第一篇：當前村民自治中存在的問題與對策

當前村民自治中存在的問題與對策

《村民委員會組織法》自1998年11月正式實施以來，中國農民在民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的活動中，進行著自我管理、自我教育、自我服務的偉大實踐。10年來，廣大村民的民主熱情空前高漲，法制意識明顯增強，他們在自治中正行使當家作主的權利：村干部自己選，村里大事自己講了算，村里開支村民代表審了算，村里的政務、財務開始在陽光下操作；10年來，農村的民主政治建設煥發出空前的生機活力，廣大農村的干群關系得到實質性改善，鄉、村干部的工作方式、工作作風、工作內容正在發生根本性變化，村民自治的偉大實踐給中國農村帶來驚人的變化，去認識村民自治以及怎樣發展村民自治，這些都是當前我們應該深入思考的問題。

一、村民自治的發展歷程

黨的十一屆三中全會指出：“在經濟上要保護廣大農民的物質利益，在政治上要尊重廣大農民的民主權利。” 1980年至1982年全國開始的村民自治試點是村民自治的萌芽時期，1982年至1987年為村民委員會建立時期，1990年以后，成為村民自治活動深入開展和基層民主逐步走向規范化和法制化的時期。

實行村民自治是農村實行了以家庭聯產承包經營為主體的經營機制，政治上實行以農民自我管理、自我教育、自我服務為顯著特征的基層群眾自治制度的必然要求，存在決定意識，經經濟基礎決定上層建筑，有什么樣的經濟基礎，就有什么樣的上層建筑，實行村民自治是生產力發展的必然要求，是社會文明進步的重要標志。

村民自治是中國農民的偉大創造。從1987年全國人大頒布《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》到1998年11月4日正式修訂頒布這部法律，使我國的村民自治有法可依。到2008年，我國村民委員會的民主選舉實踐已進行了七次，從我們靈璧縣的實踐看，農民群眾對依法直接選舉村民委員會一次比一次關心，參選熱情一次比一次高漲，參選的競爭一次比一次激烈，選舉的程序一次比一次規范，直選的實踐一次比一次成熟，基層民主實踐一次比一次進步。我們靈璧縣2005年村委會換屆選舉，一次直接選舉成功的占全縣326個村的91.6%，有8%的村由于諸多原因進行了二次投票選舉。參選實踐的成功、參選熱情的高漲、競選競爭的激烈足以說明群眾民主自治意識的不斷覺醒和當家作主自治能力的不斷提高。但是，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的制度化、規范化以及輔之以相應的民主法治教育以及村委會與村民大會、村民代表會議的關系等都需要在實踐中進一步理順。

二、當前村民自治中存在的問題及原因

隨著我國農村經濟體制改革的不斷深化，有諸多因素束縛著農村村民自治的健康發展。這些因素主要有:農民文化水平低下，民主素養不高；村級集體經濟薄弱，村民委員會較好履行服務職能的能力較弱；鄉鎮與村之間如何解決“附屬行政化”與“過度自治化”問題，以及村民委員會與村黨組織之間的關系問題等等。如何更好地解決這些問題，是推進村民自治健康發展，保障民主權利，推進村民自治建設的必要。

現在村民自治“四項民主”實踐，可以這樣評價，民主選舉很成功，民主決策無章程，民主管理無規范，民主監督不到位。這是造成目前鄉村兩級工作難干、事情難辦、群眾“難管”的根本原因。具體分析：一是思想觀念上有差距。群眾的現代民主意識增強了，當家作主的愿望很強烈，而我們各級干部仍扮演“父母官”的角色，主仆顛倒；二是因勢利導實踐民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的過程中缺乏總結，缺乏制度規范，使村民自治這項社會主義民主最廣泛的實踐推進緩慢，使“四民主”沒有很好地或沒有真正落實到村民自治的實踐中。由于在政治上尊重農民的民主權利缺乏誠意，也使經濟上保護農民的物質利益的具體工作打了折扣，這也是農村社會的不穩定因素。三是公民有序的政治參與缺乏制度，也即公共品（章程、規則、規范）供給處于無序狀態，沒有實行真正意義上的村民自治，而是村干部管制，“主人”與“仆人”的關系沒有理順，村民會議與村委會本是決定與執行、產生與被產生、監督與被監督的關系，可實踐中有相當一些村干部錯誤地認為只要村民選上我，村務大事就由我說了算，村民就成了我的臣民。

三、推進村民自治的對策

按照黨的十六大提出的目標任務，完善村民自治，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，結合20多年來實行村民自治的實踐經驗，應重點抓好以下幾個方面：

1、加強權利保障完善法律制度。由于歷史條件的規制，中國農村的村民自治首先是從組織建構開始，有關法律也是從村民委員會組織法開始。這雖然符合事實邏輯，但畢竟也具有自治法。從法理邏輯上看，應該是先制定村民自治法，并在此基礎上制定組織法。但由于特殊的歷史和國情，使我國先制定的是組織法而未出臺相關的基本法律，這不利于凸現以村民為主體的基本自治權利，也不利于農民的民主權利受到侵害后的維護。現行的組織法只規定了應該怎樣，卻未規定違反后應該如何處理，因此組織法的權威大受影響。雖有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的原則，但卻缺乏相應的程序性法律規定，如沒有村民委員會選舉法。由此使原則性規定因沒有程序法律的保障而難

以落實。所以，在村民自治的深化過程中，需要制定有關村民自治的基本法律和程序性法律，以保障廣大農民能夠依法自治，依法行使并維護自己的民主權利。

自1980年底廣西河池地區的宜山、羅城兩縣農民自發組建村民委員會（以下簡稱村委會），開創村民自治，尤其是共和國于1998年頒布并施行《村委會組織法》以來，我國農村村民自治建設取得了巨大發展，對中國農村社會發展做出了一定貢獻，同樣村民自治在實際操作中也存在許多問題。如：村“兩委”矛盾問題、村委會成員薪水問題、村委會中的女成員問題、選民和候選人問題、村委會換屆后工作移交問題、村委會成員進行不公平競選問題、選民投票問題、罷免村委會成員問題、村民會議召開問題等。雖然原因是多方面的，但是我國《村委會組織法》自身的不完善是一個重要原因。

村“兩委”矛盾目前在農村比較普遍，也非常嚴重，造成村“兩委”矛盾的原因有體制上的，有利益上的，還有就是《村委會組織法》上對“兩委”權責的不清晰規定。《村委會組織法》規定“村委會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛、協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議”。但同時規定“中共在農村的基層組織，按照中共章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利”。這樣的規定事實上一方面承認村民選舉產生的材委會的領導權，充當“當家人”的角色；另一方面確認了村黨支部對村委會的領導，賦予了村黨支部對村務的“決定”權，這就為村民“支持”的村委會與鄉鎮黨委和政府支持下的村黨支部“爭權奪利”埋下了“禍根”。由于我國的現實國情，中共應該在村民自治中發揮領導作用，但是領導的方式有多種，不是領導具體事務，而是應在思想上進行領導。再者，村委會實質上是一種群眾性民事組織，不是政治組織，不是基層政府，中共黨組織直接領導村委會內部事務在某種意義上說是不合理的。因此，建議第三條的村黨支部“發揮領導核心作用”修改為“發揮思想領導作用”，并增加村黨支部“不得決定依法屬于村民自治范圍的具體事務?！?/p>

目前，我國還有少數村委會成員中沒有女性成員，這極大的損害了農村婦女權利，打擊了女姓村民參與村民自治的積極性，不利于農村村民自治婦女工作的開展。出現這種情況與法律中“村委會成員中，婦女應當有適當的名額”的規定有很大關系。因此，為了切實保障農村婦女參與村民自治的民主權利，提高農村婦女參與村民自治積極性，更好地開展農村婦女工作，建議將第九條的“村委會成員中，婦女應當有適當的名額”修改為“村委會成員中，婦女至少有一名?！?/p>

2、加強選舉的公正性。關于選民和候選人資格問題的講座已有很多，但大多數人堅

定支持《憲法》賦予公民選舉權和被選舉權不可剝奪，也就成為一些農村出現精神病患者當選為村委會成員的荒唐鬧劇的原因之一。在理論界，也有一些學者認為符合法定有選舉權和被選舉權的人，但是不具有完全行為能力，不應享有選舉權和被選舉權。也許有人說剝奪這些人的選舉權和被選舉權是不公平的，是違背《憲法》的。但是我要說，首先，未滿18周歲，但已具有完全行為能力，且符合法律有關規定的人不享有選舉權和被選舉權；而不具有完全行為能力，但符合法定的人享有選舉權和被選舉權，這本身就是不公平的，只是沒有什么人指出而已。從某種意義上說，對于選舉權和被選舉權的解釋不能直接從《憲法》中移植過來。利用黑惡勢力、家族勢力當選為村委會成員引起村民普遍不滿，大多數村民認為曾經有過刑事犯罪或經濟犯罪的村民不應或在多少年內不應享有被選舉權。對于這些人剝奪選舉權在某種意義上說是必要的，合理的，但在目前想通過修改法律來實現很難，不過可以出臺一部剝奪出任公職權法。因此，建議將第十二條的“年滿18周歲的村民??”修改為“年滿18周歲且具有完全行為能力的村民??”

