第一篇：城市低保工作中存在的問題及對策

靈臺縣城市居民最低生活保障工作思考

黨校2009級行政管理專業 王淑玲

城市居民最低生活保障是目前靈臺縣城市困難群眾救助的“最后一道防線”，在城鄉社會救助保障體系中居于基礎性的地位，對改變貧困面貌、促進社會和諧、維護社會穩定發揮著不可替代的作用。近年來，我縣民政工作按照“規范管理上水平”的總體要求，把建立和完善城市低保規范化管理作為完善社會保障體系、推進和諧社會建設、改善民計民生的民心工程來抓，不斷完善工作制度，精心安排，規范操作，狠抓落實，使城市低保工作真正成為保障城市困難群眾基本生活的“安全網”，使城市困難群眾的基本生活得到了有效的保障。特別是去年以來，縣民政局按照摸清底數，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現“應保盡保”的工作思路，狠抓落實，扎實推進，城鄉低保工作取得了顯著成效。

一、靈臺縣城市低保工作的主要做法和取得的成效 止目前，全縣共審批城市低保對象1620戶3254人，分四類保障：一類對象為無生活來源、無勞動能力、無法定贍養或撫養人的“三無”人員。二類對象為（1）嚴重殘疾并喪失勞動能力的殘疾人；（2）患艾滋病或其它重大疾病，住院費、醫藥費較大的人員；（3）父母均為失業人員家庭的中、小學在校學生；（4）單親家庭中的未成年子女；三類對象為在職、失業下崗和具備再就業條件的人員。四類對象為待分配期間符合低保條件的普通高 1

校畢業生和城鎮退伍待安軍人。人均月補差138.5元，臨時生活補貼58元每人每月，月發放保障金45.1萬元，臨時生活補貼共 18.87萬元，全年共發放保障金及生活補貼767.3萬元。城市低保制度的規范運行，有效保障了我縣城市困難群體的基本生活，促進了社會的和諧穩定。結合調查情況分析，靈臺縣城市低保制度運行的主要做法是：

（一）多層次管理，著力打造陽光低保。縣鄉兩級分別成立了低保工作領導小組。2005年在全市率先成立了科級建制的低保辦公室，配備專職主任、副主任各1名，工作人員2名，13個鄉鎮和街道辦事處在成立民政辦公室時，核定專干編制18個，并通過公開招考的形式，配備了一批政治堅定、作風過硬、業務熟練的優秀工作人員。各鄉鎮（街道辦）、居委會成立了低保民主評議小組，各社區都確定了聯絡員，全縣上下形成了橫向到邊、縱向到底、齊抓共管的工作格局。縣政府先后制定出臺了《靈臺縣城市居民最低生活保障制度試行辦法》、《靈臺縣城市居民最低生活保障操作規程》等規范性文件，縣民政局制定下發了《關于推進“陽光低保”制度建設的意見》、《關于開展基層低保工作規范化建設活動的通知》、《靈臺縣城鄉低保工作規范化建設基本標準》等文件，并建立了“誰入戶、誰調查；誰受理、誰審核；誰管理、誰負責”的工作責任制，使全縣城市低保工作有章可依、規范運行。

（二）規范化操作，著力打造公平低保。嚴格實行“分類施保，差額補助，動態管理”，嚴把“調查摸底、對象審核、民主評議、三級公示”等關鍵環節，使城市低保制度運行更加規范合 2

理。一是堅持“三個見面”。在入戶調查過程中，首先與保障對象本人見面，查看家庭人口、身體狀況、家庭經濟狀況，開展收入測算并填寫入戶調查表；其次與保障對象鄰居見面，詳細詢問貧困原因、家庭收入及目前生活狀況，重點調查有無隱形收入；再次與居委會組織見面，調查反映情況是否屬實。按照不入戶不過關、不開展調查測算不過關、不走訪鄰里詢問不過關、不進行民主評議不過關、不公示不過關的“五不過關”要求，扎實開展低保對象入戶調查工作。二是規范運作機制，完善“三個程序”。在確定保障類別和補差額度上，按照家庭收入，對照家庭綜合情況進行分類；在資金審批程序上逐鄉查對，逐戶核算，確保準確無誤；在資金發放程序上采取專款專用、實行“一冊明、社會化”發放，確保資金安全運行。三是嚴格申請審批，實行“三級評議公示”。在入戶調查和審核審定過程中，實行戶主申請、評議小組評議公示、鄉鎮政府（街道）審查公示、縣民政局審批公示的三級審批公示制，做到了公開、公平、公正，準確無誤。四是堅持分類施保，實行“動態管理”。城市低保在廣泛調研、多方征求意見、認真分析研究的基礎上，嚴格核算收入，合理確定補差額度和保障類別。五是健全檔案資料，完善“四級體系”。在城市低保對象資料管理中，嚴格建立健全了縣、鄉（街道）、社區、服務對象四級檔案管理體系，每戶均建立低保申請、審批表、入戶調查表、變更登記表、檔案袋等資料，實行按類建檔，專人保管，做到了情況明、底數清、對象準、資料全。

（三）廣覆蓋提標，著力打造公正低保。針對我縣自然條件差，經濟基礎薄弱、財政困難、工礦企業少、就業門路窄、交通 3

閉塞等實際，建立了低保標準自然增長機制。我縣城市低保工作自1999年實施以來，連續多次提高補助水平，月人均補差由最初的33.4元提高到現在的138.5元。低保標準的提高和生活補貼的及時發放，有效增強了低保對象應對各種困難的能力，確保了低保對象的基本生活。

（四）全方位宣傳，著力打造公開低保。為確保將農村低保這一惠民政策全面落實，通過印發宣傳資料、書寫標語、組織培訓、電視講座等多種行之有效的方式，廣泛宣傳保障范圍、保障標準、申請審批程序、資金發放辦法、評價監督管理等相關政策，引導群眾正確行使知情權、參與權和監督權。

（五）寬領域監督，著力打造誠信低保。縣民政局每季度末集中10天時間，由主要領導帶隊，抽調各鄉鎮（街道）民政助理員及縣局工作人員40多人組成督查組，對照《靈臺縣城鄉低保工作規范化建設基本標準》，通過入戶調查、測算收入、查看檔案資料、走訪群眾、核對會計賬務、入戶跟蹤檢查等方式，以對象是否準確、標準是否合理、制度是否健全、程序是否合規、資金管理使用是否合乎財經紀律、是否做到了“陽光低保”等為重點進行的全面檢查，徹底糾正低保對象不準，補差不合理，執行政策不合規等問題，確保了各項工作規范運行。

二、靈臺縣城市低保工作存在的問題及原因分析

（一）低保對象難確定、家庭收入難核算。

城市低保政策的基本原則是政府保障與法定贍養、撫養相結合，但有些家庭為了享受低保，將父母的戶口與其分離，視為不是共同生活的家庭員。差額補助，只要家庭月人均收入低于當地 4

城鄉低保標準，就可以申請享受低保待遇，反之則不行，以此來保障低保對象生活水平的一致性。這一政策表面上是絕對公平的，但實踐中卻帶來一系列難題：一是保障對象難以確定，部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。在實際工作中，我們經常遇到類似這樣家庭，雖然人均收入高于低保標準，卻因偶遇大病、大災、人身意外傷害和支付子女高額學費等，造成收不抵支，實際生活水平遠低于低保水平。由于城鄉低保在申請、審核、審批過程中只考慮家庭收入，不考慮家庭實際支出，致使這部分特別困難的家庭被排除在低保范圍之外。二是家庭收入難以準確核算。準確核算家庭收入，是搞好城鄉低保工作的關鍵環節，也一直是困擾基層低保工作人員的老大難問題。在具體工作中，城市居民家庭的顯性收入和固定收入容易計算，但隱性收入和彈性收入卻難以計算，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩定性。再加上核算家庭收入需要耗費很多時間和精力，工作成本較高。所以很多情況下，只能在工作人員和申請人都可接受的區間內估算一個“模糊收入”或者簡單地以社區居民公認的貧困戶、困難戶作為衡量申請低保對象的標準，致使部分符合低保條件的家庭未被納入低保范圍。三是“差額補助”無法做到精準化。按照“差額補助”政策，理論上能夠保證每個低保家庭收入的均等化，但操作起來難度很大。比如，在城市低保標準每月184元，人均家庭收入180元的情況下，每人每月應享受4元的低保補助，但實際工作中無法做到這一點，就生活補貼每人每月就有58元。對人均收入略低于低保標準的家庭來說，可能出現兩種結果：要么沾光，被納入低保，實際補助水平高于低保標準與家庭人均收入 5

之間的差額；要么吃虧，被排除在低保之外。

（二）保障面窄、保障標準偏低，形式單一

我縣貧困人口較多，需要保障的對象也較多，但我縣低保保障面相對比較小，近年來，由于我縣企業很少，下崗職工較多，加之農轉非人口逐漸增多；城市低保受省、市調控指標限制，要實現應保盡保和按戶保障難度大。

1.困殘疾致困享受低保的對象，低保相對偏低

在低保操作過程中，經常會遇到一些低保戶，他們致困的主要原因是自身殘疾，無法自食其力，加上家庭、年齡等多種因素而導致貧困。我縣就算按每人每月184元的標準發給低保金，一家三人，包括生活補貼可領取726元，支出包括衣、食、住、醫藥費，學生上學等，使支出遠遠超過支出。

