第一篇：財政部42號文政策解讀

政策解讀第一期

解讀國辦發〔2015〕42號：《財政部發展改革委人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的知》

關鍵詞：政府和社會資本合作模式（PPP）；效益；公共利益最大化

一、《通知》主要條款

1、政府采取競爭性方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商原則訂立合同，明確責權利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。

2、社會資本的境內外企業、社會組織和中介機構承擔公共服務涉及的設計、建設、投資、融資、運營和維護等責任。

3、政府作為監督者和合作者，減少對微觀事務的直接參與，加強發展戰略制定、社會管理、市場監管、績效考核等職責。

4、鼓勵國有控股、民營、混合所有制等各類型企業積極參與提供公共服務，激發市場主體活力和發展潛力，盤活社會存量資本，形成多元化、可持續的公共服務資金投入渠道，打造新的經濟增長點，增強經濟增長動力。

5、完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。

6、在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務的對價，以績效評價結果作為對價支付依據，并納入預算管理、財政中期規劃和政府財務報告，能夠在當代人和后代人之間公平地分擔公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補當期財政投入不足，有利于減輕當期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務風險。

二、主要原則

依法合規，重諾履約，公開透明，公眾受益，積極穩妥的原則

三、保障措施

1、建立健全制度規范體系，實施全生命周期管理，保證項目實施質量。

2、建立完善管理細則，規范選擇合作伙伴的程序和方法，維護國家利益、社會公共利益和社會資本的合法權益。

3、健全財政管理制度。開展財政承受能力論證，統籌評估和控制項目的財政支出責任，促進中長期財政可持續發展。

4、針對政府付費、使用者付費、可行性缺口補助等不同支付機制，將項目涉及的運營補貼、經營收費權和其他支付對價等，按照國家統一的會計制度進行核算，納入年度預算、中期財政規劃。

5、存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目過程中，應依法進行資產評估，合理確定價值。

6、建立多層次監督管理體系。建立事前設定績效目標、事中進行績效跟蹤、事后進行績效評價的全生命周期績效管理機制，將政府付費、使用者付費與績效評價掛鉤，并將績效評價結果作為調價的重要依據，確保實現公共利益最大化。

7、價格調整機制。按照補償成本、合理收益、節約資源、優質優價、公平負擔的原則。廣泛聽取社會資本、公眾和有關部門意見，確保定價調價的科學性。及時披露項目運行過程中的成本變化、公共服務質量等信息，提高定價調價的透明度。

8、完善法律法規體系。明確政府出資的法律依據和出資性質，規范政府和社會資本的責權利關系，明確政府相關部門的監督管理責任。

四、推進實施中主要規范以下

1、在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程等特定領域需要實施特許經營的，按《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》執行。

2、積極運用轉讓—運營—移交（TOT）、改建—運營—移交（ROT）等方式，將融資平臺公司存量公共服務項目轉型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，在征得債權人同意的前提下，將政府性債務轉換為非政府性債務，減輕地方政府的債務壓力。

3、嚴禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進行變相融資。

4、提高項目決策科的學性。結合財政收支平衡狀況，統籌論證新建項目的經濟效益和社會效益，并進行財政承受能力論證，保證決策質量。

五、政策優惠措施

1、簡化項目審核流程。進一步減少審批環節，建立項目實施方案聯評聯審機制，提高審查工作效率。項目合同簽署后，可并行辦理必要的審批手續。

2、多種方式保障項目用地。可按劃撥方式供地，但不得改變土地用途；建成的項目經依法批準可以抵押，土地使用權性質不變；實現抵押權后改變項目性質應該以有償方式取得土地使用權的，應依法辦理土地有償使用手續。不符合劃撥用地目錄的項目，以租賃方式取得土地使用權的，租金收入參照土地出讓收入納入政府性基金預算管理。以作價出資或者入股方式取得土地使用權的，應當以市、縣人民政府作為出資人，制定作價出資或者入股方案，經市、縣人民政府批準后實施。

3、探索通過以獎代補等措施，引導和鼓勵地方融資平臺存量項目轉型為政府和社會資本合作項目。

4、支持公共服務事業的稅收優惠政策，公共服務項目采取政府和社會資本合作模式的，可按規定享受相關稅收優惠政策。鼓勵地方政府在承擔有限損失的前提下，與具有投資管理經驗的金融機構共同發起設立基金，并通過引入結構化設計，吸引更多社會資本參與。

六、本人分析

該指導意見從PPP模式意義到保障PPP模式有效實施提出了很多具體的邊界條件、政策指導、規范、政策優惠等，主要目的是為了減輕政府短期財政壓力，減輕政府在公共服務領域支出上的乏力與不平衡問題，為實現政府與社會資本在公共領域經營性項目合作提出了切實可行的指引，具有非常高的現實與指導意義。

第二篇：解讀美國財政部最新匯率政策報告

解讀美國財政部最新匯率政策報告

4月14日，美國財政部發表了半（每年4月和10月）關于美國主要貿易伙伴匯率政策的報告，一如市場預期以及美國總統特朗普事前預告，該報告并沒有指控中國為匯率操縱國。然而，魔鬼盡在細節當中，解讀該報告還是能為中國和美國在貿易和匯率上的政策取向提供參考。

