第一篇：試論村民自治中“兩委”矛盾的現狀與對策

龍源期刊網 http://.cn

試論村民自治中“兩委”矛盾的現狀與對策 作者：馮國卿 何樂嬪

來源：《沿海企業與科技》2008年第10期

［摘要］在實施村民自治的過程中，如何正確處理好農村黨支部與村委會的關系，是鄉村治理的一個重要課題。因此正確處理好農村黨支部與村委會的關系,既是全面加強農村黨組織建設,推進農村民主建設的需要，也是新形勢下促進農村經濟和社會和諧發展的必要條件。文章著重從農村黨支部與村委會矛盾關系的現狀出發，通過對存在的問題及造成問題的原因進行分析，提出正確處理好村黨支部與村委會關系的對策及建議。

［關鍵詞］村民自治；黨支部；村委會；矛盾；對策

［基金項目］廣西研究生教育創新計劃資助項目，編號：A32060

［作者簡介］馮國卿，廣西大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：政府行為與公共政策分析，廣西南寧，530004；何樂嬪，廣西大學新聞傳播學院碩士研究生，研究方向：網絡傳播，廣西南寧，53000

4［中圖分類號］ D638 ［文獻標識碼］ A ［文章編號］ 1007-7723（2008）10-0082-000

2一、當前“兩委”矛盾沖突的狀況

在實行村民自治的過程中，村黨支部與村委會的不和諧或多或少都存在著，其主要表現在以下三個方面：

（一）黨支部大權獨攬，村委會形同虛設

村級黨組織對于村民委員會的越權往往表現為黨支部書記個人的越權和集權，事無巨細都大包大攬。不僅沖擊了村民委員會的正當職權和村民的民主權利，限制了村委會作用的發揮，而且也破壞了黨內的民主。有的村支書獨攬村里的財務，財務收支不僅不與村民或其他村干部討論決定，而且還自己同時兼任會計和出納，自己一人收取現金、保管現金、支付現金；或者盡管會計出納由他人擔任，但仍然是支書自己收錢、自己簽字、自己支出，最后只把條子交給會計和出納，使會計和出納形同擺設。

（二）村委會過度自治，村級黨組織無法領導，體現不出核心作用

部分村委會主任認為支部是抓虛的，村委會是抓實的，村里的事由主任說了算，遇事不同黨支部書記商量，擅自主張。而有的村黨支部書記由于自身素質低、能力差，對村委會不會領導、不善領導，導致“兩委”關系錯位，黨支部領導相對弱化。更有甚者，在“村霸”控制了村民

委員會的一些農村，黨支部一味退縮，不能依法對村民委員會實行領導和監督，不能充分支持和保障村民開展自治活動、行使民主權利。

（三）村黨支部和村委會各自為政，對抗“分家”

村支書和村委會主任都想把權力完全集中到自己手中，但是都沒有完全成功，二者經常分庭抗禮、以爭高下，處于對峙的態勢，引起黨支部和村委會，黨支部書記和村委會主任的矛盾沖突。由于雙方的不配合造成村里的工作難以正常開展，使村民自治的發展嚴重受阻。

二、“兩委”矛盾的成因分析

村黨支部與村委會矛盾產生的原因是多方面的，既有客觀原因，也有主觀原因。總的來說，有以下幾方面：

（一）“兩委”干部素質不高

雖然直選后農村“兩委”干部的整體素質有了明顯的提高，但是，“兩委”干部還存在著這樣那樣的問題和不足。有的認識有偏差，不少村支書就認為，現在雖然實施村民自治，但是《村民委員會組織法》規定村級黨組織要“發揮領導核心作用”，那就是在村里黨支部要說了算，村支書是一把手，村里的事最后都得支書拍板。而相當多的村民委員會主任則認為：現在搞村民自治了，我是村民選上來的，大事小事就得我說了算，黨支部應該靠邊站。有的不善于處理復雜關系，駕馭能力比較差，在工作中常常自以為是，不注意工作方式技巧，不能很好地與人溝通；有的思想作風不嚴謹、不民主，辦事不公道，工作作風不踏實，依靠家長式作風來推行工作，方法簡單、粗暴；有的缺少知識、技術和率領農民共同致富的本領，守攤子、混日子，村莊面貌長期得不到改觀；有的對新時期的農村人民內部矛盾束手無策，不敢處理、不會處理，影響了農村的穩定；有的缺乏農村工作經驗，領導能力和水平不高，根本不懂農村基層組織的工作程序，根本不知道村干部怎么當；有的政策水平不高，法治觀念淡薄，依法行政的水平和能力較低;也有個別的村委會或者黨支部甚至被家族勢力和宗族勢力所左右，使村里的歪風邪氣盛行，正氣得不到伸張和保護。這樣的“兩委”干部必然不會很好地處理好“兩委”關系而導致關系緊張，制約村民自治的健康發展。

（二）“兩委”工作機制不健全

農村“兩委”工作職責不清，《村組法》規定過于籠統，責權劃分過于籠統，職責重疊，權力交叉，使村里事實上存在著兩個決策中心。一部分村委會主任認為村委會有依法管理集體所有土地和財產的職責，因此，上任伊始先和書記爭印章、要財權。而一些村黨支部書記認為財權是村務工作的核心，作為第一當家人，理應把握財權，否則領導核心作用也無從體現。在財產支配上的沖突，集中反映了政策規定不清的后果。同時，“兩委”在某種程度上代表著不同的權力和利益，在特定情況下發生沖突在所難免。在目前農村的實際管理中，村黨支部扮演著政府“代理人”的角色，執行的是“政務”，代表的是國家利益、整體利益。而村委會是村民的“當

家人”，反映的是村民的利益，代表著局部利益。盡管國家利益和農民的根本利益是一致的，但不能否認，在特定的時期和特定的條件下，兩者還存在一定的矛盾沖突，這也是引發農村“兩委”矛盾的深刻原因。

三、如何正確處理農村“兩委”關系

農村“兩委”是黨聯系群眾的橋梁和紐帶，“兩委”關系的好壞，直接影響到農村改革、發展和穩定的大局，關系到黨的路線方針政策能否在基層得到貫徹落實。正確處理好“兩委”關系，加強村黨支部建設，逐步完善村民自治機制，有利于進一步增強農村基層班子的戰斗力，對于壯大農村集體經濟、增加農民收入、保持農村穩定具有十分重要的意義。

（一）加強對農村干部的培訓

村級黨組織與村民委員會的關系需要黨支部的干部與村委會的成員在村民自治的實踐中去把握和處理，而我國農村村級干部素質相對不高卻是一個不爭的事實。因而有針對性地加強對村級干部的業務素質和政治素質的培訓就非常重要了。鄉鎮黨委要組織村民委員會主任、黨支部書記集中培訓，使他們對村民自治以及他們二者之間的關系形成一個正確的認識，從而有效地避免日后工作的不協調。因為我國農村政治在整體上呈現出非制度化的特征，在村級黨組織與村民委員會的關系問題上表現尤甚。這種制度化的建設，除了制度自身的建設之外，還要花大力氣加強對政治主體的訓練和教育。具體到村級黨組織與村民委員會的關系上，我們還必須要教會村級干部在實踐中正確認識、把握和協調他們的關系。

（二）加強黨組織建設，發揮黨支部的核心作用

精心培養和選拔支部書記，切實轉變黨支部的領導方式和領導方法。村黨支部在工作中要認真落實《村民委員會組織法》，積極支持和保障村委會依法行使職權;村黨支部要依法規范自身行為，按照《中國共產黨農村基層組織工作條例》的規定，建立和完善必要的工作制度，使黨支部工作有章可循、有法可依，這是正確處理農村“兩委”關系的前提和基礎。

