第一篇：活用PPP模式推進小城鎮基礎設施建設

活用PPP模式推進小城鎮基礎設施建設

基礎設施在城市建設和發展中發揮著重要作用。在我國近十幾年來的快速城鎮化過程中，已經逐漸探索出BOT、TOT、PPP等多種市政基礎設施項目融資模式。隨著這些模式在城鎮化實踐中的多輪改進，國家和地方相應的法律法規體系已逐步建立，操作模式也逐漸成熟。上述諸多模式被廣泛應用于城市基礎設施融資領域，推動了我國城鎮化進程、提高了我國城鎮化水平。

然而不可否認的是，我國的城鎮化發展并不平衡，小城鎮的城鎮化進程遠遠落后于大中城市，其中小城鎮基礎設施過于薄弱是制約發展的一個重要原因。

基礎設施是小城鎮賴以生存和發展的基礎，目前我國大部分小城鎮的基礎設施相對薄弱，水平遠遠落后于一、二線城市和當地的中心城市。完善的基礎設施系統可以有效保護生態環境、改善和提高人居環境質量。因此，小城鎮要發展，必須首先完善基礎設施。

基礎設施的建設與維護需要大量的資金，僅靠政府投入往往是杯水車薪。當前，資金不足已成為制約小城鎮基礎設施建設的瓶頸。在這種情況下，尋求和吸引更多的社會投資、拓寬基礎設施建設的融資渠道就成為解決資金不足的突破口。但是由于小城鎮固有的市場小、資源少、風險高等特點，運用BOT等常規方式融資困難重重。在這種情況下，借鑒中型城市基礎設施領域的融資經驗，采用PPP的方式就成為一種較為理想的選擇。

在本文中，筆者將結合曾親身參與項目的經歷，以融資和風險分配為切入點，通過與其他融資模式的比較，淺析PPP模式在我國小城鎮基礎設施領域運用的可行性和前景。PPP模式與BOT等模式的比較

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，可以譯為“公共私營合作制”。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業組織之間，為合作建設城市基礎設施項目或者為提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

當前流行的BOT等融資模式，多是由社會投資人獨立完成某一階段的工作，如獨自承擔項目融資任務、獨自完成項目建設、獨立負責項目特許期的運營和維護工作。采用BOT等模式的項目，往往需要政府設定清晰的項目邊界條件，給予政策扶植，讓投資人對未來收益有明確的預期。

在小城鎮建設中，政府雖然引資很積極，但由于當地政府扶植政策少、資源稀缺、項目邊界條件較差、項目預期收益不明朗、政府財政力量薄弱等因素，投資人往往不愿承擔風險，再加上大中城市有更具吸引力的項目，兩相對比，投資人更愿意選擇項目風險小且預期收益更大、更穩定的大中城市基礎設施項目。

因此，針對小城鎮基礎設施的融資問題，需要對項目風險進行更為合理和靈活的分配，采用PPP模式可以更好地做到這一點。

與BOT等其他融資模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部門與社會投資人的合作始于基礎設施項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個生命周期。首先是政府部門以項目發起人身份，根據基礎設施建設的需要，選擇合適的社會投資人開展伙伴式合作，共同對項目進行確認，并為此組建專門的項目公司。項目公司根據雙方達成的協議確定風險分配方案，負責可行性研究、技術設計等前期工作以及項目在整個生命周期內的建設及運營。在此過程中，政府部門和投資人以項目公司為載體，相互協調、共同決策，對項目的整個周期負責。在這種合作關系中，由項目公司根據基礎設施項目的預期收益、資產以及政府的相應扶持措施來安排項目融資，融資數量、成本以及融資結構的設計都與項目的現金流和資產價值直接聯系在一起。PPP模式的特點

