民沒有正確行使自己的民主權利，對村莊事務漠不關心。二是受干群信任危機影響，導致部分村民認為參不參與結果都一樣，自己的權利得不到保障。三是部分村莊村委沒有履行相應的職責，對民主決策的的程序流于形式。

當下許多村莊進行民主決策的時候操作程序欠規范，很多村民的民主權利難以得到保障，難以真正地參與到村莊的民主決策和村莊事務管理當中來。

（三）民主管理規約尚未普及

民主管理是基層民主的核心，在基層民主體系中有著提綱挈領的作用，其水平的高低決定著農村基層民主的質量。

1.村規民約尚未普及，制度建設薄弱

一是村規民約尚未普及。基層民主管理在制度建設方面還比較薄弱。缺乏有效條 文的制約和相關知識的普及，很容易造成干部權力的濫用、越界管理等想象。村民對本村的財務管理狀況不是十分滿意。干部權責不清，無法有效的履行職責；群眾權利不明，就無法有效的參與農村事務的日常管理。村規民約和村民自治章程是基層民主管理的法理依據，指導和引領著整個基層民主管理實踐。因此，只有加強制度建設，制定詳細的民主管理規約，做好宣傳教育工作，才能實現基層民主管理的科學化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。

二是規約制定缺乏科學性。村規民約或村民自治章程對村民和村干部實施基層民主自治起著方向性的指導作用，因此，有必要進行科學的規劃和制定。

當前村規民約的制定仍處于緩慢發展期，村民知悉度不夠高，嚴重影響了基層民主管理的效能，也直接影響了基層村民自治。村規民約或村民自治章程的制定應該依照完整的、民主的程序進行。如果由村干部制定村規民約，就會弱化其科學性和民主性，很容易導致基層“村官自治”和“一言堂”現象的后果。而村民代表雖然能在一定程度上表達農民的想法，但畢竟有局限性，無法照顧到所有村民。所以，村規民約的制定不能僅由村民代表會議和村干部單方面說了算，還要執行嚴格、科學的制定程序才能發揮作用。

2.管理缺乏約束，執行力度較弱

村級民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據，也是各項民主管理活動得以有效運行的重要制度保證。

民主管理制度還缺乏權威性，不能有效地約束管理主體以保證管理的民主化；在執行制度的過程中，對制度的落實還缺乏一套有效的手段來保障其貫徹，這會造成制度形同虛設，難以從根本上改變以村委會為中心的行政化的管理模式，與基層民主的要求不相適應。

三、我國村民自治的對策

（一）建立健全村民自治制度運行的物質基礎

恩格斯曾經指出：“不同時代的社會經濟結構形成了不同的現實基礎，每一個歷史時期由法律、政治、宗教、哲學以及其他觀念設施和形式所構成的全部上層建筑，歸根結底都應當由這個現實基礎來說明。”同時，馬克思認為：“隨著經濟基礎的變革，所有龐大的上層建筑也亦快亦慢地進行變革。”可以看出，當前農村的大部分問題都根源于經濟方面，做好經濟工作也就抓住了農村工作的基礎和關鍵。作為農村發展的重要環節，村民自治的發展和完善也要著眼于經濟建設。

1.以新常態思維發展農村經濟

發展農村經濟，根本上要從農業著手。根據經濟工作會議要求，發展農業，不能只注重產量的增長，不能搞拼資源、拼消耗的粗放經營，要注重提高競爭力、注重農業技術創新，走可持續的集約發展道路。提高農村經濟發展水平，應該從以下方面入手：第一，調整農業產業結構，引導產業結構升級。根據地方實際，發展優質農產品、實施農產品精品戰略，依靠技術創新，改良農作物品種；延長農工業產業鏈，走規模化、集團化發展道路；第二，增強技術創新，提升農業附加值。政府要加強對農業技術推廣服務的財政轉移支付力度，鼓勵和支持有實力的社會資本參與農業投資；依據市場規律，改革農業科技體制；第三，加大農業人才的培養和引進力度，為農村經濟發展提供智力支持。可以采取集中培訓、重點培訓等方式，提高農村基層干部的經濟管理能力；鼓勵高校畢業生投身農村建設事業，并重點培養具有農業技術的專業人才；發展農村文化事業，提高農民的文化知識水平，拓展農民的市場經濟眼界。第四，提升農村集體經濟發展質量，增強農村基礎設施建設。各地區要積極探索農村集體經濟的多種模式，如股份制合作經濟、農業龍頭企業等等；同時，要為農村經濟發展打好物質基礎，重點加強農田水利設施、公路交通建設等工作，改善農業發展條件。另外，按照國家重大戰略部署，積極實施協同發展戰略。協同發展是最大的戰略機遇，也是創新發展的最大機遇。

