第一篇：淺析我國農村基層自治存在的問題及對策

淺析我國農村基層自治存在的問題及對策

摘要：農村基層自治是中國特色社會主義民主的一種重要形式，由國家法律認可，在新的歷史條件下推行的一項重要基層政治制度，是中國農村實行經濟變革的必然要求，也是農村實現自我解放、自我發展的理性選擇，符合農村的最大利益，在保證國家對農村基層社會的有效治理方面有重大價值。但是農村基層在自治的過程中，各種問題層出不窮，我們必須正視這些問題，找到解決途徑。

關鍵詞：農村；基層自治；問題；對策

農村村民自治制度是現在廣大農村地區普遍推行的制度，也是國家大力支持和推廣的治理模式，也是一場億萬群眾參與的“草根民主運動”，有學者稱之為“中國民主政治發展的重要的邏輯起點和現實基點。十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》明確要求：“健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，深入開展以直接選舉、公正有序為基本要求的民主選舉實踐，以村民會議、村民代表會議、村民議事為主要形式的民主決策實踐，以自我教育、自我管理、自我服務為主要目的的民主管理實踐，以村務公開、財務監督、群眾評議為主要內容的民主監督實踐，推進村民自治制度化、規范化、程序化。”

一、農村自治的含義和特點

1．農村自治的含義

（一）農村村民自治的政治意義。在基層實行村民自治，由群眾直接行使民主權利，這樣在國家政治生活的各個層面上體現了人民當家作主，村民自治是更具廣泛性，在社會實踐中更具有深遠意義的直接民主。因此，應當擴大基層民主，實行村民自治。村民自治是我國全社會參與人數最多，規模最大的群眾自治和基層直接民主運動。

（二）農村村民自治的核心內容。村民自治的核心內容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。民主選舉是村民自治的關鍵，是實現自治的首要問題。如果民主選舉不落實，其他三個民主推進就缺乏基礎。民主監督，是指村民對村民委員會的工作及村干部的行為實施的監督，凡是村里的重大事項和群眾普遍關心的問題，都應向村民公開。

2.農村自治的特點

村民自治作為有中國特色社會主義基層民主的重要形式之一，從內涵方面講，具有自己鮮明的特性，主要體現在以下幾個方面：

（一）自治力量的雙重性

我國的村民自治既有國家力量的外部推動，又有農民自治力量的內在需求，這兩種力量形成互動。一方面，廣大村民是村民自治發展的內在動力；另一方面，我國實行村民自治，雖然最早來自農民的創造，但離不開政府的大力推動。

（二）自治任務的全面性

村委會的任務涉及政治、經濟、文化和社會生活的各個方面，既有一些正常的自治任務，也有一些行政性質的任務，這些任務具有綜合性、全面性的特點。隨著農村各項事業的發展，村民委員會所具有的組織管理功能的多樣性更為突出和明顯。

（三）自治范圍的相對性

村民自治組織是具有中國特色的群眾性自治組織，盡管其任務具有全面性，但它絕不意味著村民自治是不受限制的“絕對自治”。

（四）自治關系的復雜性

目前，我國村民自治中自治關系的復雜性主要表現在以下四個方面：第一，現實生活中通行的人治與村民自治之間的關系；第二，國家行政管理與村民自治問的關系；第三，村民委員會與村黨支部之間的關系；第四，中央政府與地方政府之間的關系。

二、農村基層自治的形成歷史和發展

農村村民自治制度．是在黨的十一屆三中全會以后隨著我國農村經濟的改革的不斷深化而逐步發展起來的．是我國農村政治經濟發展的必然產物。十一屆三中全會后家庭聯產承包責任制的推行，開啟了我國從農業社會向工業社會的轉型，實現了農業的高速增長，提高了農民的經濟收入，促進了鄉村社會的權利分化，使農村的自主性和獨立性不斷增強，隨著“政社合一”為基礎的人民公社制度的逐步空殼化，為了解決地方自治基層組織日益嚴重的癱瘓狀態，從1982年起，國家開始著手重構農村基層的治理模式，實行政社分離，并在《憲法》中肯定了這一群眾性自治組織；1988年6月《村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)開始試運行；1998年修訂的《村組法》正式公布，村民自治制度以法律的形式確定下來。村民自治在全國得到普遍的推行，其標志著國家權力在鄉村社會的退出和鄉村社會民主化的開始，中國農村的村民自治開始進入了制度設置的運作階段。

按照《村民委員會組織法》的有關規定，村委會是村民的自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。主要任務是辦理本村的公共事務和公益事業，調節民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民意見、要求、提出建議。村民委員會在工作過程中凡是涉及村民利益的有關事項，都必須提請村民會議討論決定，方可辦理，采取少數服從多數的原則。

我國從1988年實施村民自治以來，全國有2／3以上的行政村實行了村民自治，近6億的農民參加過3輪以上的直接選舉，85％以上的村委會成員都是嚴格按照直選的原則選舉產生的。目前為止，全國已有十多個省級行政區域依照《村組法》制定了詳細的村委會選舉辦法。

三、現階段農村基層自治中存在的問題

村民自治制度經過將近30年的發展，已經逐漸完善，對可持續發展在農村的實現起到了有力的推動作用，村民自治給農村發展帶來的積極變化是毋庸置疑的，尤其在促進村民自我管理意識和農村經濟發展方面。盡管取得了很大的成績，但不能否認的是，在推進農村基層群眾自治的過程中，依然存在許多問題阻礙著基層民主的進程。

(一)國家政策的制定與落實存在偏差

國家政策具有寬泛性的特點，有時對于具體的實施方法沒有作出具體規定。正因為此，就為有些地方的“因地制宜”提供了空間，新農村政策在經由中央政策部門制定頒布之后，各地方執行力度不可謂不大，標語、口號滿天飛，掀起一浪高過一浪的新農村建設熱潮。對于上面下達的政策，部分官員覺得對自己有利的就堅決執行，而對其不利的就想方設法回避。以往的政策執行，靠的是中央的權威，但現在對地方來說，利益才是第一位的，不僅是地方政府本身的利益，還包括個別官員的私利。新農村建設提出的十六字要求涵蓋五個方面，部分為滿足自己私利的官員卻搞成農村新一輪的大拆大建，將新農村建設片面理解成“村容整