在村委會換屆選舉時,不少在職村委會成員利用手中職權之便進行不公平競爭,甚有部分村委會主任落選后,拒絕進行交接工作.為了確保所有參與村委會競選的候選人能夠公平競爭,確保換屆選舉后村委會交接工作能夠順利進行,讓新一屆村委會盡快步入正常工作軌道。因此,建議增加“村委會成員參與競選下一屆村委會成員，必須在選舉委會員成立或公布候選人名單的第二天辭去村委會的職務，由選委會暫行其職權這一條。

我國大量農民進入城市工作，農村集體經濟薄弱，村民與村集體利益聯系較弱，加上農務相當繁忙，很多村民不愿主動到投票點投票，導致村委會選舉出現真實投票率低，而現實顯示的表面投票率高，尤其是代投率和流動票箱投票率極高的狀況。農民工與農村經濟聯系弱，對村委會選舉漠不關心，親自回家投票或寄票參與選舉的農民工極少，有的村甚至會出現有選舉權的村民超過一半成為農民工，村委會選舉權投票率過半很難實現。不過，我國農村的特殊環境，一戶內成員與村集體利益基本一致，他們所選的候選人一般為同一人。因此，村委會選舉投票不一定非要實行選民投票制，也可以實行戶代表投票制。如果施行戶代表投票制，一方面可以體現民主選舉，另一方面可以提高真實投票率，實行起來比選民投票制方便、科學。但是我國農村實際情況比較復雜，不是每個村都適合實行戶代表投票制，應該根據實際情況確定。因此，建議將第十四條“選舉村委會，由本村有選舉權的村民直接提名候選人”修改為“選舉村委會，由本村有選舉權的村民或戶代表直接提名候選人?！睂ⅰ斑x舉村委會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效，候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選”修改為“選舉村委

會，在外出務工超過1/3有選舉權村民實行選民投票制，有選舉權的村民過半數投票，選舉有效。候選人獲得參加投票的村民或戶代表的過半數的選票，始得當選?！?/p>

在村民自治實踐中有兩大難，一是罷免村委會成員難，一是村民會議召開難，直接影響民主決策、民主管理和民主監督。由于近年來鄉村結構調整，鄉村合并工作的加大，造成一個行政村內村民不是很熟悉，而村民小組、自然村內的村民相對比較熟悉。因此，村民的聯合行動不應注重從行政村角度出發，也可從村民小組或自然村角度出發，這樣便于聯合，但要注意防止村民小組或自然村內村民聯合無理對抗非本村民小組或本自然村的村委會成員。所以，建議將第十六條“本村1/5以上的選舉權村民的聯名，或者本村任一村民小組或自然村3/4以上有選舉權的村民聯名，或者本村1/4以上有選舉權的戶代表聯名，或者本村任一村民小組或自然村4/5以上戶代表聯名，可以要求罷免村委會成員。村委會必須在聯名罷免要求一周后及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村委會成員須經有選舉權的村民或戶代表過半數通過。”建議將第十八條“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，應當召集村民會議”修改為“村民會議由村委會召集。有1/10以上的村民提議，或者1/8以上戶代表提議，或者本村任一村民小組或自然村1/4以上選民或戶代表提議，村委會必須在提議一周后及時召集村民會議?！?/p>

第二篇：村民自治存在的問題與對策

AA縣村民自治存在的問題與對策

村民自治作為農村民主政治建設的核心內容，是社會發展的客觀要求，符合廣大村民的根本利益?！洞迕裎瘑T會組織法》實施后，通過多年的努力，我縣村民自治取得了一定的效果，基層農民逐步實現自我教育、自我管理、自我服務，基層民主法制建設得到進一步加強，但目前還存在著一些不容忽視的問題，需認真研究并加以解決，村民自治有待進一步的規范和完善。

一、基本情況

2005年鄉鎮撤并調整后，全縣轄7鎮3鄉，152個村（街）委會，4個社區居委會，2260個村民小組，總人口33萬人，其中農業人口28萬人。占總人口的85%。

二、存在的主要問題

（一）部分村民對農村民主政治建設的嚴肅性和重要性認識不高，參與基層民主自治的積極性不強。在第四屆村委換屆選舉中，一些村民漠視村委會民主選舉的重要性。對選誰當自己的村主任關心不夠，持無所謂的態度，致使很多堅持原則、責任心強、有能力、素質高的干部落選。有的村之所以多次選舉失敗，如橋業片的21個村成為這次換屆選舉的重點村和難點村，就是由于部分村民的民主意識、法制觀念淡薄、缺乏大局意識等造成的。由此可見，村民的積極性和參與性都直接影響到了換屆選舉的質量和效果。

（二）村委工作難度大，部分村干部無所作為。導致村干部完不成任期目標，難以有所作為的原因主要有以下幾個方面：一是有的村干部以為工作越認真、越積極、越堅持原則、就越容易得罪人，因而工作消極，畏難情緒嚴重，得過且過，缺乏干事創業勁頭。二是一些人競選村干部動機不純，存在私心雜念，擔任村干部的目的就是為了撈一把，不能意識到自己所擔負的重任。三是一些村干部不服從村 1

支部的領導和鄉鎮政府的指導，鄉鎮政府布臵工作時，有些村干部總以種種理由為借口，最后，工作都是鄉鎮政府包辦。四是一些村委經濟緊張，工作激勵機制，干好干壞一個樣，這也是影響村干部積極性的重要因素。

（三）村務公開不夠規范。雖然今年我縣頭塘、田州、那坡、百育、五村等5個鄉鎮被評為“百色市村務公開民主管理示范鄉鎮”的稱號，從整體上看存在的問題還很突出，一是有的村重視程度不夠，村務公開工作的力度被弱化，談不上規范化管理，與要求差距很大。二是畏難情緒明顯，村干部怕麻煩，怕公開后產生新的矛盾，因而一部分村干部對村務公開不熱心、不積極。三是公開的形式單調，內容簡單，村務公開大多是通過公開欄來公開，但多數公開欄經常都是空白或是幾年前的內容，沒有按制度定期開放，要檢查時才公開應付檢查，工作很被動。

（四）大多數村委會集體經濟薄弱，全面推進村民自治的能力有限。由于很多村委會集體經濟空白，難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。

三、對策與建議

村民自治，不是實行不實行的問題，也不是實行多久的問題，而是如何繼續深入貫徹、完善提高的問題，針對當前我縣村民自治工作存在的問題和不足建議采取如下對策：

（一）下屆換屆選舉前，要對村委干部進行考核、審計。通過考核，將一些能力強、上任以來為村里作了大量工作、政績顯著的干部公之于眾，大力宣傳，以避免堅持原則、工作能力強的干部落選。同時要做好選前審計工作，對沒有經濟問題的干部，還他一個清白；對有經濟問題的干部，給群眾一個清楚的交待，從而防止把貪污腐敗的村委干部再次選入村委班子。鑒于換屆選舉工作量大，在選前縣委、縣人民政府、鄉鎮人民政府應早部署、早動手、講速度、講實效，審計的重點應放在工作不力、群眾反映強烈的重點村、難點村。