堅持對內改革與對外開放相互促進，以主動精神和務實態度推動合作，主動適應地區的產業轉移和功能疏解，善于把科技人才優勢轉化為產業優勢。推進交通互聯互通，深化交通道路建設；推動生態共享與共建，加強大氣聯防聯控舉措，協商建立生態橫向補償機制，加快推進生態環保項目建設。

2.用制度保障村民自治良性運轉的物質基礎

《村民委員會組織法》第 37 條規定“村民委員會辦理本村公益事業所需經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持”，而且當前許多地方也都出臺相關政策，對村委會干部的養老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現實講對村級資源貧乏地區的村民自治運轉起到一定的作用，但仍有不足和需要改進的地方：一是《村民委員會組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農業稅后轉移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經費被上級克扣了，村民自治承擔了大量的行政性工作。因此，國家應根據村民自治承擔的實際工作量和實際需要將相關保障納入到政府的財政體制中。二是改革國家對農村資源的輸入方式。因為，無論是目前村干部的“吃皇糧”現象，還是支農項目資金下鄉，都存在一些弊端，導致村民自治的意義出現變異，加劇了基層之困境。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發放，通過村民監督、討論、確定，政府確認的方式來實現村民對村干部的監督和制約；減少專項注意支付比例，提高一般性轉移支付比例，根據村級運轉和發展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩定的甚至是法定的制度確立下來。這樣既能保障村民自治的正常運轉和穩定發展，又保持了村民自治的意義和內涵上的完整，為村民自治提供了物質上的保障基礎。

（二）完善規則制度，規范民主選舉 1.完善選舉法規

當前我國農村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導原則，尚缺少專門的法律依據指導選舉工作。因此，制定專門的《村委會選舉法》是大勢所趨。從國家層面來講，統一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛。可以依照本地區的具體情況，參照《村委會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細則，最終形成規范的立法體系，指導農村的選舉工作。

現行的《村民委員會組織法》規定，村民可以向五個機關舉報賄選行為，即鄉人大、鄉政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結果造成五個機關職責不明、處理效力不清。這很容易導致村委會選舉中監督主體的缺位。因此，必須健全監督機制，明確監督主體。可以由縣級人民代表大會常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監督小組，監督村委會選舉中的違法行為，并及時處理村委會換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉鎮人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負責監督村委會選舉工作，在選舉之日，由監督小組對整個選舉進行全過程監督，有效防止賄選行為的發生。同時，要嚴厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權利、民主權利罪”一章中增設“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，根據情節嚴重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國村委會選舉還沒有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會選舉爭議案件因為無法可依而被法院拒之門外，選民的民主權利得不到應有的保護，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會選舉過程中的選舉爭議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭議的最終裁判權威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為。

2.理順“兩委”關系

首先，要建立健全黨支部領導下的分工負責制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學習好、維護好、執行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領導方式，應在政策性、全局性、重要性等問題上把關定向，把事務性、職能性、技術性的經濟、社會、民間事務交給村民自治組織管理。將過去的行政監督工作方式轉變為利用制度、法律進行監督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機制。建立“兩委”聯席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。另外，村級管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項事務的管理都有章可循，包括對村干部的管理、村民管理和村務管理，都應該健全一系列規章制度。同時，按照黨管干部的原則，村黨支部要對村干部候選者進行考察。村內各種組織的換屆選舉都應當在村內黨組織的領導下進行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據有關規定提出具體意見，報鄉黨委批準。