通過分析可以看出，與BOT等融資模式相比，PPP模式的特點可以概括為以下幾方面：資金合作方面，社會投資人在基礎設施項目的前期就參與進來，資金可以較早到位，并且隨著項目的進程逐步增加基礎設施項目的資本金數量，進而降低項目的資產負債率。風險分配方面，政府和社會投資人通過協商，項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成。政府分擔了投資人部分的項目風險，風險分配更為靈活合理，使得政府和投資人真正整合成為戰略合作伙伴，共同參與基礎設施項目的建設和運營，形成互利的長期目標。項目合作方面，政府可以及時引進和充分利用社會投資人在創新、融資、技術、管理效率以及企業精神等方面的優勢，推動項目合作的順利進行。

在基礎設施項目中，投資人追求的目標是：在可承受風險條件下自身利益的最大化。正是由于PPP模式的特點，項目的每個階段都由政府分擔了一部分的責任和風險，因此相比其他融資模式而言，PPP模式中投資人承擔的風險更為靈活與可控。PPP模式在小城鎮基礎設施領域的應用前景

在PPP模式中，每個階段都是由政府部門和社會投資人通過合理的機制共同完成的，風險被有效、合理地分配，即由更有承擔力的一方分擔相應的風險。此外，出于對利潤的追逐和對風險的規避，投資人還會不斷進行技術和管理上的創新。

PPP模式在小城鎮基礎設施建設項目的應用，關鍵在于政府和投資人之間的合作機制，其核心則是風險分配機制。只有對風險進行有效、合理的分配，PPP模式才能取得良好的效果。

第二篇：古田小城鎮建設加快推進 優化基礎設施

昨日，筆者在上杭縣古田鎮集鎮防洪堤改造施工現場看到，多部鉤機和運輸車來回穿梭，工人師傅們有的在挖土，有的在搬運泥土，現場一派繁忙的施工景象。這是古田鎮實施小城鎮建設的一個縮影。該鎮自去年被列入全省小城鎮綜合改革建設試點鎮以來，圍繞區位、人文、氣候、交通等優勢，確定了“一紅一綠”即建設“紅色圣地，生態古田”的發展定位，突出古田鎮紅色旅游及歷史文化名鎮特色，強化文物古跡和生態環境的保護，優化基礎設施建設。今年以來，古田鎮以突出規劃為關鍵，扎實推進小城鎮綜合改革建設。按照高檔次、高標準、超前規劃的總體思路，今年重點實施古田會議會址群第四期維修保護工程，大力發展鄉村生態旅游，做活現有25家農家樂旅游接待點文章，加快建設星級酒店等旅游服務設施。著力培育現代生態觀光農業，目前已實施“文元花田”50畝、會址周邊核心景觀區120畝。突出項目帶動，今年以來，共實施了商業主題街主體工程、停車場、休閑長廊、園林式休閑公園、客家茶文化長廊、五龍村整村推進等30個項目，完成投資3.6億元。（通訊員 唐育華 丘德全）上杭網 YSXY

第三篇：小城鎮中心區基礎設施建設申請報告

關于陽長鎮小城鎮中心區基礎設施建設項目及馬店、核桃寨兩村村莊整治項目補助資金

申 請 報 告

納雍縣建設局：

為加快我鎮小城鎮建設步伐，改善小城鎮基礎設施條件，改善農村人居環境，擴大中心區建設規模、改善投資開發環境，增強環境吸引力，積極有效地推進我鎮中心商業開發區農村建設可持續、快速和協調發展。鎮政府決定立即啟動實施我鎮小城鎮中心區基礎設施建設項目及馬店、核桃寨兩村村莊整治項目工程。

一、項目總投資

該項目由小城鎮中心區基礎設施建設、馬店村村莊整治、核桃寨村村莊整治項目組成。總投資960萬元，申請補助資金合計180萬元。其中小城鎮中心區基礎設施建設項目需投資780萬元，申請補助資金120萬元，馬店村村莊整治項目需投資90萬元，申請補助資金25萬元，核桃寨村村莊整治項目投資90萬元，申請補助資金35萬元。

