第一篇：中國農村村民自治現象問題研究學習材料

我國農村領土占國土面積的90%以上，人口占80%以上。農村是最基本生活資料的終極來源，農業在整個國民經濟中更是具有基礎地位。①如果在這么廣大的區域人口中沒有法治，整個中國的法治建設就不可能成功，就更談不上社會的穩定、國家繁榮富強了。

一、村民自治的一般概述

村民自治制度是中國農民在民主制度建設方面的偉

大成就，是中國農村管理模式在新時代的重大創造。②村民自治是中國農民在創造了家庭聯產承包責任制基礎上的又一壯舉，它既適應了聯產承包責任制經濟體制又能與整個市場經濟相耦合的農村公共權力新的治理模式。這也證明了列寧的觀點：生機勃勃的社會主義是由千百萬群眾自己創造的。

關于村民自治，學者各有不同的解釋。王種田、詹成付認為：“村民自治就是依靠農民，實行村民自我管理、自我教育和自我服務的新型社會組織管理制度。”③徐勇認為：“中國農村村民自治是農村基層人民群眾自治，即村民通過村民自治組織依法處理村民利益相關的村內事務，實現村民的自我管理、自我教育和自我服務。”④許安標認為：“村民自治是農民依法管理基層社會生活方面的事務。”⑤曾憲義認為：“中國農村村民自治是農村特定社區的全體村民，在中國共產黨的領導下，依照憲法和法律的規定，建立自治組織，行使村民自治權，自主管理本村公共事務和公益事業的基層民主制度。”⑥

村民自治在法律上通過《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》體現出來。其中《憲法》第111條規定：“城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會和村民委員會是基礎群眾性自治組織。”《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主決策、民主管理、民主監督。”

根據我國《憲法》和《村民委員會組織法》的有關規定，我們可以看出，村民自治是一種非政權性質的區域基層民主，村民自治不能嬗變為政權機構，承擔大量政權組織的任務，其目標是使村民在村民黨支部的領導和村委會組織下真正成為村的主人，依法行使自治權，進行自我管理、自我教育、自我服務。⑦

村民自治作為我國基層直接的民主形式，它與國家政權有著密切的聯系。它是在國家政權的指導和監督下運行的，并隨著整個國家民主的發展而發展，是社會主義民主的重要組成部分。中國農村村民自治，作為中國基層民主的的重要部分，為整個國家的政治建設拓寬基礎，壯大民主力量，推進國家民主化進程。對于像我國這樣一個缺乏民主傳統的國家來說，大力營造這樣的基礎性工程具有特別重要的意義。

二、村民自治在我國的發展

村民自治在我國普遍推行后，在國際、國內產生了強烈的反響，有的把實行村民自治稱作為“我國民主政治建設的一項歷史性工程”。它擴大和保障了億萬農民的民主權利，促進了農村社會的全面進步，這是中國千百年來的第一次。

在黨和政府的支持下，村民自治在法治化和規范化的軌道上不斷完善和發展，在實踐中得到了進一步的檢驗并取得了顯著的成績。著主要表現在：1，村民自治及村級民主選舉的法制制度日趨完善；2，自治及村民主選舉的實踐范圍遍及全國；3，村民選舉日趨規范，民主程度日益增強；4；村民自治村級民主選舉推動了農村基層黨組織領導方式和方法的改變；5村民自治及村級選舉的實踐推動了鄉村關系從直接的行政領導關系向協商指導關系轉變；6，村級民主選舉對基層政權及國家民主的選舉產生了積極的促進作用；7村級民主選舉提高了農民的素質，促進了農村的民主法制建設。⑧

三、村民自治面臨的問題

村民自治在農村經歷了20多年的實踐，雖然取得了明顯的成績和成效，但畢竟，他只是在實踐探索階段，免不了受一些阻撓和面臨一些問題。

（一）立法不足──-使村民自治先天不足

我國現有法律沒有對村民自治權做出明確規定，只對村委會的產生、組成、職能作出規定，而村民究競在村民自治中享有的權利、承擔的義務則沒有規定，⑨我國有關村民自治的立法中，主體應是村民，而非村，更非村民委員會，但是我國制定的《村民委員會組織法》用了大部分條款對村民委員會作了較祥細的規定，而對村民資格、村民權利、村民自治權、村民會議村民代表會議、村民小組的組織形式和運行規則、村財務會計等這些直接關系村民權利的問題，沒有規定或沒有可操作性的條文，只是流于形式，作表面文章。

（二）村民自治遭遇國家公權力

村民自治是國家權力轉型為社會權利的一項制度革新和組織建設，在國家權力和社會權利磨合期公權力必時不時以其居于強勢地位去干涉，侵犯社會權利。

1、行政權對村民自治權的侵害

行政權是以國家強制力為后盾，是有效執行國家意志的手段，行政權對村民自治權的侵害主要表現在以下五個方面：1，行

政強迫命令，有些行政部門為執行某些行政命令無視公民的人身權、住宅權、財產權，對其進行任意踐踏；

2、行政干預過多，主要包括以行政權取代自治權，隨意性大于規范性，一些本由村民討論決定的事，卻由上級行政部門決定，一些本由村民制定的村規民約和自治章程，卻由鄉鎮政府頒發，自治組織形同虛設；

3、行政處罰不當，有些行政部門違章亂罰款，濫用行政處

罰；

4、行政不作為。對村民的舉報、請示和反映的情況不予以受理或敷衍了事；5行政特權化。一些公職人員為謀取其私利不惜侵害村民的合法權益。

2、司法權對村民自治權的侵害

當農民的合法權益遭受侵害，特別是遭受公權力的侵害時，訴之于司法往往受到了各種阻撓，使司法判決不公，造成錯案、假案，深深地影響了人民群眾對司法公正的評價，深深地妨礙了他們的感情，造成對村民自治權的侵害。

(三)基層腐敗給村民自治蒙上陰影

一些鄉村干部，依仗權勢，橫行鄉里，貪污腐化。具體表現在：

1、乘改革之機，發“改革之財”。一些村干部在農村改革中，在處分原集體財產進，劃化公為私或貪污挪用，嚴懲侵害了農村集體的權益，這就很容易造成村民對村干部的仇視。

2、很多干部鉆政策的空子，加重農民負擔，用從農民那里非法集資的錢財中飽私囊；

3、貪污腐化，公款吃喝。鄉村的吃喝之風十分盛行，即便是一些貧困地區的村干部也不例外。特別是一些貧困地區的村干部更是將扶貧款用于迎來送往，公款消費。在這樣一個以權力為主導，充斥著腐敗的鄉村，談村民自治豈不讓人貽笑大方。

（四）村級基層組織有待提高

在廣大農村，“無人辦事”的亞癱瘓依然存在，農村治理的“盲區”嚴重存在。主要原因在于：一是職能錯位，村“兩委”職能明顯的行政化，主要精力都泡在稅費征繳上，計劃生育、檢查達標等繁重艱巨的工作之中，而其自治性、服務性的社會職能則發育不良，農村社區“當家人”的角色沒能扮演。二是利益分化。從當前中國農村利益結構看，國家、地方政府及其工作人員、村干部和農民都成了獨立的利益主體，這一利益結構的分化及由此形成的各自明確的利益取向，導致部分干部“光要錢不辦事，部分村干部”只顧個人致富，不愿為群眾致富和發展集體經濟效力“，更為嚴重的是一些鄉鎮政府出于完成財稅任務的考慮，競采用了“惡人治村”的辦法，有意讓一些黑勢力通過“合法途徑”走上了村政的前臺，從而使流氓地痞團伙欺壓農民、橫行鄉里，對抗政府，部分地方的鄉村政治還出現了劣化與“痞子化”的局面。

（五）農村村痞作惡，嚴重破壞村民自治

農村一家缺乏家庭教養，學校教育的個別分子，在鄉間為非作歹、稱王稱霸，或偷盜牲畜，或投毒下藥，成為害群之馬，使得農村無法安寧。更有甚者，一些地痞流氓，拉幫結伙，結成“黑幫”團伙，危害鄉鄰，給農村集體群眾人身、財產造成嚴重損害。為農村村民自治創造了一個穩定的環境，為老百姓營造了一個太平世界，這些村痞流氓必須予以清除。