（三）建立規章制度，規范“兩委”工作

鄉鎮黨委和政府要深入到村具體指導，建立和完善村級黨務、政務的決策、管理、監督等制度，在新農村建設中，主要抓好村黨支部工作制度、村兩委聯席會議制度、村委會重大事項向黨支部請示匯報制度、駐村人員列席村兩委會議制度、村委會工作制度、村民管理制度、村務公開制度、民主評議村干部制度、村級財務管理制度、村級檔案管理制度等，并規范上墻或存檔。要進一步明確“兩委”的職責范圍，明確村黨支部書記和村委會主任及其成員各自的工作職責，科學制定相應的村黨支部、村委會任期目標責任制，并由鄉鎮黨委和政府每季度考核一次，形成績效考核制度，兌現獎懲；要進一步健全村民代表會議制度，每年召開村民會議，研究重大村務決策，提高村務工作的透明度。另外，也要建立健全“兩委”工作監督機制，強化群

眾監督。村里的各項工作都置于黨員、群眾的監督之下，特別是重大村務決策、財務支出、民主評議村干部等項工作的各個環節都予以公開，廣泛接受人民群眾監督。

四、結語

村級黨組織與村民委員會之間的關系是我國最低一級的“黨政關系”，它一方面關系到中國共產黨在中國農村的領導地位問題；另一方面也關系到村民自治能否健康發展的問題。因而，重視村級黨組織與村民委員會之間的關系，處理好它們之間的關系有著非常重要的理論和現實意義。

［參考文獻］

［1］金太軍,施從美.鄉村關系與村民自治［M］.廣州:廣東人民出版社,2002.［2］蔣華勤.村民自治研究［M］.寧波:寧波出版社,2003.［3］何澤中.當代中國村民自治［M］長沙:湖南大學出版社,2002.［4］景躍進.村民自治，兩委關系以及中國政治轉型［EB/OL］.中國改革論壇,2005.［5］席富群.關于解決村民委員會與村級黨組織矛盾的若干思考［EB/OL］.中國農村研究網,2004.［6］陸福興.提高基層黨組織的執政能力，化解農村“兩委”矛盾［EB/OL］.中國政治學網,2004.

第二篇：淺論村民自治中的村務公開問題與對策

內容摘要

村務公開制度是村級基層組織黨風廉政建設制度的一項重要內容。這項制度的實施對于加強農村基層黨風廉政建設，規范村干部工作行為，促進村干部廉潔務實，保障農民切身利益，維護農民的合法權益，確保農民權益平等，密切黨群、干群關系，推進農村政治文明建設，充分調動人民群眾積極性和創造性，推動農村經濟社會發展，都有著極其重要的意義。

【關鍵詞】村民自治 村務公開 問題 對策

淺議村民自治中的村務公開問題與對策

改革開放以來，村民自治在我國已經推行了 20多年，在當前新的形勢下研究村務公開，對健全和完善我國的村民自治理論，推進農村政治文明建設，充分調動人民群眾積極性和創造性，推動農村經濟社會發展，加強民主監督對于加強基層民主建設、促進農村穩定具有重要的意義。早在1998年10月14日，中國共產黨第十五屆中央委員會第三次全體會議通過了《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》，指出“為了更好地調動廣大農民的積極性和主動性，促進農村各項改革和建設事業的全面發展，必須進一步擴大農村基層民主”，并突出強調“凡是村里的重大事項和群眾普遍關心的問題，都應向村民公開”。此后，中央、省、市、區先后下發了有關文件，要求全面推行政務公開、村務公開工作，但是，在實踐中，村務公開工作一直未能得到有效落實，為了推進基層村務公開工作的正常開展，本文擬從以下幾方面對村務公開過程中出現的問題和解決對策作初步探討。

一、實施村務公開過程中出現的問題

村民自治這種基層民主形式在我國被學術界被稱之為“草根民主”，對農村社會政治穩定和經濟發展發揮了極大的作用，對國家層面的政治體制改革的民主進程有著不可低估的潛在的推動作用。進入新世紀后，各地農村都在推進建設社會主義新農村工作，村務公開作為我國農村基層民主建設的一項重要制度創新凸現出來，村務公開在取得成就的同時，也出現了許多亟待解決的問題。

1、機制不健全，缺乏宣傳力度與互動（1）應付敷衍，公開不規范。雖然所有的農村都推行了村務公開，但從公開所要達到的目標要求來衡量，仍然存在不夠規范、不夠完備的地方：一是公開不及時。對項目、資金的公開往往在項目結束，資金耗盡，甚至群眾告狀后才公開，事前“計劃不公開”，事中“操作不公開”，事完“決算不公開”，往往是群眾上訪，舉報后再草草公開；二是公開地點和形式太單一。幾乎所有的村只有村辦公室附近的一個公開欄，有的村就連一個公開欄也不完整，現在的村都是在原有幾個村的基礎上合并的，管轄范圍相對較大，對于不在辦公室附近居住的群眾，很難有機會看到公開內容，再說公開形式多數是用粉筆書寫，公開欄又沒有防護措施，公開過程中僅僅是貼出去了、寫出去了，有時還會出現還沒等到群眾看見就被撕掉、擦掉了，村務公開走過場；三是公開內容不完整。有些村務公開的內容都是些不痛不癢的，而對群眾比較關注的熱點、重點問題遮遮掩掩，不愿公開甚至不公開、半公開、避重就輕。

（2）缺乏聯系，銜接不緊密。目前，在推行村務公開中，村務公開的主體是村級干部和與村集體經濟的有關對象，監督的主體應是廣大村民，但目前二者之間還缺乏有機聯系，互動性不夠，存在兩張皮的情況。

在村務公開過程中出現的上述問題，不是一個孤立的問題，而是中國農村村務公開出現的普遍問題。這些問題的形成不是一兩天的事情，而是日積月累形成的。中國農村的整體發展比較落后，各方面發展得比較緩慢。尤其是基礎設施方面和文化層次存在很大的差異，例如，農村文盲的比例占農村人口很大的一部分，受教育程度很低。這些都不同程度地給村務公開工作的開展帶來了很大的困難。

2、領導部門乏力，缺乏有效管理

（1）疏于監督，機制不完善。一方面，一些村沒有完善以“村民會議、村民代表會議、民主理財小組和村務公開監督小組”為主體內容的監督制度，有的村雖然有上述制度，但卻是擺設，形同虛設，沒有真正發揮應有的作用。另一方面，村務公開缺乏必要的制度保證，僅以會議安排部署進行操作，遇到上級領導檢查時匆匆交帳，沒有把公開作為一項長期工作來抓，缺乏制度約束。

（2）多頭管理，渠道不順暢。圍繞村務公開工作，各職能部門都作了大量的工作。但也出現了多頭管理、溝通協調不暢的問題。紀委、組織部、民政局、農業局、財政局等多家單位分別從不同的角度抓該項工作，職能互相交叉，又沒有很好的聯席會議制度，不利于提高工作效率。村務公開是我國社會主義新農村建設的重要組成部分，同時，村務也是我國村民自治制度的重中之重。從小的方面來看，村務公開出現的上述問題將直接影響村務公開在廣大農村的開展。從而造成村務公開的執行力不強，貫徹不力。無法有效地調動廣大村民村務公開工作的參與熱情。村務公開工作缺乏生機和巨大的創造力。從大的方面來看，它將很大程度上影響著我國社會主義新農村建設的步伐和質量。另外，村務公開出現的問題對我國村民自治制度的順利開展也會產生不良的影響，甚至關系到村民自治制度的成敗。

3、缺少操作規范性，不注重實效性

（1）忽視反饋，效果不明顯。對有些事項的公開，只重公開的形式，而輕公開后的結果，有公開無落實，很少認真考慮公開后如何搜集群眾的反饋意見，認為公開后就萬事大吉。尤其是有些村對干部群眾提出的意見建議以及舉報的事項不能正確對待，該正確答復解釋的不答復解釋，該及時整改解決的不整改解決，導致群眾集體上訪或越級上訪，引發事態，激發矛盾。