潔”。而“生產發展、鄉風文明、管理民主”等其它幾個大的目標卻沒有得到應有的重視。

(二)基層民主建設制度不完善

第一，基層民主選舉制度不健全。選舉制度在基層民主發展的過程中，起著非常大的作用。但從近幾年農村村委會選舉的情況來看，制度建設并沒有多大的進展，甚至出現了不進反退的現象。盡管目前大多數省份已經根據《村委會組織法》制定了地方的相應法規來規范其轄區內的村委會選舉，村委會選舉制度也都已經建立起來，但是選舉的質量并沒有太大提高，距離真正規范的民主選舉還有很大差距。第二，基層民主制度建設滯后于社會發展實踐。基層民主的發展是一項實踐性的工作，這項工作每天都會有一些新變化。然而，由于我們的政策制定過程慢，制度建設遠遠滯后于實踐，從而影響了基層民主的發展，也給基層民主建設帶來了難題。

(三)村委會與村黨支部之間的關系問題

關于村黨支部的權責，《村委會組織法》第三條規定：村黨支部是中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動。從條文可知，它既確立了黨的核心領導地位，同時又規定了黨有履行支持和保障村民自治的職責。而《中國共產黨農村基層組織工作條例》則規定：“黨支部討論決定本村經濟建設和社會發展中的重大問題。”對這種抽象、模糊的原則性的規定，人們通常會理解為村里的重大事項要經村黨支部討論決定，即村黨支部擁有對村務重大事項的決策權或者決定權。

法律的模糊規定，使黨支部成為農村事實上的領導者：村黨支部對村務活動經常干預，村民大會授予村委會的權力不能有效發揮，村民自治失去自治性。在一些村委會比較強硬的村莊，為了爭權，村委會與村黨支部長期進行所謂的“龍虎斗”，結果不但使村務不能順利解決，反而傷了“和氣”，進一步激化了“兩委”矛盾。

(四)農村民眾的民主意識薄弱

無論城鄉，不少人往往持著一種事不關己高高掛起的態度對待周圍所發生的事情，甚至一些領導干部也有這樣的心態，與自己無關的事最好不問，與自己利益無關的事最好不管，他們只知道如何執行上級的規定，沒有強烈地意識到更多的權利和義務。尤其是在欠發達地區，謀生是很重要的，要求農民放棄賺錢的時間來民主是不切合實際的。另一方面正是由于長期以來要為生活奔波，廣大農民的公共生活被極度壓縮，漸漸喪失了對公共事務發言和協商的能力。一個不得不面對但卻十分普遍的現象是：面對事關公共利益的“一事一議”，要么集體失聲，保持沉默，要么被權力左右，被小恩小惠收買。農民民主意識的孱弱制約了村民自治的效果，而反過來，自治過程中出現的種種問題又進一步使得農民認為村民自治并沒有效果，甚至是騙人的把戲，導致更多的人在面臨下一次公共事務的時候選擇沉默。兩種因素互為因果，相互影響，惡性循環。

四、現階段農村基層自治問題的解決措施

(一)規范政府行政行為，監督落實政策執行

要規范政府的行政行為，首先應當提高政策執行人員的綜合素質，政策的執行主體是行政人員，政策執行者素質的高低直接影響政策執行質量。目前我國大力完善公務員隊伍建設，吸收大批高素質、高學歷人才進入公務員隊伍，這大大提高了政府部門執行公共政策的能力。近年來，大學生村官計劃的實施，一定程度上緩解了農村地區人才匱乏的局面，只有更多的新鮮血液注入農村基層干部隊伍，才能使國家政策的落實到位。其次，加強政策執行監督，防止執行偏差。在政策執行過程中，地方政府掌握了大量政策資源，手中擁有大量人、財、物的調度和使用權，如果沒有監督，勢必造成腐敗。因此，應該充分發揮全國及地方各級人大及其常委會的監督職能，加快政府政務信息公開、財務信息透明化進程；此外，應充分利

用網絡監督機制，對政策執行過程中的違法犯罪行為予以全方位的監控和打擊，將政府及官員的行為暴露在公眾面前，保障政策的有效執行。

(二)建立健全基層民主建設制度

導致基層民主選舉出現問題的重要原因之一是制度不規范。一方面要打擊與治理賄選問題，細化有關法律制度依據。另一方面，要嚴格規定選舉的程序和操作步驟。同時兼顧民主決策、民主監督和民主管理。面對我國農村大多還是“熟人社會”的現實，為實現好、維護好、保障好所有村民的根本利益，必須加強對村委會成員的監督，建立監督委員會，由村民選舉產生，主要負責對村長和村委會的監督，防止權力的亂用，監督委員會有權代表村民質問村委會的不合理決定。從制度上杜絕個別人試圖利用村民自治謀私利的現象的發生，特別是要建立起行之有效的訴求表達和權益保障機制，建立起暢通的維權渠道。國家的立法機構應當在立足與實際情況的基礎上，加快基層民主政策的制定過程，使政策跟上基層自治的發展腳步，讓農村基層在每個發展環節上都有最新的政策作指引。

(三)明確理清兩委職責，協調好兩委的工作

要處理好村委會與村黨支部之間的關系問題，首先要規范此二者的職責所在，村黨支部的職責應主要包括以下幾個方面：貫徹執行黨的路線方針政策，和上級黨組織、本村黨員大會的相關決議；領導和推進民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，支持和保障村民依法開展自治活動；做好發展、教育和培養黨員的工作。村委會的主要職責應包括以下幾個方面：承擔本村的生產服務和協調工作，辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安；教育村民合理利用資源，維護村民的合法權益；開展多形式的精神文明建設活動，促進團結互助等。其次還要建立合理有效機制，要用制度法規對二者的職責加以書面明確，這樣才能在發生矛盾和問題的時候快速的找到解決的依據和辦法。

(四)加強農村民主建設，提高村民民主意識

發展經濟是解決一切問題的基礎，只有農村發展、農民富裕，才能為村民自治這一“上層建筑”提供堅實的物質基礎，才能把廣大農民從繁重的為解決溫飽的奔波中解放出來，逐步培養起公民意識，引導他們更多的參與到自治中來。除了發展經濟我們還要通過宣傳、辦培訓班等方式，有針對性地提升農民的政治權利與義務及政治參與的渠道、方法等方面的知識。通過宣傳，增強村民的政治主人翁觀念，增強他們依法行使權利和履行義務的自覺性，培養他們關心政治、關注村內的各項事務及配合村干部工作的意識。此外，村委會要認真履行職責，讓農民參與規范化的村民自治過程，通過讓村民親身體驗，積累自治的經驗，從而提高政治參與的能力。