（六）農民素質和法律意識淡薄限制了村民自治發展

在中國這樣一個缺乏法制傳統的社會里，經歷了幾千年的治，民眾接受法律價值的基礎比較脆弱。他們對禮的推崇大大超過對法的呼喚，更有一些文化素質不高的農民認為法律是官方的規范，是為官方利益服務的；還有一些農民偏面理解了法律，認為法律就是懲治犯罪的，一旦與法打上了交道一定沒什么好果子吃。他們在日常生活中也就盡量避讓法律，讓法律形同虛設。

我們不可能苛求讓每個農民都成為法律專家，但至少得讓他們正確掌握基本的法律，否則，談什么村民自治只能是一相情愿

四、村民自治的出路

我們知道有許多因素制約著村民自治的發展，但我們不能因此而氣餒，而應該勇敢地面對挑戰，采取有效的措施加以規范和完善村民自治，發揮其在中國農村法制建設中應有的作用。

（一）加強村民自治化、制度化建設

推進向村民自治的軌道上發展，重要的環節就是建立和健全村民自治章程村規民約，完善村民自治制度的運行機制。

村民自治章程，是村民自我管理、自我教育、自我服務的綜合性規章；村規民約大多是關于維護社會秩序的規定，相當于政府“行政性”的規定。他們把村民的權利、義務，村級各類組織之間的關系和工作程序，以及經濟管理、社會治安、村民風俗、婚姻家庭、計劃生育等方面的要求，規定的明明白白，加強村民的自我管理、自我教育、自我服務。村民自治章程、村規民約都是村民自治的行為規范，是實施國家關于村民自治法律法規的配套措施，是推進村民自治制度的運行機制，是鄉村形成現代法治社會不可或缺的制度規范。

第一，村民自治章程和村規民約是以黨的方針政策和國家法律法規為依據，由村民群眾結合本村的實際制定的，它為黨和國家的方針政策和法律法規在農村的貫徹落實提供了保證。在制定村民自治章程和村約過程中，需組織農民學習、研究黨的各項政策和國家的法律法規，使村民受到較為系統、生動的社會主義民主法制教育，相當于一次很有實效的普法運動。村民自治章程和規約更是把法律法規和國家政策根本村的實際情況結合起來，成為全村村民共同遵守的行為準則，這樣能使村民間接地運用國家的法律和方針政策來維護自己的利益，并通過對利益的維護，自覺地遵守了國家法。

第二，村民自治章程和村規民約規范了村級管理的基本制度和措施，為提高村務管理水平奠定了基礎。它理順了各方面的關系，規定了農村村級組織的各項制度，從而使村務民主管理進入了規范化、程序化的階段。同時它還有效地幫助政府部門、司法部門處理了一些復雜的社會問題，減少了政府的財政費用，也維護了本村的生產、生活秩序。

第三，村民自治章程和村規民約規范了干群關系，體現了村民的意志和愿望。村民自治章程和村規民約既約束村民又約束了村官，使干部群眾在制度管理下都是管理者又都是被管理者，形成了自我管理、自我教育、自我服務的機制。通過規范化的運行，逐漸化解鄉村社會的各種矛盾，增強了村民和干部的法治意識和自治意識，從根本上改善干群關系。

（二）理順農村的各種政治關系

1、地方黨委和政府與村民自治的關系

根據法律規定：“村民委員會是農村基層地區由農民依法組織起來的實行自治的組織，它不是一級政權機關，也不是政權組織的派出機關，它是我國社會主義政治制度的重要組成部分，是農村基層政權的基礎。”由此，我們可以看出村民委員會的性質，它不是政權機關，不是政權機關的派出機關，但他又是與政權機關密切聯系的。村民委員會的工作是在上級黨委和政府的領導、指導和監督下進行的。因此并不是說村民自治就是想干什么就干什么完全不手約束，它必須是建立在法制基礎上的自治，更應該在國家指導下的自治建設。

2,村黨組織與村民自治組織的關系

村黨組織是中國共產黨在農村的基層組織，承擔著對鄉村的政治領導職責。但在廣大的農村，許多農村黨支部書記都有片面錯誤的認識，一些人認為，堅持黨的領導就是堅持黨支部的領導，就應該服從黨支部書記的領導，村內事務、大政方針應由黨支部決定，村委會只是執行黨支部的決定而已。這當然是不符合村民委員會組織法的精神。因此，村黨組織，應該在法律制度范圍內嚴格按照村民委員會組織法活動，充分協調與村委會的關系，把主要精力放在貫徹黨的領導、路線、方針，應從大量的具體事務中解脫出來，避免行政化的傾向；引導、支持和幫助村民委員會的工作，搞好本村各項工作。

3，村民委員會與村民之間的關系

村民與村民委員會的關系主要體現在選舉、辦事、監督方面。要處理好村民與村民委員會的關系必須做好以下幾個方面的工作：一是要真正落實村民直接選舉產生村民委員會的制度規定；二是要落實村民委員會為農民服務的制度，為農民致富鋪路，真正成為農民致富路上的帶頭人；三是落實村民委員會組織法關于監督和制約村民委員會的規定，加強村民對村民委員會的監督。

4、國家法制與鄉村自治規范的關系

在實踐中，我們不僅要進一步貫徹、執行村民委員會組織法，鞏固和發展鄉村民主，落實村民自治制度，還要處理好國家法制與鄉村自治規范的關系，制定一套法律法規和制度體系來保障村民自治。這就需要我們充分協調好鄉村地區的“民間法”與國家法律法規避免他們之間產生摩擦。我們都知道，在中國現代傳統的的鄉村社會，民間法仍是維系一定秩序的主要規范，并且起到了很好的作用。為此，我們不能忽視民間法中的一些精華部分，我們應該對其加以引導、規范，合理地運用民間法這一優勢資源，實現國家法與鄉村自治規范的融合，以促成鄉族民主規范的形成的運行，實現和輔助實現村民委員會組織法的內容，達到村民自治。

(三)創造條件，促進村民參與，完善村民民主監督體制

村民是村民自治的主體，村民依法實現選舉權、決策權、管理權，是村民自治的根本所在。要加強對村民的宣傳和教育，使村民自治深入人心，培養村民的民主意識和權利意識。同時，要完善選舉制度、議事制度，村務公開制度，以及村民對村干部的評議制度，增強要民對村委會的監督控制能力，溝通村民對村委會的監督渠道。

一項制度的建構不是一天兩天就能完成的事，它需要在實踐中去反復的驗證，同樣村民自治的建設也是一個長期的過程，需要幾代人去努力完成的偉大工程。我們應該嚴肅地對待村民自治，勝不驕，敗不餒腳踏實地地走出一條通向成功的管理農村的法治之路。

第二篇：村民自治問題調查報告

村民自治問題調查報告

發展社會主義民主政治，建設社會主義政治文明，是全面建設小康社會的重要目標。發展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求。黨要領導人民,當好家、作好主，必須進一步發揚民主。為進一步對農村民主建設問題進行調查，充分了解農村村民自治現狀，我利用暑期社會實踐時間到萊陽市古柳樹村展開以村民自治為主題的社會調查。現將對古柳樹村村民主選舉、民主管理、民主決議、民主監督四方面情況的調查總結如下：一、民主選舉是村民自治的基礎問題，關鍵要克服瓶頸制約，找準平衡基點。

村委會民主選舉是一個復雜的系統工程，諸如選舉的理念、選舉的功能、選舉的技術、選舉的程序等構成了一系列民主選舉中的理論和實踐網絡。據古柳樹村村委會領導介紹，古柳樹村委會由全體村民選舉產生，經海選產生候選人，然后進一步選舉出村委會領導班子成員。但是，調查問卷顯示，村民雖然都對民主選舉這一舉措表示贊成和肯定，但村民的法律意識普遍較差，民主選舉的主動性和優越性并沒有完全體現出來。在調查過程中，該村表現出來的問題主要反映在以下幾個方面：

