第一篇：淺談農村低保存在的問題及對策

淺談農村低保存在的問題及對策

農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與發(fā)展，按最低生活保障標準給予救助農村困難群眾的新型社會救助制，是落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會以及以人為本的必然要求，是解決農村貧困人口生活問題的重大舉措。其根本目的是保障農村困難居民的基本生活。農村低保制度的實施以來，較好地保障了農村困難居民的基本生活，保障了老年人、農村貧困戶、在生產和生活上得到了改善；對多子女不孝老人的老年人得到地幫助。有力地促進了社會的和諧與穩(wěn)定。但是，在農村低保制度具體的實施過程中和規(guī)范農村低保工作中也存在著一些問題，需要進一步加強改進和完善。

一、當前農村低保存在的主要問題

（一）低保對象界定難把握。根據(jù)農村低保制度的規(guī)定，保障對象即是家庭純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村困難居民。目前，各地民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來確定入門資格，但在實際工作中，“農民人均純收入”的測算核定難以操作，從而很難把好低保對象入口關。與城市低保對象家庭收入測算核定相比，農村居民收入測算核定顯得更為復雜。第一，收入的項目繁多。農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，其主要的收入的組成部分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以山林等實物收入。第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項目品種不同，產值、投入及價格也不一樣，這些收入的測算核定缺乏一種較為合理的衡量標準。第三，撫（扶）、贍養(yǎng)費以及隱形收入更難核定。另外，還有基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障；少數(shù)地方為了平衡關系，但又受保障經費的限制，存在著人為的“拆戶保”現(xiàn)象。第四，享受低保對象不能分配比例，因地區(qū)之間、貧困之間有所區(qū)別，要本著因地制宜。

（二）工作程序繁雜。農村低保工作程序是參照城市低保工作程序而確定的，實行的是“三級調查、三級評議、三榜公示”。與城市低保工作相比，低保工作重心都是落在村（居）委會；與城市低保不同的是，居委會的工作人員是全脫產的，而村委會干部是半脫產的，他們還有自己的份“責任田”。因此，有些工作程序難以按部就班落實到位。

（三）基層工作力量薄弱。基層低保工作人員的嚴重不足，影響了農村低保工作的正常開展。就目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所來看，大部分只有一人，他們不但承擔大量社保工作，還要積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他中心工作。實際上，農村低保鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的調查、評議也只是流于形式。

（四）助長了四種不正之風。一是助長了懶惰之風。個別困難戶是因懶生貧，家里窮得一無所有卻成天游手好閑，然而政府還要養(yǎng)著他，許多農民看不慣也很反感。二是助長了賭博風。經常是窮得無米下鍋，還去長期賭博。村干部和評議團的人看到他的妻兒可憐還是給他家評上了低保。誤認為：吃上低保不出力、不流汗就有錢拿，覺得沾沾自喜，于是不思進取成天等著拿低保金，等、靠、要思想還根植于他們的腦中。三是助長了人情風。少數(shù)低保戶是社、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級層層打招呼吃上低保；有少數(shù)村社為了本屆安定，為了照顧情緒，讓歷屆退職村社干部吃上低保，有個別的已享受了民政部門的各項補助也在吃低保。而特困群體中個別身患絕癥和無經濟來源的人卻未吃上低保。四是助長不孝風，特別是多子女家庭不孝敬父母的現(xiàn)象時有發(fā)生，基層為了達到社會和諧讓這部分老年人吃上低保，少數(shù)家庭雙老因病殘而子女不聞不問，只靠低保來維持生活。

二、農村低保對策

（一）加大宣傳，明確意義。要進一步加大對農村低保政策的宣傳教育力度，明確國家實施這項政策的目的和意義。各地應進一步加大宣傳力度，讓廣大困難群眾充分了解國家實施農村低保這項制度的目的、意義和辦事程序。同時要通過培訓，提高基層干部對農村低保工作業(yè)務素質和政策水平，提高辦事效率。讓廣大群眾充分了解農村低保的范圍、條件、程序和訴求渠道。通過宣傳教育讓群眾懂法明理，知謙讓廉恥，從思想意識上根除等、靠、要的想法。