明確鄉村職權范圍的界定，要在《村組法》的范圍內確定具體管轄內容。哪些事項屬于鄉鎮政府管轄、哪種條件下鄉鎮政府要對鄉村事務提供支持、指導和幫助；如果鄉鎮政府越權干涉村級事務，村民委員會和村民應該怎么辦等等。

（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果 1.加大《村組法》的宣傳

《村組法》于 2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農村仍有許多農民不了解《村組法》的內容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關系如何，村民大會有何權力等。這些認識上的不足，導致村民對自身民主權利的認識不清，因此，需要通過不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關內容，讓村民及時了解和認識自身的權利和責任。要宣傳和介紹村民會議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會議提供充分條件和基本前提。

2.創新民主決策的參與形式

增強村民會議與村民利益的的相關性，只要與村民利益相關的村民會議，村民還是愿意參加的。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。新的《村組法》雖然規定了涉及村民利益的九項事務，但這些規定較為空泛，與農民的利益相關性程度不高。因此，應該視實際情況增加相應的條款。如：（1）制定和修改村民會議和村民代表會議議事規則、村務公開制度、村財務管理制度；（2）討論決定本村農田水利基本建設、修建村級道路、植樹造林等集體生產和公益事業“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報酬及其他享受誤工補貼的人數及補貼標準，救災救濟、移民安置款物的分配發放方案和被征用土地各項補償費用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會議、村民委員會的不適當決定。建立村民會議召集組。村民會議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來看，主要是村委會不愿召開村民會議，尤其是當村民行使自己罷免村官權利的時候，村委會更是想方設法的阻止村民會議的召開。《村組法》規定，村民會議由村委會召開。因此，應該改變這種村委會既當裁判員又當運動員的狀況，建議成立村民會議召集組。召集組的成員由村民會議選舉產生，任期等同于村委會成員，當由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。召集組制度能改變由村委會召集村民會議的弊端，有利于村民會議的順利召開。

3.規范村民代表制度

村民代表的規范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎。

首先，制度落實，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會是制約村委會權力行之有效的權力機關，因而要把村民代表的推選和村委會換屆放到同等重要的位置。縣、鄉鎮政府依照《村組法》制定適合本地區情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規范性。同時，鄉鎮政府要給予必要的監督和指導，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權利。

其次，要嚴格規范村民代表大會的召集機制。充分發揮村民代表大會的民主決策作用，擴大召集人的范圍，保證村民代表會議召集主體的多元化。村委會、1/5 的村民代表、村民代表大會會議主席都應成為召集和主持的主體。另外，要規范村民代表會議的召開時間，保證村民代表會議召開的制度化。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。

參考文獻

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第四篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

——以民勤縣西湖村為例

（***）

[摘要] 《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領導支持下，經過廣大農民的努力，取得了很大進展,但在現實中因受我國傳統的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發展歷程的基礎上對這些問題進行了研究，并提出了加強立法工作，推進村民自治的規范化管理；轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境； 提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體，這三點解決對策。

[關鍵詞] 村民自治；問題；對策

村民自治是中國共產黨領導廣大農民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現基層民主，促進三農問題解決，構建社會主義和諧社會等方面都發揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經影響到了村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發揮其應有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉西湖村為例，對村民自治制度中存在的問題與對策研究作以論述。

蘇武鄉地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉。蘇武鄉轄26個行政村，183個村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬畝。2012年農民人均純收入達到3000元。西湖村屬于蘇武鄉行政村之一。

一、村民自治的含義和發展歷程

（一）村民自治的含義

關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”[1]而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。

（二）村民自治的發展歷程

從1983年，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農村確定了以包產到戶為主的家庭聯產承包聯產責任制。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯產承包責任制后，農村開始出現秩序失調，公益事業無人關心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應運而生，拉開了農村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規范的自發的狀態。在這種狀態下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經過試點地區的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩步前進與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據，村民自治在我國的蓬勃發展已經指日可待。

二、村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎和前提。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。正因為如此，選舉方面出現了很多問題，需要我們研究解決。