首先，該報告并未改變游戲規則，所沿用的判斷匯率操縱國的準則還是以往的三個條件：一是其對美雙邊貿易盈余超過200億美元，二是其經常賬戶盈余超過GDP的3%，三是其持續、單邊的匯市干預（指購買外幣、拋售本幣）在過去12個月期間超過GDP的2%。這些條件如果維持不變，美國財政部就不可能指控中國操縱人民幣兌美元匯率，嚴格來說中國甚至連觀察名單（在過去兩份報告中曾滿足其中兩個條件，便會列入觀察名單）都不必上，因為中國在連續兩份報告中都只滿足一項條件，即它對美國仍然錄得全球最大的貿易順差，2016年為3470億美元，顯著超過第二位日本689億美元的水平，但同年中國的經常賬戶盈余收窄至GDP的1.8%，而且是凈售匯而非凈購匯。

美國財政部定期對主要貿易伙伴的匯率政策進行評估分析，所依據的是兩項法案：1988年的《貿易和競爭力綜合法案》（The Omnibus Trade and Competitiveness Act）和2015年的《貿易便利化和貿易執行法》（The Trade Facilitation and Trade Enforcement Act），前者主要為定性，后者主要為定量，即依據上述三個量化指標來幫助進行判斷，一旦定量分析不能標簽匯率操縱，也就不能下結論指控有關經濟體從中取得不公平的競爭性優勢。據此，要修改游戲規則，就先要修訂這兩個法案，在特朗普政府施政遇到阻力的情況下，這種做法并非是優先選項。

再者，專門針對中國修改游戲規則的一個副作用是會把其他貿易伙伴拖下水。美國財政部的這份報告只涵蓋美國前十二大貿易伙伴，因為再往后，對美國商品貿易的占比個別來看都不足1.5%。如果經常賬戶盈余相當于GDP的條件從超過3%降至1.5%以針對中國，則會把意大利也拖下水，因為意大利2016年經常賬戶盈余相當于GDP的2.8%，至于其他五個經常賬戶為赤字的經濟體，相信無論如何都不會達標。如果把匯市干預（凈購匯，即外匯儲備增加）的條件從超過GDP的2%降低，則有可能把中國臺灣和印度拖下水，因為其2016年凈購匯規模為相當于GDP的1.8%和0.4%（其余經濟體要么零購匯，要么凈售匯）。

盡管中國在連續兩份報告中都只滿足一項條件，但美國財政部的報告還是繼續將之列入觀察名單，同列觀察名單的其他五個經濟體均滿足兩項條件：日本、德國、韓國（連續兩份報告中滿足貿易盈余和經常賬戶盈余條件）、瑞士（連續兩份報告中滿足?常賬戶盈余和匯市干預條件）、中國臺灣（上一份報告滿足經常賬戶盈余和匯市干預兩項條件，該份報告則只滿足經常賬戶盈余一項條件，仍需再觀察多半年時間）。對此做法，美國財政部又如何解釋呢？

首先，一個經濟體一旦曾列入觀察名單，即使之后情況改善，美國財政部都至少要多觀察一年時間（即兩份報告），以確保情況的改善并非是因為一次性因素所導致。在2016年4月份的報告當中，中國因為貿易盈余和經常賬戶盈余條件而被列入觀察名單，即使之后2016年10月份和今年4月份兩份報告期間滿足的條件降至一個，但仍受觀察。再有，如果一個經濟體對美國的貿易盈余龐大，光是因為這一條件美國政府就可以主觀決定繼續把該經濟體置于觀察名單之內。這可以說是專門針對中國乃至日本和德國的標準，要從觀察名單除名完全取決于美國政府的主觀取態。

5月初，中美首腦會面后，美國商務部長稱雙方同意百日計劃，商討降低美國對華巨額貿易逆差問題。盡管貿易為商務部的政策領域，匯率為財政部的政策領域，但從美國財政部的匯率報告中也可以看出美國政府的立場。2016年在商品貿易方面，中國對美貿易盈余從2015年的3670億美元降至3470億美元；在服務貿易方面，則美國一直是盈余國，其對華盈余增加40億美元至370億美元；兩者加總，則中國對美國商品加服務總盈余為3100億美元。美國分析其主要貿易伙伴是否操縱匯率只看商品貿易，而不看美國作為盈余國的服務貿易。要解決有關的商品貿易失衡，美國開出的藥方是中國對美國的商品和服務進一步開放市場，降低壁壘，減少限制，同時加快落實改革，經濟增長向消費主導轉型。對于后者，也正是中國經濟增長結構轉型的方向，相信無大異議，但前者由于涉及市場準入，相關協商相對的難度就會較大。

至于匯市干預，在人民幣兌美元連續第三年貶值的情況下，報告指出中國的匯市干預是反向操作的，旨在平抑人民幣的貶值幅度，在統計上表現為外匯凈消耗，規模為4350億美元，相當于GDP的3.9%，而在2016年并沒有出現逾8個月的外匯凈購買的情況，因此不存在匯率操縱的問題。在缺乏官方統計、難以界定當中有多少為匯兌因素、有多少實為資金外流的情況下，美國財政部估計自2015年8月至2017年2月期間，中國共動用了約8000億美元外匯儲備來紓緩人民幣的貶值壓力，而目前約30000億美元的外匯儲備水平還是充裕的。

不過，報告仍有一定篇幅說明，在人民幣過去三年的貶值周期之前，中國曾單邊干預匯市以抑制人民幣升值幅度達十年時間，漸進升值之余，對人民幣匯率被低估的修正被拉長了，即升值周期也拖長了。對此評估，有兩點啟示：一是現時通過匯市干預緩解人民幣貶值幅度的做法或許也會拉長貶值周期；二是可以預期未來如果人民幣重新進入一輪升值周期，則美國或會變得非常介意旨在抑制人民幣匯率升值幅度的匯市干預。