二、村務公開中出現問題的原因分析

1、基層干部認識不到位

村務公開的目的是“給群眾一個明白，還干部一個清白”，對于防止干部暗箱操作，緩解農村干群關系，維護和諧穩定的農村關系發揮著重要的作用。但是，一些村（居）干部沒有認識到村務公開的重要性，對村務公開這一民主管理制度缺乏全面系統的理解，因而導致思想上重視不夠，沒有把村務公開變成自覺行動。有的村干部知道村務公開會讓那些對自己不利的信息和證據被村民知道，影響自己在村內的威信，從而不想或不愿公開，有些地方出現的群眾上訪和群體性上訪正在村務沒有公開或者沒有及時公開造成的。此外，部分鎮鄉干部的認識不到位也是一個重要的因素。因為在目前村務公開工作的主要管理者是民政部門，作為縣的民政部門，對于幾百個村來說顯得是鞭長莫及，而主要依靠鎮鄉來管理。所以鎮鄉干部的認識在一定程度上影響著村務公開的有效施行。

2、基層干部素質不到位,指導幫助有不足

上級對村務公開工作指導有時不夠及時，有的指導缺乏針對性，只停留在一般號召上，對村委會做好村務公開工作的支持幫助不夠有力，致使一些村委會缺乏開展村務公開工作的基本條件。干部的職責是恪盡職守,而一些素質差的村干部，不僅不認真貫徹黨的方針政策，反而借機優親厚友，辦事不公，從而隱瞞事實不予公開。一些鎮鄉出現的在評定農村低保上嚴重不公的現象正說明這一點。

3、上級部門監督力度不足，群眾監督有差距

中央頒布了村務公開的政策，我省、市、區也出臺了村務公開的實施辦法，但到了村一級卻是“雷聲大雨點小”。原因是鎮街一級只追求轟動效應而不注重質量和實效，僅以發個文件、開個會議、建個公開欄的形式，卻沒有進一步去抓監督考核的環節。村務公開與村干部的考核不掛鉤，使村務公開成為虛設。由于村民對村務公開相關的知識知道太少，提不出什么有針對性的意見，因而不會監督；有的村民提過意見但沒有答復，因而不愿監督；有的擔心提意見遭打擊報復，因而不敢監督。一些鄉鎮對村務公開重視不夠，精力投入不足，使對村務公開的監督乏力。

4、落實考核有欠缺

一些地方對村務公開工作有布置沒檢查，使布置流于形式；抓村務公開工作有制度，但落實不夠，導致制度約束力不足；對村務公開工作雖有考核，但考核措施不硬，考核結果使用不夠，致使考核成了過場。

三、解決村務公開存在問題的對策

針對以上分析，筆者認為，要解決好村務公開存在問題，應遵循以下幾個方面的原則：

1、民主原則

村務公開是農村基層民主形式，民主是村務公開的精髓，堅持民主原則是其題中應有之義，它要求在村務公開過程中必須充分發揚民主，通過民主形式實現村務公開。民主原則要求村務公開在范圍上具有廣泛性。村務公開是全體村民參與的民主活動。民主原則要求村務公開在參與上具有直接性。村務公開的主人翁是村民，村務公開的依靠力量是村民，沒有村民的直接參與，就沒有村務公開，也就沒有基層的直接民主。因此，在村務公開中貫徹民主原則，必須以村民的直接參與為基礎和前提，一切為了村民，一切服務于村民，一切依靠村民，使村民能夠直接行使民主權利。

（1）進一步完善法規政策，強化制度的激勵約束機制。強化制度的激勵約束機制。一是強化縣鄉黨委、政府的責任。市一級應該依照《村民委員會組織法》、《通知》、《意見》和省級的《村務公開實施辦法》制定出可操作的實施細則，將縣鄉黨委和政府的崗位考核和政績評估納入村務公開工作的評價體系之中來。二是加大村務公開工作在民政系統評估體系中的分量。民政部門作為村務公開工作的牽頭部門，應該將村務公開和民主管理工作單立一條，納入民政部門工作人員的崗位目標責任制，作為評優評先和獎懲的重要條件。三是完善村干部的獎懲評價機制。一方面，可以將村務公開和民主管理工作的進展作為村干部日常工作的一個子項目，置于上級政府部門和村民的評價標準之中;另一方面，也可以嘗試將村務公開與村委會選舉結合起來，把村務公開作為村委會候選人(至少是村主任候選人)的一項入選條件之一，寫入村委會選舉辦法中，實行任前承諾制，使村民的監督從事后轉向事前這些都有利于提高村干部村務公開的主動性和積極性，變過去的“要我公開”為“我要公開”。

（2）強化村民的制度化參與，疏通村民的表達渠道。村民的制度化參與及其相應的表達渠道是村務公開活動的重要機制，也是村務公開工作的最根本和最基礎的保障。首先要充分發揮村莊內的各種自治組織的功能。具體而言，要強化村民代表會議和村民會議在村莊治理中的地位與作用，并加強“兩會一組”(即村民代表議事會、村民代表監事會和民主理財小組)成員對村級財務的監督與管理。最后，要理順村內各級組織的關系。一般來講，村莊內主要有兩類組織機構:一類是權力機構，即村民代表會議和村民會議;另一類是工作機構，即村民委員會和村民小組，不過稅費改革后基本上都取消了村民小組這一級組織村民委員會是村級的常設機構，是村莊事務的具體執行者，其權力來源于村莊的權力機構，它與村民之間是委托一代理關系，只不過是代表全體村民來對村莊進行治理;村民代表會議和村民會議是村莊的最高權力機關，對村莊公共事務享有最終的決定權。只有分清這兩類組織形式的不同功能與地位，理順兩者之間的關系，才能有效防止村民自治不致于演變為村委會自治，保障村民的參與權利與表達要求。

2、依法公開原則

所謂依法公開，是指村務公開的相關內容、時間、形式要按照國家的相關法規為依據。充分發揮法規對村務公開的指導作用，切記按國家的法規、政策辦事。村務公開的時間要按照國家明確規定的一年公開幾次？什么時間公開？公開的內容也要按相應的規定予以公開。這樣既符合了我國的“依法治國”大環境的要求，也符合了“依法治村”小環境的起碼要求。（1）繼續堅持各級黨委和政府在村務公開和民主管理工作中的地位和作用。各級黨委和政府作為村務公開和民主管理工作的領導機構，理應擔負起主要責任，切實發揮其在本區域范圍的組織和綜合協調能力，把村務公開作為農村工作的重點問題來抓。

（2）強化各級村務公開領導小組的工作力度，加強民政部門的整合力量。當前應該強化各級村務公開領導小組的工作力度，使其在本行政區域范圍內對村務公開工作進行全方位的調配與規范，這樣就可以防止政出多門，浪費資源，為村務公開工作鋪好路，架好橋。另外，還要通過行政強化和經費投入等方式加強民政部門對村務公開配合協作部門的整合力量。

（3）將村務公開工作經費納入財政預算村務公開工作是一項長期性的系統工程，必須有充足的經費保障。鑒于當前民政部門經費較為緊張的現實狀況，政府部門應為村務公開工作提供專項資金，將村務公開的工作經費統一納入財政預算。

3、黨的領導原則

江澤民在十五屆三中全會指出：“黨管農村工作，是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”同時他還指出：“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉（鎮）村基層黨組織的領導核心作用。”村務公開是黨領導下億萬農民建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，是在黨的領導下的村務公開。我國的憲法和《村民委員會組織法》是在黨的領導下制定的，體現了黨的政策和主張，其貫徹實施，只有在黨的領導下才能做好。堅持黨的領導和實行村務公開不僅是統一的，不矛盾的。因此，村務公開必須始終堅持黨的領導原則，自覺接受黨的領導，是村務公開工作有序進行的重要保障。

（1）構建科學、長效的培訓體系。當前村務公開和民主管理工作中存在著縣鄉領導機構、村干部和村民的認識問題，而這三個層次的人員處于村務公開工作的最前線，對這項工作有著決定性的影響。因此，盡快啟動對這三個層面的人員進行相關的培訓是很有必要的。

第一，將村民自治納入黨校教學內容。黨是我們各項工作的領導核心。黨員在農村工作中也起著帶頭的作用，黨員的素質、對農村工作的認識程度尤其是對村民自治意義與價值的認同是村務公開工作的必備要件之一。而黨員的重要學習場所之一就是各級黨校，通過黨校這個平臺將村民自治和村務公開相關的理淪知識和操作技術灌輸給各級黨組織和每個黨員是一個效果比較顯著的好辦法。

