第一篇：美國財產申報立法實踐及對我們的啟示

美國財產申報立法實踐及對我們的啟示

1978年美國國會通過的《政府行為道德法》對財產申報問題作了全面系統的規定。它對推動美國廉政建設、凈化社會風氣起到不可低估的作用。國家公職人員財產申報制度作為一項廉政建設措施,在我國施行已達 10年之久 ,卻至今未能發揮其高效反腐的作用 ,反腐敗斗爭的形勢依然嚴峻。究其原因在于我國公職人員財產申報制度本身存在諸多不完善之處 ,導致該制度無法發揮其應有的作用 ,嚴重阻礙了我國廉政監督建設的進程。至此 ,中國監察部副部長、國家預防腐敗局副局長屈萬祥 ,去年 9月 13日在國家預防腐敗局成立新聞發布會上表示 ,中紀委監察部一直在抓緊研究財產公開申報制度 ,在適當時候將建立財產公開申報制度。筆者認為 ,在抓緊研究財產公開申報制度之時 ,應當積極借鑒美國的立法經驗 ,結合近年來我國廉政建設的有益嘗試,對我國現行的財產申報制度予以規范化和法制化 ,盡快建立具有我國特色的國家公職人員財產申報制度。

美國財產申報制度的立法實踐

美國的官員財產申報制度 ,是特殊歷史事件下的產物。1974年, “水門事件”東窗事發 ,時任總統尼克松被迫辭職。此后 ,美國政壇掀起了一股廉政風潮 ,針對尼克松執政時期出現的大量腐敗濫權現象 ,一系列的制度改革應運而生。從此 ,凡擔任公職的人員(包括候選人)必須接受包括財產申報的各種嚴格審查。1978年美國國會頒布了《政府行為道德法》(1989年修訂為《道德改革法》),正式確立了官員財產申報制度。在該法實施前 ,美國也有官員財產申報制度 ,但官員只需向各機構內部申報,因此不能有效地起到監督作用。新的《政府行為道德法》則對財產申報問題作了全面而系統的規定。其主要特點是 :

第一 ,申報主體廣泛。根據《政府行為道德法》的規定,所有在立法、行政、司法部門之官員必須公開本人、配偶及受撫養子女的財產狀況。具體內容是 :其一 ,被批準提名或參選總統、副總統職位的候選人;其二 ,由總統提名需經參議院批準的任職人員;其三 ,新當選或在任總統、副總統;其四 ,職薪高于 GS—15級以上的高級官員和雇員 ,薪俸為 0-7級或以上的軍職人員 ,廉政署確定屬于或同等于 GS-15級的人員;其五 ,行政法院法官;其六 ,特殊行業從事秘密工作或具有制訂政策性質工作的雇員;其七 ,郵政總局局長、基本薪金相當于 GS—15級的郵政總局和郵資委員會的官員和雇員;其八,廉政署署長及各行政單位任命的廉政官;其九 ,政府特別雇員 ,即臨時雇員在上一年度實際工作超過 60天的。

第二 ,申報內容具體翔實。主要由以下七大部分構成:其一 ,官員本人、配偶及受撫養子女的所有財產及這些財產所帶來的收益。主要包括證券、債券、退休金、撫恤金、避稅年金、個人儲蓄、互助基金、房地產、自產糧食、牲畜、用于出售和投資的收藏品以及任伺用于投資或產生收入的財產。其二 ,官員本人、配偶及受撫養子女的房地產、證券、互助基金股票及其它證券的買賣和交換情況;其三 ,官員本人、配偶及受撫養子女所接受的食宿行樂方面的饋贈和款待、各種補償及其他有價值的饋品;其四 ,官員本人、配偶及受撫養子女任何超過 1萬美元的債務。其五 ,官員本人未來任職協議或安排、以及過去延續下來的安排 ,如繼續參加養老金計劃等。其六 ,官員在政府工作之外的兼職收入。其七 ,初次任職者要報告前兩年度因個人服務而獲得的 5000美元以上補償的來源 ,必須注明款源的姓名和地址以及服務的性質。

第三 ,申報種類及時間科學嚴謹。在美國 ,財產申報人員是分層次、有重點、有區別的 ,聯邦政府 250萬雇員中,約 2萬名政務官員的財產采取公開申報方式。他們的財產申報表一式三份 ,分別在本部門、道德署和白宮存檔 ,任何公民都可申請查閱 ,但查詢結果不得用于商業用途。秘密申報方式的材料不予公開 ,由各單位內部掌握 ,所填表格只存道德署備查。適用于大約 25萬名中、下級官員和雇員。主要指那些從事工程合同、物資采購、執照發放、獎金管理、企業監管、行政執法以及對非聯邦實體產生經濟影響的人員。一般公務員不申報財產。按照為聯邦政府服務的時限 ,財產申報又分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :即任何將要擔任法定需申報財產職位的人員 ,在任職后 30天之內必須申報本人、配偶以及所撫養子女的財產狀況;在職官員和雇員每年 5月 15日之前 ,需要申報上一個年度個人、配偶和撫養子女的財產狀況;離職官員和雇員 ,則需在離職 30天內遞交離職財產報告 ,申報表上的簽字和填報日必須為離職之后。

第四 ,受理機構權威性高。總統、副總統候選人、由總統提名參議院批準的官員向國會提名審查委員會和廉政公署申報;總統、副總統、獨立檢察官及其任命的人員、各單位廉政官向廉政公署申報;其他官員和雇員向本單位廉政辦公室申報。在美國 ,廉政公署直接受總統領導 ,其主要職責是管理政府官員的財產審報事務和監督政府官員的道德行為 ,并向國會報告工作。

第五 ,處罰力度大。美國《政府道德法》對違反利益沖突規定的行為和財產申報中的違規行為規定了嚴厲的處罰措施。對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者 ,各單位可對當事人直接進行處罰。司法部可對當事人提出民事訴訟 ,法院可判處 1萬美元以下的罰款。對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,判處最高 25萬美元的罰款或 5年監禁。違反利益沖突法的規定、參與與其經濟利益有關系的事項的行為 ,判處 1萬美元以下的處罰或 2年以下的監禁 ,或兩項并處。

給我們的啟示

早在 1994年 ,第八屆全國人大常委會就將《財產申報法》正式列入立法規劃,1995年 4月 20日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合發布了《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》(以下簡稱《規定》)。2001年中央紀委和中央組織部又頒布了《關于省部級現職領導干部報告家庭財產的規定(試行)等。但這些規定實際上是把官員的財產申報作為一種組織匯報 ,并不對公眾公開 ,沒有起到應有的預防和監督的作用。筆者認為 ,借鑒美國的立法實踐 ,我國目前出臺官員財產申報法 ,應著力解決以下四個方面的問題 ,即 :如何申報、如何公開、如何監督、違法如何懲罰等。本文對此提出以下幾點參考意見 :

第一 ,擴大財產申報的主體和內容 ,解決如何申報問題。按照《規定》要求 ,目前我國官員收入申報的主體和內容都很狹窄。從主體上看 ,僅包括黨政機關、事業單位、社會團體縣處級以上領導干部及國有大中型企業負責人。而現在實際上能撈到“灰色”收入的公職人員不只是縣處級干部 ,有些與經濟活動聯系密切或者在某方面有一點實權的公務員 ,很可能沒有任何級別 ,也有機會受賄。所以,財產申報的主體不僅要包括所有國家公務員 ,而且要包括所有國家工作人員以及參照公務員標準掌握一定公共權力和利益資源的司法機關、政黨組織、國有事業單位的工作人員。從內容上看 ,《規定》要求的財產申報內容僅限于官員本人的工資、獎金、津貼以及稿酬等勞動所得 ,這些僅僅是官員公開的合法經濟收入情況 ,官員的灰色收入和黑色收入根本無法從這 4項收入中反映出來。應考慮強化兩方面內容 :一是申報的內容應當是國家工作人員所擁有的財產而非僅僅是收入;二是申報的范圍不僅包括個人所擁有的財產 ,還包括家庭共有的財產。具體包括財產申報人的近親屬(父母、岳父母、妻子、子女以及與其共同生活的其他家庭成員)的財產 ,如果按照《民法通則》界定的“財產”范疇 ,就是要將官員個人及其近親屬的動產、不動產、債權、債務等一并納人申報范圍。申報時也該寫明財產名稱、價值、位置 ,還須注明來源、估價方法、變更情況等。

第二 ,需要設計科學的申報種類和時間 ,解決如何公開問題。按照《規定》的要求 ,目前財產申報材料報送相應的上級組織人事部門備案即可 ,這實際上是向組織匯報 ,而不是報告公眾。從美國的財產申報情況來看 ,財產申報制度是一個 “陽光法案 ” ,立法的目的是要讓公務員的收入公之于眾。所以 ,我國財產申報的種類和時間安排應當設計得科學、嚴密。首先 ,財產申報表公開應當分層次、有重點、有區別的對待。對于擔任領導職務的公務員和直選官員 ,其財產申報表應完全公開 ,即 :由受理機關置于法定場所,公眾辦理相關登記手續后即可查詢、復印 ,也可以在當地的政府網上發布或者通過官方報紙刊載。一般公務員的財產申報 ,無需向公眾公開 ,所填表格只存受理機關備查。其次 ,按照公職人員服務的時限 ,財產申報可分為任職申報、在職申報和離職申報三種 :任職申報需在任職后 30天之內;在職官員應在每年 12月 31日之前;離任官員不僅要接受離任審計 ,而且必須接受家庭財產核查 ,則需在離職 30天內遞交離職財產報告表。

