第一篇：村民自治問題研究大綱

《村民“自治”問題研究》提綱

摘要

自村民自治全面實施以來，各地農村基本實現了村民的自我管理，自我教育和自我服務，最重要的是在十七大報告中將“基層群眾自治制度”首次納入中國特色政治制度范疇，從而為村民自治的發展奠定了更好的發展條件。同時我們也應當看到村民自治，在實踐中還存在一些值得思考的問題需認真研究，有待進一步的完善和規范。本文闡述我國村民自治的創建、發展進程,具體實踐，分析制約村民自治有效運行的若干問題，以及民主自治良性發展的主要決策等四個方面。

關鍵詞：村民自治,問題,對策

正文

一、引言

村民自治是中國農民符合探索民主發展之路的創造性實踐，它有利于廣大村民參與和自己利益密切聯系的政治過程，有利于在中國農村形成良好的政治氛圍，并塑造具有積極政治參與意識和認同感的現代公民。村民自治在甸農村的全面推行，樹立了村民團結、祥和、民主、文明的村風，達到了自我發展、自我教育、自我服務的目的，意味著農村自主性得到進一步發展。實行村民自治，既是我們黨歷史經驗的總結，也是順應形勢的重大決策，同時我們又必須看到，村民自治的實踐中并不因為有了法律的規定就會完全進入正軌，而且隨著市場經濟體制的不斷完善，村民政治文化素質的不斷提高和村民自治的進一步推進，其實施過程中出現的各種問題需要我們不斷地進行認真的思考。

二、村民自治的創建、發展進程和內涵

2.1 創建及發展進程

1980廣西宜山，羅城兩縣的農村，為了應對混亂的治安局面，農民自發的創建了一種全新的基礎性權力組織一一村民委員會，以取代處于癱瘓狀態的生產

大隊和生產隊組織，以維持社會治安為初旨的村民委員會逐漸演變為對諸多事務的自我管理，變成了農民自治性組織。

2.2內涵

就是在黨的領導和鄉鎮人民政府的指導下，村民群眾按照黨的方針政策和國家的法律法規，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督活動實現村民的自我管理，自我教育和自我服務。

三、村民自治的生動實踐

3.1 助推社會主義市場經濟的建立和發展

3.2 村民的民主理念升級轉型

3.3 基層民主實現了跨越式的發展

3.4 理順了鄉村社會關系,促進了農村的和諧穩定

四、村民自治在實踐中面臨的困境

4.1 地方經濟發展落后的制約因素

一定的集體經濟，是村民自治組織的各項功能得以充分發揮的基礎。村委會管理下的村集體組織只有通過履行其職能,為村民提供一定的物質利益，才能獲得村民認同和支持。村集體經濟薄弱，致使農民對村民自治興趣不大。

4.2 行政體系的梗阻因素

法律將鄉鎮政府的行為規定為“指導”，其寓意是要求鄉鎮政府轉變職能，但該法并法沒有規定鄉鎮政府指導的內容、方式、更沒有規定鄉鎮政府的責任鄉鎮政府將村行政上的上下級關系即服人與命令的關系，因黨委會視為自已的下級機關，隨意對其發號施令，在事實上構成了，此二者之間依然保持著一種行政領導關系，4.3 文化素質的制約因素

4.4 自身發展的局限性因素

4.5 法制建設的不健全因素

五、促進村民自治良性發展的相關對策

5.1 大力發展農村經濟,奠定村民參與自治的物質基礎

發達的商品經濟能夠導致人的領帶關系的解體，造就出具有自主性的，獨立性的人格主體而主體意識和相對獨立的人格的形成。是現代民主政治得以產生，發展的先決條件。是任何性質的民主政府得以產生、發展和鞏固的重要條件。

5.2 規范自治組織與鄉鎮政權的關系,營造良好的外部行政環境

5.3 加強自治組織的自身建設,不斷強化內在服務品質

5.4 提高農村干群的文化素質,打造農村先進文化主陣地

目前在農村實行的免費九年制義務教育，將對農村文化教育產生深遠的影響。可以結合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。

5.5 健全法制建設,提供規范運行的制度環境

必須抓好制度落實，依法實踐，使村民自治活動在制度化、規范化、程序化上取得新突破。

5.6 不斷創新體制機制,實現自治的生態發展

5.6.1建立健全組織，優化村級治理結構。

5.6.2制定完善制度，規范運轉程序。

5.6.3培訓考核并舉，系統深入推進。

六、結束語

村民自治是中國農民符合探索民主發展之路的創造性實踐，它有利于廣大村民參與和自已利益密切聯系的政治過程，有利于在中國農村形成良好的政治環境，并塑造具有積極政治參與意識和認同感的現代化民主自治。當前，在深化農村改革、完善農村經濟體制、增加農民收入和全面建設小康社會的歷史進程中，加強農村村民自治問題研究，有利于加快建設社會主義新農村步伐，強化黨的領導和促進基層民主建設，參考文獻

第二篇：村民自治研究

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村民自治研究

摘要 隨著國家政策構建和諧社會主義新農村的不斷深入，村民自治制度的實施越發顯現出舉足輕重的地位。為了將村名自治工作落到實處，很多學者開始探討關于村民自治的有關問題，想集群策群力發掘出更新的觀點，更科學的方法。通過參考文獻和查閱資料進行分析總結，認為對村民自治的研究，應該從理解村民自治的理論認識入手，追敘村民自治的歷史和近代發展的總結入手，認清村民自治對構建新農村起動的作用。為了能夠對實施村民自治工作時有所借鑒，還應該分析村民自治的現狀，發現現存的問題，思考對策。同時應該進一步研究村名自治的發展趨勢，才能有的放矢的做好村民自治工作。

關鍵詞

村民自制 理論 現狀 問題 對策 趨勢

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引言

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。發端于20世紀80年代初期，發展于80年代，普遍推行于九十年代，伴隨著人民公社體制的解體而迅速普及，成為具有中國特色社會主義的農村基層民主制度和農村治理的一種有效方式。村民自治的主體是全體農村居民，而不是局限于某一階層或某一行業的成員；自治的區域是村，即與農村居民生活聯系十分緊密的社區；自治的內容為本村的公共事務和公益事業，即村務；自治的目的是使廣大農村居民在本村范圍內實現自我管理、自我教育和自我服務，處理好與村民利益密切相關的公共事務，保證國家對農村基層社會的有效治理。

一、村民自治的理論認識

（一）、村民自治的發展史

村名自治的歷史傳統在中國十分久遠，自秦始皇以來，中央集權的封建專制國家的行政體系僅至于縣一級，縣以下的地方政治保持著很大的自主性。告老還鄉的朝廷官員，沒有官職的秀才舉人，及地方豪門大戶，把持著鄉村事務的管理權?？婆e制和對儒家文化的尊奉成為協調地方自治和政府行政的主要手段。歷朝歷代，在中央集權和地方自治之間總保持著高度緊張的關系，這是因為中央集權依靠的是小塊土地所有制和自耕農，地方自治則以靠兼并土地維系的大土地所有制和上述所謂“鄉紳”和豪門大戶為基礎。朝廷反對土地兼并的斗爭和農民的反抗，使中國古代地方自治具有極大的不穩定性。

廢除科舉制后，鄉紳素質大幅度下降，土豪劣紳把持鄉村事務情況屢見不鮮。民國時期，國民黨政府努力將行政權力觸角伸到鄉村，建立了所謂的區公所和村公所，但在土地占有高度不均的情況下，區公所和村公所往往成為地方上地主惡霸欺壓貧困農民的工具。

新中國成立后，消滅了土地私有制和地主階級，農民階級和工人階級一道成為國家的主人。但隨后實行的“一大二公”做法，以及政社合一的管理體制，限制了農民在農村行使當家作主的權利。只是到了改革開放以后，擯棄了“一大二公”的做法和政社合一的管理體制，農民才重新獲得了行使當家做主權利的機會，專業定制各類文章，淘寶ID：華中秘書網

村民自治隨之獲得逐步發展。[1] 注[1]:對于村民自治的總結，主要是參考中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡，總結而來，出自駱正林.中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡[J].探索.2008.(6)

（二）、近代村民自治的發展

改革開放后村民自治的發展可以劃分為以下三個階段：

1、萌芽時期：中國農民自己發明了民主選舉產生村民委員會這種群眾性自治組織形式，隨后得到中央政府的認可從而獲得了合法性，但各級地方政府的認識并不統一，因而各地進展差別很大發展很不平衡。這一時期的村民自治實踐僅局限于少數農村地區。[2]