五、結束語

農村基層民主建設經過3O多年的發展，毫無疑問已經取得了很大的成績，它作為平衡農村社會與國家關系的有效形式，發揮了其應有的作用，有效地解決了農村公共事務的管理問題，使得農民的心聲得以體現，政府更加知道農民真正需要的是什么，促進了農村社會政治的穩定、經濟的發展和人民生活水平的提高。但我們也應當清醒地看到實踐中存在的問題和難點，尤其是那些妨礙基層民主建設繼續推進的根本性問題。我們必須在深刻認識發展社會主義基層民主政治的重大意義的基礎上，找出病癥，對癥下藥，積極推動基層民主建設。

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第二篇：我國農村基層群眾自治制度存在的問題(修改版)

我國基層群眾自治制度存在的問題

（一）村民自治制度立法不完善

村民自治條文與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的條文放在憲法的同一章節之中，容易使人產生錯覺認為村民委員會是我國的一級基層政權，享有國家的行政管理權，實際上村民委員會屬于基層群眾自治組織，不是基層政府機關。

我國刑法、行政處罰法、治安管理處罰法規定較少，使得村民自治中違法的行為得不到及時的懲治，極大地阻礙了村民自治。

（二）現行制度設計難以實現村民委員會與鄉鎮政府之間的較好銜接。

在很多情況下，鄉鎮政府仍然習慣于傳統的命令式的管理方式，對村民委員會從產生到日常工作進行干預和控制，把村委會視同自己的行政下級或派出性機構，變 “指導 ”為事實上的 “領導 ”。

案例:(1)湖北省南漳縣某城關鎮，以“減輕農民負擔”為由，擅自對全鎮21個村的村委會干部進行清編整頓，其中清退村委會干部30人，清退村民小組長34人，違反了法律規定和人民群眾的意愿，結果被推上了被告席。

(2)重慶市巫山縣官陽區，在1998年底至1999年初村委會換屆選舉中，有4名被群眾推選走上村委會主任崗位的村干部，因為不是鄉鎮領導“圈定”的人選，上任后總是得不到區、鄉主要領導的支持。1999年11月前后，這4名村委會主任，終因與直接領導發生分岐而被免職。

（三）民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主原則不能落到實處

在民主選舉方面，存在“富農”干政現象，有的富農利用金錢優勢拉幫結派、賄賂各級黨政干部、操縱選舉結果，有些地方甚至形成了獨霸一方的惡勢力“自治制度”；

在民主監督方面，村務公開監督小組形同虛設，甚至根本就沒有村務公開監督小組，有些地方雖然建立了村務公開監督小組，但是沒有真正履行起職責，對于持有不同政見的村民或者村民代表提出的村務批評和建議置之不理，造成村民對村務公開產生懷疑，甚至引起群眾上訪。

基層群眾自治制度如何改善

（一）完善村民自治立法，為農村基層群眾自治制度提供法律保障

一是完善憲法規定，為村民自治提供根本法保障。

二是完善村民自治的相關法律，（1）建立村民自治的訴訟救濟制度，將破壞村民自治的違法行為納入實體法和程序法進行規范；（2）完善村民自治的行政復議救濟、信訪救濟、行政處分救濟、人大監督救濟制度，通過法律來明確各救濟主體及其職責、工作程序和應承擔的法律責任，以發揮救濟的實效。

（二）改進鄉鎮工作的方式方法，建立服務型、指導型的基層政府。

一是尊重村民自治的法律地位，尊重村民自治的權利，相信群眾、依靠群眾自己管好自己，逐步做到群眾的事情由群眾自己依法去辦;二是放權。（鄉鎮應從過去傳統的統治型觀念為主向現代的服務型觀念轉換，要從過去的政治經濟社會合一，向以公共服務為主轉變，從控制村級組織為主轉到放手讓村民自治，給予支持、幫助指導上來，凡屬村民自治的事務，鄉鎮政府不越權、越位干預，不搞強迫行政命令;）

三是指導和引導管理。在村民自治制度下，政府對村的管理又是必要的，而且應該積極提倡中國農村發展的緩慢和停滯業已證明該體制的不足與局限，只不過管理的方式由計劃經濟時代政府對村內事物的直接管理，轉為以村民自治為前提，依法定權限和程序進行的間接管理。政府與村民自治組織具有指導與被指導、管理與被管理的雙重屬性。鄉鎮政府要運用思想教育、法律手段、行政管理、經濟管理和開展服務的方式指導、幫助村委會工作，不干涉屬于村民自治范圍內的事項。村民委員會則要自覺接受鄉鎮政府的指導，依法協助鄉鎮政府開展工作，保證完成各項工作任務。

（三）發展民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等民主原則。

明確農村村民民主決策的形式，規范村民民主決策的程序。

明確村務公開的內容，規范村務公開的形式、時間和基本程序。國家政策要求公開的必須公開，所有收支必須逐項逐筆公布明細賬目，讓群眾了解、監督村集體資產和財務收支情況。涉及農民利益的重大問題以及群眾關心的事項要及時公開。合理設立村務公開監督小組，建立聽取和處理群眾意見的制度

第三篇：淺析我國村民自治存在的問題及對策

改善村民自治的法律環境探究

村民自治制度是我國基層民主政治制度的重要組成部分，是指農民群眾通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督,直接行使民主權利,進行自我管理、自我教育、自我服務的基本社會政治制度。我國通過憲法和法律將這種制度確定下來只有二十多年，在確保其實施的法律環境方面存在一些不足，需要我們有針對性的進行改善。

一、當前村民自治法律環境存在的問題

（一）憲法和法律對村民自治的定位易引起混淆。

根據憲法第111條規定,村民委員會是基層群眾性自治組織，其職能是辦理本村的公共事務和公益事業，調整民間糾紛，協助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民自治委員會是自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，具有獨立于其他機關或組織的性質。但是憲法對村民委員會制度的規定是在第三章第五節,而第三章規定的內容是國家機構,第五節規定的內容是地方各級人民代表大會和地方各級人民政府,這種規定容易給人以一種錯覺:村民委員會是一級政權機構、是鄉鎮政權的下級組織,從而混淆村民自治的性質。這種立法上的混淆對之后的執法工作等有著誤導作用，對村民自治的順利進行存在不利影響。