第二，對村干部建立經常化、長效的培訓機制。村干部是村務公開工作的具體執行者，對村務公開工作的開展作用極大。上級部門應結合村莊的具體實情開展經常化的、成效顯著的培訓體系。

第三，啟動對村民代表、村民財務監督小組成員和普通村民的培訓工作。《村民委員會組織法》第一條規定，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。村民自治和村莊的各項工作固然需要政府部門自上而下的推動，但最終還是在于村民自身的力量，后者才能保證村民自治的持久頑強地開展起來。而這都需要村民民主法治意識認識能力、實踐能力的提高。在村務公開工作中，村民代表和村民財務監督小組成員的培訓工作顯得尤為突出，應該通過不斷的理淪學習，政治技能和實踐技巧的培養來提高他們的民主能力，并對普通村民形成示范效應。

（2）深化宣傳教育，不斷提高認識。要充分利用各種方式和渠道，廣泛宣傳村務公開的目的、意義、方式、方法、要求和標準，讓鄉村干部克服思想顧慮，樹立法制觀念，切實解決怕公開、擔心公開、不愿公開、不敢公開、不重視公開和不懂公開的問題。同時，廣泛深入地宣傳群眾的知情權、參與權、監督權和決策權，充分調動他們參與村務公開的積極性和主動性，切實解決群眾不關心、不參與、不會監督、不敢監督等問題，為村務公開奠定堅實的思想基礎。同時，要將村務公開的有關法律法規和政策性文件盡快進行匯編，下發致各村（居），并加強對村干部的培訓，使村干部全面掌握相關的法律法規和政策，熟悉村務公開工作的具體操作程序，掌握開展村務公開的基本知識，進一步明確各自職責，自覺養成接受群眾監督、尊重群眾意愿、辦事透明公開的工作方法。

參考文獻

1.陳浙閩.村民自治的理論和實踐[M].天津:天津人民出版社,2000 2.王禹.我國村民自治研究[M].北京:北京大學出版社,2004.7 3.張建平.當前村務公開存在的問題及對策[J].先鋒隊.2006.（18）4.黃遷海.村務公開要與時俱進[N].中國鄉村發現，2007.3 5.鄭玉芬.村務公開工作的問題成因及對策[J].福建農業，2008.（01）

第三篇：論文-村民自治在現階段的突出矛盾及對策

XX大學 畢業論文

題 目 村民自治在現階段的突出矛盾及對策

姓

名 教育層次

學

號

分

校

專

業 教 學 點

目 錄

論文摘要—————————————————————————————（2）關鍵詞——————————————————————————————（2）正文———————————————————————————————（2）

一、現階段村民自治存在的突出矛盾—————————————————（2）(一)日益擴大的民主參與需求與制度供給不足之間的矛盾————————（2）(二)不斷增長的民主發展需求與相對滯后的民主發展環境之間的矛盾———（4）

二、現階段村民自治存在的突出矛盾原因分析—————————————（6）

（一）村委會與鄉鎮政府矛盾沖突的原因分析—————————————（6）

（二）村委會與黨支部矛盾沖突的原因分析——————————————（7）

（三）村委會與村民矛盾沖突的原因分析———————————————（7）

三、解決現階段村民自治中突出矛盾的對策——————————————（8）

（一）提高村民和村干部的素質，為搞好村民自治培育合格主體——————（8）

（二）明確權責關系，最大限度地減少對村民自治的行政干預——————（9）

（三）理順“兩委”關系，促進村民自治高效運行————————————（9）

（四）加快發展農村經濟，為村民自治奠定物質基礎——————————（10）參考文獻————————————————————————————（11）村民自治在現階段的突出矛盾及對策

｛摘要｝：

村民自治制度是我國農村政治生活的一項重大變革，它的實施對于維護農村社會穩定，促進農村經濟社會發展具有極其重要的理論和實踐意義。如何推進村民自治、加強基層民主政治建設是我國政治制度建設研究中的一個重要課題。本文探討制約這一制度實施的主要因素，并提出加強和推進村民自治的若干思考。

｛關鍵字｝：村民自治；農村發展；矛盾；問題；對策

當前，中國農村的村民自治取得了長足的發展。然而，受體制、觀念等方面的影響，部分地區村民自治的運行往往偏離了有序規范的運行軌道，村委會面臨一定的矛盾沖突。本文通過對村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的分析提出了相應的解決矛盾的對策，以期推動中國農村基層民主的有序發展。

一、現階段村民自治存在的突出矛盾

實行村民自治制度，其實質就是實現鄉村治理的民主化，將村莊治理的權力歸還村民群眾。推行村民自治以來，中國農村基層民主政治的進展相當迅速。但是，在現階段村民自治發展中，也形成了一系列突出矛盾。

(一)日益擴大的民主參與需求與制度供給不足之間的矛盾

“民主化必須與制度化相匹配。中國農村村民自治是一種制度化的民主形式，即村民自治的主體、內容、組織形式和運作，都是根據國家相關法律制度安排的，體現著國家意志”在現階段村民自治實踐中，隨著利益訴求日益強烈，村 民的民主參與日益擴大，法律制度建設卻相對滯后，不能有效地將民眾的參與納入制度化、法治化軌道，主要表現為：

已有村民自治制度執行不力。《中華人民共和國村民委員會組織法》從試行到正式實施已有二十多年，各級地方政府也制定了一系列相應法規。但是，在村民自治過程中仍然存在著種種不依法治村的現象，致使已有的村民自治制度得不到有力的貫徹執行。

村民自治運行制度不健全。隨著改革的深入和經濟社會的迅速發展，農村改革發展面臨著一系列新情況、新現象、新因素，而相關的村民自治制度建設顯得滯后，致使部分村民自治行為難以尋找到充分的制度依據，導致了一些無法可依的情況。

村民自治的無法可依，還表現在缺乏可行的程序性規定。從一定意義上說，民主的精髓在于有一套嚴格、公認和可操作的程序。由于法律過于剛性，而與法律相配套的程序又不健全，導致實踐中操作困難。

村民自治的獎懲、救濟制度不完善。任何一項完整、理想的制度都應該由兩部分構成：一為規范性制度安排，二為懲戒程序性制度安排，必須是行為模式與制裁手段的統一現行村民自治制度明顯呈現出兩部分的分離，行為模式與制裁手段的脫節。

特別是在制度建構中只規定村級組織、村干部應該做什么，而沒有明確地規定做或不做什么將受到何種獎勵或懲罰。對公共權力組織及村干部的行為過錯，缺少責任追究和罪錯懲罰的具體規定。

此外，現行的村民自治制度未能對村民自治權利保護和救濟做出必要的制度安排。面對村民自治進程中的大量違法、違規事件，缺乏司法救濟的渠道和機制，由此造成近年來村民上訪和抗爭事件頻發，構成社會發展中一個重要的不穩定因 素。

(二)不斷增長的民主發展需求與相對滯后的民主發展環境之間的矛盾 村民自治推動的農村基層民主總是在特定的環境中運作的。改革開放以來，國家不斷出臺相關法律和政策，旨在推動農村基層民主化和村民自治的進程，廣大農民群眾的民主積極性和民主素質明顯增強，民主發展需求不斷提升。但是，當前農村社會發展中存在的種種不利于農村基層民主發展的環境因素，嚴重影響了村民自治的發展進程，形成了種種矛盾與沖突。較為突出的是：

日益強烈的民主要求與傳統治理方式之間的矛盾。隨著經濟社會發展以及村民自治的推進，村民群眾的民主要求日益增強，希望有更多的參與權、知情權、監督權。但是，傳統的治理體制和治理方式仍然對鄉村治理實踐有著深刻影響。在以權力高度集中為特點的傳統鄉村治理方式下，管理者習慣于一個人說了算、少數人拍板、垂直型命令、強制性執行。這種治理體制和方式在新的形勢下很容易扭曲政府與村民的關系，激化干群矛盾。