第三 ,增強受理申報機關的權威性和健全執行機制 ,解決如何監督問題。按照《規定》要求 ,各單位組織人事部門負責接受本單位申報人的收入申報 ,并報送相應的上級組織人事部門備案。這樣 ,一方面 ,申報受理部門缺乏權威性;另一方面 ,因為沒有相對獨立的負責財產申報制度的執行監督機關 ,各個行政機構自行其事 ,缺乏統一性。如此一來 ,監督難免流于形式。財產申報制度要想成為一項行之有效的預防機制 ,必須增強財產申報受理機關的權威性和執行力。目前可考慮建立一個規范的、獨立的受理和執行監督機構 ,即在國家預防腐敗局下設一個“預防貪污腐敗中心”專門負責財產申報的受理和執行監督。比如 ,被人大提名的官員 ,都必須填寫好財產申報表接受 “預防貪污腐敗中心”的調查核實,確無利益沖突或已解決好利益沖突問題者 ,才會獲得正式提名。在這個過程中 , “預防貪污腐敗中心”的工作是合作性、建設性的。人大審查通過正式任命該官員后 , “預防貪污腐敗中心”還要跟蹤監督其履行承諾的情況。

第四 ,加大處罰力度 ,解決違法如何處罰問題。按照《規定》 ,官員不申報或不如實申報財產情況 ,所面臨的只是批評教育或一般的黨紀政紀處分 ,處罰力度之輕使財產申報制度的權威性蕩然無存。建立健全官員財產申報制度 ,就是要增加官員不申報和不如實申報的成本。具體而言 ,對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報者,各單位可對當事人直接進行處罰 ,即納入年度考核和職務晉升考核標準。檢察院可對當事人提出民事公訴 ,法院可判處 1萬元以下的罰款;對故意提供虛假信息的人 ,可提出刑事訴訟 ,對此《刑法》中應增設不如實申報財產罪。

第二篇：美國官員財產申報制度構建的路徑分析與啟示

美國官員財產申報制度構建的路徑分析與啟示 作者：郇天瑩 來源：《中國行政管理》2009年第2期 本站發布時間：2009-9-23 20:50:34 閱讀量：114次

[摘 要] 20世紀以來,美國針對公職人員的家庭財產申報問題進行了漫長而曲折的探索,最終建立了立法形式的財產申報制度,其過程與實踐經驗頗為典型。分析美國官員財產申報制度形成的歷史過程、現實條件和阻力因素,對于我國當前的廉政建設具有重要的借鑒意義,對中國構建公務員財產申報制度提供了啟示。

[關鍵詞] 財產申報制度;美國;廉政;反腐敗

美國的官員財產申報制度全面系統, 堪稱典型。分析美國官員財產申報制度形成的現實條件及其過程特征, 對推動中國的財產申報立法進程具有較好的借鑒意義。

一、美國財產申報制度的形成與演進歷程

美國財產申報制度從提出到正式創設, 再到不斷成熟, 經歷了一個漫長而曲折的發展歷程。大致可分為三個階段:

(一)財產申報制度的萌芽階段(20世紀初———20世紀40年代)

美國財產申報制度的形成與政黨制度的不完善有著千絲萬縷的聯系。美國早期的政黨選舉極不規范, 弊端叢生, 賄選嚴重。各政黨候選人為了能夠當選, 極力拉攏民眾的選票, 或許以官職、或直接給予金錢引誘, 或給予款待拉攏。用錢買選票, 以及建立在此基礎上的“政黨分肥”現象等均嚴重損害了民主精神。于是, 國會要求各候選人在正式選舉結果公布后必須按照規定申報, 并向社會公開其競選過程中的各項費用開支情況。20世紀初, 伴隨政府經濟職能的強化, 無論是議員還是行政官員, 在經濟問題上的影響力越來越大。于是, 一些公司企業、財團法人為了使政治候選人上臺后能夠為自己利益服務, 轉而向候選人進行大量的政治捐款, 也就是一種提前的“金錢投資”。為制止此種政治捐款行為, 美國國會出臺法令規定候選人除申報競選費用開支外, 還須申報收到的各項捐款情況。如1925年的《腐敗行為法》(Corrup t Practice Act)就規定: 候選人對任何一筆超過100美元的捐款, 都必須申報。隨后, 這種財產申報制度獲得了進一步地發展。競選產生的官員不但要申報其競選費用的收支情況, 而且需要申報私人的財產情況。[ 1 ]

在美國, 政務官的財產申報源起于政黨選舉, 而事務官的財產申報制度則相對滯后一些, 大致起始于二戰期間。當時, 適應戰爭需要, 私人公司派出了諸多雇員協助政府工作, 但他們仍然從原來的雇主那里領取薪水, 只從政府部門象征性地領取每年1美元的報酬, 即所謂的“1美元人”。為了避免這些“1美元人”利用公職為自己和雇主謀取私利, 羅斯福政府要求戰時生產署(theWar Pro2duction Administration, WPA)實施基本的利益沖突清理制度, 即要求為政府服務的“1美元人”和無補貼的人公開其所有的證券財產, 并對這些人的背景進行廣泛的審查。[ 2 ]

二戰以后, 美國出現了經濟大危機, 凱恩斯主義盛行, 政府對社會經濟的管制、監督職能大幅增長, 政府機構和人員相應增加, 官員對社會管制的權力也相應增加,由此滋生了大量的腐敗現象。于是, 美國政府開始醞釀和制定相關的反腐敗法律法規, 研究在現代市場經濟條件下, 政府官員究竟可能會從哪些方面“下手”謀取個人私利, 對此政府部門又該如何加強防范和監督。作為防范腐敗和監督官員的重要手段, 財產申報制度呼之欲出, 不僅是政務官要申報財產, 而且事務官也要申報。

(二)財產申報制度的醞釀與形成階段(20世紀50年代———20世紀70年代初)

羅斯福政府之后, 美國歷屆總統都重視加強廉政的制度與道德建設。從杜魯門政府起, 建立聯邦政府的道德標準被看作是反腐敗的一個主要措施。1951 年9 月27 日,杜魯門總統向國會提出了《行政部門道德標準》, 并敦促國會通過立法, 要求公眾揭發所有總統任命的官員, 包括當選聯邦官員、軍事官員和某些年薪在1萬美元以上者的可疑財產狀況。但這遭到了共和黨國會議員的反對, 這件事情最終不了了之。[ 3 ]

繼任的艾森豪威爾總統繼續推動建立政府道德標準。

1957年, 眾議院通過由其提出的《政府工作人員十項道德規范》。1958年, 總統助理謝爾曼·艾德姆斯受賄, 推動了參議院正式通過了該道德規范。這是美國歷史上首次以國會參眾兩院決議的形式建立道德規范, 盡管當時并無法律約束力, 但政府雇員和國會成員必須遵守這項決議中規定的行為標準, 其中重要的一條就是向社會公眾公開財產。

1965年, 約翰遜總統以行政令的方式提出了《行政官員道德準則》。這一命令爭議最大的條款就是, 要求總統提名的官員定期地、秘密地申報本人家庭財產。這一條款也賦予文官事務委員會一項命令其他聯邦雇員照此行事的權力。財產申報的條款要求改變了對聯邦政府道德方面的管理。所有被任命的高級官員都被要求把財產申報交文官委員會主席備案, 由該主席審查其中的利益沖突, 并同其他官員一起解決沖突問題。雖然高級文官申報財產的制度很少受到阻力, 但對其他1萬名聯邦雇員申報財產的要求受到了爭論, 這迫使文官委員會縮小了要求申報財產的對象。[ 4 ]盡管如此, 這個行政令迄今仍然是美國聯邦政府官員遵循的重要的道德標準。

在此基礎上, 1968年參眾兩院各自要求議員公布自己的財產狀況。此后, 美國的立法、司法、行政三大系統均對本系統內高級官員的財產申報問題加以規范和細化。美國財產申報制度基本形成。

(三)財產申報制度的完善與發展階段(20 世紀70年代———至今)

美國財產申報制度剛開始時, 是以一種政府對其官員和雇員道德要求的形式出現的, 還不是法律。后來, 適應政府管理制度化、規范化的要求, 1978年美國出臺了《政府道德法》(the Ethics in Government), 對政府官員的道德和行為提出了法律制約。該法對立法、行政和司法三大系統人員的財產申報問題分別進行了規定。在該法實施前,官員的財產申報制度只是行政命令, 并且只需向各機構內部申報, 因此不能有效地對其進行監督。《政府道德法》則對財產申報問題作了全面而系統的規定, 堪稱世界財產申報立法的典范。依據該法成立了政府道德署(the Officeof Government Ethics), 其基本職責是主管政府高級官員的財產申報事務和監督政府官員的道德行為。該署的總監由總統任命, 但須經參議院的同意。總監向總統和國會負責。不征得國會同意, 總統無權免除總監的職務。政府道德署在聯邦政府的主要部委設立有代表機構, 一般稱為道德準則辦公室。《政府道德法》規定了美國財產申報制度的基本框架。

在財產申報制度實踐不斷深入的同時, 美國政府還對其進行了不斷地完善。1989年, 美國又頒布了《政府范圍道德法》(the GovernmentWide Ethics Act), 提出對立法、行政和司法三個系統中的官員實行統一的財產申報制度。自此, 總統、副總統、國會議員、聯邦法官, 以及行政、立法和司法三大機構的工作人員, 必須在任職前報告并公開自己以及配偶的財務情況, 包括收入、個人財產等, 以后還須按月申報。對財產申報資料的接受、保管辦法、保存期限、公開方式、查閱手續、審查以及對拒絕申報和虛假申報的處罰辦法也都作了詳細規定。

伴隨聯邦政府財產申報制度實踐的不斷發展, 各地方政府也加快了財產申報制度建設的步伐。并且, 各州的財產申報制度立法實踐要早于聯邦政府。自1972年始, 加利福尼亞州、華盛頓州、佛羅里達州等陸續制定了財產申報法。截至1979年1月《政府道德法》正式實施, 美國已有近3 /4的州制定了本州的財產申報法。