1、選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數人醞釀，協商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。村民選舉基本上已經確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經成為農村民主選舉的發展趨勢。但是由于村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規定如何提名候選人，也未規定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。

2、行政干預問題

按照有關法律規定，村民委員會是自治組織，鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、幫助和支持的關系。可是在現實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉鎮政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構，過分的干預村委會的選舉。造成有少數的村干部是由鄉鎮黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會的選舉，例如對選舉結果不滿意時，鄉鎮政府要么找借口不予批準，重新安排選舉，或者不再經過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉鎮政府的下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農民對村民自治就失去了信心，產生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農村的工作就很難開展下去。

3、賄選問題

所謂賄選是用金錢或其他物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經存在。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現象的存在，嚴重影響著農村民主化的進程，多數賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農村建設是有百害而無一利的。

（二）村務公開問題

1、政務公開

改革開放30多年來，農民的民主意識已經有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導致農民參與政治的積極性并不高。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現出強烈的參與的熱情。例如武威市民勤縣蘇武鄉西湖村修建一條與外村相連的村級公路以結束村民無路通才和繞遠路走的歷史，村民對此積極參加討論，大多數同意和少數不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態度簽字畫押。大多數村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，路也又快又好的建了起來。[5]村民關心與他們利益，與生產和生活密切相關的事情。一些農村在村級事務中決策無程序，辦事不規范，少數人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務的決策權管理權和執行權，侵吞了村民的自治權。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數人進行決策，而多數村民被排除在決策之外，盡管設立了村民會議和村民代表會議，但是要么經年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決策，這種現象在全國農村還是相當廣泛的存在，不利于發揮農民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務公開

經濟因素對于鄉村民主的作用是至關重要的，甚至可以說起著關鍵的作用，鄉村民主的很多方面都證明這一點。所謂財務公開，就是村集體應以便于群眾理解和接受的形式，將其財務活動情況及其有關賬目，定期如實地向全體干部群眾公開，接受群眾監督。公開的目的是為了促進民主管理、民主監督。一方面是要把村集體經濟的重大事情交給村民討論，集中群眾的正確意見和智慧，提高決策的民主化、科學化水平，另一方面是讓農民群眾對集體財務活動實行有效的監督，促進基層干部廉潔自律，勤政為民。以財務公開帶頭，建立起一整套民主理財、民主決策機制，積極推進農村其他工作的民主化，公開化。建立健全和完善的規章制度，使農村財務管理有章可循，這是搞好財務管理的重要保證，是當前加強農村財務管理的當務之急。很多農民并不是太關心村務怎么樣，他們只關心與自己切身利益有關的事，對于自己的勞動所換來的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務的管理這一點。當前農村財務管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂。一些鄉村沒有嚴格按照國家規定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。例如1999年民勤縣上下撥蘇武鄉西湖村“不發達地區補貼款”18萬元，經手人村黨支部書記趙某將其中8萬元記入村集體賬，而將另外10萬元直接進行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養殖暖棚水泥款、差旅費等各種支出項目。鄉紀委在調查中發現，收款憑據使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財務收款憑據”時，三聯單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內容不一致、不真實、不完整、不規范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因為賬目混亂，無法查清。[6]也導致村財務不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污。一些村干部思想素質較低、法律意識淡薄、利用職務之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長將村民自發湊的10多萬買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財的行為會引起村民公憤，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農村工作的開展危害極大。

（三）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。黨支部對村級事務的領導本應是在宏觀上，方針政策性的領導，而不應該過多干涉村里的具體事務，但是由于受傳統領導體制的影響，相關法律規定得不夠具體明白，大多數村黨支部都把這種領導核心作用理解為由村黨支部完全負責村務工作的決策權和決定權。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農村兩委關系長期不和諧，甚至經常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領導班子的嚴重內耗，制約了村民自治的良性發展。

三、完善我國村民自治的對策建議

（一）加強立法工作，推進村民自治的規范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設，健全自治法律體系是當務之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規定也對村民自治的制度等作出相應規范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質，有選舉權的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構和常設機構各自的組織結構及職權范圍、村民委員會和各種國家權力機關的隸屬或指導關系，包括和黨、政、軍等部門團體的關系，并對這些關系作出明確的規范。還有其它很多目前不夠規范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現實的措施。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級的財政負擔，使村有更多的資源可以用在發展自己上。其次要轉變鄉鎮政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發展提供一個相對比較寬松的環境。再次還要改革鄉鎮政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質，為村民自治培育合格的主體