2.因生病致貧，要享受低保的對象，低保收入杯水車薪 在工作過程中，往往會遇到一些低保戶，他們致貧的主要原因是家中長期供養身患重大疾病的人員，加上家庭其他成員還要照顧病人，也很難出去創業，孩子還要受教育，還要支付巨額的醫藥費，低保金對這些家庭來說僅為杯水車薪。

（三）配套政策相對滯后。

1997年9月2日《國務院關于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》正式頒布。這是國家關于建立和實施城市低保制度的第一個政策性文件，隨后，省、市、縣都出臺了政策性文件，但并沒有出臺相對應處罰措施以制約性政策。至今也沒有開發一套系統的管理軟件，也沒有與其他部門實現信息共享，這給最底層的業務人員不但增加了很多工作量，而且難免會出現錯 6

保、漏保的現象，就算出現錯保，漏保，騙保也沒有行之有效的處罰措施。

（四）基層工作力量較為薄弱。目前各鄉鎮（街道）民政辦的機構設臵和人員配備是根據傳統的民政業務種類和工作量來安排的，民政業務種類、業務量逐漸增多，鄉鎮低保工作人員力量不足，而且就一名民政助理員大部分身兼數職。近年來，鄉、村兩級的民政工作量和工作難度加大，現有力量顯然不能適應現有工作需要，制約了低保工作的規范化管理和工作長遠發展。

三、對健全完善城市低保工作的對策和建議

建立和完善城市居民最低生活保障制度，是建立和完善社會體系的重要組成部分，是一項暖民心、順民意的“德政工程”，抓緊完善落實城市低保制度決不是權宜之計，而是長遠之策，事關改革、發展、穩定大局，各級黨政和政府應從踐行“三個代表”、落實科學發展觀的高度，把低保工作當做大事來抓，作為實事來辦，把黨和政府的溫暖送到貧困居民家中。針對上述存在的問題，筆者提出如下對策：

（一）合理確定低保對象、準確核算家庭收入 1.加強享受低保家庭經濟收入的動態管理。

社區居委會可以要求申請低保的家庭，應當如實填寫其家庭經濟狀況，并對其填寫的內容做出一個書面的承諾，保證其未隱瞞任何經濟來源和現有的家庭財產。如有隱瞞，一經查實，除取消申請低保資格外，還應給予相應的批評教育甚至追究相應的責任。這樣在很大程度上能夠遏制住少數人騙取低保的做法。與此同時，在鄉鎮（街道辦）公示欄內常年公示低保待遇人員、退出 7

人員名單、低保金變更人員名單，公開舉報電話，鼓勵群眾監督舉報。

2.是按季上門走訪動態核查。在動態管理的基礎上，對低保對象按類別定期審核，對自然減員的家庭及時停發低保金，對家庭收入發生變化、不符合低保條件的要及時退出保障范圍。

動態管理要嚴格按照社區居委會調查核實，評議小組評議、街道審查，縣民政局審查的程序辦理，確保不走過場。

社區每季度末核查一次。核查時要深入具體低保戶，如實填寫核查表，堅持誰調查、誰簽字、誰負責，實行責任追究制度。核查中運用“看、聽、算、訪、比”五字法，即看被調查對象的住房情況，室內陳設及低保金領取存折等；聽被調查對象申報家庭收入及生活情況等；算出家庭收入和人均月收入；訪問鄰居、群眾印證其家庭就業及收入情況；比調查對象戶與其他困難戶差別情況，低保核查力求真實、準確，針對低保家庭收入情況的變化，及時進行調整，切實做好“應保盡保、應退盡退”，實現低保對象 “進出二暢通”，確保核查工作的公理、公正。

（二）分類合理確定低保標準，確保基本生活

1.按困難程度分門別類制定低保標準。實行分檔低保標準，維護低保制度的公平與效率。雖然我縣也是分類保障，但類別之間并沒有拉開距離，人均月補差相對比較集中，由于低保對象的情況千差萬別，對 “三無”人員和重殘、重病人員應該大幅度提高補助標準，讓他們維持最基本的生活。

2.執行低保自然增長機制。落實低保標準的正常調整，科學提高補差水平

（三）搭建低保管理新平臺，解決低保工作“脫線”的問題。與人社、衛生、工商、房管、公安、交通、金融等相關部門實現信息共享，達到信息的最廣泛、最有效的利用，實現低保工作系統化，為科學、準確的向低保申請人及保障對象提供準確數據，值得一提的是，首先要出臺相應的法律法規，對騙取低保金的戶要承擔相應的法律責任工；其次，要開發便捷、高效的低保系統軟件，以提高工作效率。

（四）加強隊伍建設。

隨著城鄉低保擴面工作的深入開展，目前各地城鄉低保人數都有大幅度增加，具體工作極其繁重，由于大量的具體工作在鄉鎮（街道）、社區一級中進行，所以要重點加強社區居委會工作隊伍建設，以滿足社區及下崗職工納入居委會低保管理工作的需要。要積極搞好各級現有低保工作人員的業務培訓，提升業務技能，以保證這項工作的順利開展。

第二篇：前城市低保工作中存在的問題與對策分析

前城市低保工作中存在的問題與對策分析

我國從1993年開始推行最低生活保障制度，到目前為止，基本上所有的城市都已經建立了低保。我國低保工作的基本宗旨，是在維持城市居民的基本生活需要的同時，適當考慮醫療、教育等需求，在保障居民生存權前提下，兼顧其發展權。各地根據自身社會經濟發展狀況，采用恩格爾系數和菜籃子法等方法，確定本地的標準。目前南京市區的標準是每人每月220元。救助對象有嚴格要求，就是原社會救濟中的“三無”人員、新增下崗失業人員中生活水平不能達到一定標準的家庭、或因其他突發性事件而使生活難以為繼的家庭。

最低生活保障是現代國家中每個公民有權享受的無償的政府救助，是公民的基本權利。低保是“民心工程”，是幫助困難群眾維持基本生活的最后防護網，是利國利民的好事。然而實際工作中卻存在許多函待解決的難題。在此，筆者結合對南京市白下區的調查，就低保工作中存在的問題及應采取的對策作一簡要分析。

低保管理工作的基本流程是:貧困人員填表申請(社區負責)、民政部門考核(資格的確定、補差金額的核算)、定期的跟蹤隨訪(民政部門、社區)、資格的后續審核(流動式管理)。這一半封閉、半開放的流程，使得低保工作存在某些非確定性。

第一，對象的審核難以確定。誰是低保戶，誰在絕對貧困線下，這不是可以主觀認定的，必須有 一個科學的量化標準。在申請者當中，確有小部分人錯誤的認為這是國家的救助，不需要個人承擔任何社會責任，因而通過隱報、瞞報等手段掩蓋自己的實際家庭收入，騙取低保資格，這就給社區工作者的工作增加了難度。民政部門與社區工作者必須去偽存真、明確鑒別。低保的主旨是“應保盡保”，即確保那些最需要幫助的群體都能得到幫助。這就需要進行大量的走訪取證工作以對申請者的家庭情況進行摸底，其中包括家庭每個成員的健康狀況、工作史、經濟來源、社會關系等。這項工作面廣、量大、難度不小。

第二，救濟金額難以核定。在確定救濟對象后，必須明確每個低保家庭的救濟金額。前面我們已經介紹了南京市的救濟標準是220元，但這并不是說每個低保家庭均發放給每個人220元，而是要

在扣除家庭實際收入后，進行補差。這項工作的最艱難之處就是對家庭實際收入的核算。因為這包

括失業救濟金、退體金、下崗后領取的基本生活費、打零工的收入、親友的資助等短期內所有較為穩定的收入，這就需要對低保家庭收入進行全面的摸底。對每份收入的計算必須讓戶主心服口服，其精確程度常常達到角。極度貧困的家庭對自身利益的關注使得這份核算工作異常艱辛。

第三，定期隨訪及資格再確認難以開展。家庭收入不是固定的，故民政部門與社區工作者必須定期跟蹤隨訪低保家庭，以隨時了解最新情況，對低保戶跟蹤隨訪的間隔時間，根據對象性質的不同分為三個月、六個月、九個月、一年。就業能力強的低保戶每三個月隨訪一次，而對“三無”人員則是每年一次。實際工作中，許多低保戶不能充分理解國家的困難，采用種種手段逃避甚至抵制檢查工作，以冒領多領低保。更有部分低保戶，在收入達標被取消低保資格后心生不滿，認為損害了自己應得的利益，從而對社區工作人員實行人身攻擊，阻礙了低保工作的正常有序開展。

以上僅是現象，更深層次的問題還有: 首先是少數工作人員以權謀私，違規操作。由于低保資格的認定及金額的核定具有一定的伸縮性，給了部分工作人員暗箱操作的機會，有人趁機給予那些在低保線上下但有私人關系的申請者以更多的機會或更高的保障金額，這明顯違反了公平、公正、公開的原則。

其次是部門配合不力，隱性就業顯性化不夠。低保工作歸屬民政部門管轄，但又是一項需要全社會配合的系統工程。只有眾多部門共同協作，才能使隱性就業顯性化，才能清楚核定真正的低保戶。但在實際工作中，常常會出現這樣的情況:工商部門發了營業執照，卻沒有回收就業登記證，結果使