此后, 美國歷屆政府, 特別是聯邦政府道德署又制訂了一系列配套法規, 最終形成一套較完善的制度。美國現行的財產申報制度是歷次修訂的產物。

二、美國財產申報制度構建的條件分析

(一)民主政治運動的發展

在反腐敗問題上, 美國的政府改革和民間運動是兩股重要的推動力量。美國的民主化運動可以追溯到19世紀中期。當時, 美國正處于建國以來腐敗最嚴重的時期。政黨分肥制度模糊了官員的道德準則, 急速膨脹的公共開支又使道德低下的官員們獲取了大量謀取私利的機會, 各種利益集團輕易地收買官員。這種情況下, 美國出現了進步主義運動和人民黨運動, 使政府面臨強大的改革壓力。運動的結果是分肥制的結束和“利益沖突”概念的建立。浩大的民主運動使美國擺脫了最嚴重的腐敗。

從20世紀60年代開始, 美國的民權運動、黑人運動等相關運動都強烈要求政治公開化、透明化。這些運動推動了行政部門結構性的變化, 使政府改變了公共事務的管理方式。人們意識到“腐敗對憲法秩序和民主社會的價值構成了一種威脅”[ 5 ] , 從而人們決定用民主的方法反對腐敗。民主化運動使得如下觀念得以確立: 公職人員的隱私權和財產權應受公職職位透明度義務的限制。任何人出任公職, 都必須部分地放棄普通人所能享受的基本權利, 承擔政府公職人員所必需的道德義務。這也可以叫做公務員個性的法定自我喪失, 正是這種個性的法定自我喪失, 為官員財產申報制度奠定了合法性基礎。

(二)文官制度的確立和完善

美國政府寄希望于靠英國的文官制度來解決道德危機。美國的文官制度確立于1883年《彭德爾頓法》(CivilService Act of 1883)的頒布。該法案奠定了聯邦政府以“才能”制度為原則的文官制度的基礎, 并成立了文官事務委員會, 確立了“考試制”, 規定公務員的錄用公開競爭、擇優錄用, 還規定了職位分類、功績考核等文官制度的一般原則。美國公共人事管理現代化進程由此開始。隨著文官制度的建立, 職業公共管理在全國的層次上確立起來, 并擴大到州和地方政府。

1978年, 美國國會通過了《文官制度改革法》(CivilService Reform Act of 1978), 確立了功績制的九項原則。該法撤銷了具有96年歷史的文官事務委員會, 而代之以三個新成立的機構: 人事管理總署(Office of PersonnelMan2agement—OPM), 功績制保護委員會(Merit System Protec2tion Board—MSPB)和聯邦勞工關系局(Federal Labor Re2lation Authority—FLRA)。《文官制度改革法》還設立了相對獨立的高級文官(Senior Executive Service)系統。也正是這一年, 《政府道德法》正式出臺。文官制度的確立和完善為財產申報打下了良好的制度基礎。

(三)政治領導人的決心與能力

美國是一個總統制的國家, 總統是高度集權的行政領導者, 也是政治領袖。強有力的總統和他的政治決心是美國政府制度變革的重要推動力量。在美國人看來, 理想的總統要具有勇氣、誠實、正直、經驗、遠見、政治能力、服務精神等等特質。美國歷任總統為贏取民心也要盡量展示自己的上述特質。大打廉政牌, 推動公共道德立法, 建立官員財產申報制度無疑是一劑妙方。從羅斯福到里根、布什, 無不積極突破重重阻力, 推行財產申報制度。盡管由于個人魄力和能力的不同, 努力的效果也不盡相同。但總統們都有改革的政治決心, 為財產申報制度的法治化打下了政治基礎。

(四)丑聞和危機是改革的催化劑

促使杜魯門政府建立道德標準的是公眾對政府腐敗問題的嚴厲批評。杜魯門在任期間曾由于政府丑聞而聲譽大跌。批評者說, “密蘇里幫”(密蘇里是杜魯門的家鄉, 杜魯門曾是來自該州的參議員)的成員利用其同總統的密切關系中飽私囊。[6 ]

約翰遜政府時期,助理商業部長赫伯特·W·克洛茨(HerbertW.Klotz)被指控依靠內部消息購買了得克薩斯海灣硫磺公司的股票。在克洛茨購買股票之前, 該公司已經在一個地區發現了價值20億美元的鋅、銅和銀礦藏儲量。他所購買的股票價值在上述發現被宣布后從最初的每股29.7美元一下子上漲到大約70美元。克洛茨事后否認他得知了具體的情報。雖然沒有為克洛茨定罪的證據, 但1965年4月, 克羅茨向約翰遜政府提出了辭呈, 而媒體報道說是約翰遜政府要求他辭職。這最終使約翰遜政府意識到有必要進一步建立關于利益沖突的規則。[ 7 ] 1965 年初,約翰遜總統提出了11222號行政令———《行政官員道德準則》。

1972年發生的水門事件, 是美國歷史上最不光彩的政治丑聞之一, 直接導致了尼克松政府的垮臺。在此期間副總統阿格紐被控在任馬里蘭州州長和副總統期間接受賄賂, 被迫以辭職作為撤銷進一步起訴的交換條件。幾乎與此同時, 國會也爆出了“朝鮮門”丑聞。1970年, 尼克松政府準備從南朝鮮撤走兩萬名美軍, 遭到南朝鮮總統樸正熙的強烈反對。為阻止美國撤軍, 樸正熙便策劃通過南朝鮮商人樸東善對華盛頓政界進行大規模的賄賂活動。樸東善將85萬美元的現金和禮物送給了115名國會議員。丑聞被揭露后, 美國人民掀起了反對受賄國會議員的浪潮。一連串的丑聞和政治事件引發了人們對政府官員從政道德的廣泛關注, 加快了美國道德立法的進程, 推動了1978年《政府道德法》的出臺。

(五)個人信用系統為財產申報制度提供了技術保障

1860年, 第一家民營的信用局在美國紐約布魯克林成立, 美國個人信用市場從此發展起來。第二次世界大戰以后, 信用消費開始成為美國經濟的一個重要組成部分。到1960年, 信用消費在美國人的文化中已是根深蒂固, 現金的使用大大減少。20世紀70年代, 信息技術開始用于個人信用數據的收集整理和信用報告的編制。遍布全美國的2250多家信用報告機構通過合作、兼并和收購, 逐漸形成幾家全國性的大公司以及1000多家與其合作的小公司, 他們建立了龐大的信息資料庫, 自發匯總到信用局。信用局有償向消費者本人或者法律規定的合法機構和個人提供信用報告。

信用報告包括四個方面的內容:

11個人識別信息, 除通常的個人信息外, 還包括社會保險號、工作、職務以及雇主信息;21公共記錄信息, 包括個人破產記錄、法院訴訟判決記錄、稅務扣押記錄和財產判決記錄;31個人信用信息, 包括每個信用帳戶的開始日期, 信用額度和貸款數量、余額, 每月償還額, 以及過去7年的貸款償還情況;41查詢記錄, 包括查詢人的名字以及查詢目的。龐大嚴密的個人信用系統為實現官員個人及家庭財產的審查提供了可能性, 是美國財產申報制度得以建立的技術基礎。

三、美國財產申報制度構建的阻力因素分析

(一)政黨的利益之爭

美國的選舉歷來就是金錢政治的產物, 需要大量的資金來宣傳、運作。但財產申報制度要求各政黨公開競選期間各項政治捐贈的基本情況, 公開各項競選費用的開銷情況, 這無疑堵住了大規模政治獻金的入口, 必然會遭到部分政治候選人的反對。另外, 由于“國會成員的權力和影響是由其所在的政黨是否掌控了眾議院或參議院來決定的”[ 8 ] , 議員們往往選擇對所在的政黨忠誠, 而忠誠的表現之一就是在討論重要議案時團結一致抵制另外一黨的議員。政黨之爭嚴重阻礙了財產申報制度的立法進度。例如, 在杜魯門總統向國會提出建立《行政部門道德標準》時, 共和黨議員擔心民主黨想要利用這些措施來使選民相信它要清掃門戶, 因而竭力阻撓, 最終迫使提案流產。

(二)既得利益群體的反對

任何制度的變遷都很難使所有的人都得到正的純收益, 并且往往它還可能會使一些人的利益遭受損失(至少在短期內如此)。官員財產申報制度顯然就是這樣一種制度。由于它涉及的是立法、行政、司法三個系統全體高級官員的利益, 而這些人正是政策的制定者, 因而很難得到采納和實行。即使總統或是部分議員試圖對當時的制度進行變革, 也會遭到其他人的竭力壓制而難以推動。這個既得利益者和改革推動者的博弈過程貫穿于美國財產申報制度構建與發展的始終。

(三)關于隱私權的顧慮

尊重個人隱私、限制執法和情報單位過度地監視美國公民, 是美國的政治文化傳統, 也是民主黨和共和黨共同的主張。但財產申報制度需要相關利益主體如實地公布個人財產和相關資料, 尤其是申報家庭成員的有關情況, 不可避免地會觸及這個問題的底線。在競選過程中, 很容易成為一黨攻擊另一黨的口實, 進而影響選情。因此, 無論是民主黨還是共和黨, 主動地提出有關該問題的政策建議都會比較謹慎。而且, 這也是美國財產申報制度建立初期往往得不到真正有效執行的重要原因。約翰遜總統的11222號行政令就因此在很長時期內沒有得到落實。

四、啟示與借鑒

美國的政治文化中一直隱含著對權力不信任的思想,因而美國人崇尚用制度管人, 對腐敗的事先預防重于事后懲治。我國自20世紀80年代開始對財產申報制度進行探索, 1994年將《財產收入申報法》列入立法計劃, 2007年9月國家預防腐敗局副局長屈萬祥表示“一直在抓緊研究財產申報制度, 在適當時候將建立財產申報制度”。雖然中美兩國的政治、文化、制度背景差異很大, 美國的經驗教訓仍然可以給我們一些有益啟示。