1、民主選舉中的瓶頸制約：

（1）法律規定的前瞻性與文化傳統的滯后性矛盾。一般說來，法律規定總是建立在社會實踐基礎之上的，與客觀現實需求相適應。我國的村級民主選舉，本身是一種法治民主的助推劑，它既是對廣大農民的培訓，也是對整個社會的培訓。正是這種自下而上的、帶有一定超前性的民主選舉制度，推動著我國社會的民主進程。然而，這種推動作用是個漸進過程。一方面，在我國，農村政治、經濟和社會結構發生重大變革的情況下，客觀形勢亟需法治民主的深化；另一方面農民的民主參與意識的滯后性有著較深的傳統文化根基。反映在村委直選中，不少選民對村委班子成員的選擇并非出于他們的主動，而往往是被塑造出來的。對候選人要素重要性的認識遠遠低于對利益分配的關注或者政治象征背景的聯系和與自己的親疏遠近。

（2）法律規定的有限性與實際操作的復雜性矛盾。我國農村的民主法治化進程與改革開放同時起步，各種社會關系處于不斷變化之中，具有不確定性，這一環境下形成的民主選舉制度還是初步的，它需要一個逐步完善的過程。因此，《村委會組織法》對民主選舉的條文規定不可能顧及全面。雖然地方法規的《選舉辦法》能給一定配套，但也有不少局限性。在法律法規與實施細則，原則規定與具體措施之間的空隙較大，有的規定過于原則，不便操作；有的雖有行為模式，但沒有法律后果；有的內涵模糊，不好統一理解等。這里僅列舉幾點，以見一斑：一是村委會成員候選人標準難把握。《村委會組織法》十二條規定年滿十八周歲的村民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權。但是，依照法律被的人除外。《村委會選舉辦法》

第十三條對候選人的推選條件作了細化。如果選舉委員會資格審定時，認為雖有被選舉權但不符合推選條件的人被海推為候選人后，他可否被確定為正式候選人就比較難把握，尤其是在選舉委員會與選民有較大意見分歧的情況下更是如此。二是選舉中的拉票現象難處理。拉票行為，既有正常、合理的行為，也有不合理，甚至帶有賄選等痕跡的行為，同時又會有兩者兼之的。如何界定它們之間的區別加以妥善處理，法律依據不足就帶來了選舉中的雜音。三是選舉結果的有效性難認定。在一些細小環節上難免出現偏差或不妥，有的可以即時得到糾正，有的卻事后難以操作，一旦選舉結果產生后，如何認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2、民主選舉中的平衡基點：

村民直選法律運行的整體功能的有效發揮，關鍵在于其在適應社會發展的變化中求得自身內部結構的相互協調。因而，在實際中應重點把握以下幾個方面的關系：

（1）需求與可能。任何社會關系都需要相應的社會規范加以調整，以維護正常秩序。村委直選的有序性也必須根據農村的客觀需要，在收支平衡的運行中加以實現。一方面，村委直選具有通過一定法律規范實現廣泛的利益需要。另一方面，鄉村客觀現實應具有支付法律運行成本的能力。因此，在規范民主選舉過程中，應當充分考慮農村社會需求的各個要素對法律規定的制約作用及相互關系。

（2）效益與成本。在社會支付能力相對不變的情況下，法律的運行成本越低，那么它的效率越高。村級民主選舉的法律效益，應以最低的運行成本來獲取最佳的選舉目的。使一大批素質較好、群眾信賴的農民走上村委會工作崗位，是民主選舉最直接的目的，從而來輻射農村經濟的發展、社會的穩定，以實現長遠的整體效益。

（3）周密與簡便。于法周密和于法簡便相結合的原則，是農村民主選舉中法律運行的內在要求。村級民主選舉的整個過程必須一環扣一環，法定的程序不能變，規定的步驟不能少，不能怕麻煩，圖省事，更不能走過場。但是受農村客觀環境和村民文化心理素質的影響，從選舉實踐看，能達到同一選舉目標，村民更樂于接受簡單易行的選舉方法。在有些地方推行的無候選人直選，之所以受到農村群眾的歡迎，并且取得成功，組織嚴密、形式簡便是一個重要的原因。

二、對于實行民主管理，首先要堅持和完善村民會議或村民代表會議制度。

通常人口少且居住集中的村采用村民會議，而人口多且居住分散的村采用村民代表會議。明確規定村民代表會議的人員組成及其條件、職責、權利制定議事內容和議事規則，確定活動方式，活動程序和活動時間，并按規定嚴格執行。其次，要按照國家的法律法規和政策，結合本地實際，明確規定民主議事的內容，凡屬村務管理的重大事項以及農民關注的熱點、難點問題的處理，都應先召集黨員大會討論，再分別提交村民會議或村民代表會議討論，征求黨內外群眾意見，按大多數人的意見實行民主決策，堅決糾正不顧群眾意愿而由幾個干部自行其是的做法。要實行民主管理，還要切實加強群眾對村干部的民主監督。

調查中發現，古柳樹村在自治方面做得比較好。一走進他們村委會的辦公室，就能看到整整齊齊掛在墻上的各種規章制度，就如治保調節委員會成員，治調干部規定，治保調節信息員職責、幫教小組及其職責、護村隊及其職責、禁毒禁堵宣傳小組及其職責等等。從這上面來看，確實古柳樹村的自治制度是比較完善的，而且操作起來還是比較規范。村里的負責人對我們介紹了他們平常的工作方式，方法。古柳樹村是一個很大的村，總共有600多戶，共2800多人，整個村的座落是比較狹長的。正是由于這個原因，要召開村民大會是很不容易實現的，因此村里決定什么大事情就通過召開村民代表大會來參考。三官村總共分成16個小分隊，每一個小分隊的隊長要管理人員幾十致上百人不等。隊長是從他們隊下由村民推選上來的，這點做得很民主。村里決定或是傳達事情就是通過村長，書記等向隊長們來共同探討，具體的再由隊長去負責實施他們隊里的細節工作。在古柳樹村村委會的外面有一個醒目的村務公開欄，上面詳細具體的把村里的各項計劃以及許多村里的開支，收入公布在上面。

第三篇：當前中國農村村民自治研究畢業論文

江蘇省高等教育自學考試

（2013 年）

本 科 畢 業 論 文

題 目 當前中國農村村民自治研究 專 業 公共管理 主考學校 河 海 大 學 姓 名 李家宏 準考證號 050111252509 工作單位 江蘇省蘇州市工業園區吉矽精密科技 指導教師 李 輪 起止日期 2013年6月 14日 至 2013年11月8日

摘 要 村民自治是農村居民根據法律自主管理本村事務的基層民主制度，是中國特色的社會主義民主的一部分，亦是在新的歷史條件下農村治理的有效方式。村民自治其突出的特點是能夠較充分顯示其民主化、制度化的特點，它一經出現便顯示其生命力，成為國家法律制度安排和群眾積極參與上下結合的民主實踐活動，并在廣闊的鄉村田野上迅速崛起，引發世人的關注。當然村民自治作為一個新興的事物，在發展過程中會有一些自身的不足與缺點，但經過逐步的發展與完善，必將顯示其強大的生命力。本文嘗試從現階段村民自治過程中存在的典型問題，并分析其成因，并嘗試提出相應的解決措施。

關鍵詞: 村民自治 發展完善

解決措施

目 錄

第一章 緒論--------------1

1.1 研究背景-------------1 1.2 研究意義-------------1 1.3 研究現狀-------------2 1.4 研究內容-------------2 1.5 研究方法-------------2 第二章 村民自治的形成與發展---------------------------3

2.1村民自治介紹----------3 2.2村民自治逐步形成------3 2.3村民自治的發展-------3 2.4 村民自治取得的成就---4 第三章 當前村民自治中存在的問題----------------------6

3.1民主選舉存在的問題----6 3.1.1候選人提名不合理--6 3.1.2有選舉無監督------6 3.1.3村民參與意識淡漠--6 3.2民主監督存在的問題----6 3.2.1被監督者權力過大--6 3.2.2村委會信息不透明--7 3.3村兩委關系緊張--------7 3.4鄉政對村治過度干涉----7 3.5家族勢力對村民自治的影響-----------------------------7 第四章 村民自治存在問題原因分析----------------------9