一些人在穩定就業的同時繼續領取低保，且勞動部門仍然將其作為失業人員進行登記;低保戶在偏僻

地段開了店面，足以維持一家人的生活，但民政部門沒有確鑿的證據，只能按時發放低保;群眾舉報某低保戶買房，到房管所核實查證時，工作人員卻以保護客戶的隱私為由拒絕配合??跟蹤隨訪工

作的困難，使得基層民政組織被迫將每星期“回報社會”的公益勞動變成了監控手段，但此種手段的

有效性是極其有限的。

再次是部門設置不當，職能界線不清。低保工作本屬于民政部門，但與勞動部門存在職能上的交叉。如低保資格的認定規定:下崗失業人員如在勞動年齡段有就業能力的，需經過三次以上的求職努

力，并確非因個人原因而遭受拒絕的方可領取低保。這里就同時涉及到勞動與民政部門的工作，民政部門要求勞動部門出具申請者三次求職失敗的客觀原因的證據，以確定該對象符合上述條件。而勞動部門在面對民政及申請者時常常是進退兩難:因為，確有部分下崗失業人員因主觀原因拒絕求職，勞動部門若如實匯報，則會直接影響他們的切身利益，必然招致此類申請者的非難及打擊報復;如若制造偽證，則違背了自己的工作職責。但如果將這兩部分的工作權限歸屬一家，則會在一定程度上改變目前的矛盾，從而提高工作效率。

第四，人力資源醫乏，工作效率難以保障。盡管工作由民政部門主管，但實際的考核、入戶調查、跟蹤隨訪等工作皆是由居委會及街道來做，區里相關部門的職能主要是審核，并不到具體戶中走訪。但無論是街道還是居委會，其職能都是全方位的、綜合性的，并沒有專職人員負責此事，故人手嚴重不足，常常是一個工作人員負責近400家低保戶的跟蹤隨訪工作，自然是力不能及，低保的滾動管理也時常是慢了半拍。另外基層工作人員的素質也是一個大問題。在西方國家，社會救濟工作都是由受過專門訓練的社會工作者來負責的，因為這需要極強的專業知識特定的理念與技巧。但我們的低

保工作者大都沒有經過這樣的培訓，少數人甚至對低保戶抱有鄙視心理，這種人力素質急需改善。最低生活保障是每個公民的基本權利，保障的是公民的生存尊嚴，如若在申請中遭受了侵害，這無疑與 政策設計的初衷相違背的。

第五是城市改造過程中出現的新問題。舊城區的改造催生了一批新的低保戶，老城的拆遷、棚戶區的改造產三小車”的禁停等市容市政工作，把一些本非低保的人員推入了低保，給低保工作帶來新的困難。拆遷帶來的住所的不固定和人戶分離，使低保的隨訪、跟蹤以及其他活動的組織、通知與參與等成了未知數。“三小車”的禁停使眾多的家庭失去生活來源，為確保整個工作的順利進行，政 府承諾:所有人員，放寬條件進低保。這樣做雖然暫時緩解了落實政府禁令的矛盾，但無論是對地方財政還是對今后低保工作都是巨大的挑戰，低保戶數的急劇 2 增加及兩套低保標準，將成為未來的隱患。最后就是宣傳導向偏離問題。輿論媒體的宣傳無疑促進了低保工作的順利開展，但媒體的不準確定位又會加大低保的工作難度。一些媒體以為只要生活困難就可以享受低保，許多非民政部門的政府工作人員也同樣有此錯誤認識，結果是任何行政部門在具體工作中只要涉及到困難居民的利益無法解決，就會理直氣壯地聲稱:進低保。似乎低保是萬能的，可以解決一切問題。這種錯誤的宣傳導向及相關部門的不恰當理解給低保工作的開展造成了不必要的麻煩，也加大了實際工作的難度。

如何積極有效地完善低保工作，讓最后一道“安全網’，充分發揮其應有的功能，切實保障城市弱勢群體的基本生活需求?筆者提出以下建議: 1.加速低保工作的法制化進程，彌補法律上的相關空白。目前中國的社會救濟工作急需規范，訂立一部《社會救濟法》，明確從事社會救濟的行政機關的權力和義務、社會救濟工作的操作程序、被救濟對象的確定程序、被救濟對象的權利和義務、相關部門的義務及違反法律應承擔的法律責任等，依法約束行政機關及其工作人員和被救濟對象的行為，規范社會救濟工作的開展，已是一項迫在眉睫的工作。

2.整合行政資源，實現低保工作系統化。要加大部門協調配合及調整的力度，除卻法律的硬性規定外，更要在技術上對各部門聯合協調予以支持。目前可行的辦法是建立低保人員的數據庫，并與工

商澇動、房管、市政市容、金融等部門實現信息共享，達到信息的最廣泛的傳播、最有效的利用，避免民政部門孤軍作戰。部分部門的工作職能甚至可以考慮合并，最明顯的就是民政與勞動部門的相關職能的融合。資源整合的順利進行有賴于各部門工作理念的調整與提升，特別是“為民便民’，意識的具體化。即使是不直接參與管理低保工作的職能部門，也要從減輕國家負擔，更好服務社會的角度，積極配合低保工作的開展。

3.提高基層工作者的素質，及早建立專業化的工作隊伍。專業化工作隊伍的建立是整個社會救濟工作健康有序開展的前提和基礎。一線工作者必須通過強化培訓，擇優上崗。條件成熟時，可以通過職業資格準入制控制工作人員的入門標準以提高專業素質。因為面對社會的弱勢群體，我們的工作者不僅要有過硬的專業知識，還需要相應的愛心和耐心。必須照顧到救濟對象的尊嚴，在人格平等前提下進行救助，要避免施舍、恩賜等錯誤的想法及態度。4.更新群眾觀念，堅持正確的輿論宣傳導向。新聞媒體應該進行正確的輿論宣傳，改變人們的一些落后的傳統觀念。如低保是國家的救濟，不拿白不拿;享受低保是自身無能為力的表現等。要使“主動申請低保，積極走出低保”的觀念深入人心，就需要困難戶對低保的性質有正確的認識，即低保不是施舍與恩賜，而是自身應得的權利，進低保的目的是為了能夠最終走出低保，而不是永遠躺在政府的懷抱里。同時要改變整個社會對低保人員的錯誤看法，各相關行政部門尤其要帶頭糾正這方面的錯誤認識。

5.完善社會保障的財政支持系統。社保資金撥付源應逐級上移，直至省級財政。南京地區由于經濟比較發達，基層財政狀況較好，因而低保戶能夠按時足額領取到低保金。但對于那些貧困地區

來說，因為地方政府財政狀況差，低保資金嚴重欠缺，勢必導致低保戶無法按時足額領取到低保金。要避免由于地方經濟的差異而造成低保工作無法落到實處，可行的辦法就是資金撥付源逐級上移，直至省級財政，并保證此類資金的專款專用，這樣才有可能最大限度地減少由于地方經濟的差異而給低保戶造成的影 3 響。6.加強社會保障工作的監督，杜絕違規現象。要充分調動各方力量，完善低保工作的監督體系，積極發揮政府、輿論、群眾的監督作用，利用各種有效措施，確實保證工作的公平、公正、公開。‘有公開才能公平、公正，故加強和完善包括公示制在內的運作機制以確保低保工作全過程公開化是有必要的。

7.警惕城市改造給低保工作帶來的新問題。目前各個城市的改造工作都存在著同樣的問題:講究速戰速決，往往是大面積同時拆遷，多個拆遷點同時進行。城市改造乃大勢所趨，但其立足點是為了改善老百姓的生活條件和城市面貌，因此，改造的規模、進度、遷移戶的安置配套工作等都必須圍繞這個立足點來考慮。要使老百姓通過城市改造提高生活質量，而不是反過來將他們推入低保。

作為社會最后一道“安全網’，低保確實為社會的穩定發揮了舉足輕重的作用，但良好的政策設計初衷的實現，有賴于整個社會的全面配合;低保作為社會保障系統中最底層的防護措施，只能消極地減輕貧困可能帶來的損害，城市貧困問題的最終解決，還要依賴于積極的再就業政策。

關于城市低保工作應保盡保后全面提高 規范管理水平的幾點思考

城市居民最低生活保障(以下簡稱城市低保)制度，是對傳統社會救濟制度的改革和發展，與國有企業下崗職工基本生活保障、失業保險一起，構成了我國現階段的“三條保障線”，并在我國社會保障體系中發揮著兜底的重要作用。黨中央、國務院對此項工作十分關注，黨的十六大明確提出要健全城市居民最低生活保障制度，全國人大十屆一次會議也明確要求“合理地確定?低保?的標準和保障對象的補助水平，切實做到應保盡保”。然而，由于城市低保工作是近幾年來才開展起來的新業務，政策法規推陳出新較快，許多方面還處于不斷探討、摸索的過程中，具體操作還亟需進一步規范和完善。因此，在基本實現應保盡保后，如何切實提高管理水平，實現規范操作，成為今后一段時期城市低保工作的重要課題。我們根據近期的調研情況以及幾年來從事低保管理工作的實踐，對此問題進行了粗淺的思考。