我們應當理性地承認，在相當一部分農村地區，目前的村民自治主要地停留在村委會民主選舉的環節，后選舉階段的民主決策、民主管理、民主監督基本上處于虛置狀態。因此，在村民自治實踐中，出現了“選舉時熱熱鬧鬧，選舉后冷冷清清”的現象，構成了一種獨特的“選舉參與型”治理模式

日益增長的民主參與要求與村民民主素質較低的矛盾。民主是目的與手段的統一，民主作為目的是村民群眾向往和追求的。但是，要達到這一目的，卻需要村民群眾能夠運用民主，以民主的方式和手段達到民主的目的。在現階段中國農村，一方面是長期壓抑的民主參與熱情極大迸發，村民群眾特別是村莊精英希望通過積極的民主參與表達自己的利益訴求。但與民主參與熱情相比，村民群眾的民主素質相對較低，還不習慣于按民主程序行使民主權利，遵守共同制定的規則。諸如自己表決同意的事，一旦涉及個人利益、人情等因素，可以隨意推翻;民主選舉時沒有投某村干部的票，可以理直氣壯地不服從其管理;村干部選舉中，賄選和暴力等因素的不斷介入，等等。當前農村中較普遍地存在著的類似現象，反映出村民群眾的民主素質還處在較低層面，不同程度地造成了村民自治運作過程中的非民主和失序。

日益擴展的民主工作與政府支持相對薄弱的矛盾。村民自治追求的農村基層治理民主化是政府主動推動的結果。無論是村民自治制度安排，還是農村基層民主的實際運作，都要求政府部門的有力支持，特別是擔當起指導職責。然而，從現階段農村的實踐來看，政府對村級民主管理的指導和支持顯得較為薄弱，與村民自治過程中日益擴展的民主工作內容和要求不相適應。主要體現在：

第一，政府的指導力量薄弱。村民自治涉及全體村民和全部村務，工作內容多、范圍廣、種類雜，需要地方政府配備相當的人力來組織和指導。但是，各地黨委組織部門和政府民政部門并沒有把指導村民自治的工作放到重要地位，專職工作人員極少。相關的政府工作人員也沒有經過專門培訓，缺乏指導村民自治的基本素質。

第二，政府的工作協調機制不足。由于村民自治和農村基層民主建設具有很強的綜合性和系統性，涉及多個政府部門與群眾團體組織，往往需要黨委、政府統一協調才能取得積極效果。但是，在現行政府組織體制中，缺乏協調各個相關部門工作的機構和機制。與村民自治工作相關的部門各自為政、單獨推動，力量有限。

第三，財力保障不到位。無論是開展村民自治活動，還是辦理村莊公共事務，都需要一定的財力保障。然而，各地政府用于指導村民自治、組織農村基層民主建設所需要的經費都缺乏法定來源和保障，依地方黨委政府是否重視而定。特別 是地方財政薄弱的地區，財力制約已經成為影響村民自治發展的一個重要因素。

二、現階段村民自治存在的突出矛盾原因分析

村委會在村民自治中處于矛盾的核心地位。而村民自治中諸多問題的癥結在于“系統內部分歧和沖突”，它源于主體的利益趨向以及力量對比的不同。需要指出，在中國，村民、政府、黨支部的根本利益是一致的，當前村委會在運行中出現的困境，主要是由于體制尚未理順所造成，但這種矛盾沖突并不是不可協調的。

（一）村委會與鄉鎮政府矛盾沖突的原因分析

在村民自治中鄉鎮政府可能成為積極推動者，也可能成為消極阻礙者。從地方政府權力角度而言，村民自治是對鄉村政府權力的重新劃分，不僅是地方政府管理方式的變革，而且是對地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味著村民從政府手中“奪取”了管理權，意味著鄉鎮政府對鄉村“池塘資源”處置權的喪失。為了保持對農村強大的控制能力，鄉鎮政府會想方設法干預村民自治的運行。從地方財政角度而言，分稅制的實施使中央政府的財政狀況得到了明顯好轉，而作為行政體系最末梢的鄉鎮政府就成了最大的受害者，鄉鎮政府不但要完成上級政府下達的各項經濟社會發展任務，要負責轄區內的各種社會公共事務及自身運行所需要的大量行政費用，結果往往是入不敷出。正是出于財政壓力及對農村資源的渴求，鄉鎮政府試圖憑借行政權控制支配村委會，使之成為其汲取農村經濟資源的工具，有的鄉（鎮）權力組織行為既遠離了鄉民的利益，同時也遠離了國家的利益，很大程度上是一個以自我權力擴張為后盾，動員轄區內的資源，為機關工作人員尤其是權力核心成員謀取經濟利益和政治利益最大化的相對獨立的行動者。

從地方政府行為理念而言，當前不少地方政府仍將完成上級目標、計劃和任 務的完成情況作為考核鄉鎮領導“工作實績”以及決定其升降去留的一項主要指標。當前若僅僅依靠《村組法》所規定的指導或協商方式，鄉鎮政府是很難支配作為自治組織的村委會，更無力通過村委會對村民完成各種征收計劃。為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實，由此也產生了激烈沖突。

（二）村委會與黨支部矛盾沖突的原因分析

村委會是村民自我管理的群眾自治機構，而黨支部則是中國共產黨在鄉村的基層組織機構。在中國，村委會與黨支部兩者本無根本沖突。然而村兩委在權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規范、權力的影響力四方面具有不同的特征，有時也會導致沖突。對于黨在村民自治中如何“發揮領導核心作用”，同時又不干涉村民自治正常進行的內容、方式與方法等方面，《村組法》沒有做出明確規定。這就為黨支部與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種矛盾和沖突。特別是計劃經濟體制形成的“以黨代政”使農村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，體制慣性作用使得黨支部“控制”村委會的現象在部分地區十分突出，加之有些黨支部書記權力欲過重，進一步加劇了兩者沖突的可能。

（三）村委會與村民矛盾沖突的原因分析

村民與村委會之間可能出現矛盾的主要原因在于村委會不能為老百姓辦實事，損害了村民的意愿。

首先，無論是村民、村委會成員、鄉鎮政府領導，他們都是理性的“經濟人”，他們會盡可能地追求自身利益最大化。村民通過選舉產生自身利益的代言人以期實現自身收益最大化的目標，同樣村委會成員也有謀求自身經濟利益、政治前途等方面要求。當前村民與民選村官的關系實際上是一種“委托-代理”關系。在 兩權分離、信息不對稱、激勵不相容的條件下，具有風險規避性的村官很可能采取非合作性博弈行為，如敗德行為、短期牟利行為、共謀行為，來危害委托人的合法權利。

其次，在“鄉政村治”格局下，村委會對于作為基層政權的鄉鎮政府本無行政隸屬關系，而只是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系，但是由于鄉村關系尚未理順，村委會實際上承擔著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區公共事務進行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導，承擔一系列“準政府”的工作，如收取各種稅費等。這使得村委會背離了村民的意志，成為鄉鎮政府在鄉村的“一條腿”。

三、解決現階段村民自治中突出矛盾的對策

（一）提高村民和村干部的素質，為搞好村民自治培育合格主體

要實現村民自治的自我管理、自我服務、自我教育、自我監督的目標，合格的主體是前提和基礎條件。首先，要加大農村的教育投入，普遍提高農民的文化素質，使農民具備參與民主活動的能力。其次，大力開展農村的思想政治工作并在此基礎上建設農村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農民從傳統的宗族意識、權力崇拜意識、依賴意識、臣屬意識、散漫意識、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來并形成主體意識、權利意識、民主意識、法制意識等現代意識，使農民逐漸形成參與民主活動的思想意識。通過思想政治教育還可以提高農民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監督能力，使村干部能夠掌握現代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅實基礎而且也為村民自治提供內在的推動力量。再次，現在村級治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養農村的政治精英。因為村里的問題由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國家政策法律法 規，又懂得現代管理方法，又能代表村民利益，能夠領導農村走上和諧發展之路。