I

4.1 民主選舉問題原因分析9 4.1.1候選人確立制度不完善----------------------------9 4.1.2 缺乏監督機構----9 4.1.3 村民素質影響選舉9 4.2民主監督問題原因分析10 4.2.1 村民實施權力方式不足--------------------------10 4.2.2 未形成信息公開制度要求------------------------10 4.3村兩委職責不明------10 4.3.1村兩委認識存在問題-----------------------------10 4.3.2村兩委分工不明確11 4.4鄉村法律關系不具體--11 4.5宗法文化和宗族勢力的干擾---------------------------11 第五章 農村村民自治問題解決措施--------------------15.1推進民主選舉--------13 5.1.1完善選舉立法----13 5.1.2實施有效監督----13 5.1.3 提升村民素質引導積極參與----------------------13 5.2做好民主監督--------14 5.2.1限制村委會的權力14 5.2.2提升村委會管理透明度---------------------------14 5.3理順村兩委關系------14 5.3.1改善黨的領導強化基層組織-----------------------14 5.3.2規范村兩委職責--15 5.4明確村委會與鄉鎮法律關系---------------------------16

5.5提升村干部道德素質和村民文化素質-------------------16

II

第六章 結論-------------19

參考文獻------------------19 致 謝---------------------20

III

第一章 緒論

1.1 研究背景

自上個世紀70年代末，安徽風陽小崗村用“包產到戶”的方式拉開了農村經濟的改革大幕，農村長期受到壓抑的生產力得到巨大的釋放，農業生產獲得前所未有的提高，廣大農民解決了溫飽問題，農民的生活水平得到了積大的改善。但另一方面隨著家庭聯產承包責任制的推廣和人民公社的解體，原有的鄉村體制嚴重失序，以前由人民公社承擔的一些經濟、社會的職能如集體資產管理，人民的內部矛盾調解，社會治安等多個方面都出現了問題，正是基于上述原因，農民自發創造了一種組織體制——村民自治委員會。村民自治解決了農民吃飯問題和鄉村生活秩序問題，開創了中國社會主義實踐和建設的先河，但事物的發展都具有其二面性，農村發展和動力不足問題，特別是相對于城市發展的越來越落后等問題未能得到很好的解決。在中國人均耕地等自然資源有限的現實面前，農民、農村、農業靠單純的種植業或養殖業，最多只能解決溫飽，卻解決不了發展問題。這必將拖累中國經濟持續穩定增長，也將影響農村的全面發展和進步。

1.2 研究意義

村民自治是社會主義民主在基層的表現形式，村民自治的發展有利于中國的穩定與發展，是國家民主建設和人權事業發展的重要課題。村民自治,又稱農村民主自治,是改革開放后,在我國廣泛推行的以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的群眾自治組織,也是推進我國民主政治建設的一項基礎工程，村民自治改革與農村土地制度改革一樣，最早也是源于農民的自創,從發展到制度化所經過的歷程也與土地制度改革類似，但是卻沒有取得一樣的成就。本文主要從村民自治的理論以及村民自治的制度規范來研究分析當前農村在村民自治過程中所遇到的困境，總結了我國村民自治制度的困境及其原因，并提出相應的對策建議。本文的研究對村民自治制度的實行、完善以及中國基層民主的建設具有一定的現實意義與理論意義。

1.3 研究現狀

中國是個農業大國，村民自治制度作為基層民主在中國農村廣泛實施，并取得了顯著的成績，解決很多農村現實問題，得到很好的反響。但同時其作為新生的事物又存在諸多不足，比如民主選舉問題，民主監督，兩委關系等諸多問題，村民自治需要進一步完善，需要通過完善法律法規等諸多方式加以完善、發展。

1.4 研究內容

通過查看村民自治現實中存在的問題，主要是通過列舉現階段村民自治存在的典型問題為著眼點，引出課題。并通過發現問題，分析問題，解決問題的思路對論文展開研究。

1.5 研究方法

本課題的研究主要采取文獻研究法、理論聯系實際等方法。文獻研究法主要是用于村民自治制度的概括性研究,通過研究現存的理論,形成對村民自治制度的全面了解，然后確定研究方向。理論聯系實際的方法貫穿于整個研究過程中,既能尊重事實,又能聯系實際的解決村民自治存在的問題。

第二章 村民自治的形成與發展

2.1 村民自治介紹

村民自治，簡而言之就是廣大農民群眾直接行使民主權利，依法辦理自己的事情，創造自己的幸福生活，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。行政村不屬于一級政府，是一種村落小范圍的自治組織，自制內容僅限于自我管理。村委會由直選產生，一般3~7人，其主要任務是制定和監督執行村規民約，協助黨和政府貫徹落實國家的法律政策，組織村辦經濟，維護本地治安，發展公共福利，人民協解，鄉村文化事業等。

2.2 村民自治逐步形成

村民自治于19世紀80年代在中國產生并發展，它是農村經濟改革與民主化進程的必然產物。農村村民自治是基層民主化的具體體現,它同人類任何活動一樣，必須也只能在既定的歷史條件下運行,并據此選擇相應的方式和途徑。

新中國建立以后的人民公社制度是適應當時中國的國情、治理鄉村的一種很好的體制,但人民公社制度的退出給農村帶來一定的混亂,農村呼喚新的適應鄉村的組織或機制,經濟上和政治上的變革促使廣大農民迫切希望運用政治的民主權利來保證經濟上的權利。1980年2月,廣西宜山地區出現了由村民自發選舉產生的村委會，組織農民自我組織、自我管理、自我服務,這一創舉迅速得到國家的重視和支持。1982年憲法確立了村民委員會作為基層村民自治組織的合法地，1983年中共中央、國務院發出了關于《關于實行政社分開，建立鄉鎮府的通知》，明確要求在農村設立由村民選舉產生的村委會,并對村民委員會的設立，職能，產生方式進行了初步規定，此后全國普遍撤銷了生產大隊，設立村民委員會。

2.3 村民自治的發展

村民自治在發展中逐步規范化，1987 年11 月，全國人大第二十三次會議通過并頒布了《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》，使村民自治作為

一項新型的群眾自治制度在法律上正式確立起來。1990 年9 月，民政部發出了《關于在全國農村開展自治示范活動的通知》要求省、地、縣、鄉建立村民自治示范典型單位，推廣村委會選舉并建立村民代表會議制度。1998 年底，全國80% 以上的村民委員會建立村民會議,村民代表會議和村務公開制度，制定了村民自治章程和村規民約，確定國家級村民自治模范縣范縣(市、區)95 個，獲得省命名表彰的村民自治模范縣(市、區)561 個，村民自治在向廣度和深度發展。全國農村普遍舉行村委會換屆選舉工作。選舉的民主化、規范化程度逐屆提高，在實踐過程中，以“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”為主要內容的村民自治體制框架初步構筑起來，從村民自治權利的萌生，村委會組織法的試行，再到村委會組織法的進一步完善，村民自治權在社會需要中產生，在基層行使管理公共事務的權利。

2.4 村民自治取得的成就

村民自治的推行，到“四個民主”的落實，初步構筑了一種新型的農村基層治理新體制，對加快我國民主政治建設進程，維護農村社會穩定，推動農村兩個文明建設發揮了極其重要的作用。一是推進了農村基層民主政治建設。通過開展村民自治，培養了廣大農民群眾的民主習慣，增強了民主法制觀念，構筑了以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為基本內容的農村基層民主制度的框架，開辟了一條在黨的領導下建設農村社會主義民主政治的成功之路，從而加快了農村基層民主建設的進程，有力地推動了農村政治體制改革與經濟體制改革的相互配合、相互促進。二是促進了農村的社會穩定。通過開展村民自治，把選人、議事、監督的權力真正掌握在廣大農民群眾手中，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，從根本上促進了農村黨風廉政建設和社會風氣的好轉，找到了一條化解農村社會矛盾、解決農村社會問題的有效途徑。三是調動了廣大農民群眾的積極性。通過開展村民自治，實現了農民群眾的自我管理、自我教育、自我服務，激發了農民群眾的主動性、創造性，培養了農民群眾的民主法制意識，加快了我國民主政治發展進程。四是推動了農村基層黨組織建設。廣大農村基層黨組織在領導村民自治的實踐中，經受了考驗，得到了鍛煉，積累了做好新形勢下群眾工作和處理復雜矛盾的經驗，提高了戰斗力。鄉鎮黨委和村黨支部在村民自治中有

效地發揮了領導核心作用，維護了大多數人的利益，威信大大提高。

第三章 當前村民自治中存在的問題

3.1民主選舉的問題

3.1.1 候選人提名不合理

提名討論的過程被簡化，有些地方提名前就“吹風”或者暗示，指定范圍。提名的討論，范圍小、時間短，多由領導干部討論決定，選民的知情權不夠。選民對選舉程序不熟悉，對信息的掌握不夠及時，很難在很短的時間內推選出自己的候選人。實際操作中候選人往往都是上級或村委推薦出來的。