（二）把好村民委員會成員候選人的資格審查關。充分發揮村支部在農村的領導核心作用，村黨支部書記應當成為村換屆選舉委員會的成員，擔負起組織選舉的重任?？h、鄉、村三級選舉機構要配合好嚴格把關，制定好村委候選人的任職資格條件和資格審查辦法，對不符合規定的候選人依法予以取消。一定要讓村民選出的村官能真正代表廣大人民群眾的根本利益，成為帶頭執行各項政策、法律、法規的表率，成為帶領群眾致富奔小康的先鋒，使基層民主政治建設成為推動我縣農村經濟發展的動力。

（三）加強民主決策、民主監督、民主管理，把工夫用在平時。重點是嚴格執行《村民委員會組織法》第十九條的有關規定，對涉及村民切身利益的重大事項必須召開村民會議討論決定。各鄉鎮人民政府要指導各村建立適合村民實行民主監督的硬約束制度，比如按照有關規定應召開的村民會議、村民代表會議必須如期召開，村民對村財務狀況的咨詢，村委必須給予解釋和答復。要制定村民維權的辦法，追究行政不作為者的法律責任。鄉鎮要督促各村嚴格執行村務公開、民主管理的有關規定，該公開的必須及時、全面、徹底地進行公開，真正給群眾一個明白，還干部一個清白。公開、公平、公正地管理村務，就能有效排除家族、宗派勢力的干擾，村民的各項民主權利也才能落到實處。

（四）大力發展村級集體經濟。村級集體經濟是村民自治運作和發展的物質基礎。實踐證明，只有集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉鎮政府要求農戶提供的獎金和勞務，才能主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔，因而村民自治組織享有較高威信。由此可見，搞好村民自治，縣、鄉鎮政府必須理清發展思路，為基層選準項目，大力發展農村集體經濟，才能解決村委會無錢辦事的困難，才能增強村委會的服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

(五)加強對村組干部和廣大農民的教育培訓，努力提高他們的思想政治素質和參與意識。由于我縣農村經濟文化較落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；還因為農村封建家族意識的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉鎮政府產生依賴感；另外，許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，或是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注，或是認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉鎮的管理對立起來。因此，要提高村民自治組織的自身建設，必須加強對村干部和廣大農民的文化教育培訓和引導，提高他們的文化水平和民主素養，使其學會行使民主權利，保證村民自治規范運作和健康發展。

總之，實行村民自治，是黨領導農民建設有中國特色社會主義政治的偉大創造。我們必須不斷為村民自治創造條件，營造氛圍，真正實現村民自我教育、自我管理、自我服務，這樣就一定會有效地促進我縣農村經濟的發展和社會的全面進步。

AA縣民政局

2006年6月23日

第三篇：村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度中存在的問題與對策

作者：西門無恨

【內容提要】 村民自治是我國農村經濟體制改革的產物，是市場經濟條件下建立農村和諧秩序的一種嘗試，是建設有中國特色社會主義民主政治的偉大創造，它將把我國的基層管理體制改革逐漸引入佳境；同時，村民自治也是一項無例可循的新生事物，在實際運作過程中業已出現諸多需要完善的弊癥，它不僅涉及九億農民生產生活的各個領域，而且事關我國發展改革的大局和民主法制前進步伐的穩健。因此，對村民自治制度中存在的問題與對策進行探討尤顯重要。

村民自治，就是廣大農民群眾直接行使民主權利，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。其核心是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。而村民自治制度，則是以村民委員會組織為載體，在基層人民政府的指導下，由村民依法自我約束、自我服務、自我發展的一整套制度。

村民自治制度體系的確立和運作，不僅促進了農村經濟的闊步發展，使農民生活得到了極大的改善；也使村民自治的理念逐漸深入人心，村民民主自治參與的熱情不斷高漲。但無須諱言，由于諸多因素的影響，村民自治制度中還存在一些不容忽視的問題，嚴重影響著村民自治的發展。

一、當前村民自治制度中存在的問題

問題之一：村民自治配套法規欠缺，“四個民主”難落實。

村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實踐中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策管理權。

問題之二：村民自治參與主體素質較低，自治流于形式。其

一、村民自治過程受村民自身文化素質所限，加上思想觀念上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。由于我國農民總體文化素質較低，而且中國歷史上無民主法制的傳統與經驗，村民普遍自治意識不強。同時很多村干部素質較差，思想觀念未跟上；加上有些地方鄉鎮領導干部囿于自身經驗和素質，對農村工作不熟悉，思想上存在偏差，工作方法僵化簡單，在自己的工作崗位上難有作為；甚至有的工作人員法律意識不強，違規操作的現象時有發生，使村民自治工作難以深入開展。

其二、村民自治的行政化傾向使村民自治制度的實施流于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成領導服從關系，這些都弱化了村民自治的性質。

問題之三：村“兩委”矛盾沖突，鄉鎮與村委會關系不暢。

村“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式，導致有的村委會把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，有的村黨支部組織班子渙散，起不到村級組織的核心作用；而有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治權力實際上被懸空。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子“二合一”,即通過一些操作，讓村支書選上村委會主任，或當選的黨員村委會主任當選村支書，兩委合一后，村民自治事實上也就大打折扣。

鄉鎮與村委會的關系不暢，也導致鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。但現實中在一些地方，一方面鄉鎮黨委和政府已經習慣了過去的領導角色，或者還未找到村民自治條件下新的工作方法和思路，對村委會工作基本上還是采取了過去那種領導與被領導的方法；另一方面由于廣大農村經濟還比較困難，再加上村委會干部普遍素質偏低，無力獨自解決農村各種復雜問題，仍然要依賴聽命于鄉鎮黨委和政府，這些都制約著村民自治的健康發展。

問題之四：村規民約不規范，村級組織配套機制不健全。

村規民約是村民在國家法律范圍內規范自己行為的公約，是群眾自我管理自我教育、加強農村精神文明建設的重要手段。然而實際生活中，村規民約挑戰國法及過時的現象嚴重。目前村規民約的弊端主要表現在：一是“家長制”嚴重。少數村規民約不是依照法律規定由全體村民會議討論制定和修改，而是由村民委員會主任、副主任和委員等制定和出臺的。二是“土規定”太多。有些村規民約明顯太多，偏苛失適經不起檢驗。三是重罰輕教現象嚴重甚至涉嫌違法。有些村規民約的條款與新頒布或新修訂的法律、法規相抵觸而未及時修訂；而對有些新問題卻無明確規定，導致無“民約”可依。

村級組織管理職能已轉變，與之配套的服務機制尚未健全。農村實現農民零負擔、產業化經營落實自主經營權后，村支兩委的工作職能、管理方式和工作方法已經發生變化，過去管理群眾的手段不斷弱化，迫切需要村干部的工作方式盡快轉變并不斷創新，積極主動地幫群眾學技術送信息及創立服務代理載體。

問題之五：村級財務監管不規范，“村財鄉管”無實效。

當前，一些地方村級財務管理混亂、帳目不清，村務公開不規范，村級財務存在截留收入、虛假報銷、私分財物、挪用公款等不良現象。近幾年來，隨著村級經濟的發展，有的村干部隨意截留收入作為小金庫，平常財務不公開，為應付上級檢查，設置兩套報表兩本賬，通過多種方式貪污公款；其次是白條報銷虛開發票或虛構項目重復報銷；此外除了私分私占集體財物，還存在挪用公款等不良行為，對這些財務漏洞村民深有詬病。

為了填補村級財務的漏洞，我國很多地方都實行村財鄉鎮代管的制度。然而，“村財鄉管”并不能從根本上改變村級財務管理的弊病。首先，這一制度并不符合《村委會組織法》的村民自治精神。它不僅剝奪了村民民主理財和民主監督的權利，而且實行”村財鄉管”后，在具體實行過程中對鄉鎮無法實行監督，導致出現新的問題。同時，也由于鄉鎮對村級財務收支情況缺乏全面的了解，起不到真正的監管作用。當前，村級財務存在預決算制度不健全、財務收支票據欠規范等不良傾向；甚至，個別鄉鎮領導把“村財鄉管”變成了“村財鄉用”，一是任意挪用村級資金；二是巧立名目截取“村財”；三是乘機推銷農用產品從中漁利，甚至直接將自己的開銷在村財務報銷。這些做法，侵害了村組織和農民的利益，還滋生了腐敗。