除憲法以外，《村民委員會組織法》對村民自治的規定也不完整、不明確。實施《村民委員會組織法》的實踐證明，《村民委員會組織法》規定的基本原則是正確的，但是它有著“先天的不足”。因為村民委員會只是村民自治的一個載體，但《村民委員會組織法》將重點放在了村委會的組織結構建設，用了大量的法律條文規范村委會組織，對村民自治本身的規定則相對較少，與村民自治立法的宗旨和原意相去甚遠。

（二）村民委員會和鄉鎮人民政府的關系不協調。

關于村民委員會和鄉鎮政府的關系，《村委會組織法》第三條規定“ 鄉、民族鄉、鎮人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助。村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮人民政府開展工作。”這種指導作用主要表現在政策指導, 保證村委會的決議、決定及工作符合黨的政策和法規指導和幫助村委會搞好班子建設, 特別是村委會的選舉工作，指導村委會依法做好各項工作, 如調解民間糾紛等。從村委會的角度講, 一要積極主動求得鄉政府的指導支持和幫助，二要自覺地協助鄉鎮人民政府開展工作, 完成各項任務。但是, 由于一些地方的鄉鎮黨委和政府對與村民委員會的指導與協助關系沒有正確的認識,造成在村民自治的實踐中存在著鄉村關系不協調的現象，主要有兩種傾向：一種是鄉鎮政府過于干涉村務管理，使得村委會的自治職能弱化甚至消失，附庸于鄉鎮政府，喪失其應有的活力；另一種是村民自治過分加強，無無視鄉鎮政府的指導，形成過于自治的局面。

（三）村黨支部與村委會的關系界定不清。

對于村黨支部與村委會兩者的關系，《村民委員會組織法》并沒有做出直接規定，但是它的第三條規定：“中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”村黨支部的核心作用決定村委會必須接受村黨支部的領導，這種領導不應是上下級的領導，而應該是對村委會的工作起到監督和保證作用。但是在現行的村民自治法律中，雖規定了村黨支部的核心地位，但是卻沒有明確規定其具體職能，對于村黨支部與村委會的關系的規定存在盲點。4首先，在具體的實踐中，由于沒有相關法律法規來規范黨的領導，容易造成黨組織這種領導的扭曲與膨脹，對村委會的自治工作進行不當的干涉，根據學者的調查,各村的黨組織實

12321 陳國申，李媛媛：試論村民自治法律制度的缺陷與對策，載山東農業大學學報2004年第4期，第29頁。天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第114頁。3 連麗霞，張蓉：村民自治存在的問題與對策，載中國農業大學學報2003年第3期，第25頁。4 王禹：我國村民自治研究，北京大學出版社2004年版，第82-83頁。

際上是各村的權力中心及實際的領導者、決策者和管理者,各村黨組織負責人均是社區權力

5的核心人物。某些情況下村委會和村黨支部的關系是否順當, 往往取決于村主任和村支書的私人關系或者他們的個人威望。其次，還有的情況就是，有的村民自治組織把自治理解成絕對自由, 不接受村黨組織的正常領導, 甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。

（四）農村本身存在各種不良因素。

農民是實行村民自治的主體, 農民的法制意識和行為是實行村民自治的最直接的因素, 農村的法制小環境同樣對村民自治的深入開展起著促進或阻撓的作用。村民自治確實以前所未有的力量改變這農村的方方面面，其中最為突出的就是提高了群眾和村委會干部的素質。在村民自治精神的感召下，中國農村在思想觀念、心靈世界、行為方式和知識文化結構方面

6都發生了很大的變化。這些為進一步發展村民自治奠定了一定的現實基礎，但是這種基礎

還不夠深厚，特別在一些貧困地區，干部群眾的素質離村民自治的要求還有很大的差距。

由于自私的觀念、小集團的觀念、家族觀念及各種錯誤思想道德觀念的影響, 在實行村民自治過程中, 存在的問題還比較多, 制約和影響了村民自治的深入發展。大體有如下幾個方面: 一是在村委會選舉過程中出現的問題, 目前農村的家族勢力仍舊較有力量, 可能會在一定條件下影響村民委員會選舉, 使公正的選舉受到家族勢力的干預和破壞;二是在民主管理集體經濟時, 可能因為個人利益或小集團的利益使村里的經濟管理和民主監督受到不同程度的影響;三是對待村委會的工作可能因各種因素的存在采取反對或不支持的態度, 使村委會的工作受到阻礙;四是在制訂村民自治章程或村民公約時, 可能因不懂法而出現違法、違反政策的現象, 如有些地區的村規民約簡直就是一張罰款單, 罰款細目可以多達幾

7十項。

（五）農村的法制建設不夠，不能營造健康、完備的法制環境

村民自治是我國農村基層民主發展的趨勢，是9 億農民行使民主權利的廣泛實踐, 作為國家法律制度的安排, 在缺乏法制傳統的農村社區推行, 更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的專制歷史影響, 中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣, 不善于行使自治的民主權利。當前出現的問題主要有基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念不夠強化, 村民自治沒能完全納入法律化、制度化的軌道, 在一些地區出現了前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向, 農村社會出現了不穩定的因素, 對農村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發展產生了不利的影響。

二、改善村民自治法律環境的對策

（一）進一步完善立法，明確村民自治的地位。

根據憲法的規定，農村村民建立村民委員會，實行村民自治，理應制定一部完整的村民自治法，保障村民各種自治權利，同時也保障村民自治組織按照自治的原則進行運轉，真正達到憲法的要求和目的。但是迄今為止我國還沒有一部完備的村民自治法，村民委員會組織法集中解決了民主選舉等問題,但對于村民如何進行民主決策、民主管理、民主監督只作了原則性的、一般性的規定, 還沒有全面、詳細地展開規定, 因而缺乏可操作性。

所以在修訂《村民委員會組織法》或制定新法時，應當注重明確村民自治的定位問題，關鍵是要解決一些問題，包括：

首先，明確村委會在村級組織中獨立的主體地位，它不附屬于任何行政機構，它代表的是農村最大多數群眾的利益；

其次，厘清村委會與國家的關系。村委會是農村公民結成的基礎性權力共同體。按照憲法，作為國家公民應當履行公民的義務。因此它要完成法律規定的各項國家任務，接受鄉鎮

相繼全：集體經濟背景下的鄉村治理，華中師范大學出版社2002年版，第315頁。趙秀玲：村民自治通論，中國社會科學出版社2004年版，第83頁。王新生：農村村民自治的法律環境評析，載湖南大學學報2000年第4期，第81頁。