一、全省城市低保工作基本情況

我省是從1996年在鄭州市開始建立實施城市低保制度的。經過幾年來的不斷探索與實踐，全省城市低保工作取得了突破性的進展，基本實現了應保盡保，初步形成同其他社會保障措施相配套、覆蓋全體城市居民的最低生活保障網，起到了緩解社會矛盾“減震器”的作用，較好地保障了城市貧困居民的基本生活權益，為維護社會穩定，促進國有企業改革順利進行，發揮出了積極作用。

(一)城市低保覆蓋面迅速擴大，按期實現應保盡保。目前，我省城市低保標準在90元(新縣)至180元(鄭州市區)之間。幾年來，全省城市低保覆蓋面不斷擴大，享受城市低保待遇人數，由制度建立初期的4.9萬人增至2003年8月底的128.38萬人，1996年—2003年8月底，全省已累計發放低保金16383.54萬元。

(二)財政投入逐年增加，資金管理不斷規范。2002年中央財政對我省轉移支付資金3.12億元，比2001年增長174%。2002年、2003年省級財政均安排低保資金5000萬元，比2001年增長59%。省政府又于2002年底、2003年7月份兩次追加低保資金投入。市、縣兩級財政安排低保資金預算也有較大幅度的增加。為規范低保資金管理，全省已按要求建立了低保資金專戶，實行封閉管理，專款專用，保證了低保資金的安全運行。一些地方已實行低保資金社會化發放，委托銀行等機構直接將保障金發放給低保對象,既方便了群眾，也減輕了基層的工作壓力，提高了工作效率。

(三)低保制度日趨健全，依法行政水平逐步提高。各地進一步建立健全了城市低保及其他社會救助方面的規章、制度。鄭州、洛陽、信陽等市結合本地實際制定了更具操作性的實施細則。不少縣(市、區)就低保申請人家庭收入核定的辦法和程序等做出了明確的規定。總的看來，全省城市低保制度建設日趨完善，基本做到了有法可依、有章可循，依法行政水平逐步提高。

(四)配套政策逐漸完善，初步形成多方面的救助體系。在努力實現應保盡保目標的同時，各地進一步制定了與低保制度相配套的有關優惠政策。鄭州市采取切實措施，努力解決低保對象養老、住房難、看病、上學難、就業等五難問題，初步形成了以城市低保為主體，多方位救助為補充的社會救助體系。同時，多種形式的扶貧幫困和社會互助工作也得到了加強，新鄉、商丘、南陽、駐馬店等地幫扶弱勢群體活動豐富了對低保對象的救助范圍。

(五)低保力量得到加強，運行機制已見雛形。全省城市低保工作機構和工作隊伍建設得到不斷加強，初步建立起“政府統一領導，民政部門主管，有關部門協作，街居具體操作，社會廣泛參與”的低保管理體制和運行體制，為全面加強低保工作奠定了良好的基礎。目前，洛陽、焦作、三門峽、商丘、濮陽、平頂山、周口、駐馬店等地在市民政局中成立了低保科或低保中心，不少縣(市、區)，也成立了不同形式的低保工作機構，鄭州市及洛陽澗西區為每個街道辦事處配備了專職低保工作人員。

二、城市低保工作所面臨的問題

由于經濟體制改革和經濟結構調整不斷深入，以及城市化水平逐漸提高，當前我省城市社會貧困群體發展的趨勢是貧困面在擴大，貧困程度在加深。特別是隨著社會保障體系的逐步改革與完善，下崗職工基本生活保障逐步向失業保險并軌，以及按實際收入核算家庭收入后，我省城市低保工作更加繁重，任務更加艱巨，責任更加重大，在法制化和規范化方面仍然任重道遠。這主要表現在以下六個方面：

(一)保障對象仍呈上升趨勢且分布不平衡

由于我國社會保障體系中下崗職工基本生活保障和失業保險兩條保障線的有償性，致使其覆蓋面有限，大部分貧困人員游離于前兩條保障線之外，往往這部分人群的貧困程度最深，脫貧能力最弱，需要政府救助的需求也最為迫切，因無法得到前兩條社會保障線的保障，只能由最低生活保障線來兜底。而享受失業保險和下崗職工基本生活保障人群因其繳費時間等因素制約，享受保障的時間具有一定的時限性，在享受前兩條保障線期間以及超過時限后而依舊生活困難的，也要靠最低生活保障這條保障線，就使這些人群成為了潛在的最低生活保障對象。同時，由于國有企業下崗職工協議到期出“再就業服務中心”，在企業改革、改制、改組過程中新出現的下崗、離崗人員不再進“中心”，國家新的高校畢業生就業政策等因素，都將導致低保對象在一定時期內仍呈上升趨勢。另外，隨著小城鎮建設的加快，二元化戶籍制度差別的逐步取消，城市化水平不斷提高，城市居民數量在一定時期內迅速增大的趨勢與社會所能提供就業崗位的矛盾更為突 出，剛剛失去土地轉為城市居民中的相當一部分，在短期內無法實現就業，從而造成收入中斷或減少，這部分人員既不是下崗職工，無法領取下崗職工基本生活保障費，又因沒有繳納失業保險費，不能得到失業保險的保障，也只能由城市低保制度來兜底。因此，城市低保制度因其廣覆蓋性與無差別性，承擔的工作任務在“三條保障線”中最為繁重。

我省貧困居民的城市分布也不平衡。貧困居民家庭分布在大中城市較多，但所占比重較低，在縣城等小城市中數量不多，但所占比重較高；從貧困深度分布區域來看，豫東、豫南如商丘、周口、信陽貧困程度較深；豫北豫中相對較輕；從新老城市來看，新興城市一般貧困程度較淺，如濮陽、漯河、三門峽，而老城市、小城市如信陽、開封、鶴壁、商丘貧困程度較為嚴重。

(二)尚未形成科學合理地保障資金籌措機制

中央財政及各級地方財政尚未形成真正意義上的最低生活保障資金支出結構。目前，應保盡保所需資金絕大部分依靠中央財政轉移支付資金，但其到位的時間、數量、批次尚未形成制度化，而省以下各級財政支出低保資金也沒有量化的考核指標，造成地方安排低保資金隨意性很大，有的留于形式，不能適應當前應保盡保資金的需要。從目前的財政保障資金支出實行的分級負擔體制來看，存在著不穩定因素。各地的低保障資金一般都是采用“中央、省、市、縣(區)共同分擔”的模式層層分解，其隱患在于一旦在兩級或三級財政分擔中只要有某級財政困難或落實不了，那么低保金就會不穩定，保障工作就要打折扣。何況我省基層財政狀況普遍緊張,為了減輕這方面的財政壓力，有些地方往往嚴格控制保障對象的補差標準，這也是造成我省補差標準偏低的最主要原因。

(三)各種社會保障措施銜接不暢

城市低保制度的特性就是普遍適用性，即無論何種原因造成的貧困，只要城市居民的家庭人均收入低于當地最低生活保障標準，均可納入保障范圍。但是在具體操作上由于種種原因的限制，各地往往存在著把關過嚴、控制過緊等現象，還有如失業職工領取失業金期滿后，由于相關部門、機構未能向當地民政部門及時通報，致使失業者本人無法出具相關證明資料表明其生活水平低于最低生活保 障線，從而不能享受最低生活保障。此外，有些下崗職工即使可以進入再就業服務中心，由該中心發放基本生活費并代交社會保障金，但是這些職工往往不愿與原單位解除合同、脫離關系，拒絕簽約進入再就業中心；而隨著下崗職工基本生活保障逐步向失業保險并軌，再就業服務中心執行“只出不進”的政策，造成新的下崗、離崗人員無法進“中心”享受下崗職工基本生活保障，從而也無法順利進入失業保險和最低生活保障，成為游離于三條保障線之外的群體。另一方面，由于失業保險的有償性、時限性及覆蓋面小，部分人員因沒有繳納失業保險費而不能領取失業救濟金，直接納入低保范圍，進而對最低生活保障的實施造成很大的壓力。