(一)分步實施構建

首先, 建立統一的《公務員道德準則》, 以制度的形式規范公職人員的行為;其次, 有選擇地在地級市以下進行試點公務員家庭財產申報;最后, 以法律的形式在全國鋪開。分步驟實施、漸進式改革可以減小一些阻力, 不至于一下子產生太大的震蕩和沖突。美國的財產申報制度也是采取這個策略最終得以建立的。

(二)范圍逐步擴大

財產申報應該從高級公務員也就是領導干部開始。然后, 結合公務員職位分類管理原則, 按照職位說明書核定普通公務員中需要進行申報的職位, 按職位申報。由于中國公務員隊伍龐大, 全員申報要新增設不少機構編制, 涉及巨大的人力物力, 成本過高。并且, 對機關內設機構的普通公務員進行申報也沒有太大意義, 因此, 筆者不主張搞全員申報。在美國, 目前聯邦政府需要申報的仍然是高級官員, GS15以下的普通雇員不需要申報家庭財產。這樣也可以贏取一些普通公務員的支持。

(三)建立和完善個人信用系統

措施包括: 實行個人終身獨立銀行帳戶制度, 對現金的支取額度作出嚴格限制, 全面實行信用卡支付和銀行轉帳支付制度, 變儲蓄實名制為真正意義上的金融實名制[ 9 ]。在實名制基礎上, 建立和完善個人信用系統。

[參考文獻]

[References]

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[ 9 ]王明高,胡祥勇.中國家庭財產申報制的建立與健全[ J ].湖南社會科學, 2004(1).[ 9 ]Wang Minggao, Hu Xiangyong.Establishment and Improvement of China ’s Family Property Reporting System.Hunan Social Sciences, 2004(1).(作者單位:北京大學政府管理學院博士研究生）

第三篇：巴西水資源管理實踐及對我們的啟示

巴西水資源管理實踐及對我們的啟示（赴國外考察報告）

2008年2月27日至3月12日，我廳組團赴南美洲的巴西、智利和秘魯三國考察水資源管理政策、體系、機構和具體做法等，并參觀和訪問有關的水電站、用水企業及水務咨詢公司，對上述三國的水資源管理情況有了初步的了解，其中由于巴西屬于發展中國家，其自然、社會、經濟及水資源狀況又具有鮮明的特點，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認識上的轉變以及引發的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的借鑒意義。現將巴西水資源管理實踐及對我們的若干啟示介紹如下。

一、巴西經濟、社會、自然及水資源概況 巴西全稱為巴西聯邦共和國，國土面積約850萬平方公里，人口1.7億，為世界第五大國家。巴西自然條件得天獨厚，生態系統呈現極大的生物多樣性，是世界上淡水資源最豐富的國家，淡水資源總量約為5.66萬億立方米，占世界淡水總量的12%。橫貫巴西北部的亞馬孫河是世界上最長、最深、最寬和流量最大的河流，河長約7100公里，最大流量達21萬立方米每秒，超過世界上排名其后的9條大河流量之和。雖然巴西水資源豐富，但人口集中在城市等經濟發達地區，缺水矛盾仍較突出，已開發的耕地僅占國土面積的5%，灌溉面積10%。在城市，供水率已達到90%，但在農村，供水率僅為18%，污水處理率不到20%。在1990年代前，由政府投資的供水與污水處理企業達85%，此種狀況此后開始改變，巴西聯邦政府和州政府陸續把部分水務公司私有化，減輕了政府投資的壓力。許多巴西的水務公司經過現代化企業制度改造，按照公司法人模式運作，獲得了更多的貸款和資金支持。

亞馬遜流域是世界上流域面積最廣的流域，流域面積610萬平方公里，為南美大陸面積的44%，其大部分位于巴西境內。亞馬遜流域的大部分面積被熱帶雨林所覆蓋，其生態系統呈現極大的生物多樣性，分布著多達3萬多種的植物品種，約2000種魚類，60種爬行動物，35種哺乳動物和約180種鳥類。亞馬遜流域是世界上最大的鋁土礦和銅鐵礦所在地，而木材和木制品、黃金、錫的出口量也逐年增加。但由于該流域人口不斷增加，加上經濟發展緩慢，給自然資源特別是森林資源造成持續壓力。一是無限制的人類活動擴張，導致原本脆弱的生態系統遭到破壞；二是森林和植被砍伐致使土壤侵蝕和水土流失，生物多樣性降低，河流淤積嚴重；三是氣候變化導致水文循環改變，而森林大火和干旱森林面積減少加劇水文循環變化；四是由于隨意使用農業殺蟲劑、固體廢物傾倒及不當水利用致使水污染嚴重。伊泰普水電站(Itaipu Binacional)為世界上目前僅次于三峽水電站的第二大水電站，位于巴拉那河流經巴西與巴拉圭兩國邊境的河段。1973年巴西和巴拉圭兩國政府簽訂協議，共同開發界河長200公里一段水力資源，之后歷時16年，耗資170多億美元，于1991年5月建成舉世界矚目的伊泰普水電站。伊泰普水電站壩址控制流域面積82萬平方公里 ,大壩全長7744米，高196米，庫面積1350平方千米，電站總庫容290億立方米，多年平均流量8500m /s。電站安裝了18臺70萬kW混流式水輪發電機組，總裝機容量1260萬千瓦，多年平均發電量790億kW·h，為世界單機容量最大機組,年發電量可達750億度，所發的電由巴西和巴拉圭兩國均分，其中分配給巴拉圭的電量又由巴西購買一部分。電站主壩為雙支墩大頭壩，最大壩高196m，長1064m,是世界最高的大頭壩，安裝14扇20m×20m弧形閘門,最大下泄流量62000m /s。

巴西的水資源管理包括制度安排和政策工具，還包括水利工程管理、水資源科學技術研究等，上述內容均由巴西聯邦法律規定。由于巴西國土面積廣闊，地區差別大，不同地區水資源管理的問題與任務各不相同，聯邦法律本身主要由三部分組成，一是水資源管理的原則；二是水資源管理的手段或方法；三是實施管理的體制框架。

二、巴西水資源管理的原則與目標 在巴西聯邦法律中，水資源管理的原則為：

1、把流域作為巴西全國水資源管理政策中的國土單元。此問題看似簡單，世界上也普遍采用流域原則，但在巴西卻面臨爭議，反對者認為，由于流域邊界是由分水嶺所決定，但含水層邊界則由可能的地下高水位確定，兩者從不會重合，把流域作為國土單元是不合適的。此種爭論直到引入一種新的概念才宣告終止，即在水資源規劃和管理中把河流流域作為國土單元的“整體”方法，因此，除了應該綜合考慮流域內所有的需求、問題及目標，也要考慮相鄰流域、含水層以及州和市的行政區域。

2、水資源管理應使水的利用具有多重目的。對水的多重利用是巴西經濟發展的必然結果。在上世紀初的巴西，水主要用于發電，自上世紀中葉開始，隨著衛生、灌溉、工業和其它行業對水的需求增加，水的多重應用原則的重要性不斷顯現。水的多重應用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一用水者都又有權獲取等量的水。水的多重應用原則明確，應使水在整個流域達到最適可的社會經濟利用。一些決策工具也被引入以支持水的多重利用，如成本效益分析、線性規劃、博弈論、決策樹等。

3、水是具有經濟價值的有限資源。承認水是具有經濟價值源于其短缺。在巴西，由于亞馬遜流域豐富的水資源，除了東北部半干旱地區外，通常認為水是不會短缺的，而實際情況是在巴西的某些流域和地區，也存在水資源的短缺問題。為了解決缺水地區的水資源供給和需求的矛盾，巴西實施了一些經濟措施，其中之一就是開征水資源稅，并取得初步成功，并試圖以此讓每一位巴西人認識到從現在起必須改變對用水的態度，成為理性的用水者。

4、水資源管理應分權，并由各級政府、用水者及社區共同參與。水資源的分權管理是因水資源具有的自身特點所產生的，因為不同的流域具有不同的物理、生物等特點，需要實施分散的決策過程。分散決策的理念是指在下一層級可以作出合適的決策就不應該在上一層級決策。在巴西，如果流域內有關利益方對水資源管理的需求和問題都十分了解，那么決策就無需由中央政府進行，而對相對復雜的水資源問題，則需中央政府出面解決。

水資源管理的責任不僅僅在政府，還應依靠廣大用水者和社會各界的參與，必須傾聽他們的意見，邀請他們參加有關討論，利益相關方通過積極參與、支持政府的水資源管理過程，使有關決策更加科學合理。

5、當出現水資源短缺時，應優先考慮人畜飲水需要。當出現水資源短缺情況時，巴西水資源法律規定，應優先保證人畜飲水需要，為此，法律規定建立水資源預警制度，這對巴西半干旱嚴重缺水地區尤為重要，因為由于缺水，上述地區的人口開始大規模遷往城市，造成了其他社會問題。

按照以上原則，巴西水資源管理的目標為：

⑴保證當前和未來人們可以獲得需要的符合標準的水；

⑵在滿足水資源可持續應用的前提下保證水資源的合理與綜合利用； ⑶防止并應對因自然原因或自然資源不適當利用造成水危機的發生。同時，在實施水資源管理時還應考慮以下因素: ⑴水資源管理應是系統性的，應同時關注水質和水量；