政府的合法性的行政指導；

再次，在對外關系方面，包括對鄉鎮政府的關系，村委會是獨立的，自主進行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督，不受其他組織的不當干涉；

最后，全面、詳細的完善村民自治中民主決策、民主管理和民主監督的規定，使各個環節的工作都有法可依，真正做到“讓群眾明白，保干部清白”，促進村民自治的真實有效和健康發展。

（二）協調村民委員會和鄉鎮人民政府的關系，促進“鄉政村治”格局的長期穩定。為了克服在村民自治問題上“附屬行政化”和“過度自治化”這兩種錯誤傾向, 對鄉村關系進行適當、有效的整合, 必須從以下兩個個方面進行努力：

首先，鄉鎮政府及其工作人員要提高認識, 轉變觀念, 改進工作方式、方法。其中提高認識, 就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系，這是村委會的性質決定的，村委會是村民自治組織, 依法享有自治權利, 因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不能定為領導關系。改進方法, 就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外, 應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段, 在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

其次，村委會應引導農民學會正確使用民主權利,自覺協助鄉鎮政府做好應由村委會承擔的工作，要教育群眾樹立正確的法制觀念和民主意識并且要引導他們正確行使自己的民主權力，防止違法違規或者過度自治現象的出現。

（三）厘清村黨支部與村委會的關系

村黨支部與村委會關系的不協調、不順暢，實質上主要是二者的權力劃分問題。針對這樣的問題，主要從以下三點解決：

首先，必須從法律和制度上進一步明確劃分村黨支部與村委會之間的職責權限。在村民自治的發展過程中，我們要要求嚴格的依法辦事，確立法的至上性。要明確村黨支部和村委會要承擔的職責和實現這種職責的方式，在制度化和操作性上保證二者的順暢運行和合作。村黨組織和村委會要在法律規定范圍內開展活動。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握, 對其他村級組織建設的指導, 對各類組織之問關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情, 應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理, 以支持和幫助

9村民自治組織獨立負責地開展工作。村黨支部書記和村委會主任可以一肩挑，但是必須經

過合法選舉；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權, 但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提。

其次，推廣實行兩票制，在村黨支部的換屆選舉中支部成員不僅要經過黨員的選舉投票，而且還要通過普通村民的信任投票，這樣能夠非常有效地解決村黨支部在村民自治中的領導權威問題，把堅持黨的領導與實施村民自治有機結合在一起。

再次，加強對村級干部的培訓和教育，包括對兩委工作人員的培訓，因為他們的素質直接影響到兩委關系的處理，對其進行培訓的工作意義非常大。

（四）大力發展農村文化教育，提高農村群眾的文化素質和政治水平。

這一要求包括兩個方面：

首先，加強村民的思想文化教育，提高村民的文化素養。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出: “文盲是站在政治之外的, 必須先教他們識字。不識字就不能有

10政治,不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見, 而沒有政治。”在現實生活中我們可以看到這樣8

天津市依法治市領導小組辦公室：村民自治法律制度研究，天津社會科學出版社2006年版，第116頁。彭向剛：我國村民自治存在的問題與對策探討，載吉林大學學報2001年第1期，第86頁。10 列寧：列寧全集（第三十七卷），人民出版社1967年版，第59頁。

一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。所以，大力發展農村社會生產力, 壯大集體經濟, 發展農村文化事業具有十分重要的意義。

其次，我們還需加強村民政治素質和政治意識的培養，在村民自治中使村民實現政治社會化，增強村民的主體意識和參與意識，讓村民認識到自己在村民自治中的地位和作用。只有這樣，才能更好地表達自己的利益需求，實現村民自己管理自己、自己決定自己、自己滿足自己。提高農民文化思想水平和民主素養, 增強農民的政治參與意識，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

（五）加強農村的法制建設，為發展村民自治營造良好的法制環境。

民主必須匹配著法律化和制度化，村民自治作為一種基層民主發展的趨勢，更應在良好的法制環境中健康成長。所以，實行村民自治, 必須貫徹和執行依法治國方略。

首先要加強農村法制建設的規劃和指導，在推進省、市、縣有步驟實現依法治國方略的進程中, 應有推進農村法制建設的規劃, 對農村法制建設分階段目標,制定明確的規劃和計劃, 并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標,并進行經常性的檢查督促。

其次，要強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念, 增強他們依法實行民主自治利民主管理的自覺性和主動性。要樹立農村干部依法辦事、恪守職責, 接受監督的觀念；要堅決查處一些農村干部壓制和破壞民主、侵犯農民民主權利的行為, 創造一個能夠依法保護農民合法權利的公平公正的法制環境；要堅持依法治村, 保障村民自治有序開展。

參考文獻

著作類

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[7] 袁鳳芝：我國村民自治存在的問題及對策，載中國商界2009年第3期。

第四篇：我國村民自治存在的問題與對策探討

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

***同志1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國共產黨領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。

第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。

要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國共產黨領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“共產黨執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](p96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行

政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。

第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。

所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國共產黨在農村的基層組織，按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。

提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。

首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規范化的民主選舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。

再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定

實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](p59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和

第五篇：我國村民自治存在的問題與對策

【內容提要】村民自治的健康發展，亟待解決以下六個問題：大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題；理順鄉村關系，解決“過度自治化”和“附屬行政化”問題；理順村黨組織與村民自治組織的關系，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題；深入開展村民自治示范活動，論文的標準格式解決村民自治缺少經驗和各地工作不平衡問題；大力發展農村文化教育，解決農民文化水平低、民主素養差問題；加強農村法治建設，解決村民自治的社會法治環境差問題。

【關 鍵 詞】中國農村/村民自治/民主政治/問題/對策

江總書記1998年7月在安徽考察工作時指出：“包產到戶、鄉鎮企業和村民自治都是在黨的領導下我國億萬農民的偉大創造。”尤其村民自治更是農村政治體制的偉大創新。村民自治作為國家法律確認的對農村基層民主政治建設的一種制度安排，已成為現階段具有中國特色的農村基層民主最基本的形式。本文從以下六個方面探討其存在的問題和對策。