(四)救助機構體系不健全，工作經費匱乏

當前城市貧困居民無論是數量上還是構成上都發生了巨大的變化，城市低保工作政策性強、涉及面廣，還要實行動態管理，現有的工作力量和工作機構已不能適應當前城市低保工作任務以及未來發展的迫切需要。由于基層工作人員少，缺乏相應的工作經費等問題的制約，使城市低保工作無法真正做細、做實。通常區級民政部門編制只有4～5名工作人員，街道辦事處(鄉鎮)只有1名民政助理，社區一般只有3～4名工作人員，要同時負擔諸如計劃生育、綜合治理、文明創建、城市低保等十多項工作，僅城市低保的工作量就占全部工作量的60%左右。對保障對象家庭成員情況、家庭收入情況進行調查、復查、審核以及保障資金的發放、保障對象的檔案管理、各項數據的統計匯總等大量的具體工作都要由他們承擔完成。在低保制度實施初期，低保對象相對較少，原有的組織機構還可以勉強承擔低保日常工作，而應保盡保后，由于工作人員少，工作量大，且年齡機構、文化層次的更替尚未完成，更是難負重荷。如：2003年8月底，洛陽市低保對象為42079戶、96479人，縣級民政部門從事低保工作的僅有35人，平均每人要負擔1202戶、2757名低保對象動態管理的工作量；辦事處(鄉鎮)一級負責低保工作的僅有25人，平均每人要負擔1683戶、3859名低保對象動態管理的工作量；社區居委會200名工作人員，每人承擔210戶、482名低保對象動態管理的工作量。如此“重任在肩、系于一人”的力量配置，只能是被動坐等貧困居民家庭的申請，無法去主動調查、摸清其管轄范圍內的貧困居民底數與情況了，這樣 8 的實際工作狀況又將給編制出準確的財政預算帶來不良影響。隨著今后社會保障體系及制度的逐步改革與完善，一方面最低生活保障對象不斷增加，最低生活保障工作量越來越大；另一方面，今后最低保障工作的重點在基層，如果不采取具體措施確保加強基層工作力量，那么整個社會保障工作將受到嚴重影響。此外為了這項工作的正常開展，有關工作經費保證同樣必不可少，如負責印制有關的表、冊、證、卡；必要的政策宣傳及業務培訓，對低保對象進行管理的微機及其網絡配備、日常維護等，所有這些都需要足夠的工作經費為基礎，否則就難以深入、細致、扎實地開展各項工作，從而難免出現漏保、錯保等現象，無法保證使政府有限的保障資金用到真正需要救助的貧困居民的身上。

(五)低保金社會化發放程度不高

實行低保金社會化發放，是提高低保工作效率，簡化程序，方便困難群眾，實現規范化管理的有效途徑。而目前我省只有鄭州、開封、洛陽、許昌、南陽、駐馬店等地的56個縣(市、區)實行了由銀行或郵政儲蓄網絡代發低保金，社會化發放率只有35%，社會化發放程度不高。

(六)低保信息化建設滯后

目前，我省城市低保信息化建設速度滯后于工作任務的發展。城市低保信息化建設是提高工作水平和效率的重要途徑。如佳木斯市政府初步實現低保工作信息網絡化管理后。申報、審核到批準納入的周期由至少6～8周時間，縮短到1～2周既可完成，不僅節省了大量的人力物力，更縮短了低保工作周期，提高了工作效率。而目前我省基層仍然是沿用傳統的手段與方式進行工作，工作效率及工作質量低下難以避免，工作水平難有質的提高。

三、全面提高城市低保工作管理水平的對策

針對上述問題，要從整體上和根本上不斷提高我省城市低保工作水平，切實改善城市貧困居民的基本生存條件和生活質量，應從以下幾個方面不斷規范、完善城市低保制度。

(一)切實轉變思想，樹立社會救助新理念

要擺脫以往傳統社會救濟工作陳舊觀念的束縛，樹立起面向全體社會成員的社會救助新理念，適應今后城市低保工作迅速發展的形勢需要。無論救濟對象有無勞動能力、無論其所在單位的所有制性質和主管部門如何，都要一視同仁地予以保障，切實樹立適應社會主義市場經濟體制的新的社會保障觀。以開拓創造性的工作思路和方法解決低保工作中的焦點、熱點問題，及時調整工作思路、轉換工作重點，把全面提高管理水平、實現規范化管理貫穿到低保工作的每個環節。

(二)建立科學、合理的低保資金籌措機制

中央財政城市低保轉移支付制度化，并建立科學、合理的中央、省、省轄市、縣四級低保資金籌措機制，明確各級財政應負擔資金的量化指標。并大力開拓籌資渠道，鼓勵社會、團體、個人進行資助、捐贈，從福利彩票收入中提取適當的比例，減持部分國有資產股，變現部分國有固定資產，倡導群眾互濟互助等，逐步形成并不斷完善以政府各級財政負擔為主、社會團體為輔、群眾自行幫困為補充的社會主義新型社會保障模式。

(三)加強綜合協調，發揮全社會救助保障效用

城市居民最低生活保障制度是一項復雜的社會系統工程，需要圍繞城市居民最低生活保障制度建立全方位、多層次、寬渠道的社會救助體系，民政、財政、勞動和社會保障、統計、物價等部門應及時相互溝通、相互協調、相互銜接，同時工商、稅務、教育、衛生、房管及水、電、煤氣等有關部門應制定和落實對貧困人員的各項優惠政策，積極探索實行住房、就業、醫療和教育救助的方法和措施。我們可以借鑒其它省市的成功經驗，從不同層面來緩解城市低保對象家庭的困窘程度：

1、為享受城市低保的家庭提供就業幫助。一是實行政府統籌就業崗位的方法，優先安排困難家庭成員再就業；二是積極建立社區服務實體，為保障對象家庭提供形式多樣的再就業機會；三是切實給予自謀職業者優惠政策，鼓勵并幫助保障對象積極開展生產自救，從根本上擺脫貧困狀態。

2、對享受城市低保的家庭提供醫療救助。一是保障對象可以持有關憑證到指定的醫院優惠就醫；二是對有大病重癥的病人家庭實行年定額醫療救助制度。

3、對保障對象家庭子 女減免其義務教育階段的學雜費，實行廣泛的助學金制度。

4、建造部分廉價住房，特供受保障對象租住。并充分利用工會、婦聯等群眾組織了解困難職工情況的優勢，加強溝通與合作；廣泛發動全社會力量，大力開展扶貧幫困活動，形成全社會互助互濟的良好風氣。

(四)加強工作機構和隊伍建設

大力加強低保工作機構建設和隊伍建設，不斷提高工作人員的理論素質和業務水平。在縣(區)建立社會救助中心，在街道建立社會救助站，在社區建立社會救助點，配備專職人員負責最低生活保障的日常管理工作，充分發揮街道、居委會的作用，從而建立一套健全、完善的社會救助網絡，以適應低保工作迅猛發展的形勢需要，并為將來我國社會保障體系實現社會化管理奠定基礎。

(五)建立低保評審體系

建立完善的低保評審體系，是低保工作公開、公平、公正的基本保證。積極推廣鄭州、焦作、平頂山等地經驗，分別在辦事處和社區居委會設立了由人大代表、政協委員、居民代表等組成的低保評審委員會和評審小組，對申請人是否符合低保條件進行集體評議，使低保待遇的基層審核過程更加趨于公平、合理。

(六)建立低保信息網絡管理體系

建立完善的基層低保信息網絡管理體系，是提高低保工作辦事效率、規范辦事程序的重要手段。在工作實踐中我們認為應從以下方面入手：一是積極爭取政府支持，推進低保網絡化建設。二是積極推進低保數據庫建設。及時地將低保對象普查資料和低保對象檔案納入微機管理，確保低保基礎檔案資料的準確性，并通過網絡化管理，做到了“檔隨人走”，有效地解決“人戶分離”問題，避免異地重報和雙重騙保現象的發生。

(七)建立資金社會化發放體系

建立資金社會化發放體系是保障資金安全運行，杜絕腐敗的重要途徑。目前，我省已有56個縣(市、區)實行低保金社會化發放，低保對象可以直接到任意一 家銀行或郵政儲蓄網點領取低保金，這樣既減輕了基層工作壓力，提高了工作效率，有效地控制了虛報冒領、私自串用、營私舞弊等不良現象的發生，保證了低保資金的安全運行。因此，實現低保金社會化發放是提高管理水平、規范操作的重要措施。

(八)建立低保監督體系

建立制約有效的低保監督體系，是確保低保工作實現公平、公正、公開和不斷提高質量與效能的必要保障。一是制定低保檢查公示制度。堅持低保辦公透明化，公開辦事程序、政策依據、監督辦法，逐月向社會公布低保金發放情況；定期、不定期地進行低保工作檢查，發現問題及時糾正和處理。二是設立開通低保熱線電話，隨時接受政策咨詢、低保申報和監督舉報，時刻將低保工作置于人民群眾和社會監督之下。

城市低保工作應當注意的幾個問題

從1999年國務院頒發《城市居民最低生活保障條例》以來，我國城市貧困人口獲得了和國際社會接軌的社會救助權利。僅2002年全國就有2 000余萬城市貧困人口獲得了各級政府撥付的總計105?3億元的最低生活保障金。城市低保工作大大緩解了因貧困引起的社會矛盾和社會問題，確保了國企改革、產業結構調整等一系列重大舉措的順利進行，得到社會各界和廣大人民群眾的好評。但是，與現實的要求和新形勢發展的需要相比，城市低保工作仍有許多問題和需要改進之處，應引起各級政府的高度重視。

一、當前存在的幾個主要問題

l、編制、人員、經費和辦公場所、辦公設施的問題。城市低保工作是新時期的產物，無論是各級政府為此所投人的資金，還是被保人數都以驚人的速度增加，而承擔此項工作的各級民政部門本來就人少事多，面對每年都在成倍增加的工作量，深感力不從心。就目前山西的整體而言，絕大多數縣(市、區)沒有核定專門的編制、配備專業人員以及辦公經費、設備和專門場所。個別市(地)級民政部門雖有兩三個人，但由于辦公條件、辦公經費的原因也很難集中精力，全身心投人工作。至于負責

最基層工作的社區居委會和街道辦事處，工作人員大多數是臨時雇傭，報酬、待遇得不到很好解決，工作人員流動性大，低保工作只能是誰碰到誰抓，或今天你 抓，明天我管。由此而導致的結果是把關不嚴或不知道如何把關，錯、漏、重、拖現象比較普遍。