瑞士是美國主要貿易伙伴當中匯市干預最重要的經濟體，在2016年其凈購匯660億美元，相當于GDP的比率高達10%，另外瑞士的經常賬戶盈余也高達GDP的10.7%，瑞士之所以未被指控操縱匯率，是因為其對美貿易盈余為137億美元，離200億美元的門檻還有一定距離。不過，美國財政部對瑞士匯市干預的態度并非十分強硬，指出是避險資金大規模流入所致，而且同意IMF的建議，即今后的匯市干預應只限于管理避險資金的流入。這樣的取態可為中美之間就匯率問題的協商提供有用的啟示。（作者單位：中銀香港）

第三篇：財稅2015-119號文研發費加計扣除政策解讀

導讀：企業必須高度重視研發支出新政后期的稅務風險，而企業要防范風險最

好的辦法就是強化企業內部控制。

10月21日召開的國務院常務會議決定，完善研發費用加計扣除政策。11月2日，財政部、國家稅務總局、科技部就聯合發布了《關于完善研究開發費用稅前加計扣政策的通知》（財稅[2015]119號文（以下簡稱“119號文”或“新政”）。

新政一公布，立即在微信朋友圈處于刷屏的狀態，可見新政的受歡迎程度。

但是，大家在歡迎與高興之余，一定認真閱讀全文，不要只看到了“紅包”，而還要看到可能的稅務風險。

119號文明確規定，“稅務部門應加強研發費用加計扣除優惠政策的后續管理，定期開展核查，核查面不得低于20%”。換句話說，就是5年內企業必須接受一次研發加計扣除的后續核查——秋后算賬。

稅務部門簡政放權以后，研發支出加計扣除不再需要事前審批。這雖然是把主動權交到了企業手上，但是如果企業內部控制不好，用不好這些優惠政策或對優惠政策理解有誤，在稅務部門的后續核查中可能就面臨稅務風險：政策“紅包”可能就變成了滯納金、罰款等處罰的“陷阱”——弄不好，你就是在給企業挖坑!

因此，企業必須高度重視研發支出新政后期的稅務風險，而企業要防范風險最好的辦法就是強化企業內部控制。

一、建立健全企業研發活動的內控制度可為稅務核查提供必要保證

稅務部門對研發支出加計扣除的后續核查，第一要核查的就是企業研發項目的真實性，而企業要證明自己研發項目的真實性就是研發活動留下的各種文件。一個規范的企業，建立一套規范的內控制度，必然會留下規范的活動軌跡，自然容易取得稅務局核查的認可。

企業可以根據《企業內部控制應用指引第10號——研究與開發》等規定，結合企業實際制定一系列涉及到研發活動的內控制度。

二、規范研發項目的立項管理

企業研發不能是盲目的，應與企業戰略緊密結合，與企業戰略保持高度一致，以達到增強企業核心競爭力，實現公司發展戰略。

（一）企業的研發項目來源

一般有以下幾種來源：

1.企業戰略發展規劃或企業創新戰略發展規劃確立研發主題或方向；

2.企業市場營銷部門的市場調研，包含競爭對手的產品及研發情況和客戶的需求等；

3.政府或其他單位的委托；

4.技術研發的技術情報研究等。

（二）研發項目立項前調研

在研發項目立項前，技術研發部門須進行項目立項調研。項目立項調研的主要任務包括：

1.論證該項目領域技術（或產品）的技術發展方向和動向；

2.論證該項目領域技術（或產品）的市場動態及公司研發該項目的技術優勢；

2.論證發展該項目技術（或產品）的資源（含物資、能源、設備、外協配套等）條件可行性。

（三）編制研發項目可行性研究報告

在立項調研結束后，技術研發部門須編制和提供立項可行性研究報告。可行性研究報告內容應包括以下內容：

1.項目概況，國內外同類研究情況和技術水平；

2.市場需求，經濟、社會、生態效益分析；

3.主要研究內容、技術關鍵；

4.預期目標，要達到的技術經濟指標和專利申報情況，科研成果的生產或應用方向等；

5.已有條件分析，包括現有的技術基礎、知識產權擁有、科研手段、人才儲備等情況；

6.實施方案及進度安排計劃；

7.項目預算及其經費來源；

8.項目預計主要參與人員及其簡歷。

企業應組成研發項目立項評估委員會，成員由公司技術、生產、營銷、質量、設備、財務、人力資源等方面專業技術人員組成，必要時可邀請企業外部專家參加。

研發項目立項評估委員會負責對技術研發部門提交的立項可行性研究報告進行評估，技術研發部門報告編制人或項目技術負責人應參會陳述和答辯；經評估后做出可行或不可行的意見，參會人員在評估意見書上簽字確認。

三、規范研發項目的立項審批

經評估可行的可行性研究報告，技術研發部門及時提交立項申請。根據項目預算金額的大小，按企業分級授權管理制度分別提交總經理辦公會或董事會（或類似權利機構）審批。

經審批通過的立項申請，企業及時下達立項批復，明確項目預算，組成研發項目小組，指定項目小組負責人和配備合適項目小組成員等。

項目小組負責人憑立項批復在財務部門辦理項目費用預算申請；財務部門首先在的研發費用中安排保證，如超出本預算則向預算委員會提交預算變更申請，預算委員會予以優先保證。

如研發項目全部或部分需要委托外單位承擔的，技術研發部門應當通過招標、協議等方式確定受托單位或合作單位，簽訂外包合同，約定研究成果的知識產權歸屬、研究進度和質量標準等。研發外包合同審批按企業相關內控制度執行。