二、村民自治制度中存在問題的對策

村民自治中出現的各種困難和問題，既有工作經驗和方法的問題，又有人的觀念和素質的問題，既有歷史文化的原因，又有經濟基礎及其體制的原因。應當看到，實行村民自治任務還相當艱巨，把村民自治推向深入必將經歷一個長期的過程。

對策之一：完善村民自治制度規范配套，健全各項民主制度。

當前，國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間。經過多年的實踐，農民開始逐步運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利，但一些配套的制度規范尚待完善。因此，加強村民自治制度規范配套，完善村民自治法律法規尤顯迫切。對此，有以下幾個方面的建議：

（一）建議適當調整村委會每屆任期?！洞逦瘯M織法》規定，村委會每屆任期三年，任期太短，不利于開展工作。而且現在鄉鎮五年才換屆，村委會主任絕大部分是鄉鎮人大代表，三年換屆后一些落選的村主任的人大代表資格依然存在，新當選的村主任卻無法擔當村民的代言人。建議村委會五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩定，也有利于村級工作的連續性。

（二）依法細化并嚴格候選人任職資格?！洞迕裎瘑T會組織法》第23條規定：“村民委員會及其成員應當遵守憲法、法律、法規和國家的政策，辦事公道，廉潔奉公，熱心為村民服務”。但這個標準沒有可操作性，是對當選后的村委會及其成員的要求，而不是對候選人的資格條件規定。同時，《村委會組織法》應增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，防止個人素養較差的人員被選為村委會成員的尷尬情況發生，使村委會成員候選人資格條件的規定易于操作。

（三）進一步規范競選行為，明確界定賄選。當前，村委會選舉競爭越來越激勵。對于非法及不正當的競爭方式，《組織法》雖列舉了威脅、賄賂、偽造選票三種，但仍存在賄選認定難、調查取證難、遏制杜絕難等問題。從實際操作來看，一旦認定為賄選，對當選者只是取消其當選資格，對落選者卻是毫發無損，違法成本太低。建議相關部門對認定賄選的標準、條件、程序作出明確界定，并增加懲處賄選違法行為的條款。

（四）在村民自治中引入回避制度。在農村，農民大都是世代相居一地，存在著錯綜復雜的宗族和血緣、姻親關系。目前在有些地方的村委會中，村“兩委”成員和鄉鎮領導之間、村“兩委”成員之間、甚至“選委會”成員與候選人之間都存在直系血親或姻親關系。但現行法律法規對此沒有禁止條款，因此有必要引入回避制度。

此外，對競選演講方式、外出務工村民選舉投票方式應適當完善；對村委會成員的年齡、綜合素質以及連任的屆數也應進行限制。

制度建設是全面推進村民自治的根本，通過建立健全各項民主制度，把“四個民主”落到實處。制度建設的重點是建立健全選人、議事、管理、監督四項民主制度，一是由村民按照公平、公正、公開原則直接投票選舉產生村委會干部的民主選舉制度，二是以村民會議或村民代表會議為主要形式的民主議事制度；三是以村民自治章程或村規民約為主要內容的民主管理制度；四是以村務公開，民主評議村干部和村委會定期報告工作為主要內容的民主監督制度。

對策之二：理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。

村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！贝逦瘯k理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策上給予指導。村黨支部是黨的基層組織，在村民自治中，村黨支部是從政治上、思想上進行領導，依法支持和保障村民開展自治活動，而不是黨在村級組織的代表，切忌以黨治村。推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會相對獨立的法律地位。

對策之三：加大村民民主自治意識及文化素質的培養。村民中高素質人才嚴重短缺，村“兩委”成員素質亟待提高。除了其中因為村干部待遇較低，大多有能力的村民不是出外打工就是自己經商之外，主要原因是村民文化等綜合素質普遍較低所致。那么，如何提高村民整體素質呢？

首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村可以結合免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。同時，還要注重提高縣鄉領導干部素質，使他們能認真指導村委會實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。

其次，要強化教育提高村民整體素質。加強村民文化素質教育，提高參政議政能力，一要強化民主教育，教育村民如何當家作主；二是要強化法制教育。利用會議、廣播、電視、墻報以及一些通俗易懂的形式宣傳國家的法律法規，讓村民正確行使法律賦予的民主權利；三是要強化思想政治教育。幫助村民樹立正確的人生觀和價值觀。

對策之四：加強審計監督，改進村級財務管理體制。

加強審計監督，首先要嚴格執行財務預決算。要建立健全村級財務預、決算制度，做到年初有計劃，年終有決算，杜絕盲人騎瞎馬的現象。因此，不但要在收支票據審核時要嚴格把關，還要定期到村社開展財務檢查，真正了解村級財務的需求和狀況，掌握第一手資料；同時發現違規問題要及時嚴肅的查處。

改進村級財務管理制度，對村級財務存在的問題要標本兼治、以防為主，必須加強對村級財務的審計工作。在具體實施中，一是對財務收支真實性、合法性進行定期審計；二是對財經紀律執行情況進行審計；三是對內部監控制度的完備性和有效性進行審計。四是對主要村干部進行經濟責任審計。

對策之五：加快發展農村經濟，開展村民自治示范活動。

貧窮不是社會主義。大力發展農村經濟，要把發展現代農業作為首要任務，以提高農業綜合效益和增加農民收入為中心，以建立農業產業體系為目標。村組織要利用科學知識，適應并開拓市場。一是農業產、加、銷都要圍繞市場進行，調整農業和農村經濟結構；二是大力促進科技興農。抓好優良品種的培育、引進和推廣；同時抓好生產技術的推廣應用。只有經濟快速發展，才能真正調動村民參與自治的積極性。

實行村民自治是一項長期的任務。推進村民自治的一個有效方法，就是大力開展村民自治示范活動。通過示范活動，可以摸索村民自治的辦法和措施，及時發現典型，推廣成功的經驗；充分發揮典型的帶動和輻射作用，不斷提高村民自治的整體水平。

對策之六：疏通信訪渠道，認真處理群眾來信來訪。

自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法；也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，確?！洞逦瘯M織法》的順利實施。

總之，村民自治的成長是一個艱難緩慢的過程。但村民自治這一“草根民主”正以其頑強的生命力，不可遏制地蓬勃發展，成為中國基層民主政治建設的一朵奇葩，它的建立和發展必將有力的促進當今中國民主法制化的進程。

參考文獻：

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8、王世智 《村民自治工作的成效、問題及對策思考》，中國選舉與治理網，2008年09月。

第四篇：村民自治建設中存在問題和對策

村民自治制度建設中存在的問題與對策

淺談村民自治制度中存在的問題與對策

村民自治制度的確立，是中國農村經濟體制改革的產物。20多年村民自治活動的開展己充分展現了村民自治的生命力和有效性。村民自治發揮的作用既表現在物質制度又表現在思想精神層面。一是促進了農村經濟的發展，農民生活得到了極大的改善；二是村民自治的制度體系已基本確立，使村民自治活動的開展有了制度保障；三是村民自治的精神和理念逐漸深入人心。但還存在一些突出問題不容忽視，它們嚴重地影響著村民自治的發展及其深化。

一、當前村民自治制度中存在的問題及原因

村民自治制度是與我國依法治國戰略的實施和市場經濟體制的改革相適應的農村基層管理制度。從1980年第一個村民委員會建立，到80年代中期，各地普遍建立了村民委員會組織。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督。因此，全面推進村民自治，也就是全面推進村級民主選舉、村級民主決策、村級民主管理和村級民主監督。從上個世紀80年代初的萌芽至1998年11月《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布，村民自治經歷了一個漸進發展過程。但由于多方面的原因，村民自治在實踐中也必然面臨一系列 的問題和困難。