2、對申請者的從業情況，家庭收人、家庭經濟纂礎等綜合情況的評定缺乏科學的依據。目前對申請低保者普遍采取的審核辦法是:被保者本人申請，社區居委會初審，街道辦事處和縣(市、區)民政部門批準，市地級民政部門審核。單從表面上看，似乎層層審批、把關很嚴。其實，上級的把關固然重要，而更重要的是社區居委會的把關，因社區居委會是直接一與申請人打交道的，可惜社區居委會并沒有一套科學規范的標準來衡量申請人的家庭經濟狀況，只能采取“孩子哭、娘喂奶”的辦法。至

于申請人所持的單位下崗、失業、疾病等證明材料，經實踐驗證有不少是人情或關系所為，社區居委會在具體初審時，只能用來參考。因而，現有被保者的“純度”還有待進一步核實。

3、保障資金沒有形成有效的運作機制。首先，四級財政配套資金缺乏明確的“出資”比例。即中央財政、省級財政、市級財政、縣(市、區)財政各出資多少，按什么比例出資沒有明確。加之不少貧困市、縣財政緊張的原因，常出現一級等一級、下級靠上級的思想，直接影響保障資金的按時到位和被保障人口的數量及其保障標準的確定。其次，由于資金來源的多渠道和時間、數量上的不確定，因而被保者在領取保費的時間上就沒有保證。第三，由于資金主要由中央財政拿，所以個別財政緊張的縣

(市、區)，只靠中央、省級財政資金，當地配套資金不按時足額到位，出現被保者標準實際上的降低。

4、退出機制反應慢。下崗、失業、疾病等造成的貧困是暫時的，當被保者擺脫困境后，就目前低保工作的運行機制而言，退出機制反應慢是一個普遍現象。此外，因沒有一個最長享受時間的限制，容易使被保者產生“進去吃到底”的依賴思想。

5、對被保者的經濟收人動態情況缺乏有效的監督機制。被保者的收入可能由勞動所得、投資所得、繼承所得、救助所得、意外所得等。目前，作為主管城市低保工作的民政部門，對被保者經濟收入上的動態監控幾乎等于零。而被保者所在的社區居委會，由于前面所說的原因也很難做到有效監控，因而被保者的“脫保”也只能象“人保”時一樣，靠被保者主動申請

二、進一步做好低保工作的思考

1、搭建以社區為主的社會保障平臺，徹底解決目前城市低保工作乃至社保工作中的基層薄弱問題。各級政府、尤其是縣(市、區)級人民政府，更應從與時俱進、執政為民的高度認清做好低保乃至社會保障工作的重要性，不僅應當成立專門機構，配備具有專業能力，熱心社會工作，年富力強的骨干力量擔當低保重任，而且要投資搭建具有數字、信息化處理能力的城市低保網絡平臺，對低保者的家庭、人口、收人、就業等實時信息實施動態管理，從根本上解決目前“人保”、“退保”和監督工作中存在的弊端，用信息化、自動化解決目前人少事多等造成的工作效率低下的問題。

2、實行低保資金預期撥付制度。為了確保低保金每月按時、足額發放，中央、省，市級專項資金，以及縣(市、區)的配套資金應采取預期撥付、年終結算的制度。因為，在本年數，嚴格地說城市居民的最低消費水平也是一個動態變數。如 果不采取預期撥付，就很難保證低保標準和發放時間的足額、按時到位。

3、對被保者的經濟收人、就業和再就業情況進行動態監控。目前的城市低保是一種對生活無著落者的政府保障，應通過建立對被保者的經濟收入、家庭生活情況的監控，確保政府有限的資金用到最需要保障者身上。比如定期的家訪，以社區為單位對被保者經濟收入、家庭生活、就業、再就業情況的公布，組織被保者定期參加社區組織的公益活動等。此外，還應建立用人單位、勞動、工商等部門與社區居委會、街道辦事處之間在招工?就業、再就業方面的信息交流與反饋。

4、低保標準的確霍不稗旁肺看社會的發展有所提高，更應該避免地城何差別較大的問題。隨著人民生活水平的不斷提高和物價水平的變動，城市低保標準也應隨之而調整。但是，調整應當考慮地區之間的相互平衡，尤其是相鄰縣(市、區)之間更應如此。否則，會引起舉家遷移等一系列社會向題。最低生活標準也應通過調查統計、論證、聽證會以及政府領導同經濟、社會等方面專家共同協商來制定，以使低保標準更貼進實際生活。度內被保者和“退保”者的人數是一個動態變退出。

5、不斷增加低保資金的投人力度。近年來，中央、省級財政對低保資金的投人力度逐年增大。相對而言市、縣級財政投入力度明顯不足。因此，在經濟發展的同時，加大各級政府，特別是市、縣級政府對低保資金的投入力度是增加低保覆蓋面和提高被保者標準的關鍵。

6、細分被保者，實行標準多樣化。目前的城市低保基本實行的是同一城市統一標準政策。然而，被保者的實際情況是千差萬別的。一般而言不同年齡段的最低基本生活所需費用是不相同的，低保標準應當考慮兒童和學生的教育費用、老年人的大病醫療等因素。

城市低保工作是新時期的一項重要的基礎性工作，事關改革、發展、穩定的大局，應注意研究新情況，解決新問題，不斷提高城市低保工作水平，為全面建設小康社會做出更大貢獻。.

第三篇：城市低保問題及相關對策研究

城市低保問題及相關對策研究

【摘要】城市居民最低生活保障制度是我國社會保障制度中的一個特色，自建立以來保障了很大一部分城市貧困人口的基本生活，但隨著社會經濟的不斷發展，低保制度還存在一些問題，本文主要討論了以下幾個問題：（1）低保對象的確立缺乏彈性，無法體現動態變化；（2）低保對象的不同需求無法得到滿足；（3）低保對象的審核不科學、不規范，且程序僵化；（4）低保標準低與養懶漢并存。并提出了相應的對策，認為應促進社會保障從業人員的專業化，提高低保工作人員的專業素質；實行分類救助，要避免與其他社保項目重疊；低保標準的制定要與經濟發展水平相適應；低保與促進就業相結合。【關鍵詞】低保對象 低保制度 分類救助

一． 城市最低生活保障制度現狀

1993年上海市首先建立城市居民最低生活保障制度，之后全國各省市相繼效仿，1999年頒布的《城市居民最低生活保障條例》把家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民作為救助對象，具體包括以下四類：一是三無對象，即無固定收入、無勞動能力、無法定贍養人或撫養人的居民；二是家庭中雖有在職人員，但因贍養、撫養系數高，或所在單位經濟效益差，收入降低，生活困難的居民；三是失業保險期滿仍未重新就業，符合社會救濟條件的居民；四是由于各種原因造成生活低于最低生活保障標準的其他居民。

經過十多年的發展，城市居民最低生活保障制度逐漸完善，低保標準根據物價變化，適度提高救助水平，相對穩定地保障了2270多萬城鎮貧困人口的基本生活。2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數的4.1％；靈活就業人員343.8萬人，占總人數的15.1％；老年人298.4萬人，占總人數的13.1％；登記失業人員627.2萬人，占總人數的27.6％，未登記失業人員364.3萬人，占總人數的16％，在校生321.6萬人，占總人數的14.2％，其他未成年人223萬人，占總人數的9.8％。（數據來源：《2007年民政事業發展統計報告》）現在城市居民最低生活保障制度進入了平穩運行時期，基本上實現了“應保盡保”的目標。

二． 城市最低生活保障對象的確立及問題

我國低保制度的建立，在理論上應該遵循覆蓋全體國民的原則，由于經濟發展水平存在城鄉差別，在實際實施時城鄉低保制度也有很大的區別，在農村無法做到普遍覆蓋。即使在城市，由于低保制度管理的不完善，一些應該受到保障的對象被排斥在低保之外，使得應該受到保障的人沒有得到保障，而享受低保的人中，也有一些是不符合低保資格的人，而沒有將他們剔除，這些問題都是普遍存在的。雖然《城市最低生活保障條例》的頒布標志著我國低保制度的規范化，但是在實際操作上還存在很多問題。低保對象的確立是依據家庭平均收入來確定，即家庭人均收入低于當地最低生活保障標準的城鎮居民都應該納入低保范圍之內，各地在具體對低保申請人進行審核時，又添加了不同的標準，而且審核程序更加繁瑣細致。另外，家庭經濟收入很難核實也是確定低保對象的一大難題。以下就低保幾個具體問題進行深入分析：

第一，低保對象的確定缺乏彈性，低保人群沒有體現動態變化。社會保障制度是一種社會調節機制，而最低生活保障制度是社會最后一道安全網，最低生活保障標準的制定與當地的經濟發展狀況、居民的生活水平、政府的財政收入有關，所以相應的低保人員也會有所變化。最初建立最低生活保障制度的預期是，隨著家庭收入水平的變化或城市居民最低生活保障標準的變化，一部分低保人員應該慢慢退出低保范圍，新出現的城市貧困人口應該被納入低保的保障范圍，低保人員是一個處于動態變化中的人群，而不是固定不變的，低保的最終目標是使城市中的貧困人口的基本生活得到保障。如隨著經濟體制改革，城市下崗失業人員不斷增加，物價大幅上漲，原來一些收入水平處于貧困線邊緣的人落入了低保范圍，低保制度是否能及時地將這一類人群納入了低保范圍有待實際調查。根據《條例》規定，享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民收入情況發生變化時，應及時申請辦理停發、減發或者增發城市居民最低生活保障待遇的手續。但事實上，一旦被確立為低保對象，就很難再退出低保，所以就形成了低保對象只進不出的現象，低保人數居高不下。洪大用在談到低保制度實踐中的延伸效果時，認為低保制度在實踐過程中會“制造”一個長期的低收入群體。