四、規范研發項目的跟蹤監督與成果驗收

企業總工程師（技術總監）、技術中心主任等應當跟蹤項目進展情況，項目小組負責人有責任定期或不定期向總工程師（技術總監）、技術中心主任等匯報進展情況。

項目小組每月應編制項目進展情況表，由技術中心主任、總工程師（技術總監）簽字審核報財務部門，財務部門據此辦理研發支出的預算控制、會計核算等。

人力資源部做好項目研究開發期間的項目組成人員的績效考核；內部審計部門做好項目研究開發期間的審計監督工作。

企業所有的立項研發項目都必須進行驗收。企業內部立項的研發項目可以組成以總工程師（技術總監）為組長的驗收小組，成員由企業技術、生產、營銷、質量、設備、財務、人力資源、審計等專業人員組成，同時也可以邀請外部專家的加入。必要時可以委托外部相關機構對研究成果進行評審或科技成果鑒定。政府部門立項的研發項目，應按照政府部門的要求進行項目驗收。企業外包的研發項目或企業接受外部委托的研發項目，按照雙方的約定進行驗收。

在進行評審驗收或科技成果鑒定前，應先進行專利申請或知識產權登記等保護工作。專利申請受理書、專利證書或版權登記書等可以很好地證明研發項目。

五、規范研發支出的核算管理和文檔保管工作

119號文對于研發支出的會計核算除了不再要求“專賬”核算外，其余的要求與原政策基本一致，仍然要求會計核算健全，對研發費用和生產經營費用分別核算，準確、合理歸集各項費用支出，否則不得加計扣除或稅務機關有權調整。因此，企業必須規范研發支出的核算管理，否則等到稅務機關核查時來調整的話，企業必然會遭受補稅、滯納金、罰款等處罰。

（一）明確規范企業研發支出加計扣除的范圍

企業應該對照119號文，及時調整和規范企業可以加計扣除的范圍。對于可以加計扣除的費用及時在輔助賬上進行歸集。對于不能加計扣除的項目或費用，會計核算上雖然計入了“研發支出”的，在稅務申報時必須按照119號的規定進行調整，剔除不能加計扣除的部分。

（二）合理、審慎地使用輔助賬歸集，必要時使用“專賬”與“輔助賬”相結合來歸集研發費用

119號文明確規定，企業應對研發費用和生產經營費用分別核算，準確、合理歸集各項費用支出，對劃分不清的，不得實行加計扣除。

同時，119號文又降低了對研發支出會計核算的要求，可以使用輔助賬進行歸集，不再強調“專賬”核算。但是，輔助賬作為一種備查賬有其自身的先天不足，如果全部依靠輔助賬可能就不能達到119號文要求的“分別核算”要求，尤其是容易與生產經營混淆的支出。

對于容易與生產經營混淆的支出，企業應從源頭加以控制，且一定分開核算。比如，研發項目領用原輔材料與生產領用原輔材料很容易混淆，就必須從領料的環節分開，包括領料人、領料部門、用途等分開，會計核算時會計科目的使用也須分開，而不能將二者混在一起核算僅僅是在輔助賬上做簡單的登記和歸集，避免后期稅務部門認定為企業未“分別核算”。

（三）明確企業各職能部門在研發支出加計扣除工作中的相關職責

除前面提到的研發項目立項、驗收等工作外，企業還應明確相關部門在研發支出加計扣除工作的職責。

1.研發部門的職責

（1）研發小組應登記研究開發項目費用支出臺賬，并與財務部門進行定期對賬。

（2）研發項目的采購申請、材料領用和費用報銷等，應在相關采購申請單、領料單和費用報銷單上注明研發項目名稱或編號。

（3）研發項目涉及試生產安排的，應詳細記錄用工工時或用工工資支出情況，并報人力資源部門和財務部門以便進行單獨核算。

（4）涉及與生產經營部門共用設備、儀器的，應提供使用情況說明及使用工時等。

2.人力資源部門的職責：

（1）按照研發項目小組成員名單向財務部門提供單列的工資匯總表、明細表。

（2）按照研發項目小組成員名單向財務部門提供單列的基本養老保險費、基本醫療保險費、失業保險費、工傷保險費、生育保險費和住房公積金匯總表、明細表。（3）向財務部門提供專門針對研發項目而發生的未納入工資表的獎金、津貼、補貼等費用明細清單。

（4）有外聘研發人員的，按照研發項目小組的向財務部門提供勞務費用支出及聘用協議副本。

3．財務部門的職責：

（1）做好研發加計扣除后期核查的文件檔案管理工作。

（2）嚴格按照會計準則進行研發支出的會計核算，“專賬”與“輔助賬”相結合，分別歸集各項目的研發費用列支情況。

（3）編制研發項目費用發生情況歸集表。該表119號文未做要求，但是從企業財務管理角度出發還是有必要的，只是歸集表的格式與內容應該按照119號文進行修改。

（4）在終了進行所得稅申報和匯算清繳時，按稅法規定計算研發支出的加計扣除金額，并辦理相關申報事宜。

（5）及時收集研發支出加計扣除涉及的資料并整理歸檔：項目前期調研報告、項目可研報告、項目立項申請、項目立項批復、項目計劃書、組織編制文件（責任人、崗位、職責）和專業人員名單、項目費用預算、項目相關的合同或協議、項目費用發生情況歸集表、項目效用情況說明書或研究成果報告、項目專利申請受理書或專利證書、項目版權登記證、項目鑒定意見書、項目科技成果鑒定、項目驗收報告等。

上述資料可能各企業名稱不一致，但是與研發項目相關的資料財務部門一定要專人專門收集并按項目進行歸檔，妥善保管，以備稅務機關的后期核查。

通過以上手段強化研發項目的內部控制后，企業就可以放心地好好享用這優惠政策的“大紅包”！

第四篇：2.2 92號文政策解讀

PPP項目被叫停了嗎？

今年以來市場關于PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停工的消息持續傳出。一時間，有部分從業者發表了對于未來PPP走勢悲觀的觀點。