（二）明確權責關系，最大限度地減少對村民自治的行政干預

要進一步明確鄉鎮黨委、政府與村委會的關系，切實做到放權于村。該由村委會行使的職權鄉鎮不得干預，該由村上使用的資金鄉鎮不得上收，該由村民會議審議的工作鄉鎮不得考核。真正讓村委會有職有責有錢有權，放手工作，并向全體村民負責。鄉鎮黨委、政府要尊重群眾的民主意愿，真正實行村民直接民主選舉；要指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，嚴禁把村委會當成下級機關，不得干涉村委會自治權的行使，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當限制在法律規定的范圍之內；要健全完善村委會自治組織、村委會工作制度，幫助村委會協調與村黨支部的關系，解決工作中遇到的各種實際困難。村委會組織要積極協助鄉鎮黨委、政府開展工作，嚴格執行村民委員會組織法，還權于民，決不能把村民自治搞成少數人自治。做到工作中該由村民大會或村民代表大會討論通過的事堅決由集體決定；村務公開，提高透明度；真正做到民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。

（三）理順“兩委”關系，促進村民自治高效運行

一是合理劃分“兩委”權限。黨支部的領導著重體現在政治、思想和組織的領導，重在把好方向、加強教育和監督落實上。就是要把直接管理生產和全面干預農村社會事務的功能轉變為以農村社會關懷和利益協調為中心的的功能。村委會則應積極地在黨支部領導下帶領村民治理好村務。根據其不同職能，合理劃分其職責和權限并嚴格執行。二是推行“兩委”交叉任職。實踐上，“兩委”關系是個糾纏不清的問題。在積極推進“兩委”職權合理劃分的進行中，推行“兩委”交叉任職特別是村支書、村主任“一身兼”，會有效地解決“兩委”關系的問題，盡量地減少相互之間的矛盾。而且在農村集體經濟薄弱的情況下，能減少村干部 職數，減輕農民負擔，有效地調動村干部的積極性，提高工作效率，切合農村實際。三是改革黨支部的權力生成機制。“兩委”交叉任職會不會造成村支部更加集權，不利于村民自治，關鍵能否讓村民廣泛地參與到村級事務中。有效地解決辦法是，讓廣大村民直接參與村黨組織的建設，使黨支部的權力產生于村民，使黨支部和村委會的產生一樣從一開始就統一于村民民主。近年來，有些地方推行的村民直接參與選舉村黨支部和黨員的發展、評價辦法就是一個很好的探索，（如河北省成安縣實行的黨支部“公推直選”和“兩推兩決三公示”發展黨員制度、黨員民意否決制）使村里黨支部在推行村民自治的環境下有了民主的基礎，也為黨領導村民自治建立了從自身做起的一種機制。

（四）加快發展農村經濟，為村民自治奠定物質基礎

農村集體經濟是村民自治發展的物質基礎，只有加快發展集體經濟，增強村級經濟實力，村民自治組織才能為群眾多辦實事，改善農村村容村貌，改善農民生產生活條件，從而贏得群眾的信任和支持，深入有效地推動村民自治工作的順利開展。為此，一是要大力實施“雙培雙帶”工程：把村民中威信高、收入高的致富能人培養成黨員；把農村黨員中既會帶頭致富、又能帶領群眾致富的“雙帶”型黨員培養成村干部；把村干部中政治素質強、發展經濟能力強的“雙強”型干部培養成村委會干部，形成加快發展村級集體經濟的核心力量。二是上級鄉鎮黨委、政府和村民自治組織要切實做好引導、服務工作，幫助農民選準項目，解決好生產資金、技術、產品銷售等具體困難；三是要大力扶持特色產業和發展村辦企業。對一些缺乏資源優勢、集體沒有積累、發展困難的集體經濟“薄弱村”、“空殼村”，要千方百計加大幫扶力度；對有一定經濟基礎的村，要扶持其盡快做大做強。通過靠農村經濟的發展滿足農民的物質利益需求，增強農民的自由民主意識，為推進村民自治的發展提供物質平臺。｛參考文獻｝：

[1] 劉友田 林美卿：《論農民素質與村民自治》,《前沿》2007年第2期。

[2] 項繼權：《論中國鄉村的“草根民主”》，2006年11月4日

[3] 黨國英：《中國鄉村民自治：現狀、問題與趨勢》，《江蘇社會科學》2004年第4期

[4] 楊喜添：《農村宗族勢力對村民自治的影響與對策分析》，《廣州大學學報》2006年第6期

[5] 劉偉：《尋求村落與國家的有效銜接——基于相關文獻的初步反思》，《甘肅行政學院學報》2008年第3期

[6] 新華網《浙江村民自治調查：鄉村典章實踐基層民主》，2008年2月28日 [7]《村委會組織法》

第四篇：村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突與對策分析

村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突與對策分析

摘要：村民自治是農村基層民主的重要形式，在村民自治飛速發展的同時，受體制等因素的影響，不少地區村委會的運行存在一定程度的偏差，村委會面臨一定的矛盾沖突。文章通過對村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的分析，提出了相應地解決矛盾沖突的對策。

關鍵詞：村民自治；村委會；矛盾沖突；對策

當前，中國農村的村民自治取得了長足的發展。然而，受體制、觀念等方面的影響，部分地區村民自治的運行往往偏離了有序規范的運行軌道，村委會面臨一定的矛盾沖突。本文通過對村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的分析提出了相應的解決矛盾的對策，以期推動中國農村基層民主的有序發展。

一、村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突

村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突主要包括村委會與鄉鎮政府的矛盾沖突、村委會與村黨支部的矛盾沖突、村委會與村民的矛盾沖突。

（一）村委會與鄉鎮政府的矛盾沖突

鄉鎮政府為達到控制村委會的目的往往通過多種方式來干預村委會的活動。有的干預村民選舉，保證政府“信得過”的干部當選；有的采取間接手段，如“村財鄉管”來干預村委會工作；有的公然以鄉鎮政府的行政權取代村委會的民主自治權，干預村委會的自主管理。在分稅制的背景下，鄉鎮政府的財力主要來源于對鄉村資源的汲取，從部門利益出發，鄉鎮政府的“行政權”往往干預村委會“自治權”的運行，影響村級治理的良性運行。

（二）村委會與村黨支部的矛盾沖突

在特定情勢下，村委會的“自治權”與黨支部的“政治控制權”之間也可能出現沖突，村黨支部很可能干預村委會的運作。隨著“兩票制”的廣泛實施，這種集中于黨支部書記與村委會主任之間的沖突雖有所改善，但是在部分地區兩種權力體系的沖突仍不可回避，加之人的利己性，兩種權力體系的沖突很可能加劇。

（三）村委會與村民的矛盾沖突

在信息不對稱、人性利己的條件下，作為“委托人”的村民大眾與作為“代理人”的村委會之間仍存在沖突的可能，這主要體現為村官腐敗。據不完全統計，僅2007年全國就發生了幾百起村委會罷免事件。伴隨著農村經濟的分化，村干部階層的發展，若不及時、有效地規范村委會的“代理”行為，那么村委會與村民的矛盾很可能進一步激化。

二、村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的原因分析

村委會在村民自治中處于矛盾的核心地位。而村民自治中諸多問題的癥結在于“系統內部分歧和沖突”，它源于主體的利益趨向以及力量對比的不同。需要指出，在中國，村民、政府、黨支部的根本利益是一致的，當前村委會在運行中出現的困境，主要是由于體制尚未理順所造成，但這種矛盾沖突并不是不可協調的。

（一）村委會與鄉鎮政府矛盾沖突的原因分析

在村民自治中鄉鎮政府可能成為積極推動者，也可能成為消極阻礙者。從地方政府權力角度而言，村民自治是對鄉村政府權力的重新劃分，不僅是地方政府管理方式的變革，而且是對地方政府利益的重新分割。它在一定程度上意味著村民從政府手中“奪取”了管理權，意味著鄉鎮政府對鄉村“池塘資源”處置權的喪失。為了保持對農村強大的控制能力，鄉鎮政府會想方設法干預村民自治的運行。從地方財政角度而言，分稅制的實施使中央政府的財政狀況得到了明顯好轉，而作為行政體系最末梢的鄉鎮政府就成了最大的受害者，鄉鎮政府不但要完成上級政府下達的各項經濟社會發展任務，要負責轄區內的各種社會公共事務及自身運行所需要的大量行政費用，結果往往是入不敷出。正是出于財政壓力及對農村資源的渴求，鄉鎮政府試圖憑借行政權控制支配村委會，使之成為其汲取農村經濟資源的工具，有的鄉（鎮）權力組織行為既遠離了鄉民的利益，同時也遠離了國家的利益，很大程度上是一個以自我權力擴張為后盾，動員轄區內的資源，為機關工作人員尤其是權力核心成員謀取經濟利益和政治利益最大化的相對獨立的行動者。