二、項目主要建設內容

（一）小城鎮中心區基礎設施建設項目包括：行政辦公園區土石方爆破工程、廣場規劃建設工程、環繞廣場的道路建設工程；商業開發區道路建設工程、護坡修建及綠化工程、擋墻保坎規劃建設工程和區域內的給排水工程等。

（二）馬店村和核桃寨兩村的村莊整治項目包括：通村通組連戶路的硬化工程、改水改廁改灶改廄工程、建家建園建場等工程。

三、項目資金的籌備及配套資金計劃承諾

（一）小城鎮中心區基礎設施建設項目資金的籌備：我鎮自籌資金460萬元，政府承諾200萬元，申請上級補助資金120萬元；

（二）馬店村和核桃寨兩村的村莊整治項目資金的籌備：馬店村已自籌資金50萬元，政府承諾15萬元，申請上級補助資金25萬元；核桃寨村已自籌資金40萬元，政府承諾15萬元，申請上級補助資金35萬元。

（三）項目配套資金計劃承諾：鎮政府決定在2009年4月20日先用各項目的自籌資金作為啟動資金和中期建設資金，上級有關部門的補助資金到位后積極組織全面實施。下一步將切實落實項目配套資金等建設條件，進一步做好項目實施的組織協調工作，加強項目的實施和資金管理，保證在2009年底將各項目全面俊工。

陽長鎮人民政府 2009年4月6日

第四篇：【熱點】如何構建智慧城市基礎設施建設的PPP模式？

【熱點】如何構建智慧城市基礎設施建設的PPP模式？

【編者按】智慧城市基礎設施建設是智慧城市可持續發展的基石，其建設水平決定了智慧城市的發展前景。本文聚焦詮釋了智慧城市基礎設施的內涵和主要內容，按已有、新建和改擴建三種類型，提出我國智慧城市基礎設施建設公私合作（PPP）的三條路徑，并從監管、風險分擔和合作伙伴選擇等方面對構建智慧城市基礎設施建設PPP模式的保障機制提出了相關建議，以資借鑒。

智慧城市基礎設施的概念界定與內容屬性

智慧城市基礎設施是指根據智慧城市發展，以滿足城市居民“即需即供”的信息需求，在城市范圍內建設的各類現代信息基礎設施。其具體內容包括：

1．光網城市：即以光纖為網絡的城市。光網城市的啟動，源于2010年4月工信部、國家發改委等七部委發起的《關于推進光纖寬帶網絡建設的意見》，該意見要求加快推進光纖寬帶建設，加速城市光纖到戶、農村光纖到村。

2．無線城市：即使用高速寬帶無線技術，覆蓋城市行政區域，向公眾提供隨時隨地接入、高速的無線網絡，讓公眾可以充分利用無線終端或無線技術獲取信息。這是城市信息化和現代化的一項基礎設施，也是衡量城市運行效率、信息化程度以及競爭水平的重要標志。

3．三網融合：即電信網、廣播電視網、互聯網這三張網絡在向寬帶通信網、數字電視網和下一代互聯網的演進過程中，通過技術改造，使其技術功能趨于一致、業務范圍趨于相同，網絡互聯互通、資源共享，為用戶提供語音、數據和廣播電視等多種服務。

4．智能電網：即電網智能化，也被稱為“電網2.0”，它是建立在集成的、高速雙向通信網絡的基礎上，通過先進的傳感和測量技術、設備技術、控制方法以及決策支持系統技術的應用，實現電網的可靠、安全、經濟、高效、環境友好和使用安全的目標。

5．物聯網：即通過射頻識別（RFID）、紅外感應器、全球定位系統、激光掃描器等信息傳感設備，按約定的協議，把任何物品與互聯網相連接，進行信息交換和通信，以實現對物品的智能化識別、定位、跟蹤、監控和管理。