第二，低保對象不同需求無法得到滿足。低保人口的構成是很復雜的，其中老年人和未成年人占很大一部分，他們都是社會保障制度所主要關注的人群，但是他們的保障需求有很大不同，老年人對醫療保障需求更急迫，而未成年人需要更多的教育和生活保障。一份對低保對象的調查報告顯示，低保對象具有“三高三低”的特點，“三高三低即收入低、文化程度低、社會保障低、待業失業率高、高位家庭比例偏高、慢性病患病率高。”可以看出，低保對象的需求情況是不同的，應該對低保對象的家庭需要進行分類了解和調查，給予特殊的補貼。

第三，低保對象審核不科學，不規范。現在大部分城市在對低保申請對象的 ①

①苗春霞,覃昭暉,張訓保,卓朗,谷玉明.城市低保與非低保對象社會支持現狀分析.中國社會醫學雜志,2007,(12):259 審核上缺乏規范性和科學性，主要是依靠低保工作人員對低保申請對象的主觀判斷，這樣就造成了許多“漏保錯保”現象。

其實出現“漏保錯保”現象的原因是多方面的，但是低保工作人員的職業素質低是很重要的因素。現在處于低保工作最基層的人員，一般受教育程度不高，沒有社區工作和低保工作的專業方法和知識，對低保政策的理解也不充分，有的社區低保工作人員幾乎全都是中年或老年婦女，她們沒有經過職業培訓，無法使用量化的方法對低保家庭的收入狀況進行審核，在確定低保對象時，主要依靠主觀經驗，所以對低保對象的審核一點也不科學，不規范。如“在武漢市江漢區復興社區，領取‘低保’的有1342戶，但其中卻有493戶已不符合領取低保標準。據調查，‘問題’低保涉及三類人群：有房有車者，雙份低保者，還有部分領低

②保者“查無此人”而另一方面，許多本該等著低保救急的人卻領不到低保。”可以看出，低保資金浪費現象嚴重，許多不應該救助的對象吃著低保，而真正需要救助的人卻沒有得到應有的保障。這些不具備低保資格的人是如何進入低保保障范圍的，是低保實踐工作應該及時關注的問題。在國外，社會救濟一般都是社會保障組織的專業人員來負責。雖然我國早就已經開始培養社會保障工作的專業人員，但是具體實踐上還比較落后。

此外低保對象的審核程序僵化，沒有靈活性也是一大問題。一般而言，申請低保的程序主要有以下四步：居民申請—居民小組長—單位負責人—居委會核查—街道復查—市民政部門審批—派員調查。但在具體操作上，各地又有所不同，有些地方的審核程序非常繁瑣復雜，有些標準缺乏合理性，但還是照常執行，雖然這是為了嚴格審查低保資格，但這樣的做法也將一部分人應保對象排除在低保范圍之外。

第四，低保標準低與養懶漢并存。任何一種制度都不是完美無缺的，我國低保制度的建立保障了很大一部分貧困人口的基本生活，但是低保標準偏低是幾乎所有人都普遍承認的一個現實，低保救助標準與低保人群的實際需要有差距，難以滿足其基本需求。與此同時，養懶漢現象也普遍存在，很具有勞動力的人吃著低保就不再愿意出去找工作。所以一方面都在呼吁加大低保資金的投入，提高低保標準，一方面低保人員只進不出，低保人數居高不下，低保資金缺乏，而低保對象就業意愿不強。

三．低保問題的政策建議

城市低保制度是社會最后一道安全網，低保問題如不能合理解決，會對社會造成不良影響。針對以上幾點問題，筆者提出幾點建議： 1.促進低保工作人員專業化。

② 武漢復興社區亂吃城市低保問題重重.東方網 仔細分析，以上問題出現的原因主要在于低保政策的具體實施沒有做好。現在我國的低保工作主要由民政部門負責，社區居委會是最終實施的機構，這種機構的工作人員缺乏專業的知識，對低保對象的審核主觀性太強，使得低保工作實施缺乏規范性和科學性。所以低保工作人員的專業化要求非常緊迫。參照國外的做法，社區工作者是應該是低保工作的實施人員，他們具有社區工作的專業知識，能夠用科學的方法實施低保工作，這在很大程度上能夠改善“漏保錯保”問題，還能對低保人員的整體狀況做深入細致調查，為低保政策的制定提供實證依據。上海是全國社會工作者專業化最早的城市，社會工作者介入社區工作是必然趨勢，他們的介入將提高低保工作人員的整體素質。

此外，我們還應該認識到，城市社區工作是解決現在社會就業壓力的一個良好途徑。現實是，由于社區工作者的工資水平太低，難以吸引受過高等教育的大學生到基層社區工作，所以一方面基層社區缺乏高素質的專業人員，一方面大學生就業壓力巨大。這就需要政府出臺相應政策，提高社區工作人員的待遇水平，吸收一批具有專業知識的專業人員從事低保工作。專業從業人員的增加也是我國社會保障制度完善的一個重要部分。

低保工作監督機制的完善也是低保實踐的緊迫要求。現在普遍存在“低保”資格審查中照顧關系問題，將自己的親友納為低保對象，而排斥真正的低保對象。所以低保對象的確立要遵循公平、公正的原則，這就需要來自各方面的監督，群眾對低保對象的監督，對低保工作人員的監督。

2.針對低保對象需求不同的情況，我國城市積極推行分類救助措施。“分類救助是指各地根據城鄉低保對象的家庭結構、身體狀況、勞動能力、困難程度等情況，實施不同的救助標準。” ③這項舉措考慮了低保對象不同的需求，分別給予不同的救助。分類救助無疑是我國低保制度的一大進步，尤其給低保人群中的老年人和未成年人帶來了很大實惠。

很多人提出要區分低保對象的不同需求，對特殊需求進行特殊補貼。如吳世敏等人認為應該綜合考慮貧困家庭的需求，在醫療費用、學雜費和培訓費、房租三個方面提供補充性的救助。但我們所要思考的是，分類救助的標準是否體現了公平原則，各地分類救助標準是否應該統一。筆者認為這樣的舉措如果實施好，肯定會有利于保障低保對象的生活，但是我國社會保障制度還不成熟，許多保障項目還處在建設中，要處理好低保與其他保障項目的協調關系，避免保障部分重疊，造成社保資源浪費，在社保資金緊缺的情況下，還是應該先保障基本生活。3.城市低保標準確立應該遵循最低生活保障原則。

③張時飛,唐鈞城.鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2008(3):2 在社會保障理論中，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困。“絕對貧困是指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產不能維持或難以維持；相對貧困是建立在將貧困者的生活水平與其他社會成員的低生活水平對比上的，是指比社會成員平均生活水平低的生活狀態。” ④我國現在國情決定了最低生活保障制度的建立應該是遵循最低生活保障原則，即保障處于絕對貧困的居民的基本生活。如果低保標準太高，會影響在職人員的勞動積極性，還會產生福利依賴。一個國家的社會保障制度應該與其經濟發展水平相聯系，尤其是低保標準的制定要與社會經濟發展水平相適應。因為社會保障制度具有剛性，給付標準一旦建立，就不能再隨便降低，否則就會引發嚴重的社會問題。如果現在就制定過高的低保標準，會給低保制度以后的發展帶來負擔。當然，隨著人民生活水平提高，物價上漲，低保標準肯定要逐漸提高，讓低保人員能夠分享社會經濟發展的成果。國外的社會保障制度發展和完善的許多經驗值得我們學習，但是也要吸取他們的一些教訓，如福利標準過高引發的福利問題。所以,低保標準的制定要合理，既要保障低保對象的基本生活，又要避免養懶漢現象的出現。

4.低保應與就業政策相結合。前面提到的分類救助，對于老年人和未成年人提高救助標準，給他們以很大的實惠。但對于具有勞動能力的成年人，應該將低保救助與促進就業相結合。這一點可以借鑒國外的做法，德國實行的失業救濟，在給失業人員提供失業津貼的同時，更注重對他們進行就業培訓，以促進再就業，這一方面可以保障失業人員的生活，另一方面也可以避免出現失業救濟給付標準太高而產生“養懶漢”現象。如果失業人員因為不正當理由拒絕接受工作，將逐漸減少失業救濟金，如果多次拒絕就業將取消其失業救濟資格。我國在實行社會救助時，也應該實行這樣的政策。事實上，有些地方已經在積極推行這樣的做法，但是力度還不夠。對那些有勞動能力的低保人員實行這一政策，在給他們最低生活保障的同時，積極鼓勵他們再就業，如果拒絕，將逐漸減少低保金，直至取消低保資格，一方面防止養懶漢現象的出現，一方面可以使低保人員自力更生，是社會保障制度的長久之計。