從地方政府行為理念而言，當前不少地方政府仍將完成上級目標、計劃和任務的完成情況作為考核鄉鎮領導“工作實績”以及決定其升降去留的一項主要指標。當前若僅僅依靠《村組法》所規定的指導或協商方式，鄉鎮政府是很難支配作為自治組織的村委會，更無力通過村委會對村民完成各種征收計劃。為此，鄉鎮政府必然會加強對村級組織特別是村委會的滲透、影響和控制，包括強有力的行政命令手段，以保證上級各項任務的貫徹落實，由此也產生了激烈沖突。

（二）村委會與黨支部矛盾沖突的原因分析

村委會是村民自我管理的群眾自治機構，而黨支部則是中國共產黨在鄉村的基層組織機構。在中國，村委會與黨支部兩者本無根本沖突。然而村兩委在權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規范、權力的影響力四方面具有不同的特征，有時也會導致沖突。對于黨在村民自治中如何“發揮領導核心作用”，同時又不干涉村民自治正常進行的內容、方式與方法等方面，《村組法》沒有做出明確規定。這就為黨支部與村委會見仁見智、各取所需提供了過大的制度空隙，由此而衍生出種種矛盾和沖突。特別是計劃經濟體制形成的“以黨代政”使農村黨組織實際上成為黨政一體的行政組織，體制慣性作用使得黨支部“控制”村委會的現象在部分地區十分突出，加之有些黨支部書記權力欲過重，進一步加劇了兩者沖突的可能。

（三）村委會與村民矛盾沖突的原因分析

村民與村委會之間可能出現矛盾的主要原因在于村委會不能為老百姓辦實事，損害了村民的意愿。

首先，無論是村民、村委會成員、鄉鎮政府領導，他們都是理性的“經濟人”，他們會盡可能地追求自身利益最大化。村民通過選舉產生自身利益的代言人以期實現自身收益最大化的目標，同樣村委會成員也有謀求自身經濟利益、政治前途等方面要求。當前村民與民選村官的關系實際上是一種“委托-代理”關系。在兩權分離、信息不對稱、激勵不相容的條件下，具有風險規避性的村官很可能采取非合作性博弈行為，如敗德行為、短期牟利行為、共謀行為，來危害委托人的合法權利。

其次，在“鄉政村治”格局下，村委會對于作為基層政權的鄉鎮政府本無行政隸屬關系，而只是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系，但是由于鄉村關系尚未理順，村委會實際上承擔著雙重角色：它不僅要作為民選的合法組織對本地區公共事務進行管理，是民意的代表；還要接受政府的指導，承擔一系列“準政府”的工作，如收取各種稅費等。這使得村委會背離了村民的意志，成為鄉鎮政府在鄉村的“一條腿”。

三、解決村民自治過程中村委會面臨的矛盾沖突的對策

（一）加強制度化建設，規范各方行為

首先，對于這些相關權限，我們應該通過法律、法規的健全來加以確立和規范，明確鄉鎮政府與村委會、黨支部與村委會的職責權限。當前造成村委會與黨支部、村委會與鄉鎮政府之間矛盾沖突的直接原因在于《村民委員會組織法》以及《中國共產黨農村基層組織工作條例》等法律制度關于此項規定都十分籠統，兩者之間缺乏具體明確的劃分。為此要進一步細化村民委員會組織法及其他相關法律制度，特別是對于有關財務、人事任免等權力都應該做出明確的劃分，使鄉鎮行政管理與村民自治在制度規范基礎上有機地銜接起來。應進一步明確黨支部在村民自治中的“領導”應是一種宏觀層次的指導和幫助，而不是對具體事務的包辦和代替。黨支部的領導不能妨礙村委會職能作用的發揮。

其次，建立和完善利益懲戒機制。村民自治中村委會通過集體決策、執行和監督能有效的降低制度“真空”所帶來的高額交易費用問題，但是建立在“委托-代理”關系上的村委會在其成員求“利”欲望及信息不對稱的客觀條件下很可能損害村民的利益。因此，我們不能僅僅渴求通過政治教育來減少個體犯錯的可能性，而應該將對村干部的腐敗行為納入到法制軌道上來。這將有助于提高其腐敗的懲罰成本，有效防止代理人的違法行為。另外，要加快村務公開制度的建設。村民自治從本質上來說是一種間接民主形式。由于代理人擁有“私人信息”，易采用欺騙手段危害委托人（村民）利益，為此從規范村務公開的內容、程序、時間等方面著手，健全和完善相關制度，可以減少村委會成員對村民利益的損害。

（二）加快政府職能轉變，規范地方政府行為

切實轉變地方政府職能。首先要明確地方政府職責范圍。對于政府不能管、管不好的領域要充分利用市場機制，地方政府不應該越俎代庖，要進一步明確地方與中央、地方與市場的權限范圍。其次要在“事權”明晰的前提下應給鄉鎮政府配置相應的“財權”，要通過建立合理的轉移支付制度，保障鄉鎮政府合理的支出。最后，地方政府作為現行利益格局下的既得利益者，它很難對自身進行變革，為此中央政府不僅應加強對鄉鎮政府的管理和約束，規范其行政行為，更要通過對村民自治制度的完善，充分發揮村民自治對鄉鎮政府的牽制作用。

改革鄉鎮政府政績考核機制。各級政府應樹立“責任”意識、“指導”意識、“服務”意識，變主動領導轉變為主動服務，時刻關注農民的需要，推動村民自治發展。在政府政績考核方面，過去我們常常以增長速度、經濟總量和上級政府滿意為關鍵指標。十六屆二中全會提出了全面的科學發展觀要求我們在進行政績考核時也應做到從鄉鎮實際出發，將群眾的滿意納入到對地方政府領導的評價體制中去。只有這樣才易于贏得村委會和村民的理解和支持，有助于推動村民自治的良性健康發展。

（三）構建良好的大環境，推動村民自治有序發展

加快農村經濟環境建設。經濟基礎決定上層建筑，農村經濟的發展不僅有利于各種社會群體的出現和集團利益的分化，也有助于村民自身民主意識的增進。當前村民自治中公民自我管理、自我監督意識還有待強化。大力發展市場經濟，加快培育農村市場體系，使農民成長為成熟的市場主體，對于發揮村民在村民自治中的主體地位具有重要作用。

推動農村法制環境建設。村民自治應是依法管理過程。針對部分地區鄉鎮政府干預村委會正常運作的現實，中央政府作為制度的設計者和推行者，應采取多種方式強化人民的權利意識，在全社會范圍內樹立“法律至上”觀念。這不僅有助于充分保障公民的合法權利與利益要求，而且有助于以法律制約權力的運作，防止權力的濫用。

加快農村文化環境建設。當前賄選等一系列問題在村民自治中時常發生，這雖有很多深層次原因，如體制、社會風氣等，但是村民理性精神的缺失也是其中一項重要原因。因此，我們必須大力發展農村基層教育，提高村民的科學文化水平和思想文化素質，使農民在村民自治中真正成為能維護自身利益的“理性行動者”。

第五篇：村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度中存在的問題與對策

作者：西門無恨

【內容提要】 村民自治是我國農村經濟體制改革的產物，是市場經濟條件下建立農村和諧秩序的一種嘗試，是建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，它將把我國的基層管理體制改革逐漸引入佳境；同時，村民自治也是一項無例可循的新生事物，在實際運作過程中業已出現諸多需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農民生產生活的各個領域，而且事關我國發展改革的大局和民主法制前進步伐的穩健。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進行探討尤顯重要。