智慧城市基礎設施作為一種準公共產品，相比其他網絡型基礎設施如鐵路、電力等，智慧城市基礎設施的網絡經濟性更為明顯，互聯互通的要求更高。同時，由于有著較高的技術壁壘，具有與生俱來的自然壟斷性，對于政府的協調和規制能力要求也更高。

◎ 我國智慧城市基礎設施建設現狀及存在的問題近年來，我國堅持優先發展新一代信息網絡，智慧城市基礎設施取得了長足的進展。光網城市方面，截至2012年6月，全國使用4兆及以上帶寬產品的用戶比例已經達到了54％，全國已有12個省份4兆以上的寬帶產品用戶比例超過了60％；在網絡覆蓋能力上，新增光纖到戶覆蓋家庭超過了2300萬戶，新增固定寬帶接入互聯網家庭超過了1000萬戶；無線城市方面，僅以中國移動為例，截至2012年6月底，已與31個省248個城市政府簽約，共有30個省321個城市的無線城市上線推廣，應用總數達 1.8萬，獨立使用用戶數達2608萬,訪問PV量超過47913萬；三網融合方面，全國已經有54個地區成為“三網融合”的試點區域，覆蓋人口已經達到3億人以上，經廣電總局批準的網絡視聽節目服務持證機構已達617家、網絡廣播電視臺17家、開展移動通信網手機電視業務的單位20家、開展互聯網電視業務的單位7家；智能電網方面，到2012年，“加強智能電網建設”三次寫入了我國政府工作報告，并納入國家“十二五”規劃綱要，累計安排了303項智能電網試點項目，已建成投產251項試點項目，制定并發布了《智能電網技術標準體系規劃》；物聯網方面，2011年中國物聯網產業規模超過2600億元；產業分布上，已初步形成環渤海、長三角、珠三角以及中西部地區四大區域集聚發展的總體產業空間布局。2012年8月，工信部發布了《無錫國家傳感網創新示范區發展規劃綱要(2012—2020年)》，將加大對示范區內物聯網產業的財政支持力度，加強稅收政策扶持，并推進物聯網企業通過資本市場直接融資。

我國智慧城市基礎設施建設在不斷取得良好成績的同時，也存在著一些問題。主要表現為：

一是投資主體分散。智慧城市基礎設施的投資主體既有各級政府，還有三大電信運營商、廣電、電力公司、相關企業等，投資主體分散，難以形成合力。

二是對多元投融資的激勵不足。政府在智慧城市基礎設施的前期建設過程中，往往以財政性資金投入為主，向民間資本的開放不夠，難以對民間資本形成有效的吸引和拉動，財政資金的乘數效應發揮不夠。

三是運營管理效率低下。表現在智慧城市基礎設施的融合共享程度不夠，部門往往各建一套專有設施，難以形成高效的運行和管理模式。

◎ 我國智慧城市基礎設施建設PPP模式的三種途徑 當前，引導民間資本投入基礎設施建設，已成為推動經濟發展的重要選擇。2012年7月召開的國務院常務會議提出，要在鐵路、市政、能源、電信、金融、衛生、教育等領域盡快推出一批引導民間投資參與的重點項目，發揮示范帶動效應，中央各部委也相應出臺了引導民企投資的實施細則。2014年9月，財政部下發《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）要求“各級政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制”，“做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜”，“積極穩妥做好項目示范工作。重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目”。

在此背景下，鼓勵和引導民間資本參與智慧城市基礎設施建設，進入運營市場，開展各類增值應用業務，具有重要的現實意義。

構建我國智慧城市基礎設施的PPP模式，可以從智慧城市基礎設施的三種不同類型出發，探索政府公共部門與民營部門合作的三條途徑。

（一）已有智慧城市基礎設施的公私合作模式

政府可以通過出售、租賃、運營和維護合同承包、轉讓—經營—轉讓等形式與民營企業合作，由政府向民營企業發放特許經營權證，讓民營企業進來參與智慧城市基礎設施的經營和管理。民營企業可以直接向使用者收費，也可以通過政府向使用者收費。