首先要加大對農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現代意識，使農民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。還有很重要的一點，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，領導農村走上和諧發展之路。

參考文獻：

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[20]毛壽龍,李梅． 三農問題背景中的村民自治．http://．2006年4月23日．

第五篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中區村民自治制度中存在的問題與對策研究

吳中電大 10秋行政管理（本科）范鎮南

內容摘要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，蘇州市吳中區村民自治在市委、市政府的領導和支持下，經過廣大農民數十年的努力，取得了很大進展,但在現實中因受我國傳統的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發展歷程的基礎上，對吳中區村民自治制度中存在的問題進行了研究并提出了三點解決對策。

關鍵詞：村民自治 問題 對策

村民自治是中國共產黨領導廣大農民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。蘇州市在市委、市政府的正確領導下，村民自治取得了顯著成效，在實現基層民主，促進三農問題解決，構建社會主義和諧社會等方面都發揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經影響到了吳中區村民自治的進程，我們必須對這些問題進行深入研究并提出對策，否則吳中區村民自治就不能深入開展，不能發揮其應有的作用。

一、村民自治的含義和發展歷程

（一）村民自治的含義

關于村民自治的含義，很多學者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”而白鋼，趙秀玲則認為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務外更應該強調自尊、自愛和自由的精神”，“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權，是認識和評價村民自治發展程度的一個重要尺度”。黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

（二）吳中區村民自治的發展歷程

20世紀80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農村確定了以包產到戶為主的家庭聯產承包聯產責任制。這項制度不僅打破了集體經濟對農村經濟的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯產承包責任制后，農村開始出現秩序失調，公益事業無人關心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應運而生，拉開了農村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規范的自發的狀態。在這種狀態下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經過試點地區的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學術界對于村民自治的關注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩步前進與大面積推廣。吳中區到1990年全市一半以上的鄉鎮都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強有力的法律依據，村民自治在吳中區已經如火如荼地蓬勃發展起來。

二、吳中區村民自治中存在的問題

（一）選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎和前提。村委會成員的選舉直接關系到村委會對農村的管理，關系到各種促進農村發展的活動是否能順利開展，是村級權力的集中點。正因為如此，選舉方面出現了很多問題，需要我們研究解決。吳中區新華村部分村民因為2003年未參加新農合,被村里開除“村籍”,選舉權、村民福利待遇被剝奪。村民為此上訪多年無果。

（二）選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數人醞釀，協商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。吳中區的村民 2 選舉基本上已經確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經成為農村民主選舉的發展趨勢。但是由于吳中區的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員，可是并未規定如何提名候選人，也未規定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領導展開“工作”、進行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應有的意義。

（三）行政干預問題

按照有關法律規定，村民委員會是自治組織，鄉鎮人民政府與村民委員會是指導、幫助和支持的關系。可是在現實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導等原因，鄉鎮政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機構，過分的干預村委會的選舉。造成有少數的村干部是由鄉鎮黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設法干預村委會的選舉，例如對選舉結果不滿意時，鄉鎮政府要么找借口不予批準，重新安排選舉，或者不再經過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉鎮政府的下屬機構。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農民對村民自治就失去了信心，產生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農村的工作就很難開展下去。

（四）賄選問題嚴重

所謂賄選是用金錢或其他物質利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達到自己多得選票而當選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經存在。豫北山區的一個村就是代表，當村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強，農民也很重視村里的選舉。但以各種不正當方式拉攏村民投自己票的現象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。賄選現象的存在，嚴重影響著吳中區農村民主化的進程，多數賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農村建設是有百害而無一利的。