3.1.2有選舉無監督

村里的選舉，是由鄉鎮一級組織實施的,缺少監督的機構，從候選人的確定到選舉的實施，整個過程都是鄉鎮和村委會組織實施的，所以鄉鎮黨委的意圖往往決定了選舉的走向，其間還可能也會動用一些不合法的手段，致使選擇舉往往流于形式、走過場，選舉的結果從選舉前就已內定好了。

3.1.3 村民參與意識淡泊

村民在現實中他們往往更注重眼前的利益，而很少會思考村里長遠的發展。很多村民認為選舉與自己無關，誰上臺都一樣，或者誰能給點小的好處就選誰，又或者隨便由別人代填選票，自己不拿任何意見。在調查中發現，村民不會對他們認為空洞的，不會給他們帶來實際利益的選舉感興趣，而只會憑借自己的直覺和近期能給他們帶來多大程度好處的人投票。

3.2 民主監督存在問題

3.2.1被監督者權力過大

按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的規定，村民是村中大小事務的決策者,村委會只是決策的執行者,其行為應該對廣大的村民負責。但在實際過程中，由于歷史的原因，村委會成員以村官自居,習慣自己說了算，放不下手中的權力,常采用一些非常的手段維護手中的權力，而農村組織渙散、認識差異較大、人際關系復雜、村民的民主監督缺乏國家權力機關的依托,村民實際上處于弱勢

群體，要想實施民主監督的權力需要付出很大的代價,所以監督作用發揮作用的高低取決于村委會成員的自律性和自決性。

3.2.2村委會的信息不透明

村委會實施對村里大小事務的管理，對各種信息的掌握比較充分，但沒有將掌握的信息公開、透明化，作為監督主體的村民得不到準確的信息。他們得到的信息來自于或道聽途說或捕風捉影，很難實施監督的作用，無法制約濫用的權力。

3.3 村兩委關系緊張

村“兩委”矛盾關系的表現方式往往有以下幾種：

一、村委過度自治，支部放棄領導。在這種情況下，村委會的成員在村里是強人，擁有較大的影響力，村支部則處于弱勢，難與村委會在能力上抗衡。

二、支部包辦村務，自治功能弱化。在工作中，更多的恐怕還是這種情況。黨支部長期以來掌握村中的絕大部分權力，尤其是政治和經濟上的權力，推行村民自治后雖然部分權力有所弱化或受制約，但由于上級黨委、政府的支持及歷史形成的權威，他們的優勢仍得以延續。

三、兩委互不相讓，村級組織癱瘓。在有些村，黨支部和村委會分別由兩派人員把持，他們誰也不服誰，但同時誰也“吃”不掉誰，各定各的調，各唱各的戲。在個別村出現了村黨部與村委會不在一處辦公，各有一套班子，互不相讓，矛盾重重，勾心斗角的局在。

3.4 鄉政對村治的過度干涉

鄉村關系存在的問題主要是鄉政對村治權的過度干涉。在鄉村關系中，鄉鎮行政管理權占主導一面，鄉鎮政權對村民自治權的侵權是村民自治中存在的大問題。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助，村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。鄉鎮的行政管理權與村民自治權最終目的是一致的，這在法律上規定十分清楚、明確，但實際工作時，二者又經常發生矛盾，其主要表現是鄉鎮政府不斷擴張，加強對村委會的控制，隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自治權利，其實質是鄉政侵犯了村治。

3.5家族勢力對村民自治的影響

農村的家庭勢力是村民自治建設中一股難以避開的社會力量，是在中國的悠久歷史中長期形成的,對村民自治組織有效地運作具有一定的不良影響。一方面,家族勢力能夠分解村民自治組織的職權,使村委會的權威受到影響。另一方面,家族勢力影響村委會的選舉。因為家族人多勢眾,所以在進行選舉的時候,他們就會一致對外,干擾村委會選舉,選出對自己有利的村委會成員,于德才方面很少考慮，其結果是干擾了村民自治的發展。

第四章 村民自治存在問題原因分析

4.1 民主選舉問題原因分析

4.1.1候選人確立制度不完善

《村組法 》規定了由有選舉權的村民直接提名村委會成員的候選人，但未規定具體提名辦法，也未規定候選人產生后，必須要過多少天后才能正式投票選舉，以使候選人能有較充分的時間對選民進行演講宣傳，使選民能夠較充分地了解候選人。規定的不具體給實際操作帶來了困難，給違規操作帶來可乘之機。

4.1.2缺乏監督機構

在民主選舉中，沒有一個常設的機構的監督是發生諸多選舉問題的主要原因。因為作為權力主體的村民因為沒有及時的信息來源，沒有自發組織的意識，導致他們不能發揮手中的權力，選舉中的違法、違規現象不能被及時的發現，更談不上及時制止、揭制。如果有一個常設的監督機構，并通過設定好的程序來監督村委會的選舉工作，并及時向廣大的村民反饋選舉的進展情況，將村民的好的意見、建議反應鄉鎮、村委，那樣選舉中不合理的現象將會大大的改善，違規、違法現象將會得到較好的控制。

4.1.3 村民的素質影響選舉

村民參與民主選舉，思想政治素質和文化素質是關鍵，真正的民主制度得以實現的基本條件就是選民具有強烈的政治效能感和義務感，促使選民自主地參與政治、參與決策。村民在參與選舉過程中，如果村民覺得自己有義務去參加選舉活動，就可能導致他去積極參與選舉，而且還可能促使他勸說其他村民參與選舉。村民自身文化素質的局限也影響了村民民主能力的實現和發展，使得民主選舉質量的提升有相當的難度。雖然說村莊是一個“半熟人社會”，民主選舉并不需要高深的專業知識，只要農民熟悉、了解這些權利，無需太高的文化素質,就能很好地參與、行使民主選舉的權利，但是如果村民能有較高的文化素質,其參與的熱情和積極性勢必提高，其政治參與的自覺性也會有較大的提高，其參與的影響深度和廣度都會有質的差異。

4.2 民主監督問題原因分析

4.2.1 村民實施權力的方式不足

村委會的權力過大與村民自治權力不足有關，因為在村民自治過程中，作為村民自治代理人的村委會一直都是處于主體的地位，而作為村民自治法律意義上主體的村民卻充當配角和點綴。現行的村民自制體制，村民沒有有效有方式參與其中，由其是村委委員當選以后，更是缺少對其監督的辦法。在村民自治的過程中，村民更多的是妥協和接受，而不是主動的參與，村民大會往往被村民代表大會與村委會會議取代，村民參與村民自治缺少有效的途徑。

4.2.2 未形成信息公開制度要求

村民自治沒有實施有效監督一個重要的原因是村委會的信息未公開化。因為作為村民自制主體的村民得不到及時有效的消息，就無從談起監督，而村委會因為沒有制度上的要求，也不愿主動公開相關的信息，其結果就是村委會暗箱操作，管理不民主，賬務不公開。在沒有監督的體制下操作，時間一長必然滋生部分村干部的不良習氣，給村民自治帶來不利的影響。

4.3 村兩委職責不明

4.3.1村兩委認識存在問題

一些黨支部書記以黨支部為核心的原則出發認為其是領導核心，認為村里的大事小情均應由其定奪。一些村主任從村委會是自治組織的角度出發，認為自己是領導核心而不是黨支部，他們認為自己是村民選出來的代表村民的意志，而黨支部只是少數黨員選舉出來的，不能與他們相提并論。事實上，二者的權力都是有依據的，村民選舉賦予了村主任的權力，而中共的執政地位賦予了黨支部的權力。二者都得到了民眾的認可。而二者以不同的角度割裂了他們的統一性并使矛盾愈演愈烈。而這兩種認識都有其片面性，一種只強調權力領導，忽視民主權力，認為黨支部是核心，支部書記高高在上指揮一切；二是強調完全的民主，認為自治就是放任自流，無需黨支部的正確領導。在現實案例中絕大多數都是支部書記過度行使自己的權力，從而導致村委會的弱化，極少數是村主任獨斷專行。