2、試驗時期：村民自治開始走上制度化的軌道，同時村民自治的內容得到進一步豐富和發展，具體表現為村民委員會選舉更加民主，村民代表會議應運而生并在保證民主決策、民主管理、民主監督方面發揮了重要的作用。這一時期村民自治開始在更多的農村地區得到實行。

3、普及時期：村民自治制度進一步推廣和完善的時期。總結過去十年來各地村民自治實踐經驗的基礎上，將村民自治的內容概括為“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等。村民代表會議獲得了正式的法律地位，該法對村務公開也提出了更為明確的要求。同時，該法還首次明確了村黨組織支持和保障村民實行自治的作用，規定黨組織在村級組織中所處的領導核心地位。

總之，在這三個階段的發展，盡管遇到了挫折和挑戰，但村民自治的發展始終沒有偏離最初的方向，始終沒有中斷或推倒重來，在漸進積累中取得了重大進展，具有強大的內在生命力。致使村民自治在中國特色社會主義事業中的地位不斷提高。已初步形成了層次多樣、形式靈活、內容廣泛、規范性與多樣性相結合的村民自治制度體系。初步構建了以農民為主體，把黨的領導、依法辦事、人民當家作主相統一的新型治理機制。讓村委會換屆選舉在廣大農村劃出了一條逐步邁向法治型選舉的軌跡。全國農村選舉逐步實現了從點到面、從指定到選舉、從等額選舉到差額選舉、從間接選舉到直接選舉的轉變，平均參選率保持在80%左右，“海選”（選民一人一票推薦候選人的直接選舉）在全國普遍推廣，選舉的自由度、公開性、競爭性有所增強，總體進展有序，效果良好。

（三）、實行村民自治的作用

村民自治，為維護社會穩定、促進農村經濟發展和推動農村基層民主政治建

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設發揮了積極的作用。表現在以下方面：

注[2]:根據對村民自治的發展史，總結了村民自治的萌芽過程，出自徐勇著.中國農村村民自治[J].華中師范大學出版社.1997.1、村委會選舉拓展和完善了農村選人、用人的渠道，使村委會干部的整體素質有了較大的提高。新當選村委會干部普遍出現了“三高一低”的現象。即黨員比例高、致富能手比例高、文化程度高、平均年齡低。全國新當選的村委會干部，黨員比例約占70％，文化程度大都在初中以上，平均年齡在40歲左右。據19個?。▍^、市）的統計，具有高中及以上學歷村委會成員的比例為41.7％。各地普遍反映，絕大多數民選的村委會干部責任感強，工作干勁大，群眾威信高。

2、實行村民自治密切了干群關系，促進了農村社會穩定。村民直接選舉的村干部，村干部沒有了鐵交椅，如果工作中不努力實干，不走群眾路線，就會在下次落選。因此，他們比較主動與群眾建立互相信任、互相支持的關系。同時，群眾也有了監督干部的權利。如果少數村干部當選后工作方法簡單、粗暴，或辦事不公、以權謀私，廣大村民可以通過民主測評對其進行警示；問題嚴重的，可以在屆期內通過召開村民會議依法將其罷免。實踐證明，凡是村民自治搞得好的地方，農村社會風氣好轉，社會矛盾化解得好，人與人之間的關系向著平等、互助、友好、合作的良性互動方向轉化，社會自身化解矛盾、調適沖突的機能大大增強，社會比較穩定。

3、實行村民自治調動了農民群眾的政治參與熱情，增強了他們的民主法制觀念。村民自治極大調動了廣大村民的政治熱情，各地參選率普遍達到90％以上。農民群眾在參與活動中、在民主實踐中，培養了民主習慣，提高了民主素質。農村形成了學法、知法、懂法、守法和依法辦事、依法自治的好風氣。

4、村民自治的推行引起了國際社會的廣泛關注，樹立了我國良好的國際形象。近年來，許多國家的著名政治家、政府官員、駐華使節、世界各大新聞媒介的記者、研究中國問題的學者了解、考察了我國村委會選舉工作后，給予了客觀評價，認為選舉工作組織嚴密、程序民主、人民群眾積極參與，是世界一流水平的民主選舉。許多人改變了以前對中國民主政治建設的不正確看法及偏見。[3]

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二、我國實行村民自治的現狀分析

（一）、民主選舉扎實推進

自1987年11月24日，第六屆全國人大常委會第二十三次會議通過了《中

注[3]: 根據村民自治的意義，總結了村民自治的作用，出自張小勁.中國農村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).華人民共和國村民委員會組織法》試行草案后，湖北省宜昌市村民委員會的民主選舉從1989年開始進行，到2005年已選舉了6屆村民委員會。村委會干部經歷了由鄉鎮任命到村民代表選舉到村民直接選舉的過程；村民委員會候選人提名經歷了村黨支部和上級提名推薦到村民海選提名產生的過程;村民委員會主任、副主任和委員的產生經歷了先選舉村民委員會再在委員中分工到直接選舉主任、副主任和委員的過程;村黨支部書記、村委會主任經歷了由分設到“一肩挑”的過程。目前，村級民主選舉基本走上了正軌。[4]

（二）民主決策、民主管理、民主監督有了進步

村級民主決策機構目前主要是村民代表大會。民主決策的主要內容是涉及村民利益的重大事項，如土地承包經營責任制、集體財產處理、“一事一議”籌資籌勞項目等內容,大部分村能按照民主決策的程序運行。

村級民主管理和民主監督工作，主要是在村級制度、村級財務、村級干部的管理和監督。目前各村普遍建立了村規民約及各項管理制度，建立了財務監督小組，規范了財務管理和監督，實行了村務公開和財務公開，堅持了民主評議村干部制度，鄉鎮加強了對村級財務的審計監督,民主管理和民主監督也有長足的進步。

（三）、我國實行村民自治存在的問題分析

1、認識不到位，行為不適應

一些黨政機關及其工作人員，還沒有認識到“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”；對黨的十五屆三中全會明確提出的村民自治、對《中華人民共和國憲法》、《組織法》的剛性及精神實質缺乏應有的認識；對這一歷史性的變革認識不足。因此，對村民自治不重視、不支持，甚至認為“多此一舉”，抱抵觸情緒。特別是有的鄉鎮政府的領導同志，對村務由過去的領導地位變成現在的“指導”地位轉不過彎來，不習慣、不順勁。二是部分農村黨支部沒有認識

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到這是我們黨的領導方式、執政方式的重大改善和發展。覺得過去是“一統天下”，現在竟然“一分為二”，會“天下大亂”，抱怨上頭亂搞“名堂”，心里很不舒服，行動上很不適應。即使是身兼村委會主任的村支書，對如何搞好村民自治心中也

注[4]:根據對村民選舉的發展研究，總結了村民選舉的推進過程，參考了席遠科.透視現行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).沒章法，領導方式、工作方法還未轉變，與民主自治的要求相差甚遠。三是村委會成員及村民由于幾千年來封建傳統思想的束縛和長期處于無自主權的地位，如今被“解放”出來，自己管理自己，一時找不到應有的位置，無所適從。甚至認為這是上頭“糊弄人”，“什么不是上頭說了算？”，自治不過是“口號”。[5]

2、工作力度不夠，進展不平衡

雖然目前全國各地村級換屆選舉工作已經基本結束，但據調查，目前存在兩種情況，一是有的縣市還有百分之幾的村莊沒有建立起村委會；8%左右的村委會的成員還沒有選足選全。二是村委會的工作開展不平衡。縣市與縣市、鄉鎮與鄉鎮、村莊與村莊之間差距甚大。就鄉鎮來講，至今還有1/4左右的停留在一般號上；就村莊來講，1/3的流于形式。