《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉，中央層面從未有過否定或者叫停PPP項目的官方表態。現階段存在的問題是發展中的問題，要敢于直面問題和矛盾，按照十九大整體部署精神和要求，提高規矩意識，維護市場秩序，強化管理，嚴控風險，保證PPP改革事業可持續、高質量發展。

國務院發展研究中心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經濟周刊》，全國財政系統下大力氣對前三批PPP示范項目進行核查，貫徹落實了嚴監管、防風險的工作重點，并重點關注項目主體是否合規、采購程序是否到位、資本金管理是否合法等問題，體現了政府推動PPP長期向好而面對短期陣痛的改革決心，也體現了各方為PPP模式正本清源、實現健康可持續發展而正視問題、迎難而上并奪取最終勝利的信心，有利于及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目管理，促進PPP規范高質量發展。

事實上不僅PPP工作沒有被叫停，今年以來國家層面對于PPP的規范發展也在有序進行之中，其中就包括備受矚目的PPP立法。

3月14日，國務院辦公廳發布了《關于印發國務院2018年立法工作計劃的通知》（國辦發〔2018〕14號）中明確 “提請全國人大常委會審議基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（國務院法制辦、國家發展改革委、財政部起草）”。

PPP模式在我國推廣30余年，停留在部門層面的規章無法滿足市場需求，國家從立法層面上對PPP發展做出統一規劃符合未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP制度建設的征程，各方仍不遺余力地前行。

4月14日，新華社發布《中共中央 國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》其中明確提出“創新投融資方式，規范運用政府和社會資本合作（PPP）模式，引導社會資本參與基礎設施和民生事業。”

4月23日，國務委員兼國務院秘書長肖捷在人民日報發表署名文章“深入推進簡政放權”提到：“要最大限度減少政府對市場資源的直接配置”、“ 要著力解決當前資源配置中存在的突出問題，從廣度和深度上推進市場化改革，完善市場體系，創新配置方式，更多引入市場機制和市場化手段”，并明確提出要“創新公共服務發展機制，探索政府與社會合作新方式，引導社會資本參與公共產品和公共服務供給。”

出庫的項目怎么辦？有無懲罰措施？

92號文中明確提出要“確保整改到位”，對于逾期未完成清理工作的地區，由財政部PPP中心指導并督促其于30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新項目入庫直至整改完成。據悉，此次對示范項目的處理意見大致分為三類，第一類“退庫項目”既退庫也退示范，第二類“退示范項目”只退示范不退庫，第三類“限期整改項目”則保留在示范項目清單中，根據整改情況決定是否繼續保留在示范項目名單。

根據《通知》，退庫項目30個，總投資額約為300.2億元，調出示范項目54個，總投資額約為1584.8億元，限期整改項目89個，總投資額約為4817.9億元。

項目被清退后有什么懲罰措施？

最直接的影響是原獲得財政部PPP獎補資金的項目需將獎補資金原數返還。另外由項目退庫產生的連帶影響，包括項目退庫后面臨的與銀行融資合同是否能繼續等問題將陸續呈現。

國浩律師(北京)事務所資深合伙人王衛東律師告訴《中國經濟周刊》從法律角度看，從示范庫退到項目管理庫，或者是要求整改的項目因為還在示范庫里，項目本身的PPP性質并沒有發生改變，所以原來雙方簽署的PPP合同應當持續有效，政府與社會資本合作的基礎并不會有實質性變化。對于調出項目管理庫的項目，因為從根本上否定了其作為PPP存在的基礎，會涉及到合同的變更與解除等問題。

“至于由此而引發的該類合同的變更與解除，究竟屬于無效合同還是屬于可撤銷合同的范圍，違約責任由誰來承擔，要基于合同本身的約定，以及某個項目本身所引致前述變化的具體原因來判定由誰的過錯導致合同無法履行。比如92號文明確規定的不適宜采用PPP模式實施的、未建立按效付費機制、變相BT、構成違法違規舉債擔保等情形。” 王衛東說，“由于退庫，雙方解除合同所導致的損失是民事責任，比如投資已經發生、工程干了一半、已發生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是要每一個個案去分析，以厘清究竟是社會資本的問題、還是政府的原因，或是雙方均有相應的責任。”

中央財經大學PPP治理研究院院長曹富國告訴《中國經濟周刊》，業內所謂的“清庫”工作，實際上是PPP在經歷了爆發性增長之后的一次回顧和體檢工作。“清庫”工作表明：政策層面致力于規范和可持續發展的決心是毫不含糊的，即使是示范項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場各方發出追求“真PPP”的強有力的積極信號。

“在新時代的背景下，PPP事業將堅定不移地實現從數量增長向質量增長的升華。每一個PPP項目都將會是一個良好實踐。對那些堅持初心、有情懷的PPP從業者而言，真正的PPP的春天來到了。”曹富國說。

出庫的項目整改后還能重新入庫嗎？ 出庫的項目，整改之后還能重新入庫嗎？

《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神和要求規范推進，鼓勵重新申報入庫，本次核查清理工作本著示范項目“能進能出”、動態調整的精神，根據PPP項目實際推進情況，遵循市場機制“優勝劣汰”的法則，將部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的項目調出庫，一方面讓項目選擇真正合適的模式推進，一方面為更優質、更有需要的項目入庫提供更多空間；建議退出示范的項目主要由于落地進程較緩慢。出庫、退示范后如果能規范推進，順利落地，可重新申請入庫，或申報未來的示范項目計劃。