1．民營企業通過購買或租賃的形式獲得智慧城市基礎設施的使用權。在這種形式下，民營企業可以在政府的特許經營權下，自己向用戶收費。如可對民間資本進一步開放網絡托管業務，電信企業將自有網絡、或設備委托民營企業進行第三方管理和維護服務，以促進專業化分工，提升服務水平。同時，支持民間資本在互聯網領域投資，進一步對民間資本開放互聯網數據中心（IDC）和接入服務（ISP）業務，引導民間資本參與IDC和ISP業務的經營活動。

2.民營企業對政府擁有的智慧城市基礎設施進行經營和維護。在這種形式下，由政府向民營企業支付一定的費用。如可在各部門信息資源整合的基礎上，成立統一的政務信息資源管理中心，引進民營企業合作伙伴，對各部門電子政務基礎設施進行統一運行和維護管理，并由政務資源信息資源管理中心支付相應的費用給運維企業，以提高資源的利用效率。

（二）智慧城市基礎設施擴建改造的公私合作模式 對于需要維修或需要擴建或改造的智慧城市基礎設施，政府可以通過租賃－建設－經營（LBO）、購買－建設－經營（BBO）、外圍建設（Wraparound Addition）等形式與民營企業開展合作。

在智慧城市基礎設施的改擴建過程中，由政府向民營企業發放特許經營權證，民營企業負責對原有基礎設施進行升級改造，并對升級改造后的基礎設施進行經營管理。在特許權下，經營者向用戶收費，并向政府交納一定的特許費，這不但可以加快提升智慧城市基礎設施的功能和升級改造的速度，同時也為政府新建基礎設施籌集到了一定的資金。

作為配套措施，政府需要放寬對改擴建項目的準入門檻。民營企業在申請智慧城市基礎設施改擴建項目的設計、施工、監理、集成等過程中，需要簡化審批條件和流程，凡具有相應資質的民營企業，均可平等地參與到項目招標中來。

（三）新建智慧城市基礎設施的公私合作模式

新建智慧城市基礎設施大致可分為兩類：一是已有的基礎設施已不可再用，需重新建設；二是根據業務和承載的需求，需要新建。對于新建的智慧城市基礎設施，政府可以采用建設－轉讓－經營（BTO）、建設－經營－轉讓（BOT）、建設－擁有－經營（BOO）等形式與民營企業合作。

新建智慧城市基礎設施公私合作模式的一個典型應用是鼓勵民間資本參與基站機房、通信塔等基礎設施的投資、建設和運營維護，即根據專業化分工經營，將基站機房、通信塔等基礎設施外包給第三方民營企業，并加強基礎設施的共建共享。

◎ 構建智慧城市基礎設施PPP模式的保障機制

為確保智慧城市基礎設施公司合作模式能有效、高效地開展，還需要合理設計相關的保障機制。

（一）建立和完善監管體系

完善的監管體系有利于協調政府與企業之間的關系、規范政府與企業的行為。在智慧城市基礎設施公私合作模式的過程中, 需要建立和完善監管體系，加強政府職能，避免政府監管缺位,杜絕操作過程中各種違規甚至違法現象的出現。同時，也要規范政府透明運作，降低進入門檻，簡化進入流程，避免在市場層面干預過多,為民營企業創造良好的投資建設環境。

（二）設計合理的風險分擔機制

智慧城市基礎設施項目的投資金額大, 工期長, 不確定因素多, 相應的風險也大, 由公共部門或私人部門任何一方單獨承擔, 都不利于項目的成功實施。因此，設計合理的風險分擔機制，讓建設和運維風險在公共部門和私人部門間進行合理分擔，是十分有必要的。設計風險分擔機制的一般原則是: 每一風險應該由最能控制該風險發生的一方承擔。具體要求是：風險應與承擔能力相適應、與控制力相稱、與投資者參與程度相協調、與收益相對應、與造成的損失相對稱、與對項目經濟性影響相適應。