3、個別村委會難以勝任

3.3.1、因下列情況而當選為村委會主任的：靠宗族宗派關系；采取賄選手段；許諾不交提留、不搞計劃生育；干群關系緊張，村支部班子弱；鄉鎮不重視，執法不嚴等。

3.3.2、村委會組成人員特別是主任委員，年老體弱，文化水平低而又不注重學習，工作能力差，“老好人”。以上兩種情況都不稱職，有待于依法予以調整。

4、規章制度不完備、不落實

《憲法》、《組織法》雖然為村民自治制訂了法律法規，但是可操作的細則還待完善：一是作為民主自治重要組織形式的村民代表會議、村民會議制度還未建立或很不規范；與推動民主法制密切相關的自治章程普遍未有制訂，“自治”形同虛設；村務公開和上墻的制度及村規民約多數是幾年前訂立的，未作相應修改。某些規定已過時，個別條文與現代法律法規相抵觸。二是還沒有制訂發展經濟、減輕農民負擔、壯大集體經濟及精神文明建設的規劃和計劃。三是村級財務制度、村民參與民主監督、村委會加強自身建設等尚無章法，缺乏制約機制，或者制度已經寫在紙上，落實乏力。[6]

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5、有的“兩委”兩股勁，工作難以協調

注[5]:根據對村民自治的思想研究，總結了思想認識上的缺陷，參考了曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).注[6]:根據對村民自治國家政策的全過的論述，總結村民自治存在存在的規章制度問題，馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).3.5.1、村黨支部委員會認為我是“大哥大”，我說了算，情況不溝通，工作下命令，處處刁難村民委員會，不支持其工作。

3.5.2、村委會覺得自治了，“獨立了”，村里的事你支部管不著。雙方矛盾表面化，嚴重地影響了工作。

四、村民自治的對策

（一）、要協調好村黨支部與村民自治委員會工作

在村民自治的組織建設方面，要統籌兼顧，“兩委”適當兼職。德才兼備、政治、經濟、科技、民主法制等素質高的又深孚眾望的村支書可兼任村委會主任。但這種兼職不可過多；過多，則又回到過去的舊體制，“自治”將成為一紙空文。素質高的又有辦事能力的黨員村委會主任也可到村支部兼職，但也不可過多。在村委會成員中，要注重培養、發展黨員，增加黨在農村基層的力量。

（二）、建章立制，納入制度化、規范化的軌道：

1、建立健全村民自治的系列章法。如村委會、村民會議、村民代表會議制度及程序；干部述職評議、財務、村務公開、民主監督、村規民約等制度。

2、村支部要制訂“支持和保障”民主自治的規章制度。

3、兩委要統籌制訂發展經濟、增加農民收入及兩個文明建設的規劃和計劃，要壯大集體經濟，做到“有人管事，有錢辦事，有章理事”。四是鄉鎮、縣市也要制訂相應的制度及實施細則，但不可過多過濫過繁瑣，以免束縛農民的手腳。并要抓好督促落實，搞好調查研究，發現問題及時解決。

（三）、村民自治組織要正確處理三個關系

1、與鄉鎮政府的關系：鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，鄉鎮政府對村民自治要切實盡到指導、支持和保障的責任與義務，村委會要自覺接受。主動爭取鄉鎮政府的指導，積極完成鄉鎮政府布置的各項任務，保證法令、政令的暢通。

2、與村支部的關系：村支部和村委會是領導和被領導的關系。村支部是黨

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在農村的基層組織，要積極支持和保障村民開展自治活動和按其章程充分行使職權，村委會要自覺接受村支部的領導，堅決執行支部的決定并向支部請示匯報工作，“兩委”要明確職責范圍，建立約束機制，形成工作合力。

3、與“兩會”的關系，村民會議和村民代表會議與村委會是決定與執行、監督與被監督的關系，“兩會”擁有決策權、立約權、組織權和監督權，“兩會”要從村民整體利益出發，及時正確地作出決定，支持和監督村委會的工作，村委會既要負起召集“兩會”的責任，又要對兩會作出的決定認真組織實施，并實事求是地報告工作，自覺接受監督。

（四）提高素質，肩負起使命

這一屆村委會村支部成員是我國村民自治的領導者、組織者和實踐者，因此，提高自身素質，行使好職權，已擺到了議事日程。

1、村委會成員要提高思想、政治、民主法治、道德方面的素質，加強思想修養，增強黨的觀念，按照黨的路線、方針、政策辦事，自覺地置于村支部的領導之下，作風民主，依法辦事，聯系群眾，培養民主自治、開拓創新的思維方式和實際工作能力，要嚴于律已，為政清廉，用高尚的品格作出表率，增強凝聚力和感召力，要提高市場經濟、文化、科技方面的素質，三管齊下，努力發展農村經濟，提高村民生活水平，壯大集體經濟，向農業現代化邁進。

2、提高村支部成員的素質，支部要加強自身建設，迅速適應新形勢、新特點，發揮核心領導和先鋒模范作用，貫徹《組織法》，支持和保障村民依法自治，與村委會要互相信任、互相支持，齊心協力地將民主自治工作做好。

3、提高村民素質，村民是實行自治的主體，其素質如何，直接涉及到民主自治的成敗興衰，加之歷史遺留下來的種種惰性的因素，目前嚴重的問題仍是教育農民，這是擺在村委會、村支部面前的一項經常的、大量的、長期的工作，要采取多種形式，提高農民方方面面的素質，既要有長遠的規劃，又要從眼前出發扎扎實實的做好，使這個龐大的群體為自治作出應有的貢獻。

五、村民自治的發展趨勢

（一）、從制度變遷的路徑依賴觀點來看

中國村民自治的未來發展將會繼續遵照上述特點沿著這條民主治理的道路前進。村級民主選舉將進一步得到普及和推廣，村民委員會和村民代表會議等村民自治組織在民主決策、民主管理、民主監督方面作用將得到進一步加強，村民

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自治的規范化程度將會進一步提高。盡管中國走向民主治理之路仍將是漫長的，但村民自治已經開啟了民主治理的進程。

（二）、由村民自治向居民自治過渡

隨著我國經濟社會的發展，特別是城市化進程的有力推進，一些原來的村莊被納入城市區域，演變為城市的一部分；另有一部分村莊在自身經濟社會發展過程中實現社區形式的創造性轉換，即由過去的鄉村成長為現代農村小城鎮。相應地，社區內的居民也將隨著戶籍制度等的配套改革逐步由原來的村民變成為城鎮居民。一旦條件成熟，這些社區將逐漸與城市一樣實行居民自治。

（三）、由村民自治體制向社區和公司相對獨立的治理體制轉變 在改革以來的農村發展過程中，一些村通過村辦集體企業的迅速發展實現了社區經濟和村民的工業化、再集體化。隨著村辦集體企業的發展，村社區的經濟結構由家庭承包農業為主逐漸轉向以集體非農產業為主，相應地，原來的家庭承包農民也通過身份轉換變成為集體企業工人；以傳統農業為主的農村社區變為以現代工業或第三產業為主的社區。村民實現了非農化和再集體化，并與村集體經濟組織聯系緊密。這些村雖然也按有關國家法律規定建立了村民自治組織，但其功能和作用微弱。按法律規定本應由村民自治組織承擔的社區公共決策和管理功能，相當一部分已由村集體經濟組織所取代。在這一背景下，一方面，這些村已難以像其他大多數農村那樣實行完全意義上的村民自治；另一方面，它又不能像城市那樣實行居民自治，造成了經濟社會結構與政治結構的錯位。這種錯位現象勢必影響村莊的管理和發展，迫切要求實現村級治理模式的突破，對治理結構和運行機制進行適應性調整。比如：實行村、企財務分開。企業有獨立的經營權和財權，向村莊交納一定費用，由村委會統一興辦社區公共福利事業和管理公共事務。村黨組織按企業和社區分別設置，分別以企業和社區為載體開展活動，行使領導權，等等?？梢灶A見，隨著村辦集體企業的進一步發展，社區與企業將進一步分開，各自成為相對獨立的農村公共權力組織。

（四）、由封閉型的村民自治向開放型的村民自治轉換

在現有的農村基層政治體制下，村民自治具有一定的封閉性，村民自治是由本村村民按照法律規定在農村基層社會事務中實行自我管理、自我教育和自我服務。然而，改革以來，隨著限制農民流動的制度閘門的打開，農民的社會流動日益增多，傳統封閉的農村社區開始出現了村民的流出或外來人員的流入，對村民

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自治的現行治理方式形成了沖擊。

結論

在村民自治發展歷程中出現這樣那樣的問題，甚至倒退和反復都是可能的，也是正常的。但是，這些問題，甚至倒退和反復并沒有從根本上改變村民自治的上述發展趨勢。這些發展趨勢表明村民自治正在由形式民主邁向實質民主，民主政治正在內化為億萬農民的心理結構和生活習慣，村民自治已經成為億萬農民政治生活中的一項基本權利和自己創造幸福生活的制度平臺。

參考文獻

[1] 駱正林.中國鄉村政治文化變遷的主要脈絡[J].探索，2008，(6).[2]徐勇著.中國農村村民自治[J].華中師范大學出版社.1997.[3]張小勁.中國農村的村民自治再思考[J].中國書評.1998(5).[4]席遠科.透視現行村民選舉資格制度 [N].江淮論壇.2005(4).[5]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科.2010(4).[6]馬蘋.中國村民自治30年 [J].求實.2010(2).