對于整改項目，本著“治病救人”原則，會跟蹤項目整改情況，與地方合力解決問題，推進項目整改進程，督導其按期完成整改。

“PPP項目庫的管理一直是一個動態的管理，入庫本身并不是像市場準入那樣是一種行政許可行為，PPP信息平臺項目庫的管理是動態管理，入庫的PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要件；從信息平臺本身的管理制度角度看，對于不合規的項目，在其不符合要求的情況下，投資方與地方政府要么整改，要么退庫。什么時候發現這種情況，什么時候就可以退庫，這是一種可以追溯的機制。”王衛東說。

北京大學PPP研究中心副主任兼秘書長鄧冰告訴《中國經濟周刊》，本輪PPP項目清庫趨于理性且達到了預期的“正本清源”的效果，有利于推動PPP后續的良性發展和健康可持續推廣。

“本次項目庫集中清理結果應該不會出現市場上猜測的‘踩踏’現象，可以說明總體項目質量穩定，對于發展4年多、一個10萬億級的市場，屬于正常的‘次品率’范疇。”鄧冰說。

鄧冰表示，從基層調研的情況看，有部分PPP項目確實不符合規范要求，存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執行、難以落地，政府和社會資本方都已騎虎難下，這類項目是必須要清理的。同時，部分省份的地方債務風險較大，在防風險和促發展的選擇上，采取較為謹慎的策略，暫停一批、調減一批、壓減一批，從主觀上對項目庫的清理加大了力度，這種情況也符合地方實際，可以理解。

為什么要入庫？入庫有什么優勢？

截至2018年2月末，全國PPP綜合信息平臺項目管理庫（收錄處于準備、采購、執行和移交階段的項目）共有PPP項目7,378個，總投資額約113,187億元，覆蓋31個省（自治區、直轄市）及新疆兵團和19個行業領域。前三批國家PPP示范項目為697個。

多位業內人士向記者表示，入庫幾乎已經成了商業銀行發放貸款的“硬性”指標，而成為示范項目不僅是可以獲得財政部給予的300萬、500萬、800萬的獎勵，更重要的是示范項目的合規性和示范性幾乎成為了項目融資時最具含金量的認證。

王衛東表示，PPP項目入庫行為本身對于金融機構來說也有不同的意義，一種是項目入信息庫是表示投資人與地方政府均從主觀上認知項目是符合行業主管部門對PPP的規范要求，并已經在項目管理庫登記、備案，按照PPP項目進行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項目不同于一般投資項目的特殊性，為項目安排相應的符合PPP特點的融資。第二是如果經過行業專家評審，進了示范項目庫，從某種程度上對項目符合PPP規范性要求給予了一定程度的認可，間接地對項目本身起到了增信的作用，銀行會相應地認為從合規性方面對于銀行的整體融資風險起到一定的保障。

“不過，金融機構在整個PPP項目中應該發揮‘財務結構把門人’的作用。由于PPP項目本身的風險結構，金融機構在項目中的資金風險遠遠高于投資人，采用通常的融資方法顯然是無法有效控制自身的風險。措施不當，還會將某個具體項目的風險籍由擔保方式向其他領域延伸，并不符合防范整體風險的要求。目前在已落地的PPP項目中，只有10%左右的項目采用了有限追索權的方式（編者注：國際項目融資的專業術語。即債務人無法償還銀行貸款時，銀行只能就項目的現金流量和資產對債務人進行追索）這表明金融機構整體對于PPP項目的風險把控和能力建設還不完善”，王衛東說。“（對于PPP項目的融資模式）要改變傳統的只看誰還錢，而是更著重關注錢從哪里來。還錢的來源和基礎是什么，績效考核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來看銀行和金融機構不能將項目是否入庫或者是否是示范項目作為為PPP項目提供融資的簡單條件，而是要回到項目和合同中去，承擔起作為PPP的參與方之一把控項目相關風險的責任，同時提升風險把控的水平和能力。”

上海浦東發展銀行PPP中心副主任鄭大衛告訴《中國經濟周刊》,作為金融機構，一般要從收益、風險、流動性等角度來判斷每個具體項目。PPP項目因為周期長、結構復雜，對金融機構來說要求更高，具體項目的融資要評估還款來源。對于一些相對優質的項目可做成有限追索項目融資，要實現真正的項目融資，需要銀行不斷提高專業能力，對項目全生命周期的收入來源充分評估，但是這個過程不是一蹴而就的。

鄭大衛舉例，從防風險的角度來看，如果采用有限追索項目融資，一旦項目失敗，銀行面臨的風險更大。如果不是采用有限追索項目融資，比如某個上市公司的PPP項目失敗后，還可以對上市公司其他的收入進行追償。

“國外的項目采用有限追索的融資方式較多，前提是一是項目質量較好，另外銀行的專業能力比較高，法制環境也相對完善。”鄭大衛說，“如果項目出庫，就不能納入預算，項目還款就會存在問題，導致項目提前中止的時候需要社會資本和地方政府按照契約協商解決，確保還款來源持續下去，避免半拉子工程。”

“對于PPP 的認知，不應把它看成是融資的手段，變成有錢的地方不愿意干，沒錢的地方特別積極。PPP是提升公共服務質量和效率的工具。采用PPP的方式，通過市場化的手段有利于公共服務體質增效。當前部分地區財力有限，建議在國家大力倡導的環保、精準扶貧、幸福產業、醫療、養老、教育等領域內優先實施PPP項目”，鄭大衛說，“在市場上一片轟轟烈烈的時候，需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規范和出庫的時候，需要多一點樂觀和積極的堅持。”

