第一篇：淺論村民自治中的村務(wù)公開問題與對策[本站推薦]

內(nèi)容摘要

村務(wù)公開制度是村級基層組織黨風(fēng)廉政建設(shè)制度的一項重要內(nèi)容。這項制度的實施對于加強(qiáng)農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，規(guī)范村干部工作行為，促進(jìn)村干部廉潔務(wù)實，保障農(nóng)民切身利益，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，確保農(nóng)民權(quán)益平等，密切黨群、干群關(guān)系，推進(jìn)農(nóng)村政治文明建設(shè)，充分調(diào)動人民群眾積極性和創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，都有著極其重要的意義。

【關(guān)鍵詞】村民自治 村務(wù)公開 問題 對策

淺議村民自治中的村務(wù)公開問題與對策

改革開放以來，村民自治在我國已經(jīng)推行了 20多年，在當(dāng)前新的形勢下研究村務(wù)公開，對健全和完善我國的村民自治理論，推進(jìn)農(nóng)村政治文明建設(shè)，充分調(diào)動人民群眾積極性和創(chuàng)造性，推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，加強(qiáng)民主監(jiān)督對于加強(qiáng)基層民主建設(shè)、促進(jìn)農(nóng)村穩(wěn)定具有重要的意義。早在1998年10月14日，中國共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，指出“為了更好地調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性和主動性，促進(jìn)農(nóng)村各項改革和建設(shè)事業(yè)的全面發(fā)展，必須進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村基層民主”，并突出強(qiáng)調(diào)“凡是村里的重大事項和群眾普遍關(guān)心的問題，都應(yīng)向村民公開”。此后，中央、省、市、區(qū)先后下發(fā)了有關(guān)文件，要求全面推行政務(wù)公開、村務(wù)公開工作，但是，在實踐中，村務(wù)公開工作一直未能得到有效落實，為了推進(jìn)基層村務(wù)公開工作的正常開展，本文擬從以下幾方面對村務(wù)公開過程中出現(xiàn)的問題和解決對策作初步探討。

一、實施村務(wù)公開過程中出現(xiàn)的問題

村民自治這種基層民主形式在我國被學(xué)術(shù)界被稱之為“草根民主”，對農(nóng)村社會政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了極大的作用，對國家層面的政治體制改革的民主進(jìn)程有著不可低估的潛在的推動作用。進(jìn)入新世紀(jì)后，各地農(nóng)村都在推進(jìn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村工作，村務(wù)公開作為我國農(nóng)村基層民主建設(shè)的一項重要制度創(chuàng)新凸現(xiàn)出來，村務(wù)公開在取得成就的同時，也出現(xiàn)了許多亟待解決的問題。

1、機(jī)制不健全，缺乏宣傳力度與互動（1）應(yīng)付敷衍，公開不規(guī)范。雖然所有的農(nóng)村都推行了村務(wù)公開，但從公開所要達(dá)到的目標(biāo)要求來衡量，仍然存在不夠規(guī)范、不夠完備的地方：一是公開不及時。對項目、資金的公開往往在項目結(jié)束，資金耗盡，甚至群眾告狀后才公開，事前“計劃不公開”，事中“操作不公開”，事完“決算不公開”，往往是群眾上訪，舉報后再草草公開；二是公開地點和形式太單一。幾乎所有的村只有村辦公室附近的一個公開欄，有的村就連一個公開欄也不完整，現(xiàn)在的村都是在原有幾個村的基礎(chǔ)上合并的，管轄范圍相對較大，對于不在辦公室附近居住的群眾，很難有機(jī)會看到公開內(nèi)容，再說公開形式多數(shù)是用粉筆書寫，公開欄又沒有防護(hù)措施，公開過程中僅僅是貼出去了、寫出去了，有時還會出現(xiàn)還沒等到群眾看見就被撕掉、擦掉了，村務(wù)公開走過場；三是公開內(nèi)容不完整。有些村務(wù)公開的內(nèi)容都是些不痛不癢的，而對群眾比較關(guān)注的熱點、重點問題遮遮掩掩，不愿公開甚至不公開、半公開、避重就輕。

（2）缺乏聯(lián)系，銜接不緊密。目前，在推行村務(wù)公開中，村務(wù)公開的主體是村級干部和與村集體經(jīng)濟(jì)的有關(guān)對象，監(jiān)督的主體應(yīng)是廣大村民，但目前二者之間還缺乏有機(jī)聯(lián)系，互動性不夠，存在兩張皮的情況。

在村務(wù)公開過程中出現(xiàn)的上述問題，不是一個孤立的問題，而是中國農(nóng)村村務(wù)公開出現(xiàn)的普遍問題。這些問題的形成不是一兩天的事情，而是日積月累形成的。中國農(nóng)村的整體發(fā)展比較落后，各方面發(fā)展得比較緩慢。尤其是基礎(chǔ)設(shè)施方面和文化層次存在很大的差異，例如，農(nóng)村文盲的比例占農(nóng)村人口很大的一部分，受教育程度很低。這些都不同程度地給村務(wù)公開工作的開展帶來了很大的困難。

2、領(lǐng)導(dǎo)部門乏力，缺乏有效管理

（1）疏于監(jiān)督，機(jī)制不完善。一方面，一些村沒有完善以“村民會議、村民代表會議、民主理財小組和村務(wù)公開監(jiān)督小組”為主體內(nèi)容的監(jiān)督制度，有的村雖然有上述制度，但卻是擺設(shè)，形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。另一方面，村務(wù)公開缺乏必要的制度保證，僅以會議安排部署進(jìn)行操作，遇到上級領(lǐng)導(dǎo)檢查時匆匆交帳，沒有把公開作為一項長期工作來抓，缺乏制度約束。

（2）多頭管理，渠道不順暢。圍繞村務(wù)公開工作，各職能部門都作了大量的工作。但也出現(xiàn)了多頭管理、溝通協(xié)調(diào)不暢的問題。紀(jì)委、組織部、民政局、農(nóng)業(yè)局、財政局等多家單位分別從不同的角度抓該項工作，職能互相交叉，又沒有很好的聯(lián)席會議制度，不利于提高工作效率。村務(wù)公開是我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要組成部分，同時，村務(wù)也是我國村民自治制度的重中之重。從小的方面來看，村務(wù)公開出現(xiàn)的上述問題將直接影響村務(wù)公開在廣大農(nóng)村的開展。從而造成村務(wù)公開的執(zhí)行力不強(qiáng)，貫徹不力。無法有效地調(diào)動廣大村民村務(wù)公開工作的參與熱情。村務(wù)公開工作缺乏生機(jī)和巨大的創(chuàng)造力。從大的方面來看，它將很大程度上影響著我國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐和質(zhì)量。另外，村務(wù)公開出現(xiàn)的問題對我國村民自治制度的順利開展也會產(chǎn)生不良的影響，甚至關(guān)系到村民自治制度的成敗。

3、缺少操作規(guī)范性，不注重實效性

（1）忽視反饋，效果不明顯。對有些事項的公開，只重公開的形式，而輕公開后的結(jié)果，有公開無落實，很少認(rèn)真考慮公開后如何搜集群眾的反饋意見，認(rèn)為公開后就萬事大吉。尤其是有些村對干部群眾提出的意見建議以及舉報的事項不能正確對待，該正確答復(fù)解釋的不答復(fù)解釋，該及時整改解決的不整改解決，導(dǎo)致群眾集體上訪或越級上訪，引發(fā)事態(tài)，激發(fā)矛盾。

二、村務(wù)公開中出現(xiàn)問題的原因分析

1、基層干部認(rèn)識不到位

村務(wù)公開的目的是“給群眾一個明白，還干部一個清白”，對于防止干部暗箱操作，緩解農(nóng)村干群關(guān)系，維護(hù)和諧穩(wěn)定的農(nóng)村關(guān)系發(fā)揮著重要的作用。但是，一些村（居）干部沒有認(rèn)識到村務(wù)公開的重要性，對村務(wù)公開這一民主管理制度缺乏全面系統(tǒng)的理解，因而導(dǎo)致思想上重視不夠，沒有把村務(wù)公開變成自覺行動。有的村干部知道村務(wù)公開會讓那些對自己不利的信息和證據(jù)被村民知道，影響自己在村內(nèi)的威信，從而不想或不愿公開，有些地方出現(xiàn)的群眾上訪和群體性上訪正在村務(wù)沒有公開或者沒有及時公開造成的。此外，部分鎮(zhèn)鄉(xiāng)干部的認(rèn)識不到位也是一個重要的因素。因為在目前村務(wù)公開工作的主要管理者是民政部門，作為縣的民政部門，對于幾百個村來說顯得是鞭長莫及，而主要依靠鎮(zhèn)鄉(xiāng)來管理。所以鎮(zhèn)鄉(xiāng)干部的認(rèn)識在一定程度上影響著村務(wù)公開的有效施行。