⑵應充分考慮巴西不同地區在人口、經濟、社會、文化及地理、生物方面的差異； ⑶綜合考慮環境管理；

⑷在水資源規劃編制時要協調聯邦、州和地區的關系； ⑸充分考慮土地利用、流域管理、河口及沿海開發。

三、巴西水資源管理常用的政策工具 在巴西，在水資源管理中應用的政策工具對貫徹一系列水資源管理的原則及理念，從而引導全社會樹立正確的用水態度至關重要。在這些政策工具中，一些對用水者產生直接影響，如取水制度和水資源稅，一些幫助決策者實施正確的管理，如水資源信息系統。政策工具具有累積作用，如取水許可制度可以緩減用水矛盾，而綜合應用取水許可及水資源費制度可以進一步減少用水矛盾，加上信息系統的使用，使得管理效果更好。

1、水資源規劃

巴西的水資源規劃是流域、州及國家層面上的關于水資源各項行動計劃的總和，是巴西水資源管理的基礎及實施全國水資源政策的總體要求。該規劃為長期規劃，包括水資源現狀、未來水質水量供需分析以及對人口變化、經濟發展和土地利用改變對水資源狀況影響分析，同時，確定了可能產生用水矛盾的區域。巴西水資源規劃對水的合理利用、增長需求及水質改善提出目標任務，確定采取的行動以及達到目標所需建設的水資源工程布局，并對限水區域、水資源稅及優先取水許可項目提出建議或標準。

2、水體分類 在巴西，一般根據水的用途對水體進行分類，目的在于確保用水質量和減少預防水污染成本。水體分為三組共八級：第1組為淡水，其中又分為4級，特級為無需前置消毒或經簡單消毒即可使用的家庭用水以及水生生物環境保護用水；1級為經簡單消毒后的家庭用水、水生生態環境用水及與人直接接觸的娛樂用水，如泳池、滑水、跳水等，也包括魚類飼養水和動物飲用水；2級：除1級水外還包括蔬菜、果樹灌溉用水；3級：除2級水外還包括谷類作物、樹木灌溉用水；4級：航運和景觀用水。第2組為咸水，分為兩級，其中5級：與人直接接觸的娛樂用水、水生生物環境保護用水、魚類飼養水和動物飲用水；6級：航運、景觀用水、與人間接接觸的娛樂用水。第3組微咸水，分為兩級，其中7級：與第2組5級相同；8級：與第2組6級相同。水體分類適用于地表水和地下水。

3、取水許可制度

根據巴西聯邦法律，下述用水需要申請用水許可： ⑴從某一水體引水或圍壩蓄水，所引或所圍的水用于最終消耗，包括公共供水或用于某一生產過程；

⑵從含水層抽水用于最終消耗或用于某一生產過程；

⑶向某一水體排放經過處理或未經處理或其他液體或氣體廢物以達到稀釋、轉運或處置該水體的目的；

⑷用于水力發電；

⑸其他影響某一水體中水的流量、水量或水質的用水行為。與我國水法規定相類似，在巴西，下述行為無需取水許可： ⑴農村地區分散居住的小規模人群的用水； ⑵少量引水、集水或排放水； ⑶少量圍壩蓄水。

值得一提的是，在巴西，取水許可不得委托政府以外的任何組織或機構進行，水權的授予只能由聯邦政府組成部門或各州的有關政府機構作出。

4、水資源費

征收水資源費是因為水是經濟物品，通過征收水資源費，可以鼓勵全社會合理節約利用水資源，并為全國水資源管理籌集財政資金。在巴西，征收水資源費的用水類型與取水許可用水類型相同，換句話說，無需授權使用的用水則不必繳納水資源費。征收水資源費在巴西引起了激烈的爭論，有人把此看成是一種稅種，質疑其社會可接受度，但一般認為，如果水資源費取之于民，用之于水，則接受度就高，反之，其可接受度會受到損害。水資源費主要用于資助水資源規劃中其確定的水資源工程、行動項目及研究課題，其次可用于水資源管理系統的運行及有關組織、機構的管理費用。根據巴西聯邦法律，以上支出占水資源費總收入的7.5%。

四、巴西全國水資源管理的制度安排 巴西全國水資源管理的制度安排是一系列在水資源管理中發揮重要作用的體制、機制，換句話說，是政府機構、私人團體和社會組織按照法律規定的原則，運用各類管理工具實施水資源管理的組合體。

1、制度安排要達到的目標。一是在流域層面綜合考慮水的多重應用、水作為經濟物品、政府、用水者和社區管理分權及共同參與等原則的基礎上，追求水資源管理的協調一致；二是在行政層面對水事糾紛進行仲裁；三是執行國家水資源政策；四是實施水資源的規劃、管理、監督、保護和恢復；五是制定水資源費征收標準和程序。

2、全國水資源管理體制。巴西目前的水資源管理體制包括全國水資源委員會、各州及聯邦特區水資源委員會、河流流域委員會、聯邦、州和市的水資源組織以及水管理局等。⑴全國水資源委員會：全國水資源委員會處于巴西水資源管理體制中的最高一級，其職能有9項，一是推進國家、州和地方以及與用水者水資源規劃的整合；二是對州一級水資源委員會的水資源糾紛作出最終行政裁決；三是對水資源利用工程的跨州影響作出評估；四是對各州水資源委員會或河流流域委員會提交的問題進行討論；五是對修改現行水資源法律一級全國性水資源政策的建議作出評估；六是指導全國水資源政策的執行、政策工具的應用和信息系統的運行；七是批準建立河流流域委員會的建議，并確定該委員會的運作模式；八是監督全國水資源規劃的實施，決定完成規劃的行動方案；九是確定水權和水資源費的標準。全國水資源委員會由巴西聯邦政府承擔水資源管理職能的部局、各州水資源委員會以及用水者、民間組織的代表組成，其中聯邦政府代表數要占50%，還要再加上一票，即聯邦政府的代表要在委員會中占簡單多數，這種制度安排主要是考慮到水資源管理工作在巴西開展的時間還很短，不可避免要出現政策制定上的失誤和偏差，在現階段有必要由聯邦政府來控制多數。目前巴西全國水資源委員會共有29位成員，其中15位來自聯邦政府，26個州共5位代表，按5大水文分區派出。該委員會主席由巴西環境部部長擔任，執行秘書長為環境部負責水資源管理事物的部門領導擔任。從實際情況看，該委員會運作良好。

⑵全國與州水資源秘書處：在巴西水資源管理體制中，該秘書處可視為具體管理機構，也是全國水資源委員會的執行機構，其職能一是協助全國水資源委員會管理行政、技術和財務事物；二是協調全國水資源規劃的準備工作并提交委員會批準；三是報告全國水資源委員會和河流流域委員會工作進程；四是協調水資源信息系統的建設與運行；五是制定工作計劃及相應的預算并提交委員會批準。同時，各州也成立了相應的秘書處，其主要職能是授予用水權，在水質、水量兩方面對水資源進行監督和管理，組織和實施水資源費征收，對違規使用水資源或違反水資源規劃的行為進行處罰等。

⑶河流流域委員會：在巴西，河流流域委員會是一個非常特殊的組織。根據巴西法律，該委員會的成立是沒有法律依據的。一般認為，這是把有關利益方召集在一起共同討論和決定有關保護自然資源特別是水資源問題的組織，主要功能有：一是討論與水資源有關的問題；二是對水資源糾紛進行仲裁，以作為首次行政上訴階段；三是批準流域水資源規劃；四是監督流域水資源規劃的執行；五是向全國或州的水資源委員會提出本流域無需申請取水許可的儲水、引水、集水和排水的建議；六是建立水費征收機制及建議水費標準；七是根據公共或集體利益制定多目標利用水資源工程的建設投資分配制定標準。對那些至少有一條河流屬于國家的流域的委員會，其代表組成包括聯邦政府、所在州或聯邦特區，市、用水者及民間水資源組織。

⑷水管理局：在巴西全國水資源管理體制中，水管理局是一類有特色的組織，是作為河流流域委員會的執行秘書處運作的。盡管流域委員會與水管理局關系密切，但兩者的作用大相徑庭，主要不同點在于其自身性質和組織結構。在巴西，流域委員會被稱為“水議會”，而水管理局更像私人企業或國有企業。水管理局的職能有：一是對本轄區的水資源數量進行計算和統計；二是負責用水戶登記；三是經授權收取水費；四是對須由水費支持的水資源工程進行評估，并將評估意見提交有關財政部門；五是監督水費的管理使用；六是管理水資源信息系統；七是簽訂有關財務的服務協議、合同；八是準備預算建議并提交流域委員會；九是安排水資源研究項目；十是制定水資源規劃并提交流域委員會審查；十一是提出水體分類、水資源費、水費使用及工程建設資金分配的建議。水管理局的成立須由河流流域委員會提出，經聯邦或州的水資源委員會批準。⑸與水資源管理有關的民間組織：在巴西，有關水資源法律對公眾參與原則的處理是非常謹慎的，因為，在水資源管理決策過程中發揮民間組織的作用顯得十分重要。巴西的水資源民間組織一般有以下幾種，各市間的聯合組織，因為有市長等官員參加，其政治影響力較大；與流域有關的協會，如非政府組織，可以帶來新的思路；區域、地方或行業的用水戶協會以及水資源學術和研究組織等。

五、若干啟示

由于巴西全國水資源管理政策吸收整合了目前世界上許多國家采用的水資源管理原則，定義和標準，因此對巴西的水資源管理，特別是在水資源管理的體制機制建設上具有里程碑意義。水資源的分權管理與民主管理不僅是對水資源管理的一次實際意義上的革命，也是對整個環境管理的嶄新革命。由于巴西屬于發展中國家，特別是1990年代前開始對水資源屬性、作用、意義的認識上的轉變以及引發的管理革命，對我省的水資源管理具有一定的啟示和借鑒意義。