（二）嚴格程序，加強監(jiān)督。群眾收入來源的復雜多樣要評議小組來評議，并堅持三榜公示：即村級收入調查和民主評議情況要公示；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對低保制度收入的核查情況要公示；縣級民政部門對于低保對象的審批結果要公示，通過公開來達到公平、公正。同時要加強對農村低保資金的監(jiān)管。

（三）完善機構，保證力量。目前，農村低保主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所人員具體抓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)社保所普遍只有一至二名工作人員且身兼多職，工作中他們往往感到力不從心。因此必須加強社保組織的建設力度，抓好人員配備、業(yè)務培訓等工作。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要在不突破原有編制總數(shù)的前提下，充實人員到社保隊伍中，配強配足鄉(xiāng)鎮(zhèn)專職人員，同時將社保所人員由事業(yè)編制納入行政編制，穩(wěn)定社保隊伍。各級財政要解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村低保工作的必要經費，并列入各級財政預算。

（四）加強領導，狠抓實施。各級各部門要廉潔從政，以身作責，不給基層施加壓力，確保農村低保順利實施。一是認真貫徹農村低保實施辦法。農村低保是對農村特困群體的最低生活保障，體現(xiàn)的是社會主義制度的優(yōu)越性，是堅持以人為本的科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，不是對賭博者、懶惰者、子女不孝敬老人的照顧，對這三類低保戶要堅決取締，真正解決民生問題，以樹農村正氣。二是扎實落實老、傷、殘、絕癥人員的農村低保。這部分人員既喪失了勞動能力，又無經濟來源，更有甚者生活都不能自理，因此，要重點解決他們的最低生活保障，真正把我國的惠民政策落到實處。三是加強監(jiān)督，確保實施。各級財政、民政部門對上報的農村低保戶要認真進行核對，并到村、社實地調查和了解情況，采取定期或不定期進行抽查，紀檢、監(jiān)察部門要加大監(jiān)督力度，對查出有循私舞弊的，必須追究有關人員的責任。

第二篇：淺談農村低保制度存在的問題及對策

淺談農村低保制度存在的問題及對策

農村居民最低生活保障制度，是對持有本縣農業(yè)戶口，家庭純收入低于本縣農村居民最低生活保障標準的農村困難居民，實行差額救助的制度，是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與發(fā)展，其根本目的是保障農村困難居民的基本生活，促進社會的和諧與穩(wěn)定。2007年，我縣建立起覆蓋全縣140萬農村居民的最低生活保障制度，縣財政部門積極協(xié)助有關部門認真做好農村低保“三級核查、三級評審、三榜公示”等工作，并對資金實行“一卡通”發(fā)放，取得了明顯成效。通過建立農村最低生活保障制度，財政總投入由2007年的1801萬元增加到2009年的4871.58萬元，享受農村最低生活保障待遇的人數(shù)由2007年的47352人增加到2009年的66507人。經過近年來的實踐與推進，農村低保工作取得了一定成績，但也出現(xiàn)了一些問題，直接影響了低保對象的生產、生活，影響到農村經濟社會的和諧發(fā)展，在推進低保規(guī)范化建設中，需要我們不斷探索與完善。

一、農村最低生活保障制度存在的主要問題

（一）農村最低生活保障標準過低

按農村最低生活保障制度設計標準，農村最低生活標準必須保障低保對象的衣、食、住，適當考慮電、燃料、未成年人義務教育等費用及物價的上漲，我縣農村低保對象保障標準平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元錢，現(xiàn)在我縣市場上面粉價格是1.3-1.5元/每斤，大米價格都在2.5元/每斤，加上穿衣等費用，低保資金對失去勞動能力的農村低保對象來說無異于是杯水車薪，這樣低的保障標準，很難維系一個農村居民的基本生存需求。