第三篇：村民自治問題調查報告

村民自治問題調查報告

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。黨要領導人民,當好家、作好主，必須進一步發揚民主。為進一步對農村民主建設問題進行調查，充分了解農村村民自治現狀，我利用暑期社會實踐時間到萊陽市古柳樹村展開以村民自治為主題的社會調查?，F將對古柳樹村村民主選舉、民主管理、民主決議、民主監督四方面情況的調查總結如下：一、民主選舉是村民自治的基礎問題，關鍵要克服瓶頸制約，找準平衡基點。

村委會民主選舉是一個復雜的系統工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術、選舉的程序等構成了一系列民主選舉中的理論和實踐網絡。據古柳樹村村委會領導介紹，古柳樹村委會由全體村民選舉產生，經海選產生候選人，然后進一步選舉出村委會領導班子成員。但是，調查問卷顯示，村民雖然都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識普遍較差，民主選舉的主動性和優越性并沒有完全體現出來。在調查過程中，該村表現出來的問題主要反映在以下幾個方面：

1、民主選舉中的瓶頸制約：

（1）法律規定的前瞻性與文化傳統的滯后性矛盾。一般說來，法律規定總是建立在社會實踐基礎之上的，與客觀現實需求相適應。我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大農民的培訓，也是對整個社會的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動著我國社會的民主進程。然而，這種推動作用是個漸進過程。一方面，在我國，農村政治、經濟和社會結構發生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面農民的民主參與意識的滯后性有著較深的傳統文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動，而往往是被塑造出來的。對候選人要素重要性的認識遠遠低于對利益分配的關注或者政治象征背景的聯系和與自己的親疏遠近。

（2）法律規定的有限性與實際操作的復雜性矛盾。我國農村的民主法治化進程與改革開放同時起步，各種社會關系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個逐步完善的過程。因此，《村委會組織法》對民主選舉的條文規定不可能顧及全面。雖然地方法規的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規與實施細則，原則規定與具體措施之間的空隙較大，有的規定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內涵模糊，不好統一理解等。這里僅列舉幾點，以見一斑：一是村委會成員候選人標準難把握。《村委會組織法》十二條規定年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是，依照法律被的人除外?！洞逦瘯x舉辦法》

第十三條對候選人的推選條件作了細化。如果選舉委員會資格審定時，認為雖有被選舉權但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會與選民有較大意見分歧的情況下更是如此。二是選舉中的拉票現象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有賄選等痕跡的行為，同時又會有兩者兼之的。如何界定它們之間的區別加以妥善處理，法律依據不足就帶來了選舉中的雜音。三是選舉結果的有效性難認定。在一些細小環節上難免出現偏差或不妥，有的可以即時得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結果產生后，如何認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2、民主選舉中的平衡基點：

村民直選法律運行的整體功能的有效發揮，關鍵在于其在適應社會發展的變化中求得自身內部結構的相互協調。因而，在實際中應重點把握以下幾個方面的關系：

（1）需求與可能。任何社會關系都需要相應的社會規范加以調整，以維護正常秩序。村委直選的有序性也必須根據農村的客觀需要，在收支平衡的運行中加以實現。一方面，村委直選具有通過一定法律規范實現廣泛的利益需要。另一方面，鄉村客觀現實應具有支付法律運行成本的能力。因此，在規范民主選舉過程中，應當充分考慮農村社會需求的各個要素對法律規定的制約作用及相互關系。

（2）效益與成本。在社會支付能力相對不變的情況下，法律的運行成本越低，那么它的效率越高。村級民主選舉的法律效益，應以最低的運行成本來獲取最佳的選舉目的。使一大批素質較好、群眾信賴的農民走上村委會工作崗位，是民主選舉最直接的目的，從而來輻射農村經濟的發展、社會的穩定，以實現長遠的整體效益。

（3）周密與簡便。于法周密和于法簡便相結合的原則，是農村民主選舉中法律運行的內在要求。村級民主選舉的整個過程必須一環扣一環，法定的程序不能變，規定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過場。但是受農村客觀環境和村民文化心理素質的影響，從選舉實踐看，能達到同一選舉目標，村民更樂于接受簡單易行的選舉方法。在有些地方推行的無候選人直選，之所以受到農村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴密、形式簡便是一個重要的原因。

二、對于實行民主管理，首先要堅持和完善村民會議或村民代表會議制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民會議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會議。明確規定村民代表會議的人員組成及其條件、職責、權利制定議事內容和議事規則，確定活動方式，活動程序和活動時間，并按規定嚴格執行。其次，要按照國家的法律法規和政策，結合本地實際，明確規定民主議事的內容，凡屬村務管理的重大事項以及農民關注的熱點、難點問題的處理，都應先召集黨員大會討論，再分別提交村民會議或村民代表會議討論，征求黨內外群眾意見，按大多數人的意見實行民主決策，堅決糾正不顧群眾意愿而由幾個干部自行其是的做法。要實行民主管理，還要切實加強群眾對村干部的民主監督。

調查中發現，古柳樹村在自治方面做得比較好。一走進他們村委會的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規章制度，就如治保調節委員會成員，治調干部規定，治保調節信息員職責、幫教小組及其職責、護村隊及其職責、禁毒禁堵宣傳小組及其職責等等。從這上面來看，確實古柳樹村的自治制度是比較完善的，而且操作起來還是比較規范。村里的負責人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。古柳樹村是一個很大的村，總共有600多戶，共2800多人，整個村的座落是比較狹長的。正是由于這個原因，要召開村民大會是很不容易實現的，因此村里決定什么大事情就通過召開村民代表大會來參考。三官村總共分成16個小分隊，每一個小分隊的隊長要管理人員幾十致上百人不等。隊長是從他們隊下由村民推選上來的，這點做得很民主。村里決定或是傳達事情就是通過村長，書記等向隊長們來共同探討，具體的再由隊長去負責實施他們隊里的細節工作。在古柳樹村村委會的外面有一個醒目的村務公開欄，上面詳細具體的把村里的各項計劃以及許多村里的開支，收入公布在上面。

第四篇：村民自治中的賄選問題研究

村民自治中的“賄選”問題研究

——基于制度分析的視角

駱 苗 祝 軍

? 2013-02-28 14:59:33

來源：《中國青年政治學院學報》(京)2012年5期第98～

103頁

【作者簡介】駱苗，中國人民大學公共管理學院博士研究生，主要研究行政管理，中國人民大學公共管理學院，北京100872；祝軍，中國青年政治學院人事處助理研究員，中國人民大學公共管理學院博士研究生，主要研究行政管理、人力資源管理，中國青年政治學院人事處，北京100089

【內容提要】 村民自治是我國重要的基層政治制度，但目前“賄選”現象嚴重，危害了這一制度并可能摧毀我國村莊基層民主的基礎。應通過大力宣傳選舉政策、規章制度等提升村民認識，因地制宜地調整村民自治形式及增強懲罰機制等辦法予以解決。

【關 鍵 詞】村民自治/賄選/基層政治制度/制度分析框架

村民自治是我國基層民主發展的重要脈絡，村委會選舉作為村民自治的主要實踐形式，其自身的科學性、公平性及公開性是衡量村民自治績效的關鍵指標。我國的基層民主是一種自上而下的外生嵌入民主，尚未真正融入民眾的公共生活領域，在公共精神和民主參與意識淡薄的農村，村民缺乏參與公共事務的積極主動性，為村委會選舉出現“賄選”提供了廣闊的操作空間。本文在借鑒傳統的三條分析路徑的基礎上，試圖構建一個更具解釋力的制度分析框架來剖析我國村委會選舉中的“賄選”問題。

一、村民自治中的“賄選”：三種傳統分析路徑

古希臘劇作家阿里斯托芬的《騎士》中就有關于候選人在鄉村選舉中向選民行賄的記載，而現代意義上的“賄選”是隨著資本主義民主化的進程而逐步出現的。當前學者對村委會選舉中的“賄選”問題主要按照以下三條路徑進行研究。