2、基層干部素質(zhì)不到位,指導(dǎo)幫助有不足

上級對村務(wù)公開工作指導(dǎo)有時不夠及時，有的指導(dǎo)缺乏針對性，只停留在一般號召上，對村委會做好村務(wù)公開工作的支持幫助不夠有力，致使一些村委會缺乏開展村務(wù)公開工作的基本條件。干部的職責(zé)是恪盡職守,而一些素質(zhì)差的村干部，不僅不認(rèn)真貫徹黨的方針政策，反而借機(jī)優(yōu)親厚友，辦事不公，從而隱瞞事實不予公開。一些鎮(zhèn)鄉(xiāng)出現(xiàn)的在評定農(nóng)村低保上嚴(yán)重不公的現(xiàn)象正說明這一點。

3、上級部門監(jiān)督力度不足，群眾監(jiān)督有差距

中央頒布了村務(wù)公開的政策，我省、市、區(qū)也出臺了村務(wù)公開的實施辦法，但到了村一級卻是“雷聲大雨點小”。原因是鎮(zhèn)街一級只追求轟動效應(yīng)而不注重質(zhì)量和實效，僅以發(fā)個文件、開個會議、建個公開欄的形式，卻沒有進(jìn)一步去抓監(jiān)督考核的環(huán)節(jié)。村務(wù)公開與村干部的考核不掛鉤，使村務(wù)公開成為虛設(shè)。由于村民對村務(wù)公開相關(guān)的知識知道太少，提不出什么有針對性的意見，因而不會監(jiān)督；有的村民提過意見但沒有答復(fù)，因而不愿監(jiān)督；有的擔(dān)心提意見遭打擊報復(fù)，因而不敢監(jiān)督。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村務(wù)公開重視不夠，精力投入不足，使對村務(wù)公開的監(jiān)督乏力。

4、落實考核有欠缺

一些地方對村務(wù)公開工作有布置沒檢查，使布置流于形式；抓村務(wù)公開工作有制度，但落實不夠，導(dǎo)致制度約束力不足；對村務(wù)公開工作雖有考核，但考核措施不硬，考核結(jié)果使用不夠，致使考核成了過場。

三、解決村務(wù)公開存在問題的對策

針對以上分析，筆者認(rèn)為，要解決好村務(wù)公開存在問題，應(yīng)遵循以下幾個方面的原則：

1、民主原則

村務(wù)公開是農(nóng)村基層民主形式，民主是村務(wù)公開的精髓，堅持民主原則是其題中應(yīng)有之義，它要求在村務(wù)公開過程中必須充分發(fā)揚(yáng)民主，通過民主形式實現(xiàn)村務(wù)公開。民主原則要求村務(wù)公開在范圍上具有廣泛性。村務(wù)公開是全體村民參與的民主活動。民主原則要求村務(wù)公開在參與上具有直接性。村務(wù)公開的主人翁是村民，村務(wù)公開的依靠力量是村民，沒有村民的直接參與，就沒有村務(wù)公開，也就沒有基層的直接民主。因此，在村務(wù)公開中貫徹民主原則，必須以村民的直接參與為基礎(chǔ)和前提，一切為了村民，一切服務(wù)于村民，一切依靠村民，使村民能夠直接行使民主權(quán)利。

（1）進(jìn)一步完善法規(guī)政策，強(qiáng)化制度的激勵約束機(jī)制。強(qiáng)化制度的激勵約束機(jī)制。一是強(qiáng)化縣鄉(xiāng)黨委、政府的責(zé)任。市一級應(yīng)該依照《村民委員會組織法》、《通知》、《意見》和省級的《村務(wù)公開實施辦法》制定出可操作的實施細(xì)則，將縣鄉(xiāng)黨委和政府的崗位考核和政績評估納入村務(wù)公開工作的評價體系之中來。二是加大村務(wù)公開工作在民政系統(tǒng)評估體系中的分量。民政部門作為村務(wù)公開工作的牽頭部門，應(yīng)該將村務(wù)公開和民主管理工作單立一條，納入民政部門工作人員的崗位目標(biāo)責(zé)任制，作為評優(yōu)評先和獎懲的重要條件。三是完善村干部的獎懲評價機(jī)制。一方面，可以將村務(wù)公開和民主管理工作的進(jìn)展作為村干部日常工作的一個子項目，置于上級政府部門和村民的評價標(biāo)準(zhǔn)之中;另一方面，也可以嘗試將村務(wù)公開與村委會選舉結(jié)合起來，把村務(wù)公開作為村委會候選人(至少是村主任候選人)的一項入選條件之一，寫入村委會選舉辦法中，實行任前承諾制，使村民的監(jiān)督從事后轉(zhuǎn)向事前這些都有利于提高村干部村務(wù)公開的主動性和積極性，變過去的“要我公開”為“我要公開”。

（2）強(qiáng)化村民的制度化參與，疏通村民的表達(dá)渠道。村民的制度化參與及其相應(yīng)的表達(dá)渠道是村務(wù)公開活動的重要機(jī)制，也是村務(wù)公開工作的最根本和最基礎(chǔ)的保障。首先要充分發(fā)揮村莊內(nèi)的各種自治組織的功能。具體而言，要強(qiáng)化村民代表會議和村民會議在村莊治理中的地位與作用，并加強(qiáng)“兩會一組”(即村民代表議事會、村民代表監(jiān)事會和民主理財小組)成員對村級財務(wù)的監(jiān)督與管理。最后，要理順村內(nèi)各級組織的關(guān)系。一般來講，村莊內(nèi)主要有兩類組織機(jī)構(gòu):一類是權(quán)力機(jī)構(gòu)，即村民代表會議和村民會議;另一類是工作機(jī)構(gòu)，即村民委員會和村民小組，不過稅費改革后基本上都取消了村民小組這一級組織村民委員會是村級的常設(shè)機(jī)構(gòu)，是村莊事務(wù)的具體執(zhí)行者，其權(quán)力來源于村莊的權(quán)力機(jī)構(gòu)，它與村民之間是委托一代理關(guān)系，只不過是代表全體村民來對村莊進(jìn)行治理;村民代表會議和村民會議是村莊的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對村莊公共事務(wù)享有最終的決定權(quán)。只有分清這兩類組織形式的不同功能與地位，理順兩者之間的關(guān)系，才能有效防止村民自治不致于演變?yōu)榇逦瘯灾危Ｕ洗迕竦膮⑴c權(quán)利與表達(dá)要求。

2、依法公開原則

所謂依法公開，是指村務(wù)公開的相關(guān)內(nèi)容、時間、形式要按照國家的相關(guān)法規(guī)為依據(jù)。充分發(fā)揮法規(guī)對村務(wù)公開的指導(dǎo)作用，切記按國家的法規(guī)、政策辦事。村務(wù)公開的時間要按照國家明確規(guī)定的一年公開幾次？什么時間公開？公開的內(nèi)容也要按相應(yīng)的規(guī)定予以公開。這樣既符合了我國的“依法治國”大環(huán)境的要求，也符合了“依法治村”小環(huán)境的起碼要求。（1）繼續(xù)堅持各級黨委和政府在村務(wù)公開和民主管理工作中的地位和作用。各級黨委和政府作為村務(wù)公開和民主管理工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，理應(yīng)擔(dān)負(fù)起主要責(zé)任，切實發(fā)揮其在本區(qū)域范圍的組織和綜合協(xié)調(diào)能力，把村務(wù)公開作為農(nóng)村工作的重點問題來抓。

（2）強(qiáng)化各級村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的工作力度，加強(qiáng)民政部門的整合力量。當(dāng)前應(yīng)該強(qiáng)化各級村務(wù)公開領(lǐng)導(dǎo)小組的工作力度，使其在本行政區(qū)域范圍內(nèi)對村務(wù)公開工作進(jìn)行全方位的調(diào)配與規(guī)范，這樣就可以防止政出多門，浪費資源，為村務(wù)公開工作鋪好路，架好橋。另外，還要通過行政強(qiáng)化和經(jīng)費投入等方式加強(qiáng)民政部門對村務(wù)公開配合協(xié)作部門的整合力量。