④ 馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006(7):263

參考文獻：

⑴張燕.城鎮低保制度現狀評估與對策分析——以山東省濟南市最低生活保障制度為例.社會工作,2007(6):40-42 ⑵楊玉婷.城市居民最低生活保障制度的現狀和對策.湖南財經高等專科學校學報,2008(8):38-40 ⑶洪大用.當道義變成制度之后——試論城市低保制度實踐的延伸效果及其演進方向.經濟社會體制比較,2005(3):16-25 ⑷張時飛,唐鈞.城鄉的最低生活保障制度基本形成.社會科學報,2008(3):1-4 ⑸諶立平,吳世敏.中國西部中小城市低保制度存在的問題與對策.懷化學院學報,2006(11):47-49 ⑹汝信,陸學藝,李培林主編.2007年：中國社會形勢分析與預測.社會科學文獻出版社,2006 ⑺馬斌主編.社會保障理論與實踐.中國勞動社會保障出版社,2006 ⑻鄭功成主編.社會保障學.中國勞動社會保障出版社,2007

第四篇：淺談當前農村低保工作中存在問題及對策建議

淺談當前城鄉低保運行過程中存在的問題及

對策建議

萬朝鎮鎮長譚小華

城鄉低保運行幾年來，它不僅讓千家萬戶困難群眾感受到了黨和政府的溫暖與關懷，而且對于保障困難群眾最低生活、維護地方穩定起到了積極的作用。但是，受多種因素的干擾和影響，因低保而引起的信訪案件也逐漸增多，這給農村基層工作也帶來了不少的負面影響。當前城鄉低保工作中究竟有哪些問題？如何解決這些問題？結合我鎮當前正在開展的城鄉低保落實工作我們就此開展了專題調研。

一、當前農村低保工作中存在的問題

1、群眾思想觀念滯后。一是根植在群眾心中的“平均主義”思想嚴重。一部分群眾把低保政策與種糧直補、退耕還林補助、醫療補助等政策視為等同，認為低保資金反正是國家的錢，人人都可享受；二是“以吃低保為榮”現象普遍。社會上對享受低保的人有一種概括，就是享受低保的人要么是有錢有勢的人，要么是生活困難“無用”的人，部分人為了顯示自己有“實力”，不惜動用各種關系爭低保；三是“懶漢思想”嚴重。有的懶漢領到低保后生活有了保障，就不愿辛勤勞動獲得收入，低保變成養懶漢。

2、低保對象界定難。據調查，當前在農村真正吃不起飯的特困家庭并不多，多數家庭是有飯吃、缺錢用。如果嚴格按照低保政策和所有條款去綜合界定，真正符合享受低保條件的對象肯定不多。可是在實際操作中，群眾反映的一些客觀存在的問題讓我們很難對低保對象進行界定和確定。如：殘疾人問題、老年人多病問題、公益事業占用農戶土地不能進行補償問題、子女不盡贍養義務問題等等，如果我們把以上問題都納入低保進行解決，以目前國家的財力應該還是比較困難的。

3、來自社會各界干預嚴重。一是部門干預。有些行政部門為了自己部門“清靜”，只要群眾上訪難以解決的問題，就把低保當作一種“萬金油”到處用，對鄉鎮落實低保工作進行行政干預；二是個人干預。有個別素質較低的領導，為了讓自己的親屬吃到低保，不惜動用自己手中的權力和降低自己的人格，到處打招呼與民爭利，這給我們鄉鎮在落實低保工作中設置了障礙和出了一道“難題”。

4、低保動態管理困難。“進低保易，出低保難”的現象較普遍，有的村民認為享受低保就象工作人員領工資一樣是終身的，經濟條件好轉后也不愿讓出低保指標，一旦被取消就到處反映上訪。

二、改進低保工作的對策建議

1、針對“群眾思想觀念滯后”問題，我們要通過加大

宣傳，讓廣大群眾真正了解國家低保政策的意義和作用，教育廣大群眾要靠自身的辛勤勞動擺脫貧困

2、針對“低保對象難界定”問題，各相關單位要在做好政策宣傳的同時，建立健全相應的低保“準入機制”和“否決機制”。如我鎮在確定享受低保政策過程中制定的“三必須、三不準”和“一票準入”辦法在實際操作中發揮了很好的作用。

3、針對“社會各界干預”問題，這要求各級部門和各級領導少一點行政干預，少批一點條子，少打一些招呼，多給落實低保政策部門一些支持，盡量讓城鄉低保申報程序是從下到上而不是從上到下。

4、針對“動態管理困難”問題，建議各單位建立貧困群眾信息檔案，定期或不定期對轄區貧困群眾生產生活情況進行調查，按照“應保盡保”和“一票否決”等工作機制，對享受低保對象進行及時修正。

綜上所述，這些問題及其對策只代表本人觀點，同時也希望社會各界人士都來關心和支持農村低保工作，給從事農村低保工作多提寶貴意見，讓農村低保工作朝著良性方向發展。

第五篇：農村低保工作中存在的問題

農村低保工作中存在的一些問題

近幾年來，隨著國家經濟社會的不斷發展，國家對民生問題十分關注，并逐步建立和完善了一系列的社會救助體系，切實保障了一部份農村貧困居民的基本生活。自實施低保政策以來，通過市、鎮和村等各部門的共同努力，取得了一定的成效，我作為最基層民政條線的專管員，在工作中遇到了一些困難，也發現了一些問題：

一、低保對象家庭成員收入難以確定。造成原因：一是家庭成員界定困難，有部分家庭把年老體弱的老人從家庭成員中分離出來，成為獨居老人，從一定程度上弱化了子女的贍養義務，甚至變相把老人贍養義務推向社會，造成新的困難群體；二是因家庭無明顯的、固定的收入來源，大部份家庭收入差別不大，存在互相攀比的情況，核定低保對象難度較大；三是現行生活水平統計辦法，在具體衡量家庭收入中可操作性不強，統計誤差較大，無法準確界定收入；四是家庭成員中有經濟來源，但不愿意提供單位出示勞動報酬證明或以各種理由少報、漏報、瞞報收入的現象在一定程度上存在。五是有意隱藏隱型收入，比如門面出租、房屋出租、遺產贈予、家產繼承、外地務工收入等等都無法核實和統計。同時，民政部門面對單位與個人的申報行為并沒有直接的制約力，均導致了家庭收入情況摻雜了較多的水分。因此，造成我們在入戶調查和收入核定工作中，只能以采用表面消費能力和外部行為觀察法。即通過其消費水平或者生活方式的行為觀察居民收入水平，雖然是一個重要而又有效的方法，但對于那些處于低保臨界線的家庭同樣存在著界定難的現象。以上這些因素的存在，導

致了對家庭收入界定的難度增大。

二、低保工作的民主評議、動態管理，實施起來困難重重。通過民主評議，也不一定能評出最貧困的，因為評議時面對的群體就是老百姓，他們對公正性、公平性的認識不同，往往有些貧困戶是因為自己不勤勞而導致貧困的，這類人在當地人緣較差，在評議的時候不一定能被評上，如果對這部分確實貧困又沒能評到的，如不及時納入低保，又難以迎接上級組織的檢查和造成自身工作的失職，如不通過民主評議等程序納入，其他的老百姓意見又大，極易造成上訪事件的發生；老百姓對低保的認識是，反正政府拿出來的錢見者就該有份，按老百姓的話說就是“我富裕是通過我自己勞動所得的，我們辛勤勞動反而得不到政府的關心和溫暖，看來我們也該不做等國家來扶持的好啊”，有的人還認為不能享受低保是社會綜合協調能力差的原故，甚而至有的人說“政府的錢不拿白不拿”，正因為有這樣多種不平的觀念左右著老百姓的思想，這就給當地政府發展其它工作帶來了不少難度，甚至有的地方一談發展，就要講條件。對此，如果要實行居民低保民主評議、動態管理，老百姓也很少評有條件享受低保的人家，他們要的是，讓大家都感受一下政府的溫暖，這就容易導致吃低保“輪流轉”和大幅度的調整，讓真正貧困的人民享受不到政策。對被低保民主評議未被評上的，他也會對政府、當地的老百姓有意見，造成了一些不必要的上訪和鄰里矛盾，極易導致“被評上的說評晚了，評掉的天天上訪，沒被評上的更說不公平了”，這給維護社會穩定帶來了新的難題。

三、獲得低保資格后取消難。近幾年實施低保以來，我們不難發現，通過幾年的發展，一些低保戶通過勤勞經營脫離了貧困，越過了低保線，然而這些戶總想一些辦法隱藏和采取系列辦法阻止取消低保資格。

四、低保的規范化管理問題。多年來，各相關部門密切配合，建章立制，確定申報審批程序和相關條件標準，取得明顯成效。但在實際操作中，我們這些低保的入戶調查者、原始資料的收集者當中，也有小部份人把關不嚴、不按申報程序辦理等不規范現象，存在人情保、養懶漢現象。低保基礎管理薄弱、檔案材料保管不齊、信息化建設落后問題普遍存在，還沒有完全做到低保資金的社會化發放。

以上問題在一定程度上制約了低保工作體系的完善和功能的充分發揮，希望能通過市、鎮和村的共同努力，在今后的工作中進一步加以完善、改進和提高。