1、在巴西及南美各國，近年來開展了對水資源和水資源管理的大討論，首先對水資源的屬性、管理原則和目標等進行了認識上的革命，從而對水資源管理進行了制度安排和政策工具設計，并取得了管理實踐上的初步進步。因此，要做好水資源管理工作，在全社會形成對水資源和水資源管理的統一認識是十分重要的。在巴西、智利、秘魯以及南美其他國家，水危機事件往往就是管理危機事件的概念逐步形成，也對水資源管理作出如下定義，即水資源管理是指對水資源可持續發展的持續管理（組織）能力，包括制定全社會可接受的有利于推進水資源可持續發展的公共政策的能力以及通過相關體制機制建設有效執行這些政策的能力。我國學術界對水資源管理有多種定義，如姜文來等人在《水資源管理導論》中指出，水資源管理就是為了滿足人類水資源需求及維護良好的生態環境所采取的一系列措施的總和。我們認為，在不同的歷史階段，水資源管理的含義是不同的。從偏重洪澇管理到對水多、水少、水臟問題的管理，從偏重修建工程到運用多種手段實施綜合管理，水資源管理正在向為水資源可持續發展管理轉變，向應用法律、經濟、工程、科技等手段的綜合管理轉變，管理本身尤其要注重向構建可持續管理能力轉變。綜合巴西等南美國家和我國、我省情況來看，水資源管理的內容大致包括對水資源在開發、利用、保護、節約等方面的規劃、權屬、數量和質量、分配、工程、技術、風險、經濟等的管理。

2、不同時代或時期，水資源管理的重點和任務是不同的。巴西等南美國家在經歷了水資源管理從單純發電到綜合利用的轉變，而我省水資源管理的內容也不斷豐富和轉變。根據我省經濟社會發展要求和水資源現狀，當前，我省水資源管理工作要高度重視四個方面的問題：一是防災減災問題。進入本世紀以來，受氣候變暖影響，我省氣候條件發生了較明顯的變化，洪澇臺旱災害頻繁發生，出現了臺風影響次數增多、強度超強，梅雨不典型、梅雨量少，局地強降雨頻發、山洪災害損失大，干旱持續時間長、影響范圍大等新情況和新特點。這要進一步引起我們高度重視，要進一步摸清規律，科學防范，積極應對。二是民生水利問題。水利是民生之基，防汛防臺抗旱關系人民生命安全，農村飲水安全關系農民身體健康，清水河道建設關系百姓生活品質。目前，我省還有農村飲水、病險水庫除險加固等事關民生的水利問題亟待解決。三是水資源保障和節約用水問題。我省人均水資源量低，水資源分布與經濟社會發展不相匹配，資源型、水質型和工程型缺水問題不同程度存在。四是河道等水環境整治問題。長期以來，我省水資源開發利用方式粗放，經濟社會發展過程中付出的水資源、水環境代價過大。去年，太湖、巢湖、滇池發生的藍藻暴發事件，也要進一步引起我們的高度警惕。

3、巴西是世界上淡水資源最豐富的國家，但近年來由于人類活動的擴張、生態環境的破壞，氣候變化導致水文循環異常以及農業污染加劇以及地區之間的水資源不平衡等問題，也使巴西政府和社會意識到缺水的威脅。巴西在水資源管理中通過取水許可制度的實施和開征水資源稅等措施，試圖讓每一位巴西人認識到，從現在起必須改變用水的態度，做一位理性用水者，借此引導全社會樹立正確的節水觀念。我省是水資源短缺與水環境污染嚴重并存的省份，在水資源開源受限的情況下，如何進一步在全社會培育正確的用水觀念，推進節水型社會建設，從而保障經濟社會的可持續發展，顯得尤為重要。

4、巴西水資源應用原則從上世紀的發電為主，逐漸轉變為飲用、衛生、灌溉、工業等多重應用。多重應用原則使用水者獲取水的機會均等，但并不是說每一位用水者都有權獲取等量的水，這就要求綜合考慮水資源的利用和分配，以最適應社會經濟可持續發展為原則。巴西應用成本效益分析、線性規劃、博弈論、決策樹等科學工具，采取多傾聽用水者意見、鼓勵社會各界積極參與有關水資源利用和管理的討論等方式，使水資源分配的決策更科學，更符合實際，這也為我們探索水權分配的科學性、合理性提供了啟示。

第四篇：美國的農業傳播對我們的啟示

美國的農業傳播及其對我們的啟示

2001級農村與區域發展何寬

美國的農業信息傳播。在美國，農業部是農業信息收集與發布的主管部門，它一般通過農業統計局、市場管理局等五個單位分工協作完成信息傳播：第一個環節是美國國家農業統計局，它在46個州設有辦公室，擁有全國200多萬個家庭農場的基本數據資料庫。它通過各州的辦公室直接給農戶打電話咨詢等方法，對農民的種植意向進行調查，并運用衛星照片、遙感和抽樣調查等手段對各主要農作物進行種植面積和產量的調查與預測；第二個環節是農業部市場管理局，它主要掌握國內現貨市場供求和價格情況；第三個環節是農業部海外服務局，它通過各種途徑收集世界各國各類農產品的生產、市場需求和價格變化情況；第四個環節是農業部經濟研究局，它利用各種資料進行各農產品的品種分析，完成各主要農產品當年的全球和各主要國家的平衡表；最后是農業部的世界展望局，它牽頭統一分析與評估所有的資料，此外，還通過衛星系統隨時監測世界各地的自然災害情況。美國農業部提供的市場信息涉及到120多個國家、60多個品種，囊括了主要農產品的全球數量、國內產量、供求情況、價格變化等情況，并在法定的日子里公布，保證公眾在平等的條件下同時獲得這些信息。農民可以通過網絡、電話和郵寄等方式，從美國農業部及其有關職能局得到一套完整的市場信息。

美國的農業是世界領先水平的，這既與其得天獨厚、豐富的自然資源有關，如他們的土地資源豐富，土地肥沃其平整適合于規模化種植，又與其高效的農業管理體制有關，還與其先進發達的科技水平有關。我們不可能完全照搬美國的做法，因我們的國情與他們的不一樣，但有些做法我們還是應該結合我們的實際情況學習的。比如，一、美國對農業信息的掌握相當準確、全面。包括農業種植面積、產量、國內外市場供求狀況及自然災害等，另外國家統計局擁有全國家庭農場基本資料的數據庫。

二、這些農業信息的收集和服務由政府農業部來負責，屬于公共產品。

三、農民和農場主獲得這些農業信息的渠道相當方便，而且信息是完全公開的，他們可以在平等的條件下獲得這些信息。

四、信息傳播的路徑較短。它只有農業部、州、農戶這三級信息傳播鏈，州的農業辦公室就直接和農戶取得了聯系，這樣就保證了信息的準確度，及傳播效率。

五、美國不僅考慮國內農業市場情況，而且還考慮國際市場狀況，這些信息都會整套的傳遞該他們的農民。這些美國農業信息傳播的特征都對我們產生有益的啟示。我們現在需要在有條件的地方推行我們的土地流轉政策，進行土地的規模化、節約化經營，推進農業產業化經營。讓一些高文化、有技術的人去做我們新型的農民、農場主。這需要農村剩余勞動力轉移等一系列社會變革。其實我們的農業、農村現在正在向著這種趨勢發展。

美國的農業科技傳播。教育、科研、推廣“三位一體”的合作傳播體系是美國農業傳播的主體。美國政府一直把農業教育、科研和推廣作為自己的重要職責，從1862年開始每個州設立贈地大學，并在贈地大學設立農業試驗站和農業推廣站，形成以州立大學為依托，農業教育、科研和推廣“三位一體”的農業科技傳播模式。其傳播體系主要有以下特點：1.完善的傳播網絡。在州立大學設立農業推廣站和農業實驗站，在各縣設立縣級農業推廣站。州立大學農業推廣站主要負責對州農業推廣項目決策、指導和提供技術支持、服務以及全州推廣工作進行監督與評估；州立大學農業實驗站主要開展農業實用技術研究與示范；縣農業推廣站由經大學培訓、擇優聘用的推廣人員組成，主要通過技術咨詢、信息出版服務以及組織培訓、講座等活動，向農民（農場主）和社區居民傳播科學知識。2.科學的傳播方式。第一，利用各種傳媒直接傳播農業技術；第二，接受電話咨詢和訪問農戶，直接解決農業生產中的實際問題；第三，組織講座、技術培訓、技術示范等宣傳新技術；第四，建立專家科技傳播隊伍，研究解決直接來自于農業生產等各方面農業科技問題。

3、明確的傳播目標。通過一批高素質的推廣人員傳播科學知識，使農民應用現代農業生產技術、管理技術、營銷技術，發展增效農業、精準農業和可持續農業，擴大就業機會，增加家庭收入，建設健康社區，提高生活質量，促進社區經濟全面、持續發展。

我國在農業科技方面的研究成果豐碩，平均每年產生6000 多項農業科技科研成果，但是最終傳播到實踐中產生經濟效果的科技成果卻很少，我國的農業科技成果轉化率只有30%～40%，而發達國家的這一指標平均為65%～85%。造成這一現象的主要原因就是我們的產、學、研沒有結合到一起，而是相脫節的，科研和生產相脫節，這也是多年

來力求解決但是沒有根本解決的問題。這和科研的選題和立項有很大的關系。高校和科研機構在選題和立項的時候，根據專家的論證，手里掌握的材料和已有的工作成果來選題，而不是通過科技入戶發現問題，帶回來研究。另外，在成果獎勵和科技人員的績效評價方面，比較重視論文，對論文是不是解決實際問題關心得不多。我們的好多農業項目本身就是屬于脫離市場的“職稱研究”或“政績研究”，所謂的“研究成果”僅僅是一兩本著作或幾篇文章報告，經過了評審之后就被束之高閣。這種科技研發體系從根本上不利于科技成果轉化率的提高。這類農業科技項目無法成功進行傳播的原因是農業科研主體的行為目標導向與農業生產的市場目標導向的沖突。有些農業科技項目是符合市場要求的，但研發主體缺少使其向應用轉化的主觀意識和條件，不具備市場推廣的相關知識和管理能力是大多數研發人員的客觀情況。導致這種傳播無法成功的原因是農業科研主體的行為能力與市場需求的矛盾。可見美國的這種以州大學為依托的教育、科研、推廣三位一體的合作傳播體系值得我們學習。