（3）將村務(wù)公開工作經(jīng)費納入財政預(yù)算村務(wù)公開工作是一項長期性的系統(tǒng)工程，必須有充足的經(jīng)費保障。鑒于當(dāng)前民政部門經(jīng)費較為緊張的現(xiàn)實狀況，政府部門應(yīng)為村務(wù)公開工作提供專項資金，將村務(wù)公開的工作經(jīng)費統(tǒng)一納入財政預(yù)算。

3、黨的領(lǐng)導(dǎo)原則

江澤民在十五屆三中全會指出：“黨管農(nóng)村工作，是我們黨的一個傳統(tǒng)，也是一個重大原則。”同時他還指出：“擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下有步驟、有秩序地進(jìn)行，充分發(fā)揮鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。”村務(wù)公開是黨領(lǐng)導(dǎo)下億萬農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的村務(wù)公開。我國的憲法和《村民委員會組織法》是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的，體現(xiàn)了黨的政策和主張，其貫徹實施，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能做好。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和實行村務(wù)公開不僅是統(tǒng)一的，不矛盾的。因此，村務(wù)公開必須始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，是村務(wù)公開工作有序進(jìn)行的重要保障。

（1）構(gòu)建科學(xué)、長效的培訓(xùn)體系。當(dāng)前村務(wù)公開和民主管理工作中存在著縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、村干部和村民的認(rèn)識問題，而這三個層次的人員處于村務(wù)公開工作的最前線，對這項工作有著決定性的影響。因此，盡快啟動對這三個層面的人員進(jìn)行相關(guān)的培訓(xùn)是很有必要的。

第一，將村民自治納入黨校教學(xué)內(nèi)容。黨是我們各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨員在農(nóng)村工作中也起著帶頭的作用，黨員的素質(zhì)、對農(nóng)村工作的認(rèn)識程度尤其是對村民自治意義與價值的認(rèn)同是村務(wù)公開工作的必備要件之一。而黨員的重要學(xué)習(xí)場所之一就是各級黨校，通過黨校這個平臺將村民自治和村務(wù)公開相關(guān)的理淪知識和操作技術(shù)灌輸給各級黨組織和每個黨員是一個效果比較顯著的好辦法。

第二，對村干部建立經(jīng)常化、長效的培訓(xùn)機(jī)制。村干部是村務(wù)公開工作的具體執(zhí)行者，對村務(wù)公開工作的開展作用極大。上級部門應(yīng)結(jié)合村莊的具體實情開展經(jīng)常化的、成效顯著的培訓(xùn)體系。

第三，啟動對村民代表、村民財務(wù)監(jiān)督小組成員和普通村民的培訓(xùn)工作。《村民委員會組織法》第一條規(guī)定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織。村民自治和村莊的各項工作固然需要政府部門自上而下的推動，但最終還是在于村民自身的力量，后者才能保證村民自治的持久頑強(qiáng)地開展起來。而這都需要村民民主法治意識認(rèn)識能力、實踐能力的提高。在村務(wù)公開工作中，村民代表和村民財務(wù)監(jiān)督小組成員的培訓(xùn)工作顯得尤為突出，應(yīng)該通過不斷的理淪學(xué)習(xí)，政治技能和實踐技巧的培養(yǎng)來提高他們的民主能力，并對普通村民形成示范效應(yīng)。

（2）深化宣傳教育，不斷提高認(rèn)識。要充分利用各種方式和渠道，廣泛宣傳村務(wù)公開的目的、意義、方式、方法、要求和標(biāo)準(zhǔn)，讓鄉(xiāng)村干部克服思想顧慮，樹立法制觀念，切實解決怕公開、擔(dān)心公開、不愿公開、不敢公開、不重視公開和不懂公開的問題。同時，廣泛深入地宣傳群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和決策權(quán)，充分調(diào)動他們參與村務(wù)公開的積極性和主動性，切實解決群眾不關(guān)心、不參與、不會監(jiān)督、不敢監(jiān)督等問題，為村務(wù)公開奠定堅實的思想基礎(chǔ)。同時，要將村務(wù)公開的有關(guān)法律法規(guī)和政策性文件盡快進(jìn)行匯編，下發(fā)致各村（居），并加強(qiáng)對村干部的培訓(xùn)，使村干部全面掌握相關(guān)的法律法規(guī)和政策，熟悉村務(wù)公開工作的具體操作程序，掌握開展村務(wù)公開的基本知識，進(jìn)一步明確各自職責(zé)，自覺養(yǎng)成接受群眾監(jiān)督、尊重群眾意愿、辦事透明公開的工作方法。

參考文獻(xiàn)

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第二篇：村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度中存在的問題與對策

作者：西門無恨

【內(nèi)容提要】 村民自治是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的產(chǎn)物，是市場經(jīng)濟(jì)條件下建立農(nóng)村和諧秩序的一種嘗試，是建設(shè)有中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造，它將把我國的基層管理體制改革逐漸引入佳境；同時，村民自治也是一項無例可循的新生事物，在實際運(yùn)作過程中業(yè)已出現(xiàn)諸多需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個領(lǐng)域，而且事關(guān)我國發(fā)展改革的大局和民主法制前進(jìn)步伐的穩(wěn)健。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進(jìn)行探討尤顯重要。

村民自治，就是廣大農(nóng)民群眾直接行使民主權(quán)利，實行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的一項基本社會政治制度。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。而村民自治制度，則是以村民委員會組織為載體，在基層人民政府的指導(dǎo)下，由村民依法自我約束、自我服務(wù)、自我發(fā)展的一整套制度。

村民自治制度體系的確立和運(yùn)作，不僅促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的闊步發(fā)展，使農(nóng)民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無須諱言，由于諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問題，嚴(yán)重影響著村民自治的發(fā)展。

一、當(dāng)前村民自治制度中存在的問題

問題之一：村民自治配套法規(guī)欠缺，“四個民主”難落實。

村民自治制度在設(shè)置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規(guī)范上顯得空泛。如現(xiàn)行法律制度對村民的界定，村民對村務(wù)管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規(guī)定，在村民自治的實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關(guān)系和權(quán)限不明，往往造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務(wù)的決策管理權(quán)。

問題之二：村民自治參與主體素質(zhì)較低，自治流于形式。其

一、村民自治過程受村民自身文化素質(zhì)所限，加上思想觀念上的阻礙，導(dǎo)致村民自治制度難以達(dá)到預(yù)期效果。由于我國農(nóng)民總體文化素質(zhì)較低，而且中國歷史上無民主法制的傳統(tǒng)與經(jīng)驗，村民普遍自治意識不強(qiáng)。同時很多村干部素質(zhì)較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部囿于自身經(jīng)驗和素質(zhì)，對農(nóng)村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強(qiáng)，違規(guī)操作的現(xiàn)象時有發(fā)生，使村民自治工作難以深入開展。

其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務(wù)的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應(yīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成的職責(zé)也被“分解”到村委會，使村委會體現(xiàn)出強(qiáng)烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負(fù)責(zé)而不是向群眾負(fù)責(zé)。自治組織表現(xiàn)為一種政權(quán)性組織或者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的附屬行政機(jī)構(gòu)，政府對村委會的指導(dǎo)關(guān)系演變成領(lǐng)導(dǎo)服從關(guān)系，這些都弱化了村民自治的性質(zhì)。

問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會關(guān)系不暢。

村“兩委”矛盾沖突使黨務(wù)村務(wù)管理兩難。村委會與村黨支部的關(guān)系不協(xié)調(diào)目前表現(xiàn)為兩種：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導(dǎo)致有的村委會把村民委員會引導(dǎo)村民自治同村黨支部的政治領(lǐng)導(dǎo)和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權(quán)力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權(quán)力實際上被懸空。二是現(xiàn)在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當(dāng)選的黨員村委會主任當(dāng)選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村委會的關(guān)系不暢，也導(dǎo)致鄉(xiāng)村事務(wù)管理不順。目前在基層農(nóng)村管理體制中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)代表國家行使行政管理權(quán)，村民委員會代表村民行使基層自治權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會之間是工作上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)、協(xié)助與被協(xié)助的關(guān)系。但現(xiàn)實中在一些地方，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府已經(jīng)習(xí)慣了過去的領(lǐng)導(dǎo)角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的方法；另一方面由于廣大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)還比較困難，再加上村委會干部普遍素質(zhì)偏低，無力獨自解決農(nóng)村各種復(fù)雜問題，仍然要依賴聽命于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發(fā)展。