（二）保障對象難界定。

保障對象即是家庭純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村困難居民，目前，各地民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來確定保障資格；但實際上，這種“農民人均純收入”的辦法難以落實到具體工作當中，第一，收入的項目繁多。農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，其主要收入組成分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及其他實物收入。第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項目品種不同，產值投入及價格也不一樣，這些收入核算缺乏一種較為合理的衡量標準。另外，有很多基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障；我縣現(xiàn)有140萬左右農村人口，享受低保的人數(shù)66507人，由于僧多粥少，為了平衡關系，又受保障經費的限制，存在著人為的“拆并戶”現(xiàn)象。

（三）農村最低生活保障制度的退出機制不健全。

基于農村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態(tài)監(jiān)測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后，不能及時被退出或不愿退出低保等現(xiàn)象時有發(fā)生，更有些情況是家庭有人口出嫁多年或去世多年依然享受低保，由于農村低保制度的含金量日益增多，比如低保戶子女上大學每年可以申請補助3000元，城鄉(xiāng)醫(yī)療救助針對低保戶不限病種只要住院報了新農合后剩余資金財政還可以給予補助，還有其他就業(yè)，住房等方面都有優(yōu)惠，使一部分人形成了“福利依賴“，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業(yè)或少就業(yè)，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

（四）缺乏有效的組織保障。

農村最低生活保障制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及人口眾多，需要準確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請和咨詢，進行情況核實與審批，這項工作相當繁重，現(xiàn)在基層低保工作人員嚴重不足，大部分村委會干部都是半脫產的，他們還有自己的一份責任田，有些工作程序很難按部就班到位，就目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦來說，大部分只有一兩個人，他們不但承擔者大量民政工作，還要積極參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作，實際上，農村低保村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的調查、評議很多只是流于形式。

（五）財政監(jiān)管難度大

從目前的農村低保管理辦法來看，財政部門主要側重于低保資金的撥付、發(fā)放的過程監(jiān)管，對個別基層單位未按規(guī)定程序操作的行為難以發(fā)現(xiàn)及有效監(jiān)控，財政監(jiān)管職能難以充分發(fā)揮。

二、完善農村最低生活保障制度的幾點建議

（一）據(jù)實調整保障標準。首先，農村低保標準應依據(jù)農村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發(fā)展水平及物價指數(shù)的變化不斷調整，給農村低保標準一個正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發(fā)展線。其次，縣級民政部門要會同財政、物價、統(tǒng)計等有關部門，對農村居民基本生活必須消費支出或上的農民純收入要據(jù)實進行測算，用市場菜籃法或恩格爾系數(shù)法，測算出符合我縣實際的農村低保標準。

（二）合理界定保障對象。農村低保對象原則上應該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動能力的農村困難居民，對于有身體健康、勞動能力正常且處于勞動年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對象資格確定的復雜性進行了簡單化，同時，又促使身體健康、勞動能力正常的農村困難居民通過自身的努力，開展生產自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（三）強化政府責任體系，提升工作水平。以建立農村最低生活保障制度作為構建和諧社會的落腳點。一是確定各級政府領導負責制。層層簽訂責任狀，通過政府統(tǒng)一組織領導，確保各部門執(zhí)行政策時相互協(xié)作。二是建立科學監(jiān)督體系。建立審計、財政、監(jiān)察三位一體的監(jiān)督網絡，完善各部門及財政內部職能科室的監(jiān)督檢查制度。整合監(jiān)督資源，明確監(jiān)管部門及相關人員的責任，減少監(jiān)管部門行政不作為，促進經辦單位改進工作方法。三是嚴格責任追究制度。對違反農村低保制度的，嚴格追究部門相關人員和地方政府的責任，增加違紀成本，減少違紀違法行為的發(fā)生。四要設立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的舉報電話。建立受理舉報投訴制度，及時受理群眾的舉報與投訴；有明確舉報投訴人的，還要將調查處理結果限期反饋給舉報投訴人。