（三）慎重選擇合作伙伴

在選擇民營企業作為合作伙伴的過程中，需要在市場充分開放的基礎上,引入公開透明、開放競爭和平等互利的競爭機制,選出真正有能力的投資人作為合作伙伴。

作者：錢斌華

來源：財政部財政科學研究所《研究報告》

第五篇：PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究

PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究

摘 要：長期以來，我國一直將城市公共基礎設施的建設作為政府和國家的職責，政府管理著城市公共基礎設施建設的一切，這不僅增加了政府的負擔，同時也造成了公共事業部門的低效率，為了解決這一現狀，政府積極引入PPP模式。下面就PPP模式下我國城市公共基礎設施建設進行深入分析。

關鍵詞：PPP模式；城市公共基礎設施；建設；問題；對策

近年來，隨著《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》等的出臺，PPP模式逐漸出現在市政交通、垃圾處理、生態園林、城市管網等經營性基礎設施建設方面，這極大的促進我國政府購買服務方式的改變。在《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》中進一步提出，要利用PPP模式來促進城市基礎設施投資運營的市場化。

2015年4月國家發展改革委印發《關于進一步做好政府和社會資本合作項目推介工作的通知》，5月，李克強總理主持召開國務院常務會議，部署推廣政府和社會資本合作模式，國家發展改革委在門戶網站開辟PPP項目庫專欄，公布PPP推介項目，PPP模式進入正式推廣實施階段。在國家大力支持PPP模式的背景下，探析我國城市公共基礎設施建設的PPP模式具有極其重要的意義。

一、城市基礎設施建設PPP模式的引入

（一）PPP模式的概述

PPP模式是英文“Public―Private―Partnerships”的縮寫，譯為“公私合伙”，政府與社會資本合作。在城市公共基礎設施建設中，PPP模式就是指私人部門參與到城市公共基礎設施建設管理中，在這一模式中，通過公私雙方的合理配置，對風險進行優化，充分發揮公私雙方的優勢，以此達到合作共贏的局面，盡可能的為社會提供優質的公共產品服務。

（二）引入PPP模式帶來的效益

公共基礎設施是城市發展的基礎，對城市的經濟發展、社會環境、文化、政治等有極大的影響，同時城市公共基礎設施也是城市可持續發展的基礎。PPP模式涵蓋城市供水、供電、供熱、垃圾處理、公園配套、市政交通、生態綠化等各個領域，在城市公共基礎設施建設中，引入PPP模式，一方面能減輕政府部門的壓力，緩解政府部門的財政負擔，另一方面還能實現城市公共基礎設施建設的市場化運營，有利于城市公共基礎設施建設市場的良性競爭，能有效結合政府和社會資源優勢，提高公共服務質量和效率，提高社會效益和經濟效益，促使公共利益最大化。PPP模式是國家的重大經濟改革任務，是加快新型城鎮化建設、提高國家治理能力、構建現代財政制度的重要抓手。

二、PPP模式在我國城市公共基礎設施建設中的應用

（一）城市既有建筑節能改造

據統計，我國城市建筑的能耗在整個社會能耗中占30%，而在北方城市中，采暖地區已經達到40%，同時在一些老的城市中，存在道路狹窄、環境惡劣等問題，加上老城區的布局比較混亂，電線盤繞復雜，有很大的安全隱患，居民日常生活區缺乏必要的體育設施、綠化等。在這種情況下，通過PPP模式對既有建筑節能進行改造，顯得尤為重要。在既有建筑節能改造中，PPP模式能充分發揮投資主體單