問題之四：村規(guī)民約不規(guī)范，村級組織配套機(jī)制不健全。

村規(guī)民約是村民在國家法律范圍內(nèi)規(guī)范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè)的重要手段。然而實際生活中，村規(guī)民約挑戰(zhàn)國法及過時的現(xiàn)象嚴(yán)重。目前村規(guī)民約的弊端主要表現(xiàn)在：一是“家長制”嚴(yán)重。少數(shù)村規(guī)民約不是依照法律規(guī)定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員等制定和出臺的。二是“土規(guī)定”太多。有些村規(guī)民約明顯太多，偏苛失適經(jīng)不起檢驗。三是重罰輕教現(xiàn)象嚴(yán)重甚至涉嫌違法。有些村規(guī)民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規(guī)相抵觸而未及時修訂；而對有些新問題卻無明確規(guī)定，導(dǎo)致無“民約”可依。

村級組織管理職能已轉(zhuǎn)變，與之配套的服務(wù)機(jī)制尚未健全。農(nóng)村實現(xiàn)農(nóng)民零負(fù)擔(dān)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營落實自主經(jīng)營權(quán)后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經(jīng)發(fā)生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉(zhuǎn)變并不斷創(chuàng)新，積極主動地幫群眾學(xué)技術(shù)送信息及創(chuàng)立服務(wù)代理載體。

問題之五：村級財務(wù)監(jiān)管不規(guī)范，“村財鄉(xiāng)管”無實效。

當(dāng)前，一些地方村級財務(wù)管理混亂、帳目不清，村務(wù)公開不規(guī)范，村級財務(wù)存在截留收入、虛假報銷、私分財物、挪用公款等不良現(xiàn)象。近幾年來，隨著村級經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務(wù)不公開，為應(yīng)付上級檢查，設(shè)置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發(fā)票或虛構(gòu)項目重復(fù)報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務(wù)漏洞村民深有詬病。

為了填補(bǔ)村級財務(wù)的漏洞，我國很多地方都實行村財鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管的制度。然而，“村財鄉(xiāng)管”并不能從根本上改變村級財務(wù)管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監(jiān)督的權(quán)利，而且實行”村財鄉(xiāng)管”后，在具體實行過程中對鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法實行監(jiān)督，導(dǎo)致出現(xiàn)新的問題。同時，也由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級財務(wù)收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監(jiān)管作用。當(dāng)前，村級財務(wù)存在預(yù)決算制度不健全、財務(wù)收支票據(jù)欠規(guī)范等不良傾向；甚至，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把“村財鄉(xiāng)管”變成了“村財鄉(xiāng)用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機(jī)推銷農(nóng)用產(chǎn)品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務(wù)報銷。這些做法，侵害了村組織和農(nóng)民的利益，還滋生了腐敗。

二、村民自治制度中存在問題的對策

村民自治中出現(xiàn)的各種困難和問題，既有工作經(jīng)驗和方法的問題，又有人的觀念和素質(zhì)的問題，既有歷史文化的原因，又有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)及其體制的原因。應(yīng)當(dāng)看到，實行村民自治任務(wù)還相當(dāng)艱巨，把村民自治推向深入必將經(jīng)歷一個長期的過程。

對策之一：完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項民主制度。

當(dāng)前，國家取消了農(nóng)業(yè)稅，進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經(jīng)過多年的實踐，農(nóng)民開始逐步運(yùn)用村民自治法律維護(hù)和擴(kuò)展自己的民主權(quán)利，但一些配套的制度規(guī)范尚待完善。因此，加強(qiáng)村民自治制度規(guī)范配套，完善村民自治法律法規(guī)尤顯迫切。對此，有以下幾個方面的建議：

（一）建議適當(dāng)調(diào)整村委會每屆任期。《村委會組織法》規(guī)定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)五年才換屆，村委會主任絕大部分是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當(dāng)選的村主任卻無法擔(dān)當(dāng)村民的代言人。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性。

（二）依法細(xì)化并嚴(yán)格候選人任職資格。《村民委員會組織法》第23條規(guī)定：“村民委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守憲法、法律、法規(guī)和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務(wù)”。但這個標(biāo)準(zhǔn)沒有可操作性，是對當(dāng)選后的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規(guī)定。同時，《村委會組織法》應(yīng)增加違法違紀(jì)候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養(yǎng)較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發(fā)生，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。

（三）進(jìn)一步規(guī)范競選行為，明確界定賄選。當(dāng)前，村委會選舉競爭越來越激勵。對于非法及不正當(dāng)?shù)母偁幏绞剑督M織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認(rèn)定難、調(diào)查取證難、遏制杜絕難等問題。從實際操作來看，一旦認(rèn)定為賄選，對當(dāng)選者只是取消其當(dāng)選資格，對落選者卻是毫發(fā)無損，違法成本太低。建議相關(guān)部門對認(rèn)定賄選的標(biāo)準(zhǔn)、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在農(nóng)村，農(nóng)民大都是世代相居一地，存在著錯綜復(fù)雜的宗族和血緣、姻親關(guān)系。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關(guān)系。但現(xiàn)行法律法規(guī)對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。

此外，對競選演講方式、外出務(wù)工村民選舉投票方式應(yīng)適當(dāng)完善；對村委會成員的年齡、綜合素質(zhì)以及連任的屆數(shù)也應(yīng)進(jìn)行限制。

制度建設(shè)是全面推進(jìn)村民自治的根本，通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。制度建設(shè)的重點是建立健全選人、議事、管理、監(jiān)督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產(chǎn)生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規(guī)民約為主要內(nèi)容的民主管理制度；四是以村務(wù)公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督制度。

對策之二：理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會、黨支部三者之間的關(guān)系。

村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關(guān)系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助。但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事務(wù)，調(diào)節(jié)民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治范圍內(nèi)的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領(lǐng)導(dǎo)村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導(dǎo)。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)，依法支持和保障村民開展自治活動，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。

對策之三：加大村民民主自治意識及文化素質(zhì)的培養(yǎng)。村民中高素質(zhì)人才嚴(yán)重短缺，村“兩委”成員素質(zhì)亟待提高。除了其中因為村干部待遇較低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經(jīng)商之外，主要原因是村民文化等綜合素質(zhì)普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質(zhì)呢？

首先，必須在農(nóng)村加強(qiáng)文化教育建設(shè)。目前在農(nóng)村可以結(jié)合免費義務(wù)教育，以學(xué)校為依托，建立政府補(bǔ)貼型的分區(qū)式的文化活動室，既為學(xué)生也為村民提供學(xué)習(xí)和交流的文化活動場所。同時，還要注重提高縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)干部素質(zhì)，使他們能認(rèn)真指導(dǎo)村委會實施村民自治的各項制度，指導(dǎo)村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。

其次，要強(qiáng)化教育提高村民整體素質(zhì)。加強(qiáng)村民文化素質(zhì)教育，提高參政議政能力，一要強(qiáng)化民主教育，教育村民如何當(dāng)家作主；二是要強(qiáng)化法制教育。利用會議、廣播、電視、墻報以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規(guī)，讓村民正確行使法律賦予的民主權(quán)利；三是要強(qiáng)化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。

對策之四：加強(qiáng)審計監(jiān)督，改進(jìn)村級財務(wù)管理體制。

加強(qiáng)審計監(jiān)督，首先要嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)預(yù)決算。要建立健全村級財務(wù)預(yù)、決算制度，做到年初有計劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現(xiàn)象。因此，不但要在收支票據(jù)審核時要嚴(yán)格把關(guān)，還要定期到村社開展財務(wù)檢查，真正了解村級財務(wù)的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題要及時嚴(yán)肅的查處。

改進(jìn)村級財務(wù)管理制度，對村級財務(wù)存在的問題要標(biāo)本兼治、以防為主，必須加強(qiáng)對村級財務(wù)的審計工作。在具體實施中，一是對財務(wù)收支真實性、合法性進(jìn)行定期審計；二是對財經(jīng)紀(jì)律執(zhí)行情況進(jìn)行審計；三是對內(nèi)部監(jiān)控制度的完備性和有效性進(jìn)行審計。四是對主要村干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。