2018年PPP改革會有哪些新動作？

4月19日，文化旅游部和財政部共同發布了《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發﹝2018﹞3號）（以下簡稱《“意見》”）。

《意見》表明在全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導下，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，PPP工作堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以旅游供給側結構性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業發展之間的矛盾，大力推動旅游業質量變革、效率變革、動力變革。

北京明樹數據科技有限公司首席執行官肖光睿告訴《中國經濟周刊》這是繼上一次2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部發布《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號）后，時隔8個月，中央部委再次聯合發布行業指導意見，向市場充分釋放了清晰的信號，明確了中央推廣PPP模式的決心和信心，通過對PPP項目的清理規范，將會保證行業更加持續健康的發展，真正達到改善公共產品供給和提升公共治理能力的作用。

“隨著越來越多的項目進入到執行期，執行期的管理，將是一個重點，同時也是目前政策和管理機制相對缺乏的一個盲點”，肖光睿說，“下一步如何在借助大數據精準管理的基礎之上，完善項目執行階段的管理辦法，確保萬億級的PPP項目能夠順利實施并達到提質增效和提升公共治理能力的目的，應是當前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監管層，地方政府執行機構以及項目公司三個維度，對PPP項目全生命周期的質量風險績效造價預算等方面制定相應的管理辦法。”

《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下來的2018年，還將重點推進制度建設，夯實PPP法治化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等制度也在推進過程，以進一步優化PPP發展的制度環境，防范化解PPP帶來的相關風險。各方將合力推動PPP模式與“一帶一路”、“脫貧攻堅”、“生態環保”等國家重大戰略結合，發揮PPP模式更大的治理作用和實踐價值。

第五篇：財政部25號文

關于執行企業會計準則的上市公司和非上市企業

做好2010年年報工作的通知

財會[2010]25號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳（局），新疆生產建設兵團財務局，財政部駐各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政監察專員辦事處：

2010年是實現我國大中型企業全面執行企業會計準則目標，進一步擴大企業會計準則實施成效的關鍵之年。為了促進我國上市公司和非上市大中型企業（以下統稱各類企業）更好地執行會計準則，切實做到會計指標真實可靠、口徑可比，全面提升企業會計信息質量，進一步發揮企業會計準則在企業可持續發展和市場經濟運行中的政策效應，現就做好2010年年報工作通知如下：

一、各地財政部門應當進一步完善工作機制，切實做好本地區各類企業執行會計準則和2010年年報工作

（一）會計準則實施情況和年報工作是各地財政部門會計管理工作的重要組成部分。各省級財政部門應當會同財政監察專員辦事處、其他監管部門、稅務機關等，進一步完善聯合工作機制，統一協調和部署本地區執行會計準則和2010年年報工作，制定工作方案，明確工作要求，確保相關工作落實到位。

（二）各省級財政部門和有關方面應當認真學習本通知和證監會、國資委等有關部門對各類企業2010年年報工作的相關文件，充分理解企業會計準則及其解釋第1號、第2號、第3號、第4號和《企業會計準則講解》新舊變化，全面掌握《企業內部控制基本規范》、《企業內部控制配套指引》及其講解等的相關內容，為做好執行會計準則和2010年年報工作提供政策支持；繼續采用跟蹤分析、調查研究和現場檢查等方式，了解本地區各類企業在會計準則執行和年報編制工作中的問題，重點關注創業板上市公司會計準則執行情況，確保企業會計準則在本地區各類企業有效實施。

（三）各省級財政部門在做好上述相關工作的基礎上，應當參照財政部會計司上市公司分析報告的形式，完成本地區上市公司2010年年報分析報告，同時形成非上市大中型企業執行企業會計準則情況的工作總結，于2011年5月31日前報送財政部會計司。

二、各地財政部門做好對本地區各類企業執行會計準則和2010年年報工作應當重點關注的問題

（一）應當做好首次執行企業會計準則的新舊銜接。從2010年1月1日起開始執行企業會計準則的企業，應當根據《企業會計準則第38號——首次執行企業會計準則》及相關規定，編制《新舊會計準則股東權益差異調節表》，做好首次執行日的新舊銜接轉換工作，并按照企業會計準則規定對2010年發生的交易或事項進行確認、計量和編制年報。

（二）會計政策和會計估計應當如實反映企業的交易或事項，應當保持統一性和前后一致性。企業2010年變更會計政策和會計估計的，應當在附注中充分說明變更的性質、內容和原因，不得濫用會計政策或隨意變更會計估計。

企業應當對相同或者相似的交易或事項采用相同的會計政策進行處理。在編制合并財務報表時，企業集團的會計政策應當統一，子公司采用的會計政策應當與母公司保持一致。

（三）同一交易或事項在A股和H股的財務報告中，應當采用相同的會計政策和會計估計，不得在A股和H股財務報告中采用不同的會計處理。

內地與香港會計準則已經實現等效（長期資產減值轉回除外），同時發行A股和H股公司的財務報告不應存在差異。2010年年報中，內地與香港會計處理差異仍未消除的，應當在附注中充分說明原因及消除的措施。

（四）企業應當采用適當且可獲得足夠數據的方法來計量公允價值，而且要盡可能使用相關的可觀察輸入值，盡量避免使用不可觀察輸入值。公允價值在計量時應分為三個層次，第一層次是企業在計量日能獲得相同資產或負債在活躍市場上報價的，以該報價為依據確定公允價值；第二層次是企業在計量日能獲得類似資產或負債在活躍市場上的報價，或相同或類似資產或負債在非活躍市場上的報價的，以該報價為依據做必要調整確定公允價值；第三層次是企業無法獲得相同或類似資產可比市場交易價格的，以其他反映市場參與者對資產或負債定價時所使用的參數為依據確定公允價值。