一、堅持和完善以家庭聯產承包責任制為基礎、統分結合的雙層經營體制，大力發展農村集體經濟，解決村委會服務功能弱化問題，增強村民自治的吸引力和凝聚力

中國農村村民自治的一大特點就是村民與集體的聯系十分緊密。因此，集體經濟與村民自治的運作有密切的相關性。集體經濟力量為村民自治的正常運作提供重要的物質支撐；同時集體經濟愈發達，愈需要通過村民自治，擴大村民群眾的政治參與，保證集體經濟規范運作，利益得到合理分配，為群眾提供良好的社會服務。

從實踐中看，在缺乏集體經濟實力的地方，由于村民自治組織難以為村民提供良好的社會服務，缺乏凝聚群眾的物質基礎，村委會辦理公共事務和公益事業，只能完全依靠村民出資出力。因此，村民自治運作效果不理想，村民參與自治的積極性不高。農村基層組織處于癱瘓、半癱瘓狀態的“失控村”，大多是集體經濟的“空殼村”。相反，在一些集體經濟實力較強的村，村干部的報酬、村集體和鄉政府要求農戶提供的獎金和勞務，主要由集體組織承擔，農民因集體經濟和自治組織為自己帶來的利益而減輕負擔。因此，村民自治組織享有較高威信，具有較強的凝聚力和吸引力。可見，村集體經濟成為制約村民自治運作和發展的物質基礎。所以，搞好村民自治，必須大力發展農村集體經濟，增強村委會服務功能和村民自治的吸引力、凝聚力。

二、引導農民正確行使民主權利，轉變基層政府對農村的管理方式，解決村民自治中的“過度自治化”和“附屬行政化”問題，促進“鄉政村治”格局的長期穩定和規范化運行

現階段我國農村社會管理體制中有兩種相對獨立的權力：鄉（鎮）政府的行政管理權和村民自治權，它們構成了在中國******領導下的農村社會“鄉政村治”的總格局。應當說，鄉鎮的行政管理權與村民自治權在最終歸屬和運作目的上是一致的，法律的規定也是清楚、明確的。村民委員會離不開鄉鎮政府的支持與幫助；村民自治也有利于鄉鎮的行政管理。但在實際工作中，二者又經常發生矛盾，主要表現為“過度自治化”和“附屬行政化”兩種傾向。所謂“過度自治化”的傾向，是指村民自治超出了法律規定的范圍，村自治組織擅自作出不屬于村自治范圍的決定，或隨意增加村民的非法定義務，違法限制村民的自由權利；或無正當理由，拒不接受鄉鎮政府布置的國家各項任務。所謂“附屬行政化”的傾向，是指村民自治在一定程度上名存實亡，鄉鎮政府仍把村委會當作自己直接的下屬行政組織，沿用傳統的領導方法進行指揮管理，或繼續控制村委會的人事權，對經村民民主選舉產生的干部隨意調動、任免；或對屬于村委會自治范圍內的生產、經營等村務活動橫加干涉，隨意發號施令。從目前的情況看，“過度自治化”的傾向在全國尚不普遍，但已出現了一些苗頭和若干典型事例；“附屬行政化”的傾向在一些地方則具有一定的普遍性。為了克服在村民自治問題上的這兩種錯誤傾向，對鄉村關系進行適當、有效的整合，必須從以下三個方面進行努力。

第一，鄉（鎮）政府及其工作人員要提高認識，轉變觀念，改進工作方式、方法，依法履行“鄉政”職責。

政府主動推進是我國村民自治由自發興起到規范發展的重要動力，也是農村基層民主發展的一個重要特點。因此，在鄉村關系中，鄉鎮政府是主導方面。解決“鄉政”與“村治”的矛盾，從鄉鎮政府方

面說，主要是提高認識和改進方法問題。提高認識，就是充分認識鄉鎮政府與村委會之間是指導與被指導的關系。這是村委會的性質決定的。村委會是村民自治組織，依法享有自治權利，因此鄉鎮政府對村委會的關系不應也不有定為領導關系。改進方法，就是鄉鎮政府除采用必要的行政管理方式外，應更多地運用法律、經濟和教育等管理手段，在尊重村民自主權和村委會相對獨立性的基礎上實現有效管理。

當前，鄉（鎮）政府在指導村委會工作時特別要注意以下幾點：(1)指導村委會換屆選舉工作，尊重群眾的民主意愿，不要委派村干部，也不要事先劃框子、定調子，要真正實行村民直接民主選舉，保證把那些政治素質好、組織能力強、威信高、群眾信得過的人選到村委會領導崗位上來。當然，也要引導群眾反對宗族主義、家族觀念，堅決打擊“黑社會”勢力的操縱。(2)指導村委會獨立負責地開展群眾自治工作，尊重村委會自治權利，改進領導方法和工作作風，嚴禁把村委會當成鄉（鎮）政府的下級機關，不得用行政命令的方式干涉村委會自治權利的行使，要堅持村民的事情由全體村民民主討論決定的原則，采取民主討論的方法、疏導的方法、說服教育的方法，而不是行政命令的方法、強制壓服的方法。(3)鄉（鎮）政府的各工作部門不要把村委會當作下屬機構，對某些需要村委會協助完成的工作任務，應當在法律規定它所承擔的范圍之內，并通過鄉（鎮）政府統一向村委會布置，再由村委會組織群眾協助完成，各部門不要直接向村委會布置任務。(4)鄉（鎮）政府及所屬部門要幫助、指導村委會自身建設，包括健全完善村委會自治組織、建立健全村委會工作制度、培訓村委會干部、開展競賽評比活動、幫助村委會協調與村黨支部的關系、解決工作中遇到的各種實際困難，等等。第二，加強村民自治組織自身建設，教育農民提高民主意識，增強自治能力，引導農民學會使用民主權利，自覺協助鄉（鎮）政府做好各項工作。

由于農村經濟文化長期落后，村民的民主觀念、主體意識不強，村民的自我管理能力和村民委員會的工作能力都很有限；加上農村封建家族意識和宗法勢力的影響，使得相當一部分村民委員會難以自主地開展工作，不得不對鄉（鎮）政府產生依賴感；許多村民包括村干部不能正確理解村民自治，認為自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同國家法律和鄉政管理對立起來。因此，解決“鄉政”與“村治”的矛盾，必須加強村民自治組織自身建設，教育、引導農民和村干部學會行使民主權利。要教育、引導農民（包括村委會成員）正確認識村民自治與黨的領導、與鄉（鎮）行政管理、與國家法律的關系。村民自治是中國******領導農民在建設社會主義民主政治中的偉大創造，因此，黨領導村民自治是毫無疑義的。“******執政就是領導和支持人民掌握管理國家的權力，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。”[1](P96)黨的領導與村民自治并不矛盾。村民自治與鄉（鎮）行政管理也是統一的、一致的。行政管理不等于強迫命令；村民自治不等于不要行政管理。村導自治與國家法律也不矛盾。國家的法律、法規是治國的根本，是全體公民的行動準則，任何組織、個人都必須無條件遵守。村民委員會是在黨的領導下依法成立的，也必須在黨的領導下，在國家法律、法規規定的范圍內，組織村民自我管理、自我教育、自我服務。