對策之五：加快發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開展村民自治示范活動。

貧窮不是社會主義。大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，要把發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為首要任務(wù)，以提高農(nóng)業(yè)綜合效益和增加農(nóng)民收入為中心，以建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系為目標(biāo)。村組織要利用科學(xué)知識，適應(yīng)并開拓市場。一是農(nóng)業(yè)產(chǎn)、加、銷都要圍繞市場進(jìn)行，調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；二是大力促進(jìn)科技興農(nóng)。抓好優(yōu)良品種的培育、引進(jìn)和推廣；同時抓好生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用。只有經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，才能真正調(diào)動村民參與自治的積極性。

實行村民自治是一項長期的任務(wù)。推進(jìn)村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時發(fā)現(xiàn)典型，推廣成功的經(jīng)驗；充分發(fā)揮典型的帶動和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。

對策之六：疏通信訪渠道，認(rèn)真處理群眾來信來訪。

自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關(guān)部門接待的有關(guān)村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態(tài)勢，而且大量的是集體或群體上訪。農(nóng)民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務(wù)管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務(wù)政務(wù)不公開等問題。農(nóng)民上訪說明農(nóng)民群眾還相信黨和政府，相信相關(guān)部門會給他們一個公正的說法；也說明農(nóng)民群眾的民主意識在增強(qiáng)，法律意識在提高，以及對自身民主權(quán)利的重視。因此，有關(guān)部門應(yīng)相互配合，認(rèn)真接待處理農(nóng)民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。同時相關(guān)部門應(yīng)加大執(zhí)法力度，對侵犯農(nóng)民民主權(quán)利的各種違法行為堅決依法查處，確保《村委會組織法》的順利實施。

總之，村民自治的成長是一個艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強(qiáng)的生命力，不可遏制地蓬勃發(fā)展，成為中國基層民主政治建設(shè)的一朵奇葩，它的建立和發(fā)展必將有力的促進(jìn)當(dāng)今中國民主法制化的進(jìn)程。

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第三篇：當(dāng)前村民自治中存在的問題與對策

當(dāng)前村民自治中存在的問題與對策

《村民委員會組織法》自1998年11月正式實施以來，中國農(nóng)民在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的活動中，進(jìn)行著自我管理、自我教育、自我服務(wù)的偉大實踐。10年來，廣大村民的民主熱情空前高漲，法制意識明顯增強(qiáng)，他們在自治中正行使當(dāng)家作主的權(quán)利：村干部自己選，村里大事自己講了算，村里開支村民代表審了算，村里的政務(wù)、財務(wù)開始在陽光下操作；10年來，農(nóng)村的民主政治建設(shè)煥發(fā)出空前的生機(jī)活力，廣大農(nóng)村的干群關(guān)系得到實質(zhì)性改善，鄉(xiāng)、村干部的工作方式、工作作風(fēng)、工作內(nèi)容正在發(fā)生根本性變化，村民自治的偉大實踐給中國農(nóng)村帶來驚人的變化，去認(rèn)識村民自治以及怎樣發(fā)展村民自治，這些都是當(dāng)前我們應(yīng)該深入思考的問題。

一、村民自治的發(fā)展歷程

黨的十一屆三中全會指出：“在經(jīng)濟(jì)上要保護(hù)廣大農(nóng)民的物質(zhì)利益，在政治上要尊重廣大農(nóng)民的民主權(quán)利。” 1980年至1982年全國開始的村民自治試點是村民自治的萌芽時期，1982年至1987年為村民委員會建立時期，1990年以后，成為村民自治活動深入開展和基層民主逐步走向規(guī)范化和法制化的時期。

實行村民自治是農(nóng)村實行了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為主體的經(jīng)營機(jī)制，政治上實行以農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)為顯著特征的基層群眾自治制度的必然要求，存在決定意識，經(jīng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，有什么樣的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就有什么樣的上層建筑，實行村民自治是生產(chǎn)力發(fā)展的必然要求，是社會文明進(jìn)步的重要標(biāo)志。

村民自治是中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。從1987年全國人大頒布《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》到1998年11月4日正式修訂頒布這部法律，使我國的村民自治有法可依。到2008年，我國村民委員會的民主選舉實踐已進(jìn)行了七次，從我們靈璧縣的實踐看，農(nóng)民群眾對依法直接選舉村民委員會一次比一次關(guān)心，參選熱情一次比一次高漲，參選的競爭一次比一次激烈，選舉的程序一次比一次規(guī)范，直選的實踐一次比一次成熟，基層民主實踐一次比一次進(jìn)步。我們靈璧縣2005年村委會換屆選舉，一次直接選舉成功的占全縣326個村的91.6%，有8%的村由于諸多原因進(jìn)行了二次投票選舉。參選實踐的成功、參選熱情的高漲、競選競爭的激烈足以說明群眾民主自治意識的不斷覺醒和當(dāng)家作主自治能力的不斷提高。但是，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的制度化、規(guī)范化以及輔之以相應(yīng)的民主法治教育以及村委會與村民大會、村民代表會議的關(guān)系等都需要在實踐中進(jìn)一步理順。

二、當(dāng)前村民自治中存在的問題及原因

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，有諸多因素束縛著農(nóng)村村民自治的健康發(fā)展。這些因素主要有:農(nóng)民文化水平低下，民主素養(yǎng)不高；村級集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村民委員會較好履行服務(wù)職能的能力較弱；鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間如何解決“附屬行政化”與“過度自治化”問題，以及村民委員會與村黨組織之間的關(guān)系問題等等。如何更好地解決這些問題，是推進(jìn)村民自治健康發(fā)展，保障民主權(quán)利，推進(jìn)村民自治建設(shè)的必要。

現(xiàn)在村民自治“四項民主”實踐，可以這樣評價，民主選舉很成功，民主決策無章程，民主管理無規(guī)范，民主監(jiān)督不到位。這是造成目前鄉(xiāng)村兩級工作難干、事情難辦、群眾“難管”的根本原因。具體分析：一是思想觀念上有差距。群眾的現(xiàn)代民主意識增強(qiáng)了，當(dāng)家作主的愿望很強(qiáng)烈，而我們各級干部仍扮演“父母官”的角色，主仆顛倒；二是因勢利導(dǎo)實踐民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的過程中缺乏總結(jié)，缺乏制度規(guī)范，使村民自治這項社會主義民主最廣泛的實踐推進(jìn)緩慢，使“四民主”沒有很好地或沒有真正落實到村民自治的實踐中。由于在政治上尊重農(nóng)民的民主權(quán)利缺乏誠意，也使經(jīng)濟(jì)上保護(hù)農(nóng)民的物質(zhì)利益的具體工作打了折扣，這也是農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素。三是公民有序的政治參與缺乏制度，也即公共品（章程、規(guī)則、規(guī)范）供給處于無序狀態(tài)，沒有實行真正意義上的村民自治，而是村干部管制，“主人”與“仆人”的關(guān)系沒有理順，村民會議與村委會本是決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與被產(chǎn)生、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可實踐中有相當(dāng)一些村干部錯誤地認(rèn)為只要村民選上我，村務(wù)大事就由我說了算，村民就成了我的臣民。

三、推進(jìn)村民自治的對策

按照黨的十六大提出的目標(biāo)任務(wù)，完善村民自治，健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制，結(jié)合20多年來實行村民自治的實踐經(jīng)驗，應(yīng)重點抓好以下幾個方面：

1、加強(qiáng)權(quán)利保障完善法律制度。由于歷史條件的規(guī)制，中國農(nóng)村的村民自治首先是從組織建構(gòu)開始，有關(guān)法律也是從村民委員會組織法開始。這雖然符合事實邏輯，但畢竟也具有自治法。從法理邏輯上看，應(yīng)該是先制定村民自治法，并在此基礎(chǔ)上制定組織法。但由于特殊的歷史和國情，使我國先制定的是組織法而未出臺相關(guān)的基本法律，這不利于凸現(xiàn)以村民為主體的基本自治權(quán)利，也不利于農(nóng)民的民主權(quán)利受到侵害后的維護(hù)。現(xiàn)行的組織法只規(guī)定了應(yīng)該怎樣，卻未規(guī)定違反后應(yīng)該如何處理，因此組織法的權(quán)威大受影響。雖有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則，但卻缺乏相應(yīng)的程序性法律規(guī)定，如沒有村民委員會選舉法。由此使原則性規(guī)定因沒有程序法律的保障而難

以落實。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關(guān)村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農(nóng)民能夠依法自治，依法行使并維護(hù)自己的民主權(quán)利。