一是村民自治制度配套法規的欠缺，無法使之發揮最佳效應。村民自治制度在設置和可操作性上顯得過于粗略和原則化，在行為模式與制裁手段的規范上顯得空泛。如現行法律制度對村民的界定、權利、義務，村民對村務管理的參與途徑和方式等等，缺乏明確具體的規定，在村民自治的實際運作過程中，鄉鎮管理與村民自治之間，村黨支部與村主任之間的關系和權限不明，往往造成鄉鎮一級或村黨支部事實上取代村民自治組織行使村級事務的決策權、管理權。隨著農村流動人口增加（本地人口外流，外籍人口流入）導致此類人員的民主權利和應該承擔的村民義務難以落實，需要相應的制度來保證他們的權利義務的實現。另外，在村委會中引進有志青年的機制，有些地方進行了有益的的嘗試，囿于缺乏制度規范和保障，難于得到推廣。

二是村民自治過程受觀念意識上的阻礙，導致村民自治制度難以達到預期效果。中國有極為漫長的君主專制集權的歷史，而無民主法制的傳統與經驗，農民習慣于被動接受“自上而下”的管理，并把自己的命運寄托于清官統治上，導致村民普遍自治意識不強。很多村干部素質較差，思想觀念未跟上，致使村務公開不規范，甚至流于形式。加上村民自治政策宣傳不到位，工作作風、工作方式轉變不到位，群眾與村干部的關系不太融洽，群眾對村級事務的關心程度不夠，不愿意參與管理和監督，缺少村務公開、民主管理的群眾基礎，使村務公開、民主管理工作難以深

入開展。

三是村民自治中的行政化傾向使村民自治制度的實施流之于形式。村民自治是村民直接管理自己，自主處理村級事務的一種社會管理方式。然而很多地方的村民自治在實踐中，都自覺不自覺以行政手段安排工作，有一些本應由鄉鎮完成的職責也被“分解”到村委會，使村委會體現出強烈的行政化色彩，在工作中主要考慮的是先向政府負責而不是向群眾負責。自治組織實際上表現為一種政權性組織或者是鄉鎮的附屬行政機構，政府對村委會的指導關系演變成實實在在的領導關系，這些都弱化了村民自治的性質，與國家推行村民自治的本意不符。

四是鄉鎮與村委會的關系不暢導致國家政策執行不力和鄉村事務管理不順。目前在基層農村管理體制中, 鄉鎮政權代表國家行使行政管理權，村民委員會代表村民行使基層自治權。鄉鎮政府與村委會之間是工作上的指導與被指導、協助與被協助的關系。這種關系的確認和維持無疑是村民自治正常、規范運作的基本前提和根本保障。但現實中的鄉鎮政權與村委會的關系又常常與成文法律規范存在著種種“偏離”，嚴重制約著村民自治的健康發展和鄉鎮行政職能的有效履行。最經常也最突出地表現在許多鄉鎮仍然把村委會當作自己的行政下級或派出機構，仍然習慣于傳統的命令指揮式的管理方式，對村委會從產生到日常工作進行行政干預。鄉鎮對村委會強有力的控制還表現在，鄉鎮黨委(?目前鄉鎮大都是鄉黨委書記、鄉鎮長一肩挑)通過對村黨支部的

有效領導，來間接地“領導”而不僅僅是“指導”村委會(村支部書記與村委會主任也基本上是一肩挑)。另外,一些鄉鎮還借助于“村財鄉管”對村級財務實施管理來強化對村委會的控制。雖然主觀上鄉鎮是本著良好的愿望，是為了管好村級財務，防止他們貪污腐敗，以權謀私，但客觀上弱化了鄉鎮同村的新型指導關系，強化了傳統的領導關系，進而不利于村干部改變過去那種對上不對下的工作作風來服務群眾。另一方面,依據村委會自治權，存在少數村委會為了自己特定的利益，有意識地強化鄉鎮政府與村民之間的矛盾。當村民責怪村委會不能維護村民利益時，村委會就將全部責任推向鄉鎮，而當鄉鎮責怪村委會協助工作不力時，它們又把責任全部推給村民。在他們看來，村民自治就是本村村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己的內部事務，沒有必要接受鄉鎮政府的指導和監督。于是，他們對承擔的協助鄉鎮政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態度。

五是“兩委”矛盾沖突使黨務村務管理兩難。村委會與村黨支部的關系不協調目前表現為兩種情況：一是村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式,導致有的村委會不能自覺地接受村黨支部的領導，把村民委員會引導村民自治同村黨支部的政治領導和保障作用對立起來，加上有的村黨支部班子渙散，使村黨支部起不到村級組織的核心作用。也有的村級組織的權力過分集中到村黨支部，甚至集中在村支書個人手中，村委會和村民會議的自治

權力實際上被懸空。村支書雖說形式上是由村中的黨員選舉產生的，但實際上往往是由鄉鎮黨委決定的。黨支部成員由任命產生，而村委會則由選舉產生，于是便形成了“上級來人找支書，村民有事找村主任”的局面。民主選舉使村主任在村事務決策中的位勢增高，而傳統制度仍然捍衛著黨支部書記的優勢地位。黨支部是傳統的村務決策實體，而選舉產生的村委會要依法行使村務決策權力。這些矛盾嚴重影響了村民自治的健康發展，大大降低了村民自治的質量。二是現在很多地方通行村委會與村黨支部兩套班子兩種管理模式“二合一”,即通過一些操作途徑，讓村支書選上村委會主任，或讓選上的黨員村委會主任當選村支書，或培養新當選的非黨員村委會主任為黨員，再選任為村支書。這樣，兩委合二為一后，黨組織對村委會的控制加強了，工作中的對立和摩擦也少了，上級對村委會的管理也容易了。但對村委會來說，村民自治事實上就大打折扣了。

另外，稅費改革后，雖然村干部的報酬進入了比較穩定的保障時期，農民群眾參與選舉的積極性日益增長，但也面臨一些新情況、新問題：如流動人口增加、農村大量勞動力外出打工、村干部競爭加劇、村組合并，干部職數精簡、選舉經費缺乏來源等等。

二、村民自治制度中存在問題的對策

一是進一步加強村民自治制度規范配套。以往的農村治理體制是國家從鄉村獲取資源，這也是導致農村各種矛盾根源。目前

國家取消了農業稅，進行轉移支付補貼的稅制改革。這些為村民自治拓展了廣闊的空間，村民自治開始走出體制性困境。“多予少取放活”的政策最終會調動農民的積極性。經過20多年的實踐，農民通過逐步學習和掌握了村民自治的知識和技能，培育起自治的意識，開始運用村民自治法律維護和擴展自己的民主權利。因此，進一步加強村民自治制度規范配套，完善村民自治相關法律法規顯得更加迫切和必要。在制定村民自治制度配套規范的過程中，還要考慮提高村民自治程度和質量的智力因素。隨著國家改革開放的進一步深入，國民的流動導致智力的流動成為常態?，F行的戶籍制度嚴重制約經濟的發展和文化的交流。戶籍制度改革勢在必行。因此，村民的界定不應以戶籍為唯一依據。愿意為農村建設施展才華的現代知識型青年的進入，對村民自治的長足發展會有很大的促進。在具體制度規范的設計上應該對此給予充分的考慮。

二是加大對村民的民主意識的培養和強化。首先，必須在農村加強文化教育建設。目前在農村實行的免費九年制義務教育，將對農村文化教育產生深遠的影響。可以結合農村免費義務教育，以學校為依托，建立政府補貼型的分區式的文化活動室，既為學生也為村民提供學習和交流的文化活動場所。其次是要加大對國家有關村民自治政策及黨的各項惠民利民的方針政策的宣傳。這種宣傳可以結合中華民俗采取各種健康文明而又生動活潑的形式。再次是提高縣鄉村干部素質，使他們能認真指導村委會

實施村民自治的各項制度，指導村民在參與中提高民主意識和參政議政能力。讓村民直接參與各項村民自治制度，既可以啟蒙大家的民主意識，也可以使大家體會到這些民主制度給他們所帶來的實實在在的好處，從而為他們以更積極的態度參與以后的村民自治活動奠定基礎