4.3.2村兩委分工不明

一是村內存在重疊的問題，例如涉及村民利益的問題與本村重要問題會出現交叉，村民利益，理所當然由村委會主導處理，而本村重要問題又必須由支部主導處理，這就導致了兩委的矛盾。二是存在界限不清問題，例如《村委會組織法》所規定的重要問題與非重要問題如何界定。以上這些導致了“兩委”不能分清自己的職責和權力，在擁有同樣決定權的問題上不知道該由誰來決定，這在實施中就導致了村主任和村支書的意見不一致。“兩委”的矛盾在村民選舉過程中顯得更為強烈，由于“兩委”在以村級組織和依法治國這兩種不同參照物的同時都是村里的一把手，勢必導致民主選舉中“兩委”的明槍暗箭，勾心斗角。

4.4鄉村法律關系不具體

在村民自治中，關于鄉鎮政府與村民委員會之間的關系，《村民委員會組織法》只做出了相對原則性的一些規定，主要集中在第四條：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。”“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”另外，第十五條、第二十二條的部分內容也是從側面部分地說明二者之間的關系的。但是總的來說，這些規定都過于原則，難以操作，如村委會的哪些工作需要鄉鎮政府的指導、支持和幫助？這些指導、支持和幫助是必須的呢，還是可有可無的？鄉鎮政府應當以什么樣的方式指導、支持和幫助？如果鄉鎮政府或村民委員會違反了相應的規定，那么應該怎么辦？等等。各地關于村民委員會的選舉辦法已經相當具體和具有可操作性了，但是關于《村民委員會組織法》的實施辦法中對鄉鎮政府與村民委員會的關系也仍然缺乏具體的規定。

4.5宗法文化和宗族勢力的干擾

在中國，宗法家族具有悠久的歷史傳統，宗族是建立在血緣基礎上的社會組織，宗族的血緣親情不僅可以促進人際關系的融合，而且宗族領導人物具有較強的號召力，可以有效集聚資源，其對村民自治的影響主要通過以下幾方面加以影響。首先，宗族勢力影響村委會的民主選舉。隨著村民自治的不斷深入，村民委員會的權力益加顯現出來，這就使得許多有意當選的村民千方百計的設法通過各種資源拉選票競爭村委會的職位。基于宗族文化的影響和宗族利益的驅使，很多村民在進行投票的時候，往往更加看中候選人與自己家族關系的遠近，而不是候

選人自身的能力。其次，宗族勢力干涉村委會對公共事務的民主管理。農村的社會資源和物質基礎相對比較匱乏，所以村委會在處理各種公共事務得時候，往往會有意識地與宗族合作，借助宗族的勢力推動管理工作的順利進行。而這樣做的結果常常是村委會把自治權力“讓渡”給了宗族，無形中削弱了農村基層黨組織的戰斗力，而提高了宗族的威信和地位。

第五章 農村村民自治問題解決措施

5.1 推進民主選舉

5.1.1 完善選舉立法

我們應制定一部全國統一的《村民委員會選舉法》 ,用這部全國統一的法律來規范全國的選舉活動，其益處很多：其

一、與《村民委會員組織法》相匹配，將有關選舉的詳細納入其中，可包含候選人的提名，選舉的實施，選舉的訴訟以及監督等。其二，能夠使我國推行村民委員會選舉更加規范化、民主化。以此有效控制暴力、威脅、欺騙、賄賂等不正當手段破壞選舉的行為。最后，可以為廣大村民的選舉權利提供更堅實有力的保障。

5.1.2 實施有效監督

民主選舉需要有效的監督，否則腐敗將得不到查處，弄虛作假現象得不到校正，做好有效的民主監督是保證民主選舉實施的一個重要保障。

一、在選舉期間設立監督熱線，使選舉中不合理的現象得以及時的反饋。

二、成立選舉反腐辦公室，接待處理選舉產生中不合理現象，使不良現象得到及時有效的校正。

三、聽取各個方面的聲音，無論機關干部，選民及其它社會人士，只要反映情況真實，一經查實，將嚴格追究當事人的責任。只有對村民自治的過程采取有效的監督，使村民自治在透明的狀態下運行，才能走上良性的軌道。

5.1.3 提升村民素質引導積極參與

一方面加大農村人力資本投資力度，強化思想政治教育，提高農民的文化素質和政治覺悟，通過農民自身素質的提高，從農村社會內部來促進農民參與民主選舉的政治熱情，以參與的廣度來提高參與質量，從而在農村社會內部建立起內在強化機制，推進農村民主進程的健康發展。另一方面,黨和政府應通過對外部環境的建立、改善和完善，為村民參與民主選舉創造一個良好的外部制度運行環境，這包括從職能、權利和機構三個方面來共同構建起行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的農村基層組織管理體制，并在實施過程中加強村民自治制度執行過程的監督，嚴格規范選舉過程和各個選舉環節，包括選舉動員準備階段、選舉階段和選舉后續階段。尤其值得指出的是，在村民自治制度的建設過程中，應通過選舉制度的完善來凈化選舉競爭環境，堅決制止和嚴肅查處黑惡勢力操縱和賄選行為，使整個選舉活動依法、有序進行。

5.2 做好民主監督

5.2.1 限制村委會的權力

在村民自治中，由于歷史原因，村委會的權力過大，而村民限制其權力的能力比較薄弱。要限制村委會的權力，從另一個方面看也就是增強村民約束村委會權力和的力量，消除少數干部以權謀私，獨斷專行，壓制民主的行為。要實現這個目標，需要鄉鎮給予村民自治“指導，支持和幫助”,切實執行村民評議村干部制度，增強村民在選舉后對村干部的約束能力。“本村五分之一有選舉權的村民提名，可要求罷免村委會成員”,只要村黨支部及鎮黨委、政府經調查后認為罷免的理由屬實，應及時召集村民大會，投票表決罷免要求。只有保障村民在村民自治中權利，才能對村委會形成有效的監督，從而使村民與村委會的委托代理關系在均衡的狀態下良性運轉。

5.2.2 提高村委會管理透明度

村務公開制度是提高村委會透明度的主要辦法。可以在群眾習慣聚集的地方設立信息墻，村委會的財務要定期公布，接受村民的監督，村委會要確保公布信息的真實性，并接受村民的查詢。村民委員會不及時公布應該公布的事項或者公布的事項不真實的，村民有權向鎮人民政府或縣人民政府及主管部門反映，有關政府機關應該負責調查核實，責令公布，經查令確有違法行為的，有關人員應當依法承擔責任。

5.3 理順村兩委關系

村民自治的正常運行，在很大程度上依賴于規范協調的“兩委”關系。村民自治過程中要妥善處理二者關系，改進黨的領導，有效解決干預村民自治正常運行的問題，切實做好領導核心的工作。

5.3.1 改善黨的領導強化基層組織

村民自治過程中，“兩委”產生矛盾主要原因就是黨支部過度的行使了自己 的權力，使權力集中統一，黨支部書記成為協調組織的核心。改革開放的經驗經證明，以個人為中心獨斷專行的治理方式是行不通的。現階段，無論是從制度考慮還是從現實出發，黨組織在村民自治中都扮演重要角色，要支持人民當家作主，一切工作都要以廣大人民的根本利益為出發點，真正體現黨的先進性。

黨的領導不是越俎代庖，也不是包辦一切，而是使人民更好的行使當家作主的權利。要徹底改變以往的代替人民做主的方式，相信群眾，讓群眾走上一條充 分行使自己權利的道路，進而保障村民自治的正常穩定運行。領導方式轉變的過程中還要加強基層黨組織建設的力度，改變以往的官僚主義作風，心系農民群眾，解決村民的實際問題。

5.3.2 規范村兩委職責

在農村基層公共事物管理中，要解決“兩委”之間的矛盾，必須從制度上合 理界定各自職權范圍，使兩個性質不同的組織各司其職。黨的領導主要是政治、思想、組織領導，這也要求村級黨支部一定要從村級具體日常事務中走出來，把 主要精力放在本村發展方向、組織指導、各級組織關系的協調上。村民能自行處 理好的問題，應由村委會在法律制度范圍內自主處理。因此，制定各司其職的規 則是非常重要的。黨支部的決策范圍應是：如何更好地貫徹上級政府的方針政策問題；如何解決村級組織協調問題；如何改善自身建設問題等。村委會的決策范圍應是：如何搞好自身發展生產更好的提高教育和社會服務問題；如何搞好本村公共事務和公益事業的問題。