(一)群體屬性與熟人社會的邏輯

群體屬性與熟人社會的邏輯對“賄選”問題的分析著眼于村委會選舉的外生環境和村莊的內生傳統文化。中國農村的基層民主不同于西方，長期處于以鄉紳為代表的精英管理之下的村莊中的村民缺乏民主自覺性。所以在實行村民自治后，我國村莊基層民主仍然處于起步生長階段。對于農村基層這種政府主導下建立的外生、植入型民主，處于成長期的農村基層民主儀式尚無法與長期以來在農村占統治地位的重義、尚禮、忍耐、順從、崇拜權威等小農意識相抗衡，村民普遍無法深刻意識和理解自身的民主權利和民主責任[1]。該邏輯認為，“賄選”產生的原因包括：村民的整體知識文化層次不足以滿足直接選舉需要的條件，為“賄選”提供了空間；強烈的宗族意識環境下，候選人利用宗族之間的私人關系進行“情感”賄賂；在熟人、半熟人的農村社會，人際關系更多的是非正式的私人情感聯系。村委會選舉是嵌入在農民相互之間的私人關系網絡中的，私人關系的規則是選舉運作的現實邏輯，也在這個過程中形成了村莊的權威結構，很多選民為了情意的維系從而接受候選人的“禮物”。

該分析邏輯從農村特定的文化背景和社會現實對村委會選舉中的“賄選”進行了系統的分析，但是對制度分析不足，缺乏對當前轉型社會特定社會形態社會資本運作的系統研究。

(二)成本-收益分析的邏輯

新制度經濟學將政治看作是類似于市場行為的復雜交易過程。因此，政治投票行為也被認為是一種交易[2]。成本-收益分析邏輯假設參與選舉的選民和候選人都是理性的，在利益博弈過程中會采取能使自己收益最多的行為。選舉本身就是一個政治-利益博弈的過程，候選人、選民和政府官員通過博弈實現自身利益最大化。在行賄成本明顯小于當選收益的情況下，理性的候選人為了確保當選會采用“賄選”的最優競選策略；選民為了確保自己的利益最大化，易于接受候選人的“好處”，最小化自己的投票成本，以維持“和諧”的村民關系；作為村委會選舉的監督者的鄉鎮政府，他們最大的利益就是政治利益，為了維持選舉秩序，避免出現群體性事件，往往默許“賄選”，避免因為“干預自治”可能出現的政治責任。該邏輯以博弈論為基礎，強調理性人的行為選擇，卻忽視了制度約束以及制度在規范行動者行為中的作用。

(三)轉型社會結構的邏輯

轉型社會結構的分析邏輯對村民自治中的“賄選”的分析更多地從當前農村社會秩序的新特征著手。如大規模的農村人口流動、村委會與鄉鎮政府的關系異化以及農村社會的半熟人化，認為“賄選”出現的原因在于農村的傳統秩序和信用規矩趨于瓦解，新的農村社會秩序尚未完全建立，人與人之間的行為方式更多地受制于理性的經濟考慮，選民面對候選人提供的經濟好處往往難以自制，人情規則讓位于經濟利益。該邏輯從當前農村社會的新特征分析村委會選舉中的“賄選”，但是缺乏對于“賄選”問題產生環境的具體深入分析。

綜上所述，以上三種分析邏輯為遏制“賄選”提供了非常好的研究視角，但是都存在“短板”。如群體屬性與熟人社會的分析邏輯對當前農村特質和選民投票自利化傾向分析不足，對法制完善的研究不夠清晰；成本-收益分析的邏輯更多地考慮參與主體的利益最大化傾向，忽視了農村特定的社會環境背景和制度約束；轉型社會結構的分析邏輯對當前農村社會特質進行了系統分析，但是在解決“賄選”問題上強調修補，沒有在深層次上為解決“賄選”問題提出建設性政策建議。筆者擬在借鑒三種分析邏輯框架的基礎上，將規制村委會選舉參與主體的制度規范作為核心要素對“賄選”進行分析，超越物質利益至上和人情關系的單一分析，強調制度的短板才是造成“賄選”惡化的根本原因并通過對參與主體的行動邏輯進行系統分析，構建監督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四位一體的制度分析框架，將“賄選”看作一種制度、行為的結果變量進行分析，進而提出防治“賄選”的政策建議。

二、村民自治中的“賄選”：一個制度分析的視角

村民在其選舉中的行動選擇有哪些？采取不同行動的原因是什么？不同的行動選擇會對選舉產生什么樣的影響？基于這樣的設問，本文構建了村委會選舉的制度分析框架(見圖1)，將選舉的利益相關者的行動選擇邏輯和選舉機制的規范程度作為變量，分析不同行動者在選舉中的多種行動路徑。

圖1村委會選舉的制度分析框架

(一)利益相關者的行動邏輯

村民自治是將村民培養成民主行動者的重要機制，同時也是推進農村民主化的重要行動。

1.選民的行動邏輯

公正、合法的村委會選舉不僅是民主實踐的過程，更是對村民進行民主教育和訓練的過程，對提升村民的民主意識和政治參與能力意義重大。隨著改革開放的深入和市場經濟在農村社會中的滲透，農村開始由傳統秩序向現代秩序轉變，過渡期的制度失范使很多村莊由于“適應不良”產生了村民自治的異化，出現了“賄選”的現象。面對選舉中的“利益誘惑”，作為主體行動者，選民的行動有兩種邏輯：積極行使權利或出賣選票。

積極行使權利。隨著農村經濟、文化等的快速發展，農民的民主權利意識和村務活動參與積極性明顯提高，在選舉的整個過程中，主動參與村民自治，認真行使自治權利，并寄望自己的行動能夠影響選舉結果。選民在選舉過程中不但拒絕接受“好處”，并且對“賄選”的候選人進行精神譴責。選民拒絕出賣選票的行動最終確保了村莊自治精神的延續發展和集體利益的實現。

出賣選票。改革開放后，越來越多的農民通過不同方式進入城市，但是其中只有很少一部分人能真正融入城市，多數人在城鄉間做候鳥式流動，高頻率的人口流動使得農村選民的穩定性不足。對于投票人來說，只要他對當選者所采取的政策無異議，那么出賣選票總是比投票更理性一些[3]。此外，傳統的宗族意識和人情意識在轉軌期村民關系中仍占據重要位置，特別是在“差序格局”比較明顯的地區，選民出于自身利益和維持家族關系的需要往往主動出售選票給本宗族的候選人或者與其關系密切的候選人，甚至充當其“選舉動員團隊”①的重要成員。

2.候選人的行動邏輯

從選舉的實踐來看，村民選舉中的候選人一般是村莊能人，渴求通過進入村委會從而掌握村莊的管理權。不同村莊的選舉環境不同，候選人在競選中會綜合各種因素采取不同的競選策略，其行動策略主要有兩種：合法競選或違規“賄選”。

合法競選。在一個村民自治意識濃厚、法制落實較好的村莊，候選人進行違法的選舉面臨很大的風險，不但有可能在競選中失敗，而且可能影響其在村莊中的聲譽。“村民自治第一村”合寨村實行村民自治30年不曾出現“賄選”，關鍵在于村莊的民主習慣和法制意識。此外，村莊中參選的多為經濟能人和政治能人，他們無需采取冒險策略。

違規“賄選”。候選人違規競選多發生在民主意識薄弱或者法制落實比較差的地區，是候選人為確保自身當選成功而采取的競選策略。選民短視的利益觀、鄉鎮政府監督的失范以及有效的懲罰措施的缺乏，使得候選人選擇“賄選”作為自己的最優策略。

3.鄉鎮政府官員的行動邏輯

自村民自治作為一項基本制度在農村中確立以來，鄉鎮政府和村委會的關系由領導與被領導變為監督與被監督、指導與被指導。鄉鎮政府官員根本的利益訴求是通過完成上級交給的任務實現職位晉升，村委會是其順利完成政治任務的重要工具，因此，保持與村委會成員的密切關系非常必要。對于村莊“賄選”，負有維護村民自治秩序責任的鄉鎮政府，其行動有兩種策略：漠視“賄選”結果或糾正違規“賄選”。

漠視“賄選”結果。由于人員有限，監督存在落實困難。同時為了避免“干涉村民自治”的政治風險，對村委會選舉中的“賄選”，鄉鎮政府一般采取漠視態度，對村莊的選舉結果不予干涉。