三是理順鄉鎮政府、村委會、黨支部三者之間的關系。村委會與鄉鎮政府的關系，《村民委員會組織法》第四條做了明確規定：“鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作?！编l鎮政府是國家設立在農村的基層政權組織，承擔著對所轄鄉村行使行政管理權的職能，依法在所轄區域內開展各項政治、經濟、社會和文化等方面的政務。在這些職權范圍中，不存在村民自治的問題，亦不屬于村民自治的范疇，應當行使其領導職能，在所轄行政區域內依法開展法律規定的各項政務工作。村委會是村民進行自我教育、自我管理、自我服務，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的基層群眾性自治組織。村委會辦理本村的公共事務和公益事務，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求和提出建議。鄉鎮政府對村民自治范圍內的事項不能像過去對待行政組織那樣，采用行政手段領導村里的工作，而是要從法律、政策、工作上給予指導。村民委員會也應當協助鄉鎮政府開展各項工作，教育和推動村民依法履行應盡的義

務。村黨支部是黨的基層組織，接受上級黨委的領導。在村民自治活動中，村黨支部是政治上、思想上進行領導，依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。村民自治是在黨領導下有秩序、有計劃進行的，是國家法律范圍內的自治，而不是毫無約束的自治。對鄉鎮政府、村委會、村黨支部三者之間的關系的正確處理，雖然各級黨和政府下發了一些文件，在實踐中仍然難以做到有效落實。

因此,要推行村民自治制度，首先就必須從法律上確立村委會的相對獨立的法律地位，某種程度上與鄉鎮政府平等的法律地位，否則難免又陷入控制依賴關系。

四是疏通信訪渠道，認真接待處理群眾來信來訪。自新的《村委會組織法》頒布實施后，相關部門接待的有關村民自治工作的來信來訪量呈大幅度增長態勢，而且大量的是集體或群體上訪。農民上訪反映最多的是村干部違法施政、集體財務管理混亂、村干部貪污腐敗、選舉程序違法、村務政務不公開等問題。有許多問題是農村基層管理中多年積累而成的，并不是村民自治本身造成的，長期以來農民找不到反映的渠道，有些問題即使反映了也沒有得到解決。實行村民自治，特別是《村委會組織法》頒布實施后，給農村多年積累的矛盾找到了一個“出口”。這是村民自治上訪增加的重要原因。農民上訪說明農民群眾還相信黨和政府，相信相關部門會給他們一個公正的說法，也說明農民群眾的民主意識在增強，法律意識在提高，以及對自身民主權利的重視。

因此，有關部門應相互配合，認真接待處理農民群眾的來信來訪。通過疏通信訪渠道，化解矛盾，維護農村穩定。同時相關部門應加大執法力度，對侵犯農民民主權利的各種違法行為堅決依法查處，以確保《村委會組織法》的順利實施，依法維護農民群眾的民主權利。

另外，實行村民自治和民主選舉是有成本的，需要經費支持。因此，應該明確經費渠道，最好是把村委會的換屆選舉全額納入地方財政預算。對經濟相對落后村的村民自治，地方財政也應考慮給予適當補助。隨著村干部職數精減后出現的工作量問題，可以通過大力發展農村經濟組織進行分解，培育各種農村經濟組織對農村經濟的發展也會是很大的促進。目前，在我省部分城中村、貧困村、上訪村、難點村、宗族房頭問題突出村實行的選舉觀察員制度出發點不錯，只是由于制度不完善，效果不明顯。因此，要完善選舉觀察員制度，必須不斷完善選舉觀察的內容、形式、觀察員的選聘、培訓、管理等方式。

第五篇：淺析我國當前村民自治發展中存在的問題及對策

淺析我國當前村民自治發展中存在的問題

及對策

引言

關于村民自治，1982年憲法修訂確立以來，是歷屆中央政府十分關注的基層民生問題，每年的中央農村工作會議一號文件都把農村發展當做重點難點來抓。村民自治是廣大農民群眾參與基層社會事務管理的一種直接民主形式，其主要包括：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。它不是簡單的農村群眾自治，它需要國家政策的扶持和幫助，更需要發揮鄉政府領導班子的帶頭作用。中共十五大報告指出：“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使權力，依法管理自己的事情，創造自己的幸福生活，是社會主義最廣泛的實踐?！彼?，村委會要做到積極放權，不要將權力集中在領導手中，要時時想著村民的利益，急群眾之所急，想群眾之所想，處處為民。積極聽取群眾意見，結合農村實際情況，發展農村特色產業，這樣才能把我國農村建設的更加美好。因此，發展我國農村村民自治，必須從群眾的利益出發，堅持以村民為本的原則，積極聽取農民群眾的意見和好建議，結合農村實際情況，針對不同村民的不同情況，具體問題具體分析，采取不同的發展措施。

一、我國村民自治的起源及演變過程

村民自治就是農村農民可以自己親自行使民主權利、根據我國法律辦理自己的事情、讓自己的生活變得更加美好，實行自我管理、自我教育、自我服務的一項基本社會政治制度。中國村民自治的起源廣義的來說，應該是發起于晚清改制中的“鄉鎮自治”。狹義的來說村民自治的制度起源于對人民公社體制的部分替代。這種替代是歷史性的，它將原來的人民公社體制“攔腰截斷”，公社一級恢 1

復為國家政權建制即鄉政府，納入單一制的國家行政體制內；公社以下的生產大隊和生產隊以“村民自治”的形式區別于國家政權，以“自治民主”重建鄉村秩序。這就是村民自治的起源。

（一）人民公社體制的歷史回顧

新中國成立時并不是馬上就實行了人民公社。1949年成立新中國以后，我黨廢除國民黨時期的保甲制度，縣級以下的行政區域有兩種政權設置形式：東北、華北地區設的區、鄉兩級制，還有其他地區設的區鄉建制等，兩制主要區別就是“區”是否是獨立的一級政權組織，但是鄉以下都是行政村建制。我國1954年的憲法確定了縣級以下區域只設鄉、民族鄉和鎮基層政府，非正常情況下可設區公所。在縣級以下區域也就是農村基層可以設鄉—村—組。新中國成立的第一階段主要是穩定國內政治秩序和恢復經濟工作，而較大的工業化和農業化并沒有開始。從1953年中央政府宣布了過渡時期的總路線以后，我國農業的集體化才不斷加速。到1956年后農業化達到了高潮。1958年開始的“大躍進”致使中央對于農村形勢的評估太高，于是開始大力推行農業合作社的并社運動，就是所謂的人民公社運動。社會主義整體建設方案的重要組成部分—對農村進行人民公社化改造，是社會主義公有制在程序上的必然結果。人民公社就是“一大二公”和政社合一?！耙淮蠖憋@然是人民公社規模大、公有化程度高。“政社合一”就是建立統一的公社管會。原來的農業合作社變成了生產大隊，由公社領導。生產大隊下面還設生產隊，只能生產組織。1962年的《農村人民公社工作條例》（簡稱“農業六十條”）的通過，“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制正式形成。

（二）人民公社的退場與村民自治的興起

“重工業優先發展”被作為國家戰略確定以后，顯然人民公社本身的經濟自主和政治民主的空間受到很大的擠壓。而且基層的集體經濟組織本來就沒有生產經營的自主權。經濟與政治權力都被集中到公社一級，農民們并沒有從這種表面很美好的體制中獲得歸屬于個體的經濟與政治利益?！皩嵺`是檢驗真理的唯一標準”，人民公社并沒有經住實踐的真正考驗就被逐漸沖淡，盡管理論是如此的完美，但歷史限定的時空下和文革十年的影響下，它已經很難甚至根本可能繼續維持下去了。國家的改革都是從農村的土地開始。于是安徽的“小崗村”被首當其沖的作為試驗地?！靶彺濉秉c燃了全國性的家庭聯產承包制度的火焰，要有新的政治經濟體制與之相適應。承認了個體的生產經營自主權之后原來人民公社的“三級體制”受到致命性的沖擊。農民長期受到壓制都渴望“去集體化”。由于種種原因而興起了村民自治，它不僅要解決原來留下的爛攤子而且要維護村莊秩序。農村秩序問題在村民自治的制度起源上很大的作用。也就是說，在人民公社