自1980年底廣西河池地區(qū)的宜山、羅城兩縣農(nóng)民自發(fā)組建村民委員會（以下簡稱村委會），開創(chuàng)村民自治，尤其是共和國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農(nóng)村村民自治建設(shè)取得了巨大發(fā)展，對中國農(nóng)村社會發(fā)展做出了一定貢獻(xiàn)，同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村“兩委”矛盾問題、村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進(jìn)行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。雖然原因是多方面的，但是我國《村委會組織法》自身的不完善是一個重要原因。

村“兩委”矛盾目前在農(nóng)村比較普遍，也非常嚴(yán)重，造成村“兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是《村委會組織法》上對“兩委”權(quán)責(zé)的不清晰規(guī)定。《村委會組織法》規(guī)定“村委會辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛、協(xié)助維護(hù)社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。但同時規(guī)定“中共在農(nóng)村的基層組織，按照中共章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利”。這樣的規(guī)定事實上一方面承認(rèn)村民選舉產(chǎn)生的材委會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，充當(dāng)“當(dāng)家人”的角色；另一方面確認(rèn)了村黨支部對村委會的領(lǐng)導(dǎo)，賦予了村黨支部對村務(wù)的“決定”權(quán)，這就為村民“支持”的村委會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府支持下的村黨支部“爭權(quán)奪利”埋下了“禍根”。由于我國的現(xiàn)實國情，中共應(yīng)該在村民自治中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，但是領(lǐng)導(dǎo)的方式有多種，不是領(lǐng)導(dǎo)具體事務(wù)，而是應(yīng)在思想上進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。再者，村委會實質(zhì)上是一種群眾性民事組織，不是政治組織，不是基層政府，中共黨組織直接領(lǐng)導(dǎo)村委會內(nèi)部事務(wù)在某種意義上說是不合理的。因此，建議第三條的村黨支部“發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用”修改為“發(fā)揮思想領(lǐng)導(dǎo)作用”，并增加村黨支部“不得決定依法屬于村民自治范圍的具體事務(wù)。”

目前，我國還有少數(shù)村委會成員中沒有女性成員，這極大的損害了農(nóng)村婦女權(quán)利，打擊了女姓村民參與村民自治的積極性，不利于農(nóng)村村民自治婦女工作的開展。出現(xiàn)這種情況與法律中“村委會成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”的規(guī)定有很大關(guān)系。因此，為了切實保障農(nóng)村婦女參與村民自治的民主權(quán)利，提高農(nóng)村婦女參與村民自治積極性，更好地開展農(nóng)村婦女工作，建議將第九條的“村委會成員中，婦女應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)?shù)拿~”修改為“村委會成員中，婦女至少有一名。”

2、加強(qiáng)選舉的公正性。關(guān)于選民和候選人資格問題的講座已有很多，但大多數(shù)人堅

定支持《憲法》賦予公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)不可剝奪，也就成為一些農(nóng)村出現(xiàn)精神病患者當(dāng)選為村委會成員的荒唐鬧劇的原因之一。在理論界，也有一些學(xué)者認(rèn)為符合法定有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的人，但是不具有完全行為能力，不應(yīng)享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。也許有人說剝奪這些人的選舉權(quán)和被選舉權(quán)是不公平的，是違背《憲法》的。但是我要說，首先，未滿18周歲，但已具有完全行為能力，且符合法律有關(guān)規(guī)定的人不享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)；而不具有完全行為能力，但符合法定的人享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這本身就是不公平的，只是沒有什么人指出而已。從某種意義上說，對于選舉權(quán)和被選舉權(quán)的解釋不能直接從《憲法》中移植過來。利用黑惡勢力、家族勢力當(dāng)選為村委會成員引起村民普遍不滿，大多數(shù)村民認(rèn)為曾經(jīng)有過刑事犯罪或經(jīng)濟(jì)犯罪的村民不應(yīng)或在多少年內(nèi)不應(yīng)享有被選舉權(quán)。對于這些人剝奪選舉權(quán)在某種意義上說是必要的，合理的，但在目前想通過修改法律來實現(xiàn)很難，不過可以出臺一部剝奪出任公職權(quán)法。因此，建議將第十二條的“年滿18周歲的村民??”修改為“年滿18周歲且具有完全行為能力的村民??”

在村委會換屆選舉時,不少在職村委會成員利用手中職權(quán)之便進(jìn)行不公平競爭,甚有部分村委會主任落選后,拒絕進(jìn)行交接工作.為了確保所有參與村委會競選的候選人能夠公平競爭,確保換屆選舉后村委會交接工作能夠順利進(jìn)行,讓新一屆村委會盡快步入正常工作軌道。因此,建議增加“村委會成員參與競選下一屆村委會成員，必須在選舉委會員成立或公布候選人名單的第二天辭去村委會的職務(wù)，由選委會暫行其職權(quán)這一條。

我國大量農(nóng)民進(jìn)入城市工作，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱，村民與村集體利益聯(lián)系較弱，加上農(nóng)務(wù)相當(dāng)繁忙，很多村民不愿主動到投票點投票，導(dǎo)致村委會選舉出現(xiàn)真實投票率低，而現(xiàn)實顯示的表面投票率高，尤其是代投率和流動票箱投票率極高的狀況。農(nóng)民工與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)聯(lián)系弱，對村委會選舉漠不關(guān)心，親自回家投票或寄票參與選舉的農(nóng)民工極少，有的村甚至?xí)霈F(xiàn)有選舉權(quán)的村民超過一半成為農(nóng)民工，村委會選舉權(quán)投票率過半很難實現(xiàn)。不過，我國農(nóng)村的特殊環(huán)境，一戶內(nèi)成員與村集體利益基本一致，他們所選的候選人一般為同一人。因此，村委會選舉投票不一定非要實行選民投票制，也可以實行戶代表投票制。如果施行戶代表投票制，一方面可以體現(xiàn)民主選舉，另一方面可以提高真實投票率，實行起來比選民投票制方便、科學(xué)。但是我國農(nóng)村實際情況比較復(fù)雜，不是每個村都適合實行戶代表投票制，應(yīng)該根據(jù)實際情況確定。因此，建議將第十四條“選舉村委會，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人”修改為“選舉村委會，由本村有選舉權(quán)的村民或戶代表直接提名候選人。”將“選舉村委會，有選舉權(quán)的村民的過半數(shù)投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選”修改為“選舉村委

會，在外出務(wù)工超過1/3有選舉權(quán)村民實行選民投票制，有選舉權(quán)的村民過半數(shù)投票，選舉有效。候選人獲得參加投票的村民或戶代表的過半數(shù)的選票，始得當(dāng)選。”

在村民自治實踐中有兩大難，一是罷免村委會成員難，一是村民會議召開難，直接影響民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。由于近年來鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)調(diào)整，鄉(xiāng)村合并工作的加大，造成一個行政村內(nèi)村民不是很熟悉，而村民小組、自然村內(nèi)的村民相對比較熟悉。因此，村民的聯(lián)合行動不應(yīng)注重從行政村角度出發(fā)，也可從村民小組或自然村角度出發(fā)，這樣便于聯(lián)合，但要注意防止村民小組或自然村內(nèi)村民聯(lián)合無理對抗非本村民小組或本自然村的村委會成員。所以，建議將第十六條“本村1/5以上的選舉權(quán)村民的聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村3/4以上有選舉權(quán)的村民聯(lián)名，或者本村1/4以上有選舉權(quán)的戶代表聯(lián)名，或者本村任一村民小組或自然村4/5以上戶代表聯(lián)名，可以要求罷免村委會成員。村委會必須在聯(lián)名罷免要求一周后及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村委會成員須經(jīng)有選舉權(quán)的村民或戶代表過半數(shù)通過。”建議將第十八條“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，應(yīng)當(dāng)召集村民會議”修改為“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，或者1/8以上戶代表提議，或者本村任一村民小組或自然村1/4以上選民或戶代表提議，村委會必須在提議一周后及時召集村民會議。”

第四篇：村民自治存在的問題與對策

AA縣村民自治存在的問題與對策

村民自治作為農(nóng)村民主政治建設(shè)的核心內(nèi)容，是社會發(fā)展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益。《村民委員會組織法》實施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農(nóng)民逐步實現(xiàn)自我教育、自我管理、自我服務(wù)，基層民主法制建設(shè)得到進(jìn)一步加強(qiáng)，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認(rèn)真研究并加以解決，村民自治有待進(jìn)一步的規(guī)范和完善。