主動糾正“賄選”結果。鄉鎮政府與村委會的關系自實行村民自治之后有了很大的變化，但是鄉鎮政府對村委會仍然具有很大的影響力。“聽話”的村委會有利于鄉鎮政府在村莊中維穩以及法制宣傳工作的順利開展。所以一旦不中意的候選人通過違規方式贏得選舉，鄉鎮政府在衡量風險和收益之后，愿意主動糾正違法結果。

(二)村委會選舉中的制度安排與行動者行為選擇

本文通過構建制度分析的框架分析村委會選舉的制度架構，從監督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制四個層面對村委會選舉中的制度進行分析，洞悉相關利益者的行動。

1.監督機制

上級政府的監督鄉鎮指導組檢舉違法候選人村民對選民的保障：人身和權利

監督選舉程序的合法性監督候選人的競選策略的合法性選舉中監督候選人：是否存在違法行為選舉后監督候選人：是否依法行使職權候選人：1.采取合法的競選策略2.依法行使村莊資源的管理權

圖2村委會選舉的監督機制

村委會選舉的監督指的是在村委會選舉過程中，對選舉利益相關者的行為進行密切關注，嚴格監視其行動，并督促其按照預定的合法程序采取行動。村委會選舉的監督機制(見圖2)包括一系列的監督規范。它不僅包括對候選人行為的監督，還包括對選民和鄉鎮政府這兩個重要的利益相關者的監督；不僅包括選舉前的監督，還包括選舉過程中和選舉之后的監督，監督機制貫穿于村委會選舉的整個過程。

2.邊界機制

圖3村委會選舉的邊界機制

村委會選舉中的相關利益者會根據自己所處的環境和條件采取行動，其行動要有明確的邊界②予以規范。村委會選舉的邊界機制(見圖3)主要包括三個層面：(1)鄉鎮政府的監督邊界。應該界定鄉鎮政府在村委會選舉中的作用，既不能干涉村民自治，也不能在維護合法秩序方面不作為。具體來講，鄉鎮政府的作用應該更加強調對相關法規政策的宣傳、對選舉程序的監督，宏觀上把握選舉，避免“干預”選舉程序、影響選舉的正常進行、侵害村民的自治權。(2)候選人競選策略的邊界。應嚴格界定候選人的競選策略：一是嚴格遵守選舉的法律規定，不能依靠向選民提供物質或者其他方面的“好處”承諾獲得選民的支持；二是候選人在競選宣傳演說過程中不能對其他候選人或者本村村民進行人身攻擊或者其他方式的攻擊。(3)選民行為的邊界。村民對村委會選舉的監督應該有一定的規范，不能惡意檢舉、誹謗候選人或村委會成員，影響整個村委會選舉的正常秩序。

3.過程機制

村委會選舉的過程機制主要強調的是選舉的程序合法性和對村委會工作的長期性日常監督，包括兩個層面的內容：(1)選舉程序的合法性，村委會選舉應該確保選舉環節的公開性、合法性；(2)日常事務處理的監督。過程機制強調將村委會整個任期內的活動都看成是一個整體。對其選舉后行為的監督能加強村委會運作的規范性，壓縮濫用職權的空間，降低村官對某些自我利益導向的候選人的吸引力。

4.懲罰機制

村委會選舉的懲罰機制主要是針對選舉過程中的利益相關者包括：(1)對候選人以及村委會成員的懲罰。懲罰機制對候選人違反選舉程序的行為應該嚴厲打擊，不但要取消其競選資格或宣布其當選無效，同時還應該從精神層面給予處罰，將懲罰機制與監督機制、過程機制有效結合，一旦違法則移送司法機關予以嚴懲。(2)對選民的懲罰?！懊孀印睉土P和物質懲罰相結合，對于沒有按照選舉法律、法規、政策進行公正投票的選民，不但要從輿論上和道德上予以譴責，還應施以一定的物質懲罰。(3)對鄉鎮政府的懲罰。對于科層制的鄉鎮政府官員而言，晉升是其行為的主要激勵，在村委會選舉中沒有認真進行選舉宣傳工作以及后續沒有及時處理村民申訴的鄉鎮政府官員都應該受到上一級政府部門的實質處罰，將對村委會選舉秩序的維護作為考核其績效的重要內容。

(三)“賄選”：作為制度-行為的結果變量

村民自治是一種內部取向的治理機制，是源于村莊內部的一種群眾性的自我主動整合。制度的完善是村委會選舉公正、公平、公開進行的重要條件，但在實踐中，制度不完善、落實不徹底導致村委會選舉中的利益主體各自謀利，出現“賄選”問題，其本質是公共權力的私人化[4]。

基于以上制度框架的分析，筆者認為村民自治出現“賄選”的原因在于以下幾個方面。

1.監督機制不完善

一方面，鄉鎮政府的監督流于形式，在村委會選舉中并沒有真正起到監督指導的作用；另一方面，村民日常監督沒有明確的規章制度，往往只是由村莊或鄉鎮政府根據本地區情況出臺一些政策性文件，沒有強制約束力，很多時候村民會議成了擺設。例如，陜西省嵐皋縣堰溪村原村支書王顯正利用職權在缺乏科學監督的情況下將轉讓土地款據為己有。監督機制的缺位為“賄選”提供了操作空間。

2.邊界模糊

邊界機制是界定村委會選舉中各個利益主體行為的重要標尺。在社會環境比較復雜的農村，利益相關主體行為的邊界模糊。一方面，無法準確定義“好處”。熟人—半熟人的農村社會關聯網的密度遠高于城市，很多選民并不認為接受“好處”是違法行為，候選人網羅選民的行為也很難定性為違法。因為在農村人看來，這可能是正常的人際關系往來，如在“賄選重災”鎮——溫州市龍灣區沙城鎮，第一輪選舉中“候選人給選民幾盒中華煙，是平常事”。另一方面，實踐中衡量候選人的競選策略是真承諾還是虛偽的欺騙缺乏有效標準。此外，對鄉鎮政府維持村委會選舉正常秩序行為的界定目前還較模糊。

3.過程機制缺位

過程機制對實行直選的農村而言是非常重要的，是制度環節的關鍵鏈條，但是在村民自治的實踐中，過程機制往往缺位，尚未發揮其應有的作用。(1)選舉流程缺乏規范性。鄉鎮政府由于人手有限，下派督導組難以全面宣傳選舉政策，很多選民對程序不甚了解，造成很多選民被動“接受好處”；同時，選舉環節的透明度不高，選民對候選人的信息了解不充分，候選人利用信息優勢收買選民選票。(2)日常監督缺位。在村莊管理的實踐中，日常監督往往形同虛設，難以對村委會的治村過程進行有效的監督，使得村委會的權力被無限放大，如浙江省慈溪市界牌村原村支書朱曉其在任職的13個月時間里，由于缺乏對其行為的日常監督，他利用職務之便挪用村集體資金609.6萬元。日常監督的缺位為村委會成員利用治村的公共權力謀取私人利益、攫取村莊資源提供了條件和空間。

4.懲罰威懾不足

當前村民自治的監督機制對參與主體威懾力比較小，同時在實踐中的落實存在困難，進一步刺激了村委會選舉中“賄選”的泛濫。具體來講：(1)缺乏對選民出賣選票行為的有效懲罰機制。很多選民將村委會選舉看作獲利機會。(2)集體責任的懲罰對鄉鎮政府官員無實質影響。監督不力的鄉鎮官員要接受上級的批評教育，但缺少有效的檢查，除非發生具有社會影響的群體事件。(3)對違規競選者的懲罰不足。對“賄選”的候選人尚無威懾力很強的懲罰措施，主要是批評教育，嚴重者則取消競選資格，很少上升到司法程序。

三、對策和建議

根據上述分析，筆者認為正是監督機制、邊界機制、過程機制和懲罰機制在村委會選舉中的缺位使得“賄選”成為村委會選舉中候選人的慣常策略，嚴重影響了村莊的正常社會秩序。對于防治選舉中的“賄選”問題，結合前面的分析框架，本文從制度角度提出以下幾點建議。

第一，在邊界制度和過程制度層面，可以采取有效的措施，提升村民對選舉政策的認識。對民主意識的宣傳教育應該貫穿于村民自治的全過程：首先，要通過邊界機制明確選民在整個選舉中行動的邊界，避免出現誹謗候選人的行為。同時對候選人宣講內容進行嚴格的界定，避免出現不實承諾或物質許諾。其次，要健全過程機制，不但要在選舉前對選民進行政策教育，更要注重日常村民自治過程中對村民民主意識和政治參與能力的培養，構建支持民主制度的村莊政治文化，培育民主體制賴以生存的公民精神。