一、純公共產品非經營的特性，嚴格控制施工，能在保持原有供熱不變的情況下，降低建筑能耗減少污染物排放，優化居民生活環境。

（二）城市公共照明工程領域

在我國的用電領域中，照明用電的比例達到1/3，其中公共照明是最重要的能耗之一，由于我國當前的公共照明系統能耗比較高，使得政府財政支出費用很高，這不僅影響到節能減排還增加了政府財政負擔。基于PPP模式下的城市公共照明工程改造，可以利用智能照明系統對城市公共照明領域進行全面改造，在管理過程中利用合同能源管理方式，能保證政府在不投入的情況下，獲得良好的效益。

（三）城市靜態交通建設領域

進入新世紀以來，人們的生活水平得到了極大的提高，私家車的數量持續提高，這也使得城市道路壓力越來越大，城市的交通擁堵現象也越來越嚴重。鑒于此，城市交通治理需要從“動、靜”兩個方面進行，這樣才能避免交通擁堵現象的發生。我國頒布實施的《關于加強城市停車設施建設的指導意見》，是城市基礎設施建設和PPP模式全面融合的體現，在這一文件中提出了停車產業化的思想，也就是通過產業發展的思想來促進停車事業的發展，利用停車設計、技術應用、停車場運營、收益管理等手段，形成新的城市公共基礎產業。

三、PPP模式下城市基礎設施建設和運營現狀和存在的問題

截至2015年5月，全國34個省市區地方政府推出了總額約1.97萬億元的PPP項目。2016年2月從安徽省發展改革委獲悉，安徽全省PPP項目入庫581個，總投資4576億元。其中265個項目納入國家發展改革委PPP項目庫，總投資2743億元。截至目前，共有37個項目簽約，占全國已簽約項目的11%，簽約率為29%。據了解，目前安徽大部分地區都推出了PPP項目，涉及高鐵、高速公路、機場、城市軌道交通，以及橋梁、隧道過江通道等方面，適應安徽工業化、新型城鎮化快速發展的需要。蚌埠市已有18個項目納入國家項目庫，總投資達120億元，項目個數規模均居全省前列，目前，蚌埠市第一批項目中已有蚌五高速、蚌埠市生活垃圾焚燒發電廠、懷遠縣渦北污水處理廠3個項目簽約，簽約率達33%。

當前，我國大力推廣PPP模式取得的成效有目共睹，但一些困難和挑戰也愈加凸顯。存在以下較為顯著的問題：

（一）制度和機制不完善

直接可用于PPP項目的法律法規仍不健全，多以行業部門規章和地方規章的形式存在，無法在根本上約束各方行為。PPP模式從誕生之日起，就存在一個重要的法律隱患，從國際實踐看來，聯合國貿法會在《私人融資基礎設施項目法律指南》中指出，在多數大陸法系國家，PPP項目協議由行政法管轄，政府基于公眾利益享有一定特權。而在普通法國家，行政合同與民事合同無明確區別，根據判例法原則，政府為公共利益可以不受合同約束，但社會資本有權得到公平賠償。在我國當前發布的PPP相關法規中，對項目合同出現爭議后使用何種訴訟方式，定義不清。是以行政合同看待還是民事合同看待，直接關系到各方利益與權力，一旦合作產生矛盾，一方不講信用，應采取何種訴訟方式。另外產權歸屬的不明確，退出機制的缺失，也影響了相關主體參與PPP項目的積極性。

（二）社會信用基礎薄弱

地方政府信用風險是企業參與PPP項目的主要顧慮。企業家與民企最大的顧慮是政府不講信用，這就是盡管在中央與地方政府大力推廣的前提下，PPP簽約率卻很低的主要原因。之前失敗案例中，也有很多是由于政府過于強勢，缺乏契約精神，單方面違約而導致社會資本利益受損。另一方面，企業也存在信用缺失問題，存在一些民營企業在招標過程中以超低價參與競標，中標后使用各種理由提價，如果未能滿足其增加的條件，其往往以拖延施工或毀約相威脅。項目的中斷可能會產生一些政府無法承擔的損失，因此在實際操作中，大多選擇與國有企業合作，這就導致了PPP項目發展的局限性。