第五篇：國外土壤污染防治立法及對我國的啟示

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國外土壤污染防治立法及對我國的啟示

摘要：本文通過對國內外土壤污染防治立法的介紹，指出我國應該借鑒日本、美國及澳大利亞的經驗，建立一部土壤污染防治法，并突出強調我了國土壤污染防治立法中所必須具有的原則及制度，預防原則、污染者付費原則、可持續發展原則與公眾參與原則是防治土壤污染所必須具備的原則，同時政府責任制度、經濟刺激制度和土地恢復制度是保障土壤所不可或缺的制度，是保障土壤污染防治法建立后能夠有效實施的根本保障。

引言

美國在上個世紀曾經啟動了一項超級基金計劃。為了解決地下水污染問題，投入２００多億美元凈化地下水。主要方法是把地下水抽出進行凈化處理后再注回地下。計劃執行一段時間后，科學家發現經過凈化處理后的地下水，回到地下后水質并沒有達到預期的效果。最后發現，原因來自土壤。土壤中的污染物使凈化后的地下水再次被污染。科學研究發現，其實土壤污染與大氣污染、水體污染息息相關，僅僅治理大氣污染和水體污染，這種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，并不能夠使整個環境質量和農產品質量得到根本的改善。由此，土壤重污染被當作一個重要的環保課題提了出來。當前，國外土壤污染防治立法開展的如火如荼，而我國尚處于初期階段，因而有必要借鑒國外先進經驗以彌補國內立法的不足。

一、國外土壤污染防治立法概況

（一）日本土壤污染防治立法

日本是最早在土壤保護方面立法的國家，為了解決日本日趨嚴重的市街地(市區)土壤環境污染問題，日本環境省于2002年制定了《土壤污染對策法》，在土壤污染防治法出臺之前，日本先后 文章來源：中顧法律網 www.tmdps.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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制定了基于農用地、有毒有害化學物質、水質污染(與地下水相關的部分)防治法而建立的土壤污染對策體系，頒布了《農用地土壤污染防止法律》《土壤污染環境標準》《關于土壤·地下水污染調查·對策方針》《Dioxine 類物質對策特別措施法》等一系列法律，確立了預防對策和恢復對策的一系列措施。

2002年日本制定了《土壤污染對策法》，對調查的地域范圍、超標地域的確定，以及治理措施、調查機構、支援體系、報告及檢查制度(雜則)、懲罰條款進行了規定，并規定了成為土壤污染調查對象的土地條件及消除污染的土地基準等。該法案運用環境風險應對的觀點，對工廠、企業廢止和轉產及進行城市再開發等事業時產生的土壤污染進行了約束。進一步加強了對預防原則、政府職責、土地標準的劃分、激勵機制等的規定。

（二）美國土壤污染防治立法

美國的土壤污染防治法律主要是《超級基金法》，1977年的“臘夫運河污染事故”使得 美國頒布了超級基金法(Superfund Act)，建立了一套在法律、管理制度以及技術規范方面比較完善的土壤污染防治體系。《超級基金法》主要意圖在于修復全國范圍內的污染地塊，明確清潔費用的承擔者；規定包括土地廠房、設施等不動產的污染者、所有者和使用者應以追溯既往的方式承擔法律上連帶、嚴格、無限責任；制定了“危險登記評估體系”和“國家優先名單”的運作方式，并建立了超級基金以資助“棕色地塊”的管理和修復；對土壤污染采取“誰污染誰治理”的原則，同時明確了政府的責任，規定了美國環保局(EPA)根據《超級基金法》實施整治行動時具體程序。

在“超級基金法”頒布后，針對環境問題發展過程中出現的新問題，美國也陸續頒布了一些修訂版和補充法案，如《超級基金增補和再授權法案》(Superfund Amendments and Reauthorization 文章來源：中顧法律網 www.tmdps.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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Act以下簡稱SARA)以及《棕色地塊法》(Small Business Liability Relief and Brownfields Revitalization Act)，《棕色地塊法》闡明了污染的責任人和非責任人的界限，并制定了適用于該法的區域的評估標準，保護了無辜的土地所有者或使用者的權利，為促進棕色地塊開發提供了法律保障。

（三）澳大利亞土壤污染防治立法

澳大利亞環境成文法很多，主要是一些單項立法，綜合性環境立法較少，屬于“大環境法”的模式。澳大利亞環境成文法按其內容可以分為四大類：一是有關環境規劃和污染防治的法規，包括土地利用規劃、環境影響評價、危險物品控制和污染防治等法規；二是保護自然遺跡和人文遺跡的法規；三是開發、利用和管理自然資源的法規；四是在相關法規，包括職業安全、勞動保護、消費者權益保護和刑事法律中有關環境保護的規定。

澳大利亞聯邦有關土地的環境保護法律主要有：《海洋和淹沒土地法》(1973年)； 《國家撥款(自然保育、土壤保育)法》(1974年)；《礦物(淹沒土地)法》(1981年)。地方有關土地的環境保護法(包括6個州、2個區和首都的環境立法)主要有：(以新南威爾士州為例)《土壤保育法》；《土地委員會法》(1976年)； 《土地與環境法院法》(1979年，1983年修訂)等。澳大利亞非常重視公眾參與制度，并且在技術層面上給予了大力支持，如微灌技術、衛星技術等，另外，澳大利亞很重視從整個生態維護的層面進行土壤污染防治，如對國內某些區域土壤通過設立保護區的辦法進行重點保護。

二、我國土壤污染防治立法現狀

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目前，我國涉及土壤保護的法律法規主要有《憲法》、《中華人民共和國環境保護法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《水土保持法》、《土地復墾條例》、《基本農田保護法》、《農藥安全使用標準》、《農用污泥中污染物控制標準》、《農田灌溉水質標準》及《固體廢物污染環境防治法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等。另外，為了貫徹《中華人民共和國環境保護法》，防止土壤污染，保護生態環境，我國于1995年制定了《土壤環境質量標準》。

盡管相關的法律法規不少,但大多針對經濟利用、土地管理和利用、土地規劃及土地權屬問題等方面，對土壤污染防治的規定分散而不系統，缺乏具可操作性的細則和有威懾力的責任追究條款。現有土壤保護標準體系存在的問題主要有：可行性低，如《土壤環境質量標準》中污染物指標偏少，缺少有機物指標，無法滿足土壤污染控制和農產品質量安全的要求，且未考慮土壤種類和母質復雜性，就在全國范圍內統一以總量為基礎；缺乏居住、工業建設項目中相關的土壤環境質量現狀評價依據標準，缺乏居住、農田、采礦用地環境質量風險評價基準。

與現行環境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規與管理體系、標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。制定專門的《土壤污染防治法》，規定專門、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白已成為當務之急。隨著我國經濟的高速發展，相關法律的缺位已經逐漸在業內引起重視，在某些發展較快、經濟實力較強的城市，已針對某些具體場地土壤制定了相關標準，如2002年，上海市政府為配合黃浦江兩岸綜合開發,制定了《黃浦江兩岸濱江公共環境建設標準》。這也說明土壤污染問題受重視程度日益提高，建立相應的法律法規體系是規范土壤保護工作的迫切要求。

三、國外土壤污染防治立法對我國的啟示

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(一)確立我國土壤污染防治立法模式

與現行環境法律中體系性較好的大氣、水、海洋污染防治法律相比，我國還沒有形成有效的土壤污染綜合防治體系，包括法律法規與管理體系、標準體系、監測監控體系、土壤修復技術體系等。回顧日本及澳大利亞，其土壤污染防治之所以運行的較為成功，與其完善的土壤污染防治體系是密不可分的，尤其是日本，早在1970年就頒布了《農用地土壤污染防止法律》，之后又制定了《市街地土壤污染暫定對策方針》等一系列與土壤污染防治有關的法律，直到2002年才頒布《土壤污染對策法》。當前，我國有關土壤保護的法律主要分散在各部門法中，主要有《中華人民共和國環境保護法》《刑法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》《水土保持法》《土地復墾條例》《基本農田保護法》《農藥安全使用標準》《農用污泥中污染物控制標準》《農田灌溉水質標準》《及大氣、水、固體廢棄物污染防治法》等。另外，為了貫徹《中華人民共和國環境保護法》，防止土壤污染，保護生態環境，我國于1995年制定了《土壤環境質量標準》，但《土壤環境質量標準》仍然存在很多缺陷，如可行性低等。為了更加有效的保護土壤，在原有基礎上對各法進行修修補補顯然已不足以適應時代的步伐，因此，制定專門的《土壤污染防治法》，規定專門、行之有效的制度和措施，填補法律制度的空白已成為當務之急。

(二)確立我國土壤污染防治的立法原則

1、預防原則

土壤是一個半穩定狀態的復雜物質體系，對外界環境條件的變化和外來的物質有很大的 緩沖能力。從廣義上說，土壤具有自凈作用，但是當污染物的數量和污染速度超過了土壤的凈化能力時，文章來源：中顧法律網 www.tmdps.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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破壞了土壤本身的自然動態平衡，使污染物的積累過程逐漸占優勢，從而導致土壤正常功能失調，土壤質量下降。預防原則從源頭出了，控制污染物的產生是最有效、成本最低的方法。

預防原則實施最成功的國家是日本。日本的土壤污染防治法律體系中規定了一系列的預防原則條款，在大氣方面，日本制定了《大氣污染防止法》以限制煙塵排放，同時規定了《Dioxine法》，詳細規定了Dioxine 類物質的排放標準；在水質方面，制定了《水質污濁防止法》，詳細規定了排放標準、禁止將有害物向地下滲透等；在廢棄物處理方面，制定了《廢棄物處理法》，規定了填埋標準、最終處理場的建設標準等；在化學物質及農藥方面，制定了《化審法》以處理特定化學物質的技術標準，《肥料取締法》規定了防止土壤污染的標準，《農藥取締法》規定了有關土壤殘留的登錄保留標準等。