第二，在監督制度層面，可以不斷調整村民自治的形式，因地制宜地推動村委會選舉。國家對村民自治的規定多是宏觀層面的，微觀意義上的村民自治應該切實結合本村的實際在國家規定的大的制度背景下因地制宜地展開。首先，農村人口流動現象明顯，應采取多種措施有效保證選舉的質量，人口流動性比較大的農村應該創新形式保障選民的投票權。其次，監督機制對于村民自治制度在農村的建設和發展具有重要意義，應該建立更加明確的日常村務監督制度，保障治村過程的透明性。此外，村民對村委會的監督也需要有保障機制作為后盾，避免出現打擊報復的情況，以提升村民政治參與的能力和積極性。

第三，在懲罰制度層面，需要進一步增強懲罰機制的效用。針對村委會選舉中對違規行為懲罰威懾力小的問題，需要不斷研究、創新懲罰機制，除了鄉鎮政府的監督和懲處之外，還可以根據本村莊的實際情況在《村民委員會組織法》的指導下制定相關的具體懲罰措施，適當加大對“賄選”的懲罰力度，不僅從物質上給予一定懲罰，同時還要充分利用農村社會特殊的治理背景給予違規人員其他有效的懲罰，讓所有企圖“賄選”的候選人遠離雷區。

注釋：

①當前的農村社會選舉呈現出團隊運作的特點，很多候選人在進行“賄選”的時候都會把自己信任的人聯合起來組建選舉團隊，幫助其在村莊中挨家挨戶對選民進行投票動員、發放好處。

②村委會選舉中的“邊界”的涵義與埃莉諾·奧斯特羅姆教授在《制度的語法》中提出的“道義”概念類似，指的是允許采取的行為和不允許采取的行為的界限。

【參考文獻】

[1][4]董禮勝：《村民委員會選舉中的賄選及其治理研究》，北京：中國社會科學出版社2005年版，第19、36頁。

[2]肖立輝：《影響村民投票的因素分析》，載《理論參考》，2009年第4期。

[3]唐斯：《民主的經濟理論》，上海：上海世紀出版集團2005年版，第171頁。

第五篇：村民自治中的法制問題研究

村民自治中的法制問題研究

李志軍張治榮

摘要:通過實地考察和思考，認為村民委員會的法律地位應由基層群眾自治組織定位為村集體事務決策和執行機構；“兩委”權責中關于黨支部權責中的核心領導作用變為黨支部只把握政治方向及在黨內活動，不干預村民委員會的具體事務；鄉鎮政府對村民委員會的指導、支持和幫助應明確規定其具體內容為計劃生育、征兵、公共設施及遵紀守法方面的監督。

關鍵詞:村民自治；村民委員會；村民委員會組織法；法制

一、引言

村民自治是中國改革開放以來的新生事物，它源于20世紀70年代末廣西宜山、羅城兩縣部分農民自發組建的村民委員會（以下簡稱村委會）。1982年通過的新憲法確認了村委會的法律地位，1987年通過的《村民委員會組織法（試行）》使村民自治作為一項新型的群眾自治制度和直接民主制在法律上正式確立，總結十多年的經驗，1998年通過的《村民委員會組織法》（以下簡稱《村組法》）較以前的《村組法》（試行）更加完善，在推進村民自治方面起了重要作用。黨的“十六大”報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式。擴大公民有序的政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，享有廣泛的權利和自由，尊重和保障人權?！边@昭示著中國基層民主特別是農村基層民主的發展將進入一個新的階段。然而，筆者通過對陜北S縣 W鄉十個村莊的實地考察，并結合全國村民自治普遍存在問題的思考，發現村民自治推進中困難重重的一個很重要的原因就是相關法制不健全，尤其是與村委會相關的法制嚴重欠缺。鑒于此，本文從村委會的角度出發，對村民自治中的幾個法制問題進行了探討。

二、村委會的地位問題

從現有的法律來看，不管是1982年《憲法》第一百一十一條，還是1998年《村組法》第二條均將村委會定位為基層群眾自治組織。筆者認為法律對村委會的這一定位過于籠統，因為自治組織的范圍很大，它包括村民大會、村民代表大會、村委會以及農村的其他公民組織，這些組織之間是有很大區別的。法律的這一不科學規定，使得自治組織幾乎成為村委會的代名詞，部分人認為村委會是自治組織，它是一個獨立的團體，村民自治就是村委會自治，有的地方甚至發展成為村委會主任自治。W鄉龍尾村村委會主任就坦言；“法律規定我們單位（村委會）是自治組織，我們想干啥就可以干啥?！?將村委會定位為自治組織還使法院在受理村委會有關的案件是陷入尷尬的局面，因為按照《村組法》的規定村委會是自治組織，但依據《民法通則》的相關規定村委會不能成為 1

民事主體。筆者在走訪W鄉桃柳村時就遇到一起村委會未經村民大會決議便收回壩地承包權的案件,但法院最終以村委會不具備民事主體資格駁回起訴，結果承包人的權益沒有得到相應的保護。類似的案件在現實中相當普遍。

村委會是由村民選舉產生的村民大會的常設機構，負責執行村民大會的決議，處理村內的日常事務，其權力來自村民大會，與村民大會形成一種委托代理關系。村委會在處理日常事務的同時也行使村民大會授予的部分決策權，在這一層面上不能否認村委會在村集體中的決策機構地位。但是，我們不能就此簡單地認為村委會是一個獨立的團體。從民事責任能力上講，村委會沒有獨立的財產，其所管理的財產屬于村集體所有，因此，村委會不是一個獨立的主體，不具備法律上的人格，不能獨立承擔責任。村民是通過村民大會或村民代表大會行使自治權的，村委會只是村民大會選舉產生的代表村民執行具體事務的機關，就村委會本身而言，不享有任何權力。換言之，只有村集體才具有法律上的人格，村委會只是村集體的一個機構，準確地說村委會是村集體的代表兼執行機構。

筆者認為未來修訂的村民自治相關法律法規應該明確規定村委會是村集體的代表兼執行機構。將村委會定位為村集體的代表兼執行機構，至少有兩方面的意義：第一，明確了村委會的法律地位，理順了村民大會與村委會的關系，有利于責任的追究。第二，法院在受理與村委會有關的案件時易于確定原被告主體資格。村委會的地位明確后，法院便可根據不同情況來受理與村委會有關的案件。以桃柳村壩地承包案為例，如果承包人要啟動訴訟程序，有兩種方式可供選擇，第一種方式是以村集體為被告，村委會可以代表人的身份參加訴訟；第二種方式是分別起訴村委會的每一個成員，進行集體訴訟。需要注意的是，村委會還協助政府履行一定的行政職能，此時村委會就不是在執行村民大會的決議。如果村委會在履行這些行政職能時發生侵權事宜，則應按行政訴訟來處理，因為村委會是按照法律規定以自己的名義來協助政府履行行政職能的，可以看作法律法規授權的組織，符合行政主體資格，不應視為村委會與村民之間的一般的村務管理侵權案。[1]

三、村委會與村黨支部的權責問題

關于村黨支部的權責《村組法》第三條規定，中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從文本上看，此條既確立了黨的核心領導地位，又規定了黨的職責——支持和保障村民自治，似乎很完美，但實際操作起來難度很大。中國共產黨的領導核心作用如何發揮？如何支持和保障村民自治活動？村黨支部和村委會發生矛盾時如何處理？這些問題該法并未作出規定。由于受過去黨的一元化領導的影響，實踐中黨支部往往包攬了一切，村黨支部的權力極度膨脹，村委會成為村黨支部的助手。筆者走訪的十個村莊中有六個村莊就是村黨支部說了算，民選出來的村委會反而沒有實際權力，村黨支書成了事實上的一把手。各村的黨組織實際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者

和管理者，各村黨組織負責人均是社區權力的核心人物。[2]