企業在披露金融工具公允價值相關信息時，應當分別披露確定金融工具公允價值計量的方法是否發生改變以及改變的原因、各個層次公允價值的金額、公允價值所屬層次間的重大變動、第三層次公允價值期初金額和本期變動金額等相關信息。在第三層次公允價值計量中，如果估值技術中使用的一個或多個輸入值發生合理、可能的變動將導致公允價值金額發生顯著變化的，應披露這一事實及其影響。

（五）正確識別企業集團內涉及不同企業的股份支付交易中有關各方的權利和義務，按照《企業會計準則第11號——股份支付》和《企業會計準則解釋第4號》的規定，確認企業所獲得的職工服務的成本或費用及相關的所有者權益或負債。

（六）嚴格按照會計準則中有關“控制”的規定，對企業合并和合并財務報表作出正確的會計處理。

企業應當關注企業合并是否構成業務。企業合并如產生巨額商譽，應當予以重點關注。僅通過合同而不是所有權份額將兩個或者兩個以上單獨的企業（或特殊目的主體）合并形成一個報告主體的企業合并，也應當按照《企業會計準則第20號——企業合并》第五條至第十九條的規定進行會計處理。

企業應當按照《企業會計準則第33號——合并財務報表》和《企業會計準則解釋第4號》的規定編制合并財務報表。企業因處置部分股權投資或其他原因喪失了對原有子公司控制權，存在對該子公司的商譽的，在計算確定處置子公司損益時，應當扣除該項商譽的金額。

（七）正確對因發行權益性證券而發生的有關費用進行會計處理。企業為發行權益性證券（包括作為企業合并對價發行的權益性證券）發生的審計、法律服務、評估咨詢等交易費用，應當分別按照《企業會計準則解釋第4號》和《企業會計準則第37號——金融工具列報》的規定進行會計處理；但是，發行權益性證券過程中發生的廣告費、路演費、上市酒會費等費用，應當計入當期損益。

（八）嚴格按照《企業會計準則解釋第3號》的規定，確定和披露構成其他綜合收益的項目和金額。目前，其他綜合收益主要包括相關會計準則規定的可供出售金融資產產生的利得（損失）金額、按照權益法核算的在被投資單位其他綜合收益中所享有的份額、現金流量套期工具產生的利得（或損失）金額、外幣財務報表折算差額等內容。企業不得隨意改變其他綜合收益的構成內容。

（九）企業對于上述交易或事項的處理與本通知要求不一致的，應當按照《企業會計準則第28號——會計政策、會計估計變更和差錯更正》處理；但是，涉及第四個問題、第六個問題和第七個問題的，應當自2010年1月1日起施行。

三、各地財政部門等有關方面應當關注和重視本地區各類企業的內部控制建設與實施工作

有關企業應當按照財政部、證監會、審計署、銀監會、保監會等五部委聯合發布的《企業內部控制基本規范》和《企業內部控制配套指引》的要求，梳理業務流程，開展風險評估，完善內控制度，優化信息系統，積極推動企業內部控制體系建設，為2011年企業內部控制規范的正式施行做好準備。

有條件的企業，可以按照《企業內部控制評價指引》的要求，對本企業內部控制的有效性進行自我評價，披露內部控制評價報告。同時可以聘請會計師事務所對財務報告內部控制的有效性進行審計并出具審計報告。企業在內部控制評價過程中發現的重大生產經營風險和重大內部控制缺陷，應當在內部控制評價報告中予以披露，并采取有效應對措施，不斷完善企業內部控制體系。

四、會計師事務所及注冊會計師應當認真做好各類企業2010年年報審計工作

認真學習和領會本通知和企業會計準則相關規定，切實貫徹風險導向審計理念，密切關注國際金融危機和我國當前經濟形勢可能對企業造成的影響，謹慎確定重大會計風險領域。嚴格按照執業準則的規定，實施重要財務報表認定層次的實質性審計，充分履行函證、監盤、減值測試、分析性復核等程序，獲取足夠的審計證據，保證執業質量，防范執業風險，獨立、客觀、公正地對年報整體發表審計意見。

五、各地財政監察專員辦事處和財政部門應當履行各自職責加強對各類企業2010年年報的監督檢查

（一）各地財政監察專員辦事處和各省級財政部門應當強化和完善會計師事務所執業質量檢查與企業會計信息質量檢查有機結合的監督模式，充分利用財政會計行業管理系統，創新會計監督方式和手段，堅持把監督執行會計準則作為重要工作。在開展2011年會計監督工作時，應當繼續將各類企業執行會計準則作為監督檢查的重點。

（二）各地財政監察專員辦事處應當根據《財政部關于進一步做好證券資格會計師事務所行政監督工作的通知》（財監[2009]6號）的要求，結合對證券資格會計師事務所的監管，重點關注中央企業、上市公司和金融企業執行會計準則情況，進一步強化證券資格會計師事務所2010年年報審計的監督檢查力度。

（三）各地財政部門應當將地方大中型企業執行會計準則情況繼續作為2010年會計信息質量檢查的重點，確保會計準則在地方大中型企業得到有效實施。

（四）各地財政監察專員辦事處和財政部門應當高度重視、精心組織，加大監督檢查力度，嚴厲查處具有典型性的違規案件。

各省級財政部門、各地財政監察專員辦事處應當將本通知精神傳達至本地區執行會計準則的各類企業和相關會計師事務所。執行會計準則的各類企業和相關會計師事務所在2010年年報編制和審計過程中遇到重大問題，應當及時反饋財政部會計司。

財政部

二〇一〇年十二月二十八日