如上所述，我國還沒有建立土壤污染防治體系，土壤污染的預防規定只是零星的規定在其他部門法中，因而，我國在建立土壤污染防治法律時，有必要在總則中明確規定預防原則，并將預防原則貫穿整個土壤污染防治法律體系中去，同時在分則條款中制定若干具體措施，如建立土壤污染監測、預報與評價系統，仿效美國制定“危險登記評估體系”，同時根據土壤環境容量確定具體的土壤環境標準；發展清潔生產，徹底消除污染源，包括控制“三廢”的排放，加強污灌管理，控制化肥農藥的使用，植樹造林，保護生態環境等等；另根據歐盟的經驗，廢物管理是預防土壤污染的關鍵因素之一，其制定的《關于環境保護、尤其是污泥農用時保護土壤的86/278/EEC指令》，對農用污泥作出了規定，《關于廢物的75/442/EEC指令》要求廢物在處置時不能污染土壤[16]等都起到了很好的預防作用。

2、污染者付費原則

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該原則實施最成功的要屬美國。美國政府根據超級基金法有權要求造成污染事故的責任方治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費用。拒絕支付費用者，政府可以要求其支付應付費用３倍以內的罰款。如“臘夫運河污染事故”中，污染者共賠償受害居民經濟損失和健康損失費３０億美元，同時，美國在超級基金法中采取污染者即為“潛在責任人”的做法，建立了嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度。土地污染者對其污染行為具有不可推卸的責任，且這種責任的追溯期永久。通過土壤污染防治立法，可避免土壤環境污染糾紛無章可循、污染責任無法鑒定及土地修復責任無人承擔的局面，改變我國在土壤污染方面對企業幾乎無任何約束的現狀，并制約因土壤污染修復或賠償條例缺失造成的國外重污染工業紛紛遷移到我國的趨勢。而且我國的土地屬于國家所有，許多造成土壤嚴重污染的老工業企業多為國有企業，加之歷史上對污染土地不予重視等原因，在操作層面上實行“污染者付費”原則存在較大難度，因而，有必要在土壤污染防治立法中明確污染者付費原則，在污染土地治理與開發過程中，在“污染者付費”原則的基礎上,體現“受益者負擔”原理，建立嚴格、連帶和溯及既往的法律責任制度，設立盡可能公平合理的責任機制并使之有效實施，在很大程度上可以推動與促進污染土地的治理和開發。

3、可持續發展原則

美國在棕色地塊再開發中非常重視可持續發展原則，規定可持續發展有兩個原則：其一，經濟發展建基于生態平衡前提上，其二，公平地分攤發展的效益和不利的影響。同時假設了新發展模式：發展是一個長期的轉變；增長的效益要求理性的政策努力以保證公平；技術變革只是諸多可能解決問題的途徑之一，并且未必是最好的解決途徑；空間、時間、階層的外在形式必須給以明確的考慮；社會經濟--生物因素是互為關聯的，忽視這種關聯就會產生問題。美國棕色地帶的再開發，除了把 文章來源：中顧法律網 www.tmdps.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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原有的受污染地產修復為有生產能力的地區、有利于人類健康的環境外，同時強化了社區自身進一步發展的基礎，因此，在土壤污染防治體系中確立可持續發展原則意義重大。

可持續發展原則的真正落實，需要對可持續開發加以規劃，單純依靠市場力量不足以取得環境、社會、經濟的協調和統一發展，不能完全依賴市場進程來處理被廢棄或未得到充分利用的地產，市場并不能保證理性的發展，對開發者有吸引力的往往不一定對整個社區有利。在一些差異大的因素諸如自然資源管理、城市經濟進程、社會問題、經濟流動性和市場準入問題、土地使用規劃、城市開發和文化遺產的保護等方面，這一點就體現得更為鮮明。當然，土壤污染防治法律體系所關注的不僅僅是城市土地開發問題，但可持續發展原則的基本理念是相同的。

4、公眾參與原則

公共參與原則是土壤污染防治法律體系形成之后能否具體落實重要體現，實施最為成功的是澳大利亞。從50年代澳大利亞農民開始普遍接受了保護環境的基本原則，通過改進耕作方式促進水土保持；80年代末，一個愛護土地(Land-care)運動在澳興起，大批農民加入了各地的“愛護土地小組”這些農民在一起交流如何防治土地退化，政府給予支持，投入資金治理水土流失，還設置官員協調農民的活動。澳大利亞對改良天然草原，種植人工草地，合理利用草場非常重視，圍欄面積4億公頃，占草場總面積的90%，人工補播及改良草場面積已由50年代的6003公頃增加到現在的2700萬公頃。

我國的土壤污染防治立法必須確立公眾參與原則，使農民逐漸樹立保護土壤的理念。當然，理念的形成與落實可能并不能很快得以落實，需要一個過程，但澳大利亞的經驗告訴我們，一旦農民接受了保護土壤的理念，土壤污染防治將起到明顯的效果。

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(三)確立我國土壤污染防治的立法制度

1、政府責任制度

預防原則、污染者付費原則、可持續發展原則及公眾參與原則是土壤污染防治法律體系乃至整個環境法的重要原則，而政府責任是落實這幾個原則的重要保障。美日澳都很注重政府職責，以澳大利亞為例，澳大利亞在聯邦政府、州政府、地方政府三個層次都設有專門的環保機構，聯邦政府設有環境與遺產部，州一級的環保機構較為復雜，以維多利亞州為例，政府設立了自然資源與環境廳，下設環境保護局、自然資源局和生態再循環局，聯邦政府與州政府之間主要通過協商和合作方式來實現國家環境發展規劃，州政府和地方政府之間則主要采取直接干預方式使州環境規劃得以實施，各級政府都直接主導相應層次生態環境保護和建設工作，絕大部分環保工作由政府直接參與完成[22]。再看日本，在土壤污染狀況超過環境省所定的標準時，則將此地域設立為指定區域，由地方長官（都道府縣）設立指定區域、進行公示并記錄于臺帳（稱之為“指定區域臺帳”），臺帳的記載事項和保管要求由環境省令決定。都道府縣的地方長官在沒有正當理由時，不得拒絕閱覽臺帳的要求。美國也相繼規定了聯邦政府、州政府、地方政府和社區的責任，如EPA于2000年10月出臺了正式的棕色地塊經濟振興計劃(Brownfields Economic Redevelopment Intiative)該項計劃授權各州、社區和各類買下棕色地塊的產權所有者(stakeholder)協同工作，對棕色地塊進行合理的評估、清潔和可持續的再開發利用。

中國之所以在責任問題上落實不好，就是因為政府責任不夠明確，政府責任不但要規定，而且要落實到實處，只有這樣，中國才能步發達國家后塵，2、經濟刺激制度

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經濟刺激制度是指利用經濟杠桿對人們的環境行為進行調控的一系列規定的總稱[25]。這種制度是經濟學中費用—效益原理在環境管理中的一種應用，行為人所投入的進行環境治理和保護的費用是與其本身的經濟利益、社會效益密切相關的。經濟刺激制度實施較為成功的是美國和日本。美國以稅收方面的優惠措施，刺激私人資本對棕色地塊治理和再開發的投資，據規定，用于棕色地塊污染治理方面的開支，在治理期間，免征所得稅。在日本，《土壤污染對策法》的實施使得原本作為其營銷手段的調查和治理的措施，轉變為一種主動的新型的土壤環境污染風險管理和降低環境風險的相關服務產業，即土壤污染評價、土壤調查對策工程中介、有關土壤污染的保險業務的開發等一系列的相關產業，在此背景下，日本的金融業也開始探討在進行土地擔保和貸款業務中應該增加因土壤污染而帶來的風險等融資審查內容。

經濟刺激制度是鼓勵公眾由消極到積極保護土壤的最有效方式，因而一部行之有效的土壤污染防治法律的制定便成為關鍵所在。我國可以在稅收方面給予企業以優惠，規定用于治理土壤污染方面的開支呆以免征或少征所得稅，同時在制定土壤污染防治法時兼顧今后的土壤污染治理產業，考慮到土壤污染狀況調查、凈化和跟蹤監測有機結合為一體的復合型環保業務和市場的發展前景以此形成專門的產業領域、將會改變產業結構，使環境保護產業成為國民經濟的組成部分，從而降低人類的產業活動對環境產生的負向負荷，實現經濟的可持續發展。

3、土地恢復制度

日本在制定土壤污染對策法之前，相關法律已經建立起不同的土壤污染對策體系，如基于農用地土壤污染防治法律而建立的土壤污染對策體系，基于有毒有害化學物質特別措施法律而建立的土壤污染對策體系，基于水質污染防治法而建立的土壤污染對策體系（與地下水相關的部分），目前我國的土壤污染防治法律體系還很不完整，因而有必要在接下來的土壤污染防治法中建立一系列的 文章來源：中顧法律網 www.tmdps.cn 免費法律咨詢3分鐘100%回復

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土壤污染恢復對策，如利用已有的生物技術---蘑菇群落、蚯蚓等；污染治理費用專款專用，即對于污染者所付費用及政府為治理土壤所撥款項必須用于土壤治理，不得挪作他用；采用補助金和基金手段來推動社會團體參與到土壤修復；加強對污染物的處理，如對農藥及廢棄物加強控制。

目前來說，任一原則的單獨運用都不足以遏制土壤污染，因此，在大力推行預防原則的同時，必須加強對土壤污染修復，形成一套土壤污染防治的預防性、綜合性、整體性、全過程的制度，爭取從各個環節上防治土壤污染。