村民自治，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。而村民自治制度，則是以村民委員會組織為載體，在基層人民政府的指導下，由村民依法自我約束、自我服務、自我發展的一整套制度。

村民自治制度體系的確立和運作，不僅促進了農村經濟的闊步發展，使農民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無須諱言，由于諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問題，嚴重影響著村民自治的發展。

一、當前村民自治制度中存在的問題

問題之一：村民自治配套法規欠缺，“四個民主”難落實。

村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實踐中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策管理權。

問題之二：村民自治參與主體素質較低，自治流于形式。其

一、村民自治過程受村民自身文化素質所限，加上思想觀念上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。由于我國農民總體文化素質較低，而且中國歷史上無民主法制的傳統與經驗，村民普遍自治意識不強。同時很多村干部素質較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉鎮領導干部囿于自身經驗和素質，對農村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強，違規操作的現象時有發生，使村民自治工作難以深入開展。

其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成領導服從關系，這些都弱化了村民自治的性質。

問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉鎮與村委會關系不暢。

村“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導致有的村委會把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當選的黨員村委會主任當選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。

鄉鎮與村委會的關系不暢，也導致鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。但現實中在一些地方，一方面鄉鎮黨委和政府已經習慣了過去的領導角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領導與被領導的方法；另一方面由于廣大農村經濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質偏低，無力獨自解決農村各種復雜問題，仍然要依賴聽命于鄉鎮黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發展。

問題之四：村規民約不規范，村級組織配套機制不健全。

村規民約是村民在國家法律范圍內規范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強農村精神文明建設的重要手段。然而實際生活中，村規民約挑戰國法及過時的現象嚴重。目前村規民約的弊端主要表現在：一是“家長制”嚴重。少數村規民約不是依照法律規定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員等制定和出臺的。二是“土規定”太多。有些村規民約明顯太多，偏苛失適經不起檢驗。三是重罰輕教現象嚴重甚至涉嫌違法。有些村規民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規相抵觸而未及時修訂；而對有些新問題卻無明確規定，導致無“民約”可依。

村級組織管理職能已轉變，與之配套的服務機制尚未健全。農村實現農民零負擔、產業化經營落實自主經營權后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經發生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉變并不斷創新，積極主動地幫群眾學技術送信息及創立服務代理載體。

問題之五：村級財務監管不規范，“村財鄉管”無實效。

當前，一些地方村級財務管理混亂、帳目不清，村務公開不規范，村級財務存在截留收入、虛假報銷、私分財物、挪用公款等不良現象。近幾年來，隨著村級經濟的發展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務不公開，為應付上級檢查，設置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發票或虛構項目重復報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務漏洞村民深有詬病。

為了填補村級財務的漏洞，我國很多地方都實行村財鄉鎮代管的制度。然而，“村財鄉管”并不能從根本上改變村級財務管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監督的權利，而且實行”村財鄉管”后，在具體實行過程中對鄉鎮無法實行監督，導致出現新的問題。同時，也由于鄉鎮對村級財務收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監管作用。當前，村級財務存在預決算制度不健全、財務收支票據欠規范等不良傾向；甚至，個別鄉鎮領導把“村財鄉管”變成了“村財鄉用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農用產品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務報銷。這些做法，侵害了村組織和農民的利益，還滋生了腐敗。

二、村民自治制度中存在問題的對策

村民自治中出現的各種困難和問題，既有工作經驗和方法的問題，又有人的觀念和素質的問題，既有歷史文化的原因，又有經濟基礎及其體制的原因。應當看到，實行村民自治任務還相當艱巨，把村民自治推向深入必將經歷一個長期的過程。

對策之一：完善村民自治制度規范配套，健全各項民主制度。

當前，國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經過多年的實踐，農民開始逐步運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利，但一些配套的制度規范尚待完善。因此，加強村民自治制度規范配套，完善村民自治法律法規尤顯迫切。對此，有以下幾個方面的建議：

（一）建議適當調整村委會每屆任期。《村委會組織法》規定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現在鄉鎮五年才換屆，村委會主任絕大部分是鄉鎮人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當選的村主任卻無法擔當村民的代言人。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩定，也有利于村級工作的連續性。

（二）依法細化并嚴格候選人任職資格。《村民委員會組織法》第23條規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務”。但這個標準沒有可操作性，是對當選后的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規定。同時，《村委會組織法》應增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發生，使村委會成員候選人資格條件的規定易于操作。

（三）進一步規范競選行為，明確界定賄選。當前，村委會選舉競爭越來越激勵。對于非法及不正當的競爭方式，《組織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認定難、調查取證難、遏制杜絕難等問題。從實際操作來看，一旦認定為賄選，對當選者只是取消其當選資格，對落選者卻是毫發無損，違法成本太低。建議相關部門對認定賄選的標準、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在農村，農民大都是世代相居一地，存在著錯綜復雜的宗族和血緣、姻親關系。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉鎮領導之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關系。但現行法律法規對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。

此外，對競選演講方式、外出務工村民選舉投票方式應適當完善；對村委會成員的年齡、綜合素質以及連任的屆數也應進行限制。

制度建設是全面推進村民自治的根本，通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。制度建設的重點是建立健全選人、議事、管理、監督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規民約為主要內容的民主管理制度；四是以村務公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度。

對策之二：理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。

村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作。”村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進行領導，依法支持和保障村民開展自治活動，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。

對策之三：加大村民民主自治意識及文化素質的培養。村民中高素質人才嚴重短缺，村“兩委”成員素質亟待提高。除了其中因為村干部待遇較低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經商之外，主要原因是村民文化等綜合素質普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質呢？

首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村可以結合免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。同時，還要注重提高縣鄉領導干部素質，使他們能認真指導村委會實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。

其次，要強化教育提高村民整體素質。加強村民文化素質教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當家作主；二是要強化法制教育。利用會議、廣播、電視、墻報以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規，讓村民正確行使法律賦予的民主權利；三是要強化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。

對策之四：加強審計監督，改進村級財務管理體制。

加強審計監督，首先要嚴格執行財務預決算。要建立健全村級財務預、決算制度，做到年初有計劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現象。因此，不但要在收支票據審核時要嚴格把關，還要定期到村社開展財務檢查，真正了解村級財務的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發現違規問題要及時嚴肅的查處。

改進村級財務管理制度，對村級財務存在的問題要標本兼治、以防為主，必須加強對村級財務的審計工作。在具體實施中，一是對財務收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經紀律執行情況進行審計；三是對內部監控制度的完備性和有效性進行審計。四是對主要村干部進行經濟責任審計。

對策之五：加快發展農村經濟，開展村民自治示范活動。

貧窮不是社會主義。大力發展農村經濟，要把發展現代農業作為首要任務，以提高農業綜合效益和增加農民收入為中心，以建立農業產業體系為目標。村組織要利用科學知識，適應并開拓市場。一是農業產、加、銷都要圍繞市場進行，調整農業和農村經濟結構；二是大力促進科技興農。抓好優良品種的培育、引進和推廣；同時抓好生產技術的推廣應用。只有經濟快速發展，才能真正調動村民參與自治的積極性。

實行村民自治是一項長期的任務。推進村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時發現典型，推廣成功的經驗；充分發揮典型的帶動和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。

對策之六：疏通信訪渠道，認真處理群眾來信來訪。

自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法；也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，確保《村委會組織法》的順利實施。

總之，村民自治的成長是一個艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發展，成為中國基層民主政治建設的一朵奇葩，它的建立和發展必將有力的促進當今中國民主法制化的進程。

參考文獻：

1、吳紹田 《解讀村民自治》，中國發展出版社，2001年。

2、詹成付 《村民自治案例集》，中國社會出版社，2005年。

3、趙秀玲 《村民自治通論》，中國社會科學出版社，2004年。

4、盧福營 《村民自治的發展方向》，政治學研究，2008年01月。

5、王福興 《村民自治制度：一項偉大的創造》，光明日報，2008年10月。

6、張厚安 《村民自治：中國農村基層民主之路》，中國農村研究網，2007年07月。

7、趙理富 《村民自治與村級黨組織的功能轉換》，湖北行政學院學報，2007年06月。

8、王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網，2008年09月。