（五）、村務公開問題

1、政務公開

改革開放20多年來。吳中區農民的民主意識已經有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導致農民參與政治的積極性并不高。但是農民對于涉及切身利益的事情還是相當關心的，對于這類事情能夠表現出強烈的參與的熱情。如吳中區某鄉草田村建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運輸的歷史，村民對此積極參加討論，大多數同意和少數不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態度簽字畫押。大多數村民的擁護使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。村民關心與他們利益，與生產和生活密切相關的事情。一些農村在村級事務中決策無程序，辦事不規范，少數人壟斷決策權，已經引起了農民的強烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務的決策權管理權和執行權，侵吞了村民的自治權。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數人進行決策，而多數村民被排除在決策之外，盡管設立了村民會議和村民代表會議，但是要么經年不開要么就是小事由村民討論，村務大事仍由村領導個人決策，這種現象在全市農村某些地方還是相當廣泛的存在，不利于發揮農民參與政治決策，進行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2、財務公開

經濟因素對于我國鄉村民主的作用是至關重要的，甚至可以說起著關鍵的作用，中國鄉村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財務的管理這一點。當前農村財務管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂 一些鄉村沒有嚴格按照國家規定設置總帳、明細帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。吳中區曾經對16個村的財務調查中發現，白條單據占總數的10%以上，有的高達20%，20%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產明細帳和存款帳。某個較富裕的村，集體固定資產帳目與實際相差105萬元，其中包括無故丟失，外借，以權占用，正常報廢而不做帳目處理，責任賠償，新購買固定資產不入賬等。導致村財務不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污 吳中區某村黨支部書記1995年前后，強行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起 一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據為己有，再則利用職權插手工程，偷工減料賺得數萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運輸機構的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。某個村委會主任竟然將10多萬公款私存，其他4名村干部虛報冒領1.56萬元。這些村干部貪污村財的行為會引起村民公憤，使村民喪失對村干部的認同感，對于黨和國家農村工作的開展危害極大。

（六）其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領導下的村民自治，黨支部是農村基層組織的領導核心和領導機構。黨支部對村級事務的領導本應是在宏觀上，方針政策性的領導，而不應該過多干涉村里的具體事務，但是由于受傳統領導體制的影響，相關法律規定得不夠具體明白，吳中區仍然有少數村黨支部把這種領導核心作用理解為由村黨支部完全負責村務工作的決策權和決定權。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農村兩委關系長期不和諧，甚至經常激烈沖突。一方面少數村黨支部書記大權獨攬，不注意支持協助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認為自己是由村民選舉產生的，比村支書更有群眾基礎，因此拒絕甚至否定村黨支部的領導地位，不服從村黨支部的指導，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領導班子的嚴重內耗，制約了村民自治的良性發展。

三、完善吳中區村民自治制度的對策建議

（一）加強依法行政意識，推進吳中區村民自治的規范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快吳中區村民自治的法律意識，遵守自治法律體系是當務之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快在全市依照《村民委員會組織法》及其配套的法律，不僅對村民自治的組織作出規定也對村民自治的制度等作出相應規范。在具體實施過程中要對村民自治的概念、性質，有選舉權的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規則等作一個詳細界定。還要明確村民自治的代議機構和常設機構各自的組織結構及職權范圍、村民委員會和各種權力機關的隸屬或指導關系，包括和黨、5 政、等部門的關系，并對這些關系作出明確的規范。還有其它很多目前不夠規范的事項都需要用立法手段加以界定。

（二）轉變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉變政府職能，轉變政府工作方式和工作作風這是確保村民自治健康成長的一個很現實的措施。轉變政府職能首先要精簡機構，減輕村一級的財政負擔，使村有更多的資源可以用在發展自己上。其次要轉變鄉鎮政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導，在具體村務比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發展提供一個相對比較寬松的環境。再次還要改革鄉鎮政府以及市政府的組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

（三）提高村民和村干部的素質，為吳中區村民自治培育合格的主體 首先要加大農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。吳中區現在實施的大學生村官制度，一村一名大學生工程建設，以及對全市村干部進行的培訓和學歷提升，極大地提升了村干部的素質，為吳中區村民自治提供了人才支持。大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權利意識民主意識法制意識等現代意識，使農民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。還有很重要的一點，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，領導農村走上和諧發展之路。參考文獻：

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