要教育、引導農民提高民主法制意識，學會行使民主權利。一要幫助農民學習和了解民主權利的內容。二要教育農民學會正確使用民主權利的方法，依法行使民主權利，堅決防止和杜絕違法違規現象發生。第三，國家政權建設工作部門（主要指各級民政部門）要注意總結經驗，搞好典型示范，指導各地制定具體的鄉村關系條例，推動完善村民自治的制度體系。

修訂后的《村組法》對鄉政管理和村民自治之間的關系及各自權限只作了一般性規定，即鄉政府有權指導村委會的工作，村委會在鄉政府指導下自主管理本村事務。論文網但由于對鄉政府和村委會的職責權限缺乏明確、具體的規定，鄉政管理和村民自治在運作中難以有效銜接。所以，根據《村組法》原則，從制度上合理劃分鄉政府和村委會各自的權限，是促使鄉政管理與村民自治有機銜接的重要環節。為此，一些地方在貫徹《村組法》過程中，制定了有關鄉（鎮）政府指導村委會工作的規則，取得了很好的效果。

三、正確處理村黨支部與村民自治組織的關系，加強和改善黨對農村工作的領導，解決基層黨組織不適當地干預村民自治和村民自治組織動搖黨的領導權威問題，將黨組織和村民自治組織的活動納入法律制度的軌道

村黨組織與村民自治組織的關系是否協調和規范，直接影響著村民自治能否正常有效地運作。從理論和制度上看，村黨組織和村民自治組織的地位和關系是明確和協調的。新修訂的《村組法》規定：“中國******在農村的基層組織，按照中國******章程進行工作，發揮領導核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。”這實際上是以國家基本法律的形式，明確規定了黨組織對村民自治的領導地位和職責及工作方式。但在實踐中，村黨組織與村民自治組織的協調仍是一個尚待解決的問題。因為《村組法》只是明確了黨組織的領導核心地位和基本工作職責，具體的有操作性的方式方法仍需在實踐中不斷探索、總結和完善。就目前看，二者關系方面存在的問題是：(1)有的村黨組織不適當地干預村民自治。主要表現在操縱甚至非法干預村民委員會的選舉；在村委會工作中干預太多，使村民自治組織依法擁有的管理本村事務的權力難以得到充分體現和具體落實。(2)有的村民自治組織把自治理解成絕對自由，不接受村黨組織的正常領導，甚至向黨組織的領導權威發起挑戰。(3)黨組織與村民自治組織的權限范圍尚缺乏具體的界定，有關規定過于原則化，加上農村基層黨組織與村民自治組織的關系不同于國家政治系統中各級黨組織和政府的關系，有自身的特點，更需要明確劃分二者的權限范圍。解決二者關系問題的對策思路是：在加強和改善黨對農村工作的領導這一原則下，從制度上合理劃分村黨組織與村民自治組織的職權范圍，尤其要明確村黨組織對村民自治所承擔的“支持和保障”的責任及履行責任的方式，在制度化和操作性上保證二者關系的規范運作。如果說鄉村關系中鄉是主導方面的話，那么村黨支部與村委會之間關系則是村黨支部為主導方面。所以，在當前，尤其需要規范村黨組織的職責范圍和工作方式。就職責范圍而言，村黨組織要使自己真正成為村級組織的核心，應盡力避免行政化傾向，擺脫具體事務。黨組織應將主要精力用于對村的發展方向的把握，對其他村級組織建設的指導，對各類組織之間關系的協調以及自身建設等方面。由村民自己能夠處理好的事情，應盡可能讓村民群眾根據法律制度自主處理，以支持和幫助村民自治組織獨立負責地開展活動。總之，村級組織包括村黨組織都要在法律制度范圍內活動。村黨支部書記可以兼任村委會主任，但必須經過依法直接選舉才能當選；村黨組織可以在村委會選舉前對選舉加以組織影響，但對合法選舉結果必須予以承認；黨組織擁有量大決策權，但應以黨內民主充分聽取群眾意見和不侵犯村民自治權為前提；對村黨組織及其成員的失當行為，村民和村民自治組織有權向上級黨組織反映，促其改正。

四、以貫徹實施新的《村組法》為契機，深入開展村民自治示范活動，摸索經驗，樹立典型，解決各地村民自治開展的不平衡問題，促進農村基層民主由點到面逐步推進

因為各種復雜因素的影響，特別是考慮到循序漸進的發展方針，村民自治實施10年來一直平穩推進，但各地情況很不平衡。從領導重視的程度到村民參與的程度，從村委會換屆選舉的次數到選舉的規范化程度，從村民會議、村民代表會議發揮作用的程度到村民自治制度體系的完備程度，各方面都存在著差距，很不平衡。這是客觀的，甚至也是難免的。1998年11月，修訂后的《村組法》結束了其10年試行的過程，在許多方面更加完善、成熟。因此，應以貫徹實施新的《村組法》為契機，繼續深入開展村民自治示范活動，提高村民自治的規范化程度，樹立新的典型，加快農村基層民主化進程。提高村民自治的規范化程度，就是要根據新的《村組法》的有關規定，圍繞民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督四個環節，健全制度，規范程序，真正體現“村民群眾自治”和“基層直接民主”的原則精神。尤其要制定規范化的標準和規范化的程序。一句話，就是要提高村民自治的制度化水平。首先，要完善村委會民主選舉制度。擴大農村基層民主，搞好村民自治，民主選舉是基礎。這方面的主要工作是：第一，按新的《村組法》要求，盡快成立中央政府層面的選舉領導機構以協調和規范全國的民主選舉，尤其要指導各地在村委會換屆選舉時依法成立專門的村民選舉委員會。第二，各省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會應盡快制定或修訂符合《村組法》精神的具體選舉辦法。第三，為保證村民民主選舉的參選率和規范化，要廣泛深入地開展《村組法》的學習、宣傳，尤其要搞