退場和“經濟小崗村”的定型后，“政治小崗村”成為農村的真正需要，需要一個村莊秩序重建的治理模式—那就是村民自治。

（三）村民自治的正式實行

1982年我國村民自治才有最初的提法。1987年11月《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》通過，村民自治才以法律的形式被確定下。1988年6月，第一次鄉村選舉由我國民政部組織，從此村民自治進入了制度化運作階段。1990年以來，全國村級選舉的示范活動被廣泛開展。1992年全國各省都實行了農村基層選舉。到1997年底，全國絕很多省份都已進行了兩屆選舉，更有甚者已進行了四屆選舉。時至如今我國的農村已經普遍的建立了村民自治制度。

二．我國村民自治在發過程中存在的問題

20世紀80年代以來，我國農村的村民自治在實踐探索中確實取得了重大成就，它對于促進農村經濟社會發展、政治穩定和現代化建設，也起了重大的促進作用。并且開辟了一條鄉村民主建設的新道路。但是我國正處于社會和經濟轉型階段，在這種背景下的村民自治，不可避免的會存在一些問題。

（一）鄉鎮政府與村民委員會的關系不明確

《村民委員會組織法》第4條規定：鄉鎮政府指導、支持和幫助村民委員會的工作，而不是干預依法屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會應該協助鄉、鎮人民政府開展工作。這就是所說的“鄉鎮村治”的憲法格局。就目前的成文法律制度來說，村委會與鄉政府的關系是相當模糊的：即沒有明確規定“指導、支持和幫助”的任何內容，也沒有清楚的確定“協助”的范圍和形式。這就為鄉政府與村委會提供了很大的矛盾與沖突。

現在的鄉鎮政府對村級部門更多的不是指導，而是控制和干涉。主要表現為以下三個方面：

1.命令式的間接行政干預

鄉鎮政府對村委會永遠都是下達各種指標，必須無條件的完成任務，要不然就不能被評委先進村或者懲罰村干部等。鄉政府經常會在村干部中培養自己的代理人從而可以間接控制村里的一切事務。

2.無條件的對村務進行監控和控制

監控的話首先就是財政監控，本來農村的集體經濟就比較薄弱，但是鄉鎮政府總是憑借自己政府的身份對村級財務進行管理，整個村的管理形式被不時的打亂。沒有錢的村委會只能無辜的聽任。鄉鎮對村干部的工資和獎勵標準提出指導性意見，進行間接控制；借助“村財鄉管”來強化對村委會的控制—這就是鄉鎮

對村級財務進行監督和控制的方式。還有鄉鎮對村委進行價值的控制，主要是國家各種救濟的分配、優秀村的評定等。這些會從無形中給村干部們造成影響和壓力，這也成為誘導和控制村委會治理的重要手段。

3.中國傳統社會觀念對村級治理的影響

自古以來中國都是人情社會，在信息時代的今天也沒有受到影響，這種“人情社會”仍是當今社會人際關系的主體形式，自然農村也不例外。村民自治的實施，村級治理的自主性增強，于是鄉鎮政府對村委會也親近了許多。如通過對村干部的種種許諾和一些實際的好處，讓村干部對鄉鎮政府的工作給予大力的支持。這樣有利于開展工作。但是村民會爭取更多的自主管理，于是出現了“過分自治化”，即力求擺脫鄉鎮管理的傾向。并且有些村干部認為村民自治就是自己想干什么就干什么，村委會作為村民的合法代言人和代理人，有權決定自己村的事情，根本沒有必要接受鄉政府的管理和監督。于是，他們與本來應該協助的鄉政府明爭暗抗，如對本村村民的未成年結婚生娃不聞不問，從而使村委會呈現出“過度自治化”的傾向。

（二）村黨支部與村民委員會的關系不協調

我國村黨支部與村民委員會沒有明確的分工，并且由于村里人的文化不高，對國家的政策方針不理解，于是出現很多問題?！皟晌标P系不正常主要有以下三種：

1.村委會一攬所有村政事務，村黨支部沒有任何作用價值

村委會的領導都是全村村民選舉的，而且是村民們心中得意、放心的對象，于是得到了大部分村民的支持和擁護，在村級的權力結構中占有很強的優勢，在與村黨支部的權力對決中居于絕對優勢。這樣的話由少數黨員中產生并由上級任命的村黨支部就受到了強烈的排擠，在村民哪里沒有任何的信任感。于是很難與村委會進行上抗衡，使得黨支部的核心地位不復存在，村務完全由村委會把持，黨支部也無法對村委會進行有效的領導和監督。2.黨支部憑借權利包辦村務導致村委會自治功能弱化

村黨支部由上級任命的于是忘掉職權掌握著村中政治和經濟上的絕大部分權力，由于歷史的影響形成的權威和意識，在村民自治中，村黨支部不但是領導核心，而且處于絕對領導地位，村黨支部書記通常都是村里的“一把手”，總攬包辦村中的一切大小事務，村委會只能聽命辦事。幫黨支部支配的村委會只是跑腿的，村委會的管理權利都被剝奪。3.村黨支部與村委會明爭暗斗、互不相讓

在我國的村民自治中，總有一些村是有兩派的，分別是黨支部與村委會，并且雙方的關系非常緊張，各自為政，公開對立，各自組織自己的班子，在政治上互相抗衡，工作上互相拆臺。

（三）村民委員會選舉中存在很多問題

1.村民委員會選舉的法律規定不完善

《村民委員會組織法》對農村民主選舉的條文規定太粗略。雖然各地都有《選舉辦法》等操作性規定，但是也是不全面的。規定不是過于原則話，不便操作；就是有操作要求沒規定違背操作要求所需承擔的法律責任；或者是內涵模糊、不易理解等。如有在選民登記中出現了對個別選民的漏登、誤登問題，一旦選舉結果產生后，怎樣認定其有效性就缺乏明確的法律依據。

2基層政府在村民委員會選舉中的不負責行為

由于受種種社會因素的影響，基層政府不是依法組織村委會選舉而是非法干預村委會選舉事務、侵害村民選舉權利等。有些地方的基層政府在選舉中出現的違法行為是相當嚴重?；鶎诱疀]有認真學習領會上級有關選舉精神，對選舉中的各種違規行為視而不見，置之不理，放任作弊選舉、違規違法選舉的發生。并且基層政府違反法律、法規的相關規定，隨意擴大自己的權限，在選舉的各個環節，直接干預、控制選舉，侵犯公民的合法權益，使選舉活動按自己的意圖發展。如在確定正式候選人時，會將有條件有能力但是自己不喜歡的人排除在，為自己的親人或者候選人拉票等。

（四）村民自治中存在的其他問題

1.村民民主素養存在較大的差異

由于我國農村地區農民的文化水平還較低，政治科學知識在農村很難傳播。農民的思想意識和價值觀念還是處在自我意識上，比較自私狹隘、政治冷漠、缺乏對公共生活、公共利益的熱情和關注。農村地區受歷史的影響缺乏民主傳統，等級觀念依然較大。政治活動中平等的主體間的互動關系往往變為上下級間的不平等關系。而普通的農民大多不敢或不愿表達自己的意愿，去實現自己的利益和行使民主權利。他們缺乏作為民主政治主體的主體意識、平等意識、權利意識和競爭意識，政治責任感不強。

2.缺乏對村委會工作的監督

村委會的權力是全村人民授予的，他們代表村民的利益，理應為村民的利益服務。然而在現實生活中，村委會憑借群眾給的權利，不為農民辦事兒，而是自己謀取私利。政府撥給村里的財物，大部分到村委會就沒有了，許多村干部上任幾年就能買上好車，蓋上好房，這難免有點兒讓人匪夷所思。所以缺乏對村委會監督的農村，其帶來的后果是非常嚴重的，它不僅會滋生腐敗、阻礙我國農村經濟的發展，而且還會導致我國農村貧富差距的進一步擴大。

四．村民自治中存在問題的對策

（一）讓鄉鎮管理與村民自治合理的連接在一起

鄉鎮管理與村民自治本來就是一個有機的整體，是相互聯系的，不可分割的，誰離開了誰都不能正常發展我國農村地區的經濟。所有說不能把它們分開管，也不能單獨就管一方。我們應該堅持“鄉政村治”把鄉鎮管理和村民自治有機的鏈接在一起，讓村委會和村黨支部合理的協助鄉政府的任務。鄉政府也“放任”村委會去自治。