（三）現行的金融體系投融資模式不能滿足PPP項目要求

基礎設施建設的周期長、投資回收慢，急需引進更多的中長期基本以滿足PPP項目的資金需求。但是具有穩定收入來源的經營性項目少，項目本身的現金流難以覆蓋資金本息收入，加上政府財政補貼政策不具體，收益的不確定性影響了融資機構的積極性。民企自身實力和風險承受能力相對較弱，融資渠道少，融資難，對很多投資規模大，時間長的PPP項目來說，民企很難滿足其資金和項目運營管理方面的需求。

（四）政府仍承擔主導作用

長期以來，我國城市公共基礎設施建設、管理都是由政府部門負責，這就導致社會形成了一定的依賴心理，即便在PPP模式下，仍是以政府為主導，忽視了市場的主導地位，從而影響到PPP模式的落實效果。

四、改善城市基礎設施建設和運營模式的對策建議

結合我國PPP模式應用中存在的問題，制定相應的改進建議，從而促進我國PPP模式下城市公共基礎設施建設的發展。第一，構建良好的法律環境，對于PPP模式涉及到合同、擔保、外匯、稅收、特許權等各個方面，明確界定PPP項目的所有權、經營權，加上我國的基礎設施建設市場化處于初級階段，各個方面都有所不足，對此，必須構建良好的法律法規，通過法律來明確相關主體的權利義務及對其行為進行強力約束，從而保證PPP項目的規范化、現代化進行。第二，開拓多元化的融資渠道，支持金融機構積極介入PPP項目，首先國家開發銀行、農業發展銀行等政策性銀行要作為金融融資方面的引領者，發揮其長期融資的優勢，拓寬融資渠道，鼓勵和引導商業銀行加入PPP項目中來，對銀行金融產品和授信流程創新，引入產業投資基金、信托資金等方式，此外國家也可給予一定的財稅政策加以扶持。第三，準確定位政府角色，政府要完成角色的轉變，從公共產品、服務的提供者，轉變成參與者和質量監督者。對于PPP模式的實施，必須在政府部門的推動下進行，但是在具體實踐中，政府必須準確定位自身角色，不能占據主導，政府要主動承擔起與私人企業合作，監督指導公共服務的角色。在合同契約方面，應將社會資本方視為同等地位，要接受有效法律體系的約束，不能擅用權利修改干預，同時又要防范資本權利被民企架空、侵占，這就需要治理結構的改革和地方政府治理水平的提高來保障，以此促進我國公共基礎設施建設的創新發展。第四，構建完善的監管體系，建立合理的利益分享和風險共擔機制。在實際中，為了保證PPP模式下城市公共基礎設施建設的有序進行，政府還應該與企業制定一套科學、可行的監管體系，并將其徹底落實在實際中，政府要在監管中承擔主要責任，如果因監管不力而引起風險，需要政府承擔主要責任，這樣就能充分提高政府監管效率。由對風險最有控制力的一方控制相應風險，承擔的風險與所得回報相匹配，其中政府主要承擔政策風險和民眾訴求風險，而社會資本方承擔建設、運營、維護等方面的風險。

五、總結

PPP模式是新時期發展起來的一種新城市公共基礎設施建設模式，基于PPP模式下的城市公共基礎設施建設能全面降低政府負擔，提高城市公共產品服務質量，就目前而言，我國PPP模式下的城市公共基礎設施建設還有一定的不足，對此，要結合實際，制定相應的應對策略，從而保證我國公共基礎設施建設的有序進行。

（作者單位：安徽財經大學）

基金項目：安徽財經大學2015年大學生創新創業訓練計劃資助 “PPP模式下我國城市公共基礎設施建設研究”項目編號：201510378245

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