一、基本情況

2005年鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并調(diào)整后，全縣轄7鎮(zhèn)3鄉(xiāng)，152個村（街）委會，4個社區(qū)居委會，2260個村民小組，總?cè)丝?3萬人，其中農(nóng)業(yè)人口28萬人。占總?cè)丝诘?5%。

二、存在的主要問題

（一）部分村民對農(nóng)村民主政治建設(shè)的嚴(yán)肅性和重要性認(rèn)識不高，參與基層民主自治的積極性不強(qiáng)。在第四屆村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會民主選舉的重要性。對選誰當(dāng)自己的村主任關(guān)心不夠，持無所謂的態(tài)度，致使很多堅持原則、責(zé)任心強(qiáng)、有能力、素質(zhì)高的干部落選。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業(yè)片的21個村成為這次換屆選舉的重點村和難點村，就是由于部分村民的民主意識、法制觀念淡薄、缺乏大局意識等造成的。由此可見，村民的積極性和參與性都直接影響到了換屆選舉的質(zhì)量和效果。

（二）村委工作難度大，部分村干部無所作為。導(dǎo)致村干部完不成任期目標(biāo)，難以有所作為的原因主要有以下幾個方面：一是有的村干部以為工作越認(rèn)真、越積極、越堅持原則、就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴(yán)重，得過且過，缺乏干事創(chuàng)業(yè)勁頭。二是一些人競選村干部動機(jī)不純，存在私心雜念，擔(dān)任村干部的目的就是為了撈一把，不能意識到自己所擔(dān)負(fù)的重任。三是一些村干部不服從村 1

支部的領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布臵工作時，有些村干部總以種種理由為借口，最后，工作都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包辦。四是一些村委經(jīng)濟(jì)緊張，工作激勵機(jī)制，干好干壞一個樣，這也是影響村干部積極性的重要因素。

（三）村務(wù)公開不夠規(guī)范。雖然今年我縣頭塘、田州、那坡、百育、五村等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)被評為“百色市村務(wù)公開民主管理示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的稱號，從整體上看存在的問題還很突出，一是有的村重視程度不夠，村務(wù)公開工作的力度被弱化，談不上規(guī)范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產(chǎn)生新的矛盾，因而一部分村干部對村務(wù)公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調(diào)，內(nèi)容簡單，村務(wù)公開大多是通過公開欄來公開，但多數(shù)公開欄經(jīng)常都是空白或是幾年前的內(nèi)容，沒有按制度定期開放，要檢查時才公開應(yīng)付檢查，工作很被動。

（四）大多數(shù)村委會集體經(jīng)濟(jì)薄弱，全面推進(jìn)村民自治的能力有限。由于很多村委會集體經(jīng)濟(jì)空白，難以為村民提供良好的社會服務(wù)，缺乏凝聚群眾的物質(zhì)基礎(chǔ)，村委會辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運(yùn)作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

三、對策與建議

村民自治，不是實行不實行的問題，也不是實行多久的問題，而是如何繼續(xù)深入貫徹、完善提高的問題，針對當(dāng)前我縣村民自治工作存在的問題和不足建議采取如下對策：

（一）下屆換屆選舉前，要對村委干部進(jìn)行考核、審計。通過考核，將一些能力強(qiáng)、上任以來為村里作了大量工作、政績顯著的干部公之于眾，大力宣傳，以避免堅持原則、工作能力強(qiáng)的干部落選。同時要做好選前審計工作，對沒有經(jīng)濟(jì)問題的干部，還他一個清白；對有經(jīng)濟(jì)問題的干部，給群眾一個清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。鑒于換屆選舉工作量大，在選前縣委、縣人民政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)早部署、早動手、講速度、講實效，審計的重點應(yīng)放在工作不力、群眾反映強(qiáng)烈的重點村、難點村。

（二）把好村民委員會成員候選人的資格審查關(guān)。充分發(fā)揮村支部在農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，村黨支部書記應(yīng)當(dāng)成為村換屆選舉委員會的成員，擔(dān)負(fù)起組織選舉的重任。縣、鄉(xiāng)、村三級選舉機(jī)構(gòu)要配合好嚴(yán)格把關(guān)，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規(guī)定的候選人依法予以取消。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執(zhí)行各項政策、法律、法規(guī)的表率，成為帶領(lǐng)群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設(shè)成為推動我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。

（三）加強(qiáng)民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，把工夫用在平時。重點是嚴(yán)格執(zhí)行《村民委員會組織法》第十九條的有關(guān)規(guī)定，對涉及村民切身利益的重大事項必須召開村民會議討論決定。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要指導(dǎo)各村建立適合村民實行民主監(jiān)督的硬約束制度，比如按照有關(guān)規(guī)定應(yīng)召開的村民會議、村民代表會議必須如期召開，村民對村財務(wù)狀況的咨詢，村委必須給予解釋和答復(fù)。要制定村民維權(quán)的辦法，追究行政不作為者的法律責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要督促各村嚴(yán)格執(zhí)行村務(wù)公開、民主管理的有關(guān)規(guī)定，該公開的必須及時、全面、徹底地進(jìn)行公開，真正給群眾一個明白，還干部一個清白。公開、公平、公正地管理村務(wù)，就能有效排除家族、宗派勢力的干擾，村民的各項民主權(quán)利也才能落到實處。

（四）大力發(fā)展村級集體經(jīng)濟(jì)。村級集體經(jīng)濟(jì)是村民自治運(yùn)作和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。實踐證明，只有集體經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的村，村干部的報酬、村集體和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要求農(nóng)戶提供的獎金和勞務(wù)，才能主要由集體組織承擔(dān)，農(nóng)民因集體經(jīng)濟(jì)和自治組織為自己帶來的利益而減輕負(fù)擔(dān)，因而村民自治組織享有較高威信。由此可見，搞好村民自治，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須理清發(fā)展思路，為基層選準(zhǔn)項目，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，才能解決村委會無錢辦事的困難，才能增強(qiáng)村委會的服務(wù)功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加強(qiáng)對村組干部和廣大農(nóng)民的教育培訓(xùn)，努力提高他們的思想政治素質(zhì)和參與意識。由于我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化較落后，村民的民主觀念、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；還因為農(nóng)村封建家族意識的影響，使得相當(dāng)一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生依賴感；另外，許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關(guān)注，或是認(rèn)為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理對立起來。因此，要提高村民自治組織的自身建設(shè)，必須加強(qiáng)對村干部和廣大農(nóng)民的文化教育培訓(xùn)和引導(dǎo)，提高他們的文化水平和民主素養(yǎng)，使其學(xué)會行使民主權(quán)利，保證村民自治規(guī)范運(yùn)作和健康發(fā)展。

總之，實行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民建設(shè)有中國特色社會主義政治的偉大創(chuàng)造。我們必須不斷為村民自治創(chuàng)造條件，營造氛圍，真正實現(xiàn)村民自我教育、自我管理、自我服務(wù)，這樣就一定會有效地促進(jìn)我縣農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的全面進(jìn)步。

AA縣民政局

2006年6月23日

第五篇：村民自治制度中存在的問題與對策研究

村民自治制度中存在的問題與對策研究

摘 要：《村民委員會組織法》修訂頒布實施以來，村民自治在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民數(shù)十年的努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實中因受我國傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來許多問題，給基層民主建設(shè)帶來了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對這些問題進(jìn)行了研究并提出了四點解決對策。

關(guān)鍵字：村民自治問題對策

村民自治是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來的具有中國特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會自發(fā)成立，到1998年《村民委員會組織法》的通過實施，村民自治的法律制度初步建立起來。在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進(jìn)程，我們必須對這些問題進(jìn)行深入研究并提出對策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。村民自治的含義和發(fā)展歷程

1.1村民自治的含義

關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。”而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識和評價村民自治發(fā)展程度的一個重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。在本文中，筆者將采用白鋼和趙秀玲對村民自治所做的界定。

1.2村民自治的發(fā)展歷程

20世紀(jì)80年代，中國開始實行全國范圍的改革開放，在城市里推行各項富民政策的同時，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的束縛，而且人們的思想也開始解放出來。自從實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任 1 [1]