1.清晰劃分出鄉政管理和村民自治的三八線

根據《村民委員會組織法》原則，明確制定鄉人民政府指導村委會工作的內容、方法、方式、范圍等規則，并且村民委員會也應該協助鄉政府做好工作的規則，將鄉政府對村委會的指導，村委會協助鄉政府工作的內容和范圍做出明確的規定，這樣更利于操作。而且從制度上清晰劃分鄉政府和村委會各自的權限，有利于鄉政管理與村民自治在制度規范基礎上的有機銜接。

2.對鄉政府政績考核制度進行改革、規范其行為

以前我國對政府政績考核都是上級制定的指標下級按照吩咐完成了，并且是優秀的完成了，那么考核肯定就是合格的。這種由上級單純制定的數字化指標考核鄉鎮領導的做法是不合理的。上級政府在制定鄉級發展指標時要遵從中央政策精神還要從鄉鎮實際出發，并且要充分考慮鄉鎮的意見和要求。這些考核指標都是要落實到每個村民哪兒，因此事先應與村民委員會進行協商，廣泛征求村民的意見。這樣制定的考核指標才是合理的，更容易贏得村委會和村民的理解和支持，也才切實可行。鄉鎮政府有權管理本區域的事務，村委會亦有權自主處理本村范圍的事務。

3.根據社會的進步逐步完善、改進鄉鎮政府的工作方式

不管是國家、政府還是村民們都是在隨著社會的進步在不斷變化的，因此鄉鎮政府傳統的管理方式—行政管理手段也是有待改進的。規范鄉鎮政府行為，首先要改進其工作方式。然而隨著農民民主意識的不斷增強和依法要求自主管理農村事務愿望的日益迫切，這種手段已經對村民們不管用了。所有說鄉政管理除采取必要的行政管理方式外，還要應用法律、經濟和教育等管理方式，在尊重農民和村民自主權的基礎上實現有效管理。

（二）改善村黨支部與村民委員會的關系

黨支部和村民委員會緊張的關系主要是兩者分工不明、權限混亂等。要協調“兩委”的矛盾可從這幾個方面入手：

1.對基層干部加強教育轉變其思想觀念

目前我國大部分農村地方的教育水平還發展很落后，村委會主任及其成員往往就是本村有點威望的人，他們的知識文化水平、創新意識、政治理念等整體素質都很低。缺乏管理意識，在這樣的村干部帶領下很難使我國農村取得較好的發展，因此要改變這種落后狀態，必須大力發展農村教育，積極引導大學生到農村工作，努力提高村干部的素質，對村干部不定期的開展學習培訓課?！皟晌倍际寝r民們發展經濟的希望。所以說不要有傳統的“官本位”思想，高高在上，而是要把農民放在第一；把農民的利益放在第一位；把責任放在第一位，把為人民服務的宗旨裝在心中，而不是只想著誰說了算，有了矛盾通過加強溝通解決。

2.規范鄉鎮和“兩委”的組織行為、完善相關法律制度

明確劃分“鄉鎮”和“兩委”各自的權益邊界。綜觀世界各國，不論是地方自治還是社區自治，一個共同的前提是對事權的明確劃分，即明確各類組織的“固有權力”和雙方的“共享權力”以及爭端的調解仲裁方法，并以法律法規的方式確定下來。

（三）從過去的實踐中規范村民委員會選舉

我國村民選舉的有關規則尚不完備，時常有在選舉中出現違法案例，因此選舉的實際運作和成效未達到理想的狀態。規則上各行其是，運作上流于形式等現象頗為普遍，這些問題都需要作出進一步的探索和努力。

1.規范基層政府在村民選舉中的領導行為

我國鄉鎮基層政府是直接領導村委會選舉的國家基層政權機關，在村民選舉中居于主導地位，其主要負責宣傳、發動、組織、仲裁、監督，幾乎扮演了一種全職全能的角色。但是在選舉實踐中，基層政府在村委會選舉中也存在著種種問題，可歸納為消極選舉和操作選舉，這些行為破換了村民自治、民主選舉的宗旨和精神，阻礙了村委會直選的順利開展和有序進行，照成選舉負面效果的出現。因此，我認為政府應是立法者，制定一系列健全的、避免與其他部門法沖突的操作性強的選舉辦法和實施細則，做到選舉有法可依。并且政府應是村委會選舉的監督者，宏觀指導村委會的各項操作而不是操作者。

2.制定村民選舉配套法規，提高選舉質量

村委會是最底層、最接地氣的組織。這樣組織的選舉具有很強的技術性，沒有配套的選舉法規是很難保證其選舉質量的。因此，國家應針對各地村委會選舉中、選舉后出現的新情況、新問題，盡快制定一部全國統一的村委會選舉法，統一、規范選舉工作。

（四）解決影響村民自治的其他措施

1.大力發展農村文化教育

由于受歷史影響，中國農村人口的整體文化素質很低。目前，我國的文盲主要集中在農村。村民的整體文化素質還很低，政治參與意識也缺乏。這必然導致村民自治不能有效的進行。因此發展農村文化教育是有效村民自治的基礎。努力提高農民文化思想水平和政治參與意識，是保證村民自治規范運行、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

2.完善對村委會的監督工作

我國村民自治的內部監督相當乏力，村民和政府權力機關應充分發揮他們的作用，對村委會的選舉、日常工作（尤其是財務開支）等進行監督。在文化和民主底蘊薄弱的中國農村，完善對村委會的監督將會對村民自治起的有效運行起到非常關鍵的作用。由于村委會不是基層政權，而且數量巨大等特性，設一專門機關對村委會選舉過程進行引導和監督，還有對村委會的日常工作進行監督等是十分必要的。

五．村民自治的意義

我國仍是農村地區多余城市地區，由此可見，我國農村人口肯定比城市人口多。而村民自治正是農村農民自己的自治，依法保障自己的權利。所有說村民自治對我國政治、經濟、文化的發展有著非常重大的意義。主要表現在以下幾個方面：

（一）村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動

在以前的社會制度里，農民沒有權利參與政治，國家政治對農民來說只能遵守，不能參與。于是政府和基層是脫節的。怎樣調動農村社會資源，即實現國家意志，又維護村民利益，從而實現政府與農村社會的良性互動是一個棘手的問題。而村民自治正是兼顧國家和農村地區的利益，確保國家與農村地區的利益平衡、良性互動的有效形式。所以說，村民自治有效的推動國家與農村社會良性互動，從而推動了現代化目標的實現。

（二）村民自治為推動了中國農村民主政治的發展

目前我國村民自治雖然還有很多的不足，但是我認為它是中國歷史上第一次真正的民主實踐。農民第一次真正有權親自參與從提名候選人到最終選出村干部的全部過程。

（三）村民自治有力的提高了農民的民主素養

中國農村的文化較低甚至相當一部分人還是文盲，所以說村民自治的實行激發了廣大村民的政治積極性，和參與政治的主動精神。有利于提高村民的平等、契約、權力、義務、法律意識，增強村民積極參與民主管理的才能和素養。就這樣潛移默化的提高了村民的民主素養。

總結

我國農村村民自治發展的良好局面才是個開始，我們也不能太樂觀。所以本文認為，現在我國村民自治就是要回首歷史、總結經驗，把好的，切實可行的繼續發揚，把不好的舍棄掉。從實踐中探索村民自治的方法和途徑。怎樣把好的政策落實好。把政策在執行過程中走著走著就沒了，還有以開會和以發文件代替落實，這些地方政府在工作中存在不稱職行通通改掉。根據當前的時代背景聯系農村工作的具體實際去完成相應的政策制度。我們都有切身體會，中央的扶貧款在流到貧困農戶的過程中，就從大象變成猴子了，政府專項資金在落實到具體項目的過程中，錢是到工程上了，但是工程很少有合格的。這些相當困擾的問題都是值得大家深思的。這些看是不想干的問題也會困擾村民自治的正常運行。目前我國的農村村民自治發展的還不夠完善，一定要處理好村民自治過程中產生的一系列問題。不管是政府還是“兩委”都要堅持從村民的最大利益出發，保護村民的權利。