村委會和村黨支部問題的根源在于村黨支部的單一權力，其權力是一種自上而下的授權，這種權力在很大程度上取決于政治職能和意識形態而不是選舉。村委會的權力取決于選舉，是村民自下而上的授權。而這種授權必然與黨支部那種缺乏村民意識的權力出現矛盾。“兩票制”是化解這矛盾的有效手段。“兩票制”起源于山西河曲縣，這種選舉模式是把整個選舉過程分為兩個階段，投兩次票，一次是確定正式候選人一次是正式選舉。在村黨支部選舉黨支部成員時，把村委會的選舉辦法作了部分改進，把對村委會候選人的首次投票改成村民評議黨員、推薦黨支部候選人的 “信任推薦票”，并且規定，如果信任推薦票達不到投票人總數一半的，該黨支部成員候選人將沒有資格參加黨內正式選舉。可見，“兩票制”能夠有效地解決黨支部與村委會在權威性和代表性上的反差問題。

5.4明確村委會與鄉鎮法律關系

鑒于目前實施的《村民委員會組織法》及相關的法規制度對于鄉鎮政府與村民委員會之間的關系的規定過于籠統，缺乏具體操作性，所以非常有必要修改現有的相關法律法規或者增補新的法律法規進行規范。具體來說，應該列舉出有哪些事項需要鄉鎮政府對村民委員會進行指導、支持和幫助？有哪些事項是鄉鎮政府無權干涉的？在哪種條件下鄉鎮政府必須要對哪些事項提供支持、指導和幫助？如果鄉鎮政府越權干涉村級事務或在需要提供指導、支持和幫助時，村民委員會和村民應該怎么辦？比方說，在村委會換屆選舉過程中，有的村委會主任拒不交賬，個別地方的原村委會主任在落選后拒不交出村委會公章，這都影響了正常的選舉和換屆。在這種情況下鄉鎮政府是否應該提供指導，應該如何指導？如果鄉鎮政府拒不提供指導那么村民應該怎么辦？由于缺乏相應的法律法規，就在實踐中產生了許多困難。還有，當村民提出罷免村委會成員的提案而村委會拒不召開罷免大會進行表決時，鄉鎮人民政府應當及時幫助召集村民會議投票表決。但如果鄉政府卻拒絕幫助召集村民會議，并且宣布村民自行組織的罷免活動無效，使村民的民主權利虛置，這時村民應怎么辦？。關于這些，多數省市的村民委員會選舉辦法對此卻沒有任何規定，使其成為法律法規上的一個盲點等等。像所有這些情況，都需要我們在修改、增補有關法律法規時考慮進去。

5.5提升村干部道德素質和村民的文化素質

要以人為本，以人的全面發展為目標，從人民群眾的根本利益出發謀發展、促發展,不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化需要,切實保障人民群眾的經濟、政治和文化權益。村民自治是村民自己管理自己的一種方式，村民的道德素質影響村民自治的發展深度，而村民的道德素質又依賴于制度的道德化，沒有制度的道德化，村委會成員個體的道德就是不穩定的，制度的道德化就會成為空洞的教條。首先，村民自治組織成員要具有為公共利益做出自我犧牲的精神。村委會需要運用村民集體授予的公共權力執行維護村民利益，以維護農村的公共利益、公共秩序。當鄉鎮政府的政策或行為侵害了村民公共利益時，村委會應該審視鄉鎮政府政策及其行為是否合理合法，努力維護村民利益，站在村民的角度思考問題。另外，村委會在處理村民之間、村委會與村民之間關系時，要以村民的公共利益

為重。其次,村民自治組織的成員應具有公平、正義的道德觀。村民自治組織成員作為村民自治權力的主要行使者,要對自己提出非常髙的道德要求，在處理村務時保證公平正義，有效避免村委會的權力犯罪，協調好村支兩委的關系。最后，廣大村民應提高自身的文化知識水平。對于村民自治來講,村民要提高自身的法律意識，只有法律意識提髙了，村民才能更好的監督村民自治委員會對權力的行使。同時，村民也要努力提高自己的道德水平，這樣才也有利于構建和諧的村民自治組織，除此之外，村民也要提升自己的文化素質，這樣才能在民主選舉的時候選出真正能為民辦事的村民委員，達到村民自治的和諧。

第六章 結論

村民自治是最普遍、最有效的基層民主自治制度,是基層民建設的重要組成部分,是社會主義新農村建設的主要路徑,村民自治經過30多年的發展，取得舉世矚目的成就，有效地解決了農村公共事務的管理問題，使得農民的心聲得以體現，農村正在有序發展，農民的精神文化生活水平有了顯著的提高；但如本文中提及的，村民自治作為一個新興的事物還存在很多不完善的地方，還有很多地方有待完善，推進與完善村民自治依然是一項長期、艱巨的系統工程。

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致謝

首先，感謝我的論文指導老師李輪老師，因為自列論文列提綱開始，就由他給我作耐心指導、細到致建議，并在寫作的過程中及時給予答疑解惑，使論文的寫作得以順利完成。還有劉愛蓮老師，在論文開題報告時給予了指導性的建議，使論文寫作少走了彎路；河海自考辦的許老師、徐老師他們創辦了QQ群，在群里實現資料共享，方便交流，在此一并表示忠心感謝！

2013-9-20

李家宏

第四篇：政論研究：中國農村村民自治情況的分析研究

中國農村基層干部，如村長等村級干部由村民投票選舉產生的制度已經實施有20多年了，在取得成績的同少，多多少少會存在一些問題。這種村民自治的制度性被廣泛討論。雖然存在著分歧，但是幾乎所有人都一致認為，不論村民自治成功與否，它都不會對中國未來的政治體制改革產生什么影響。因為村民委員會畢竟只是農村居民的基層群眾性自治組織，不是國家機

構的組成部分，怎么可能會對政治體制產生影響呢？本文不同意這種觀點。我們認為，村民自治正在、并且會不斷地對中國的政治體制改革產生重大影響，這些影響至少有以下三個方面：

一、村委會直接選舉對選舉制度的影響

村民自治的最重要也是最直觀的一個特征就是，村委會干部由村民直接選舉產生。盡管在村民自治的實際選舉中問題很多，但人民直接選舉的制度特征和模式已逐漸深入人心。受其影響，自1998年12月以來中國已有多個鄉鎮成功地實現了鄉鎮長由選民直接選舉的嘗試。村民既然有能力直選村委會干部，相關地方的試點也表明人民有能力直選鄉鎮長，那么按照這個邏輯，問題就來了：縣市長能不能進行直選？省長能不能進行直選？地市級人大代表、省級人大代表和全國人大代表能不能進行直選？

到目前為止，中國的鄉鎮長直選并沒有成為一種制度，甚至有人認為這是違反憲法和人民代表大會制度的，其他各級行政首長和地市級以上人大代表就更不可能進行直接選舉了。那么，在不損害人民基本權利的情況下，為什么不能對中國的選舉制度和人民代表大會制度進行改革呢？為什么不能對憲法相關規定進行修改呢？

目前認為直接選舉不宜向更高層次擴展的理由主要有以下幾種：一是否認直接選舉的價值；二是認為選民素質還不夠高，缺乏政治參與的能力；三是中國選民數量極其龐大，組織如此大規模的直選缺乏可操作性；四是違反憲法的相關規定。我們認為，這些都不能構成直選不宜向上擴展的理由。

首先，直接選舉的價值應該得到肯定。

從信息經濟學“委托-代理”的理論視角分析，間接選舉要經過選民與代表間的一次或數次“委托-代理”行為。對于作為委托人的選民而言，在這個過程中他們的真正意愿會被過濾從而失真，并且委托次數與選民對代表的了解程度呈反比關系，委托次數越多，選民對代表的了解就越少，最后會出現選民不知應該選出什么人代表自己的現象。與之相對應的，直接選舉自始至終是由選民直接參與的，真正實現了權利主體的親自“在場”和“出場”[1]55，選民的意愿會盡可能原原本本地傳遞到代表或管理者那里，避免了信息失真。