法律的模糊規定，使黨支部成為農村事實上的領導者。黨支部對村務動輒進行干預，村民大會授予村委會的權力不能有效發揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強硬的村莊，為了爭權村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結果不但村務不能順利完成，反而傷了“和氣”，進一步激化了“兩委”矛盾。有的村莊還出現“兩不管”現象，即村委會不管，村黨支部也不管，“兩委”相互推卸責任。W鄉白河村就出現了這樣的一件事：雨季過后按慣例應該維修一段5公里長的山路，但因取土困難，須雇用拖拉機，大約需3500元，由于村財政上沒錢，此事一拖再拖，無奈之下村民去討“說法”。村支書說；“修路屬于發展生產，由村委會管?！贝逦瘯魅螀s說：“黨是領導核心，對我們村而言，修路是大事，自然由黨支部管?！狈傻哪：幎榇妩h支部和村委會互相踢皮球提供了可乘之機，出現了管理職能上的“空點”，嚴重影響著村民自治工作的開展。

從法律和制度上對村黨支部與村委會的權責進行科學劃分是解決“兩委”矛盾的前提，也是重要途徑。針對現行《村組法》的模糊規定，筆者認為，未來修訂的村民自治相關法制應包括以下幾層意思：第一，要肯定黨的核心領導地位，不能違反堅持四項基本原則中的堅持黨的領導；但黨必須在憲法和法律范圍內活動，此處的法律包括村民自治相關的法律在內，村黨支部不能以發揮領導核心地位為由違反法律、踐踏民主，尤其是違反村民自治的相關法律。第二，村黨支部的領導應該是政治原則、政治方向、重大方針、政策的領導，對于村內的具體事務，如發展生產、修路架橋、教育衛生等事項，黨支部應全面退出，交由村委會辦理。“黨支部要使自己真正成為村級組織的核心，應該避免行政化傾向，從大量日常事務中解脫出來，將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自己處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責的開展活動?！?[3] 但同時必須加強黨支部對村委會活動的監督，監督村委會是否依法辦理村務、正確行使村民授予的權力。黨在農村的領導核心地位主要通過黨員的模范作用來發揮，而不是包攬村內大小事務。第三，“兩委”發生矛盾時應該如何來解決？需要通過調查對矛盾進行歸類，法制應根據不同情況做出相應的規定以防患于未然。如此規定后，黨的領導作用發揮了，村委會的積極性提高了，“兩委”關系融洽了，村民自治的績效自然提高了。

四、村委會與鄉鎮政府的關系問題

村委會與基層政府的關系主要集中于《村組法》第四條、第二十條、第二十二條。《村組法》第四條規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村委會的工作給與指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。第二十條規定，村民會議可以制定和修改村規民約、自治章程，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。第二十二條第三

款規定，村民委員會不及時公布應當公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鄉、民族鄉、鎮人民政府或者縣級人民政府及其主管部門反映，有關機關應當負責調查核實，責令公布??。法律將鄉鎮政府的行為規定為“指導”，其寓意是要求鄉鎮政府轉變職能，與農村自治組織形成政府法人和農村社區治理法人之間的平等關系。[4]但該法并沒有規定鄉鎮政府指導的內容、方式，更沒有規定鄉鎮政府的責任，實踐中很難操作，指導容易傾向于領導，尤其是在村民文化水平相對低的情況下，鄉鎮政府的指導往往轉化為領導。

現實中鄉鎮政府頻頻侵權，甚至將村委會視為自己的下級機關，隨意對其發號施令。當前鄉鎮政府侵權主要表現為三種：一是控制村委會的人事任免權，確保自己合意的人擔任職務。為了達到此目的，鄉鎮政府或者直接操縱村委會選舉，或者不經村民大會撤換自己不滿意的村委會成員。如W鄉胡塔村村委會主任因退耕還林畝數與一副鄉長意見不一致，三天后鄉政府直接下達文件免去該村委會主任的職務，同時任命另一村委會委員為主任。二是任意干涉村務，剝奪村民的民主管理權和民主決策權。如W鄉大莊村經村民大會討論，決定打一口水井用來灌溉，但鄉政府不同意，理由是“此事不在本生產計劃內”，打井事宜就此擱置。三是以監督村委會為名，暗中控制村委會。鄉鎮政府經常以檢查工作為借口對村務進行“示意”，實則讓村委會按其意愿來行事。在一些村委會威望較高的村莊，鄉鎮政府還通過村黨支部來控制村委會，因為村黨支書是由鄉鎮黨委任命，按照下級服從上級的原則，村黨支部必須接受鄉鎮黨委的領導，鄉鎮政府通過鄉鎮黨委將其意志傳達到村黨支部，村黨支部再以發揮黨的領導核心作用為由插手村務，最終使鄉鎮政府的意志得以實現。鄉鎮政府與村委會在事實上構成了行政上的上下級關系，即服從與命令的關系。

筆者認為，欲使村委會與鄉鎮政府的關系明確化，應從以下幾個方面著手：第一，科學界定指導、支持和幫助的含義。指導，就是對村委會的工作進行指點，對他們的工作提出原則性意見，把握大的方向性問題，而不是對日常事務進行干預。支持和幫助就是對村委會依法所開展的各項工作，如舉辦公共事務和公益事業、維護社會治安、調解民間糾紛、建立和完善生產及生活方面的社會化服務以及宣傳憲法、法律、法規和國家方針政策，執行村規民約等方面，鄉鎮人民政府都要盡量給與實際支持和幫助。[5] 鄉鎮政府應該“有所為”、“有所不為”，具體說來，（1）鄉鎮政府對于法律規定屬于自己職權范圍內的事（政務）必須積極主動辦理，如計劃生育、征兵等。作為行政主體，完成法律規定得的行政任務是其職責所在（此時二者實際上是一種領導關系），體現為“有所為”；（2）對于法律沒有明文規定屬于鄉鎮政府辦理的事項，主要指本村內的公共事務和公益事業以及其他涉及村民利益的事項，鄉鎮政府則不得干預，不能對村委會發號施令，體現為“有所不為”。當然不是純粹的不作為，鄉鎮政府可以對村委會的工作進行指點，通過動員、宣傳、培訓等方式引導村委會依法辦理村民授予的權力，但不具有決策權；（3）村委會在村民自治過程中遇到的一些困難，如道路建設、衛生教育的資金

籌集等，鄉鎮政府必須想方設法協助村委會解決困難，體現為“有所為”與“有所不為”的結合。簡單地講，“有所為”主要體現在政務中，“有所不為”主要體現在村務即村民自治范圍內的事項中。第二，鄉鎮政府在指導村委會工作的過程中必須遵守合法原則。鄉鎮政府對村委會的指導屬于具體行政行為，準確地說是一種助成性行政指導。所謂助成性行政指導是指為相對人即公民、法人和其他組織出主意的行政指導。[6]在指導過程中，鄉鎮政府不但要遵守實體法，如《憲法》、《村組法》以及其他相關法律法規，而且要遵守程序法，嚴格按照法定程序行事，如對村內重大事項的實施，必須經村民大會同意方可進行，否則就是程序不合法，行為無效。程序的嚴格性要求鄉鎮政權的指導以村民的民主自治權利為歸宿。[7]鄉鎮政府對村委會工作的指導是一種非強制性的指導，它可以基于村委會的請求，也可以由鄉鎮行政機關根據形勢的需要能動的實施，但無論源于哪一種方式實施指導，鄉鎮政府必須遵守合法原則。第三，增加鄉鎮政府及其工作人員承擔法律責任的剛性規定。有權利必有救濟，無救濟的權利是沒有保障的。鄉鎮政府與村委會的關系明確了，還應該規定鄉鎮政府侵犯村委會權益的法律責任及村民自治權的救濟事宜。對于這一點應針對不同情況做出不同的規定：第一種情況是鄉鎮政府違法完成行政任務或者強制對村務進行指導，此種情形相對人可以直接提起行政訴訟，如果造成人身或財產損害的應承擔相應的責任，構成犯罪的追究其刑事責任；第二種情況是鄉鎮政府合法完成行政任務或者指導行為合法，但依然造成了人身或財產損害，此種情形又可分為兩種情形：（1）鄉鎮政府按照法律規定完成行政任務侵權，此時相對人可通過行政復議、行政訴訟或行政賠償依法對鄉鎮機關及其工作人員追究法律責任；（2）鄉鎮政府按照法律規定對村委會的工作進行指導，造成了人身或財產損害，此種情形不屬于行政復議和行政訴訟的范圍，相對人只能通過行政賠償來彌補損失。

參考文獻

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[7]王禹.我國村民自治研究[M].北京：北京大學出版社，2004.78.原載西北農林科技大學學報社會科學版2007年第1期