好選舉動員，使村民充分認識《村組法》規定的直接民主選舉的作用和意義，熟悉民主選舉的規則和程序。第四，逐步規范選舉程序和標準。根據新的《村組法》的有關規定，充分體現村民自治的原則精神，村委會民主選舉的標準應是：民主、平等、公開、競爭、合法。總之，規范化的民主選舉不僅可以使村干部產生榮譽感、責任感和危機感，也能充分調動村民參與的積極性和政治熱情，充分體現農民當家作主的主人翁地位和自豪感。

其次，要完善村民議事制度。村民議事制度是實現民主決策的有效途徑和重要方式。根據《村組法》的規定，村民議事的組織形式就是村民會議或村民代表會議；村民議事的基本功能就是民主討論、民主商議和共同決定。各地在這方面已經創造出許多新鮮經驗，包括村民代表議事會制度、“民主日”制度和村民例會制度等。如山東省章丘市所屬各村普遍建立了村民代表議事會制度[2]，山東省萊西市[3]、遼寧省沈陽市東陵區[4]實行了“民主日”制度，都產生了良好的效果，值得各地學習、借鑒。再次，要完善村民民主監督制度，尤其是村務公開制度。實行民主監督制度，推行財務公開，“這是村民當家作主的真實體現”[5]，是民主選舉、民主決策和民主管理的重要保障。修訂后的《村組法》規定實行村務公開制度，尤其強調了財務公開的內容及公開的時間，但《村組法》只規定了村務公開的原則要求、內容范圍以及不及時實行村務公開或公開內容不真實的法律責任，而關于村務公開的程序、方式及怎樣保證公開的真實性等問題，規定不詳。當然，這些具體問題是不能苛求于法律的，應在實踐中加以具體化。在這方面，河北省的做法值得借鑒。他們制定了“五規范一滿意”的村務公開標準[6]，按照這個標準，群眾對付委會的施政不再是“霧里看花”，真正做到了“讓群眾明白，保干部清白”，保證了村務公開真實有效和村民自治的健康發展。

五、大力發展農村文化教育，提高農民（包括村組干部）的文化素質和政治參與意識，解決農民文化水平低、民主素養差的問題，為發展農村基層民主培養合格的主體

村民自治是中國農村的民主政治實踐，它的運作與村民主體的思想文化狀況密切相關。思想文化主要包括文化知識和價值觀念。文化知識是從事政治活動的必要條件。正如列寧所指出的：“文盲是站在政治之外的，必須先教他們識字。不識字就不能有政治，不識字只能有流言蜚語、傳聞偏見，而沒有政治。”[7](P59)在現實生活中我們可以看到這樣一種現象：凡是在文化比較貧乏的地方，民主制度、民主觀念、民主作風就很難樹立，而偏執、獨斷、愚昧、盲從的現象容易流行。由于長期的歷史原因，中國農村人口的整體文化素質尚不高。目前，占全國人口1/4的文盲半文盲大多集中在鄉村。農村改革后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市和其他發達地區務工經商。這種狀況必然影響農村一般村民參與日常村務管理活動。與文化知識水平較低的狀況相比，農民的思想價值觀念對村民自治運作的影響更大。目前，農民的思想意識和價值觀念中有兩種傾向不利于村民自治的健康發展：一是自私狹隘，政治冷漠，缺少對公共生活、公共利益的熱情和關注；二是不受約束的個人主義傾向，在追求個人利益時缺乏必要的契約與合作意識，不能正確認識和處理個人與社會、個人自由與公共權威的關系。

現階段關于村民自治的看法，有兩種不同的意見：一是認為中國農村落后，不適宜搞村民自治；二是認為村民自治發展太慢，應加速推進。這兩種看法均與對村民自治的制約因素和變量關系缺乏深入認識和分析相關。前者強調中國農村落后的一面，而沒有看到農村的變化，這一變化要求和推動著村民自治的規范化運作。后者孤立地看待村民自治，沒有看到村民自治受多種因素的制約和影響，不可能一蹴而就。所以，大力發展農村社會生產力，壯大集體經濟，發展農村文化事業，提高農民文化思想水平和民主素養，是保證村民自治規范運作、健康發展的一個重要條件和必要的前提。

六、加強農村法制建設，為發展農村基層民主，實行村民自治，營造良好的社會法制環境民主必須與法律化、制度化相匹配。村民自治是9億農民行使民主權利的廣泛實踐，作為國家法律制度的安排，在缺乏法制傳統的農村社區推行，更需要營造良好的社會法制環境。由于受長期的****歷史影響，中國農民非常缺乏民主經驗和民主習慣，不善于行使自治的民主權利。如果不強化基層干部和廣大農民的法律意識和法制觀念，將村民自治納入法律化、制度化的軌道，就有可能出現前面說過的“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農村社會出現不穩定因素，影響農村基層民主乃至整個社會主義

民主的健康發展。加強農村社會主義法制建設，為農村基層民主特別是村民自治的平穩推進營造良好的社會法制環境，除了需要加快農村民主建設，打好法制建設基礎，主要是認真貫徹執行《村組法》，實行農村基層直接民主選舉和村務公開制度。此外，下面兩項工作必不可少：一要加強農村法制建設的規劃和指導。在推進省、市、具有步驟實現依法治國方略的進程中，應有推進農村法制建設的規劃，對農村法制建設分階段目標，制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。制定明確的規劃和計劃，并穩步實施。對農村法制建設狀況應有明確的評價指標，并進行經常性的檢查督促。二要切實提高農村干部、群眾的法制觀念。對農村干部，包括吃“皇糧”或受聘的鄉鎮干部、企業老板等負有管理職能的人來說，由于手上已經有了一定權力，主要還是要樹立依法辦事、恪守職責，接受監督的觀念。要突出“義務本位，責任至上”，論文網使他們認識到干部的行政權力和企業老板的管理權力是有限的，必須依法行使，并要接受人民監督。而對廣大農民群眾來說，也包括農村的中小企業，固然要了解若干基本法律知識作為生活準則，但最根本的是要樹立權利本位觀念，充分了解做為公民享有的法定的權利，要敢于和善于依法保護自己的合法權利，既要克服由于不知法而不會依法保護自己權利，又要防止一旦走投無路，就氣急敗壞地使用違法手段抗爭而陷入違法。

【參考文獻】

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[7] 列寧全集：第37卷[C]．北京：人民出版社，1967．