另外，直接的表達渠道也能更好地維護選民利益，激發選民參與政治的積極性。對于作為代理人的代表而言，多層次的“委托-代理”會消解其應發揮的功能，將代表角色虛置，導致代理行為難以滿足委托人的預期。直接選舉出的代表和廣大選民距離更近，能更真切的了解和理解選民的利益訴求，從而更深刻的認識到自身應承擔的責任和應發揮的作用，扮演好代表這個角色。對于委托人和代理人訴求輸出的對象———政府而言，直接選舉的價值在于增強其統治的合法性。這種基于公民自愿、直接的意志表達形成的合法性基礎，是維持現代政府穩定的巨大支持力量。

其次，認為選民素質不夠高的觀點站不住腳。

選民的受教育程度與政治參與能力之間并不必然呈正相關的關系。從歷史上看，美國在200多年前就實現了直選，而那時美國人口的95%以上都是農民。印度1936年實行了省議會議員的直接選舉，1947年獨立后就推行全國范圍的直接選舉。當時印度國民的文化素質也不高，而且其中還摻雜著復雜的種族矛盾。

中國在上世紀50年代第一部選舉法頒布時，黨和國家領導人已經明確指出，我們將在較長遠的時期內實現直接選舉的大方向，在當時不宜實行主要是考慮到勞動人民大都不識字，文化水平太低，而且我國在歷史上沒有政治參與的經驗和傳統。對于一個新生政權而言，在沒有任何理論和經驗積淀的背景下全面推進直選很可能威脅到政權的穩定，因此這種選擇是對的。改革開放后，鄧小平在1987年曾指出：“……高層搞直接選舉現在條件還不成熟，首先是文化素質不行。”[2]242這種顧慮反映了我國高層在決策上的謹慎態度。而今，中國改革開放30年來，人民生活水平有了很大提高，思想上也更多的受到現代民主政治思維和理念的影響。最重要的是近些年來人民在參與政治的實踐中積累了一定的經驗，民主政治素質隨著國家經濟政治文化水平的提高也在逐漸提高。至少，中國人民的素質不會低于200多年前的美國人民和70多年前的印度人民。因此可以想見，在中國未來的政治發展和改革中，直接選舉所有各個層次的人大代表，直接選舉各級政府的行政首長，應該可以進入考慮范圍。

再次，人口龐大的問題可以通過技術措施來解決。

組織選舉技術上的問題，可以通過一些具體措施進行解

第五篇：中國農村自治

1.5 來自基層民主制度自身的制約因素

發展民主，制度更具有根本性、全局性、穩定性和長期性的作用。鄧小平曾非常明確地提出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。”農村基層民主是廣大基層干部和群眾參與的社會政治活動，必須有明確的制度來規范。雖然《憲法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》為農村基層民主制訂了法律法規，但有些民主程序和民主制度還不完善，可操作性不強。民主監督不能落到實處，群眾有冤無處申，有意見無處提。由此可見，沒有制度保障的民主是不可靠的。

1.6 來自農民政治素質普遍較低的制約因素

政治素質是公民在社會中所獲得的關于政治活動的知識、能力、意識、心理、覺悟等方面的綜合品質。其主要內容包括公民對政治現象及其規律的認識水平、參與政治活動的能力、民主意識和法律意識強弱等。目前，我國農村公民的政治素質普遍較低，主要表現為：一是公民民主意識淡漠。基層干部自以為是“地方官”，喜歡為民做主，不按民主程序辦事，不重視群眾意見。一般群眾則受傳統“良民”思想影響，不主動維護、行使,或干脆放棄自己的民主權利。部分群眾對政治不感興趣，認為那是領導的事，與平民百姓無關。二是公民整體法律意識不強。一些基層干部權力本位和人治思想嚴重，往往以權代法，使個人凌駕于法律之上。大多數群眾不懂法、輕視法律，對法不感興趣，認為法治就是人治，以致于違了法自己還不知道。三是公民對政治抱有偏見。有人認為官場復雜，為官則俗，以不問、不談、不參與政治為高潔。諸如此類成為基層民主發展的嚴重障礙。我國農村基層民主的發展途徑

發展基層民主的唯一途徑就是要在黨的領導下，依靠人民群眾的不懈努力來消除這些制約因素，為基層民主的發展創造條件。

2.1 大力發展農村經濟，為發展基層民主提供物質基礎

正如分析經濟發展水平對基層民主建設的制約時所述，民主政治建設需要經濟發展來提供物質保障。在農村，就是要發展農村經濟。要“大力調整農業結構，積極拓寬農民增收領域，加大對農業的支持和保護力度，切實減輕農民負擔，實現農民收入的持續增長。”同時，地方政府要結合本地實際，找出切實可行的辦法，充分調動農民的積極性。培育農村市場體系，活躍農村市場，鼓勵農戶參與市場競爭。歷史的經驗教訓說明，社會主義民主政治發展的最渾厚的物質基礎是社會主義市場經濟。因此，大力繁榮農村市場，不斷提高農業生產的社會化、現代化水平是推動農村基層民主建設的實際步驟。

2.2 努力提高公民的文化素質和政治素質，為發展基層民主提供強大的內驅力

鑒于農村的科學文化水平和廣大群眾的政治素養不高，現階段發展基層民主，就要著力提高人們的文化素質和政治素質，增強公眾政治參與意識，發揮民主主體作用。當前和以后很長一個時期要做好以下幾項工作：一是大力發展農村教育，把“百年大計，教育為本”的方針落到實處。實施素質教育，著眼于提高人的綜合素質。農村的經濟發展水平與不斷增加的教育消費極不相適應，政府應增加教育投入，降低教育費用，保證適齡兒童受教育的權利。二是要培養和提高公民的民主法律意識。要切合農村實際，對村民進行適當的民主理論普及教育，培養與民主發展相適應的平等、公平、競爭等民主意識。同時，加強普法教育，使群眾學法、知法、懂法、守法，重點要教育基層干部依法辦事，杜絕行政違法的發生。三是普及政治科學知識，澄清人們對政治活動的誤解。要讓群眾體會到政治發展對經濟發展的重要作用，政治教育尤為關鍵，任重而道遠。

2.3 建立和完善民主制度，為發展基層民主提供制度保障

推動農村基層民主政治建設，必須有明確的民主制度來規范。實踐表明，農村基層民主建設的實際效果與基層各項民主制度的規范性成正比例關系。針對其存在的問題，江

澤民曾指出：“當前，重點是抓好村級民主制度建設，依法健全三項制度：一是村民委員會的直接選舉制度。二是村民議事制度，村里的大事，都要經村民大會或村民選出的代表討論，不能由少數人說了算。三是村務公開制度，凡是群眾關注的問題，都要定期向村民公開，接受群眾監督。”總之，要發展基層民主，就要用制度來保證民主的實現，將聽取群眾的意見、批評、建議制度化，用制度來保證民主渠道暢通。

2.4 縣市、鄉鎮應認真履行指導職責，保證基層民主健康發展

縣市、鄉鎮政府與村委會是指導與被指導的關系，它們對村民自治要切實盡到指導、支持和保障的責任與義務。一是要依照現行的政策、法律法規，結合本地實際，完善自治體制，并監督《組織法》的實施落實。二是注重調查研究及時發現問題、解決問題。三是對村干部不依法辦事、獨斷專橫、破壞民主、打擊報復的行為，要批評教育甚至追究法律責任。當然，縣市、鄉鎮進行指導時，也有個權限問題，只有在《憲法》和《組織法》允許的權力范圍內進行指導才是有效的和有力的。結束語

綜上所述，當前我國雖然存在較多制約農村基層民主發展的因素，但這并不表明基層民主的未來一定是一片灰暗，前途可危的。只要能切合實際，實事求是，勇于創新，我們總能找到基層民主發展的可行途徑。回顧歷史可知，20多年來，農村基層民主建設取得了很大進步，不過相對于高度的社會主義民主來說，這還僅僅是起步的階段。但我們必須看到，隨著社會經濟的發展，民主主體的文化水平和政治素質的提高，民主意識和民主能力的增強, 民主的制度化和法律化進程的加快，我國農村基層民主必將有更為可喜的進步。

參考文獻〔美〕科恩． 論民主〔M〕． 北京：商務印書館，1988列寧全集（第42卷）〔M〕． 北京： 人民出版社，1987鄧小平文選（第2卷）〔M〕．北京：人民出版社，1994