制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無人關(guān)心等問題，迫切需要一個新興的村民組織，在這種狀況下村委會應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會如雨后春筍般建立起來，而且經(jīng)過試點地區(qū)的實踐性試驗開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來，為以后正式立法打下堅實基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來，學(xué)術(shù)界對于村民自治的關(guān)注也多了起來，圍繞《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》的推廣實施，在全國范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進(jìn)與大面積推廣。到1990年全國一半以上的農(nóng)村都實施了《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來，特別是1998年《村民委員會組織法》的通過，為村民自治提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，村民自治在我國的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。我國村民自治中存在的問題

2.1選舉問題

要研究村民自治就要先研究村委會，村委會是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會干部，是實施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會成員的選舉直接關(guān)系到村委會對農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的活動是否能順利開展，是村級權(quán)力的集中點。正因為如此，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。

2.1.1選舉模式問題

在村民自治的前提下，村民委員會不再是由黨組織和上級直接確定，也不再是由少數(shù)人醞釀，協(xié)商圈定，而是完全按照村民自己的意愿確定。我國的村民選舉基本上已經(jīng)確立了直接選舉，普遍選舉，無記名投票選舉，差額選舉，秘密選舉和競爭選舉的原則，村委會的海選和公開競爭已經(jīng)成為農(nóng)村民主選舉的發(fā)展趨勢。但是由于我國的村民自治制度還不完善，法制也不健全，《村民委員會組織法》雖然明確規(guī)定了由有選舉權(quán)的村民直接提名村委會成員，可是并未規(guī)定如何提名候選人，也未規(guī)定候選人的名額，這樣在“海選”時同一個人可能被選為多種候選人，這時就可以選擇其中較低職位參選，其較高職位的選票也可以記作該職位的選票，這就為各類領(lǐng)導(dǎo)展開“工作”、進(jìn)行“安排”提供了方便，使民主選舉失掉其應(yīng)有的意義。

2.1.2行政干預(yù)問題

按照有關(guān)法律規(guī)定，村民委員會是自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府與村民委員會是指導(dǎo)、幫助和支持的關(guān)系。可是在現(xiàn)實中，由于體制殘留，思想僵化，利益引導(dǎo)等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然把村委會看成推行政令的下屬機(jī)構(gòu)，過分的干預(yù)村委會的選舉。造成有少數(shù)的村干部是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政部門直接任免，還有的雖然不直接任免村干部，可是仍然想方設(shè)法干預(yù)村委會的選舉，例如對選舉結(jié)果不滿意時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要么找借口不予批準(zhǔn)，重新安排選舉，或者不再經(jīng)過選舉直接任免其他人。這樣做的直接后果就是村委會失去了其獨立性，實際上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)。久而久之，村民自治就變成了行政控制下極為有限的自治，農(nóng)民對村民自治就失去了信心，產(chǎn)生厭選情緒，對于村委會干部的工作不予配合甚至加以抵制，農(nóng)村的工作就很難開展下去。

2.1.3賄選問題嚴(yán)重

所謂賄選是用金錢或其他物質(zhì)利益來收買選民、候選人和工作人員，從而達(dá)到自己多得選票而當(dāng)選的目的。自從實行村民自治以來，賄選問題就已經(jīng)存在。豫北山區(qū)的一個村就是代表，當(dāng)村委會主任被問及村里選舉是否公正時，該主任搖頭嘆息說，總的來說比以前要強(qiáng)，農(nóng)民也很重視村里的選舉。但以各種不正當(dāng)方式拉攏村民投自己票的現(xiàn)象在各個村里都很常見，尤其是一些大村、富村更是如此。[4]賄選現(xiàn)象的存在，嚴(yán)重影響著農(nóng)村民主化的進(jìn)程，多數(shù)賄選出身的村官其初衷并不是為村民謀福利，而是為了家族或自己的私利。這樣的村官對于農(nóng)村建設(shè)是有百害而無一利的。

2.2村務(wù)公開問題

2.2.1政務(wù)公開

改革開放20多年來。農(nóng)民的民主意識已經(jīng)有了很大程度的提高，但是由于我國的政治文化長期以來都不怎么注重農(nóng)民的參與，加之目前村民自治的制度還不健全，導(dǎo)致農(nóng)民參與政治的積極性并不高。但是農(nóng)民對于涉及切身利益的事情還是相當(dāng)關(guān)心的，對于這類事情能夠表現(xiàn)出強(qiáng)烈的參與的熱情。江蘇省吳江市西草田村鄉(xiāng)建造一座橋，修筑與外村相連的村級公路以結(jié)束村民擺渡過河和基本上靠小船水上運(yùn)輸?shù)臍v史，村民對此積極參加討論，大多數(shù)同意和少數(shù)不同意的都表明了自己的意見，每戶的代表都還在征求意見的表格上表明態(tài)度簽字畫押。大多數(shù)村民的擁護(hù)使建橋所需的款項順利籌集到位，橋也又快又好的建了起來。[5]村民關(guān)心與他們利益，與生產(chǎn)和生活密切相關(guān)的事情。一些農(nóng)村在村級事

務(wù)中決策無程序，辦事不規(guī)范，少數(shù)人壟斷決策權(quán)，已經(jīng)引起了農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。很多地方的村黨支部和村委會實際控制了村里大小事務(wù)的決策權(quán)管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)，侵吞了村民的自治權(quán)。不少村莊的決策和管理在實行村民自治后依然還是由村委會和村黨支部的少數(shù)人進(jìn)行決策，而多數(shù)村民被排除在決策之外，盡管設(shè)立了村民會議和村民代表會議，但是要么經(jīng)年不開要么就是小事由村民討論，村務(wù)大事仍由村領(lǐng)導(dǎo)個人決策，這種現(xiàn)象在全國農(nóng)村還是相當(dāng)廣泛的存在，不利于發(fā)揮農(nóng)民參與政治決策，進(jìn)行民主活動的積極性，不利于村民自治的深入開展。

2.2.2財務(wù)公開

經(jīng)濟(jì)因素對于我國鄉(xiāng)村民主的作用是至關(guān)重要的，甚至可以說起著關(guān)鍵的作用，中國鄉(xiāng)村民主的很多方面都證明這一點。在村民自治中，在本文中我們需要闡釋明白的是村財務(wù)的管理這一點。當(dāng)前農(nóng)村財務(wù)管理中也有很多問題：

⑴賬目混亂一些鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格按照國家規(guī)定設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會計事項核算不清，收支不實，利潤失真。1996年對江西省新余市渝水區(qū)306個村的財務(wù)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，白條單據(jù)占總數(shù)的50%以上，有的高達(dá)80%，30%以上的村半年甚至一年只做一次帳，有的甚至多年不做帳，大部分沒有固定資產(chǎn)明細(xì)帳和存款帳。陽城縣村集體固定資產(chǎn)帳目與實際相差9140萬元，其中包括無故丟失，外借，以權(quán)占用，正常報廢而不做帳目處理，責(zé)任賠償，新購買固定資產(chǎn)不入賬等。[6]導(dǎo)致村財務(wù)不清，給管理增加了難度。

⑵侵占貪污某村黨支部書記1995年前后，強(qiáng)行征收費用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費，建校的土地費20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“日本人的憲兵隊”。山西侯馬市辛店村委會主任竟然將20多萬公款私存，灣里村的4名村干部虛報冒領(lǐng)1.56萬元。[7]這些村干部貪污村財?shù)男袨闀鸫迕窆珣崳勾迕駟适Υ甯刹康恼J(rèn)同感，對于黨和國家農(nóng)村工作的開展危害極大。

2.3其它問題

中國的村民自治是具有中國特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對村級事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律

規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會把村委會架空了，成為有名無實的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會工作，完全無視村委會的存在；另一方面一些村委會主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。完善我國村民自治的對策建議

3.1加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理

村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會組織法》，不僅對村民自治的組織作出規(guī)定也對村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會議、村民代表會議的人員組成，召開時間議事規(guī)則等作一個詳細(xì)界定。還要明確村民自治的代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會和各種國家權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團(tuán)體的關(guān)系，并對這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項都需要用立法手段加以界定。

3.2轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境

要做到這一點主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長的一個很現(xiàn)實的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡機(jī)構(gòu)，減輕村一級的財政負(fù)擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對村委會指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計劃生育工作等要放手給村委會去做，給村民自治的發(fā)展提供一個相對比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實行。

3.3提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體

首先要加大農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識、權(quán)力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識，權(quán)利意識民主意識法制意識等現(xiàn)代意識，使農(nóng)民形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動力量。還有很重要的一點，現(xiàn)在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。

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