（四）加強救助機構建設。一是在民政局下設二級機構即社會救助工作管理局，并根據(jù)業(yè)務量大小，解決相應的編制，配備相應的工作人員及必備工作經費和設施。二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政辦建設，根據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大小，城鄉(xiāng)低保等救助對象的人數(shù)多少，配備與工作量相對應的工作人員，解決必要的工作經費。三是村委會要建立社會救助站，落實專人。四是加強社會救助。加強輿論引導，鼓勵和支持企業(yè)、民間組織、個人對農村低保對象進行幫扶。發(fā)動基層黨員、干部獻愛心、開展鄰里互助等活動，讓農村低保對象得到社會的關愛。五是對生活不能自理的農村低保對象家庭而言，社會幫扶難達到救助效果，可以讓他們到敬老院生活居住，享受五保集中供養(yǎng)待遇。六是保證在農村低保對象生活標準與經濟增長相一致基礎上，增加農村低保覆蓋面。

第三篇：淺析我國農村低保存在的問題及其對策

淺析我國農村低保存在的問題及其對策

發(fā)布日期： 2014-05-11 發(fā)布：

[關鍵詞]農村最低生活保障制度；現(xiàn)狀；問題；對策

一、調查的目的及問卷設計

為了確定農村居民及村干部對農村最低生活保障制度的了解狀況及低保制度的實施狀況，筆者于2013年2月對金峽村三社140戶農戶、4位村干部進行了問卷調查，其中對農戶的調查分為兩種，即低保戶和非低保戶。由于金峽村居民人口多且居住密集，考慮到樣本的集中代表性，筆者僅對該村的一個社進行了調查。發(fā)放調查問卷144份，共收回144份，根據(jù)研究需要，對數(shù)據(jù)進行了篩選，剔除關鍵數(shù)據(jù)的農戶調查樣本9份，剩余有效問卷135份，其中農戶的有效問卷為131份，村干部有效問卷4份。

二、對金峽村最低生活保障的調查分析

（一）調查對象的基本情況

金峽村屬于甘肅省靖遠縣平堡鄉(xiāng)，人口總計4300，享受低保的人有360人，受保比例約為8.37%，關于低保的標準，保障標準劃分為四個層次：一類對象的保障標準為每人每月117元；二類對象的保障標準為每人每月80元；三類對象的保障標準為每人每月60元；四類對象的保障標準為每人每月50元。

在對農戶調查的131份調查樣本中，112份為非低保戶，19份為低保戶，低保戶占總樣本數(shù)的14.5%，高于全村低保比例。調查樣本中，男性戶主為121人，占92.4%，女性戶主為10人，占7.6%，男性戶主比重遠大于女性。從年齡結構上看，戶主年齡在40―49歲的戶數(shù)為80戶，占61%。從家庭類型來看，112戶非低保戶中，核心家庭（父母與未婚子女組成的家庭）為73戶，占65.2%，主干家庭（父母與一對已婚子女組成的家庭）為28戶，聯(lián)合家庭（父母與多對已婚子女組成的家庭或已婚同輩聯(lián)合組成的家庭）為11戶，占9.8%，在19戶低保戶中，核心家庭為13戶，占68.4%，聯(lián)合家庭為2戶，占10.5%，單身家庭為4戶，占21.1%。從家庭人口數(shù)來看，在112戶非低保戶中，家庭人口數(shù)在4人以上的為100戶，比例為89.3%；在19戶低保戶中，家庭人口數(shù)在4人以上的有12戶，比例為63.2%，且多數(shù)有老人及高中和高中以上的在讀學生，家庭人口數(shù)為一人的有4戶，占21.1%。從文化程度上看，在112個非低保戶總人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19個低保戶總人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保戶的文化程度相對偏低。從職業(yè)結構上看，金峽村低保戶大都在家務農或外出打工，學生群體成為農村低保家庭救助的主要對象，有慢性病、重大疾病的群眾或沒有勞動能力的老人也占相當一部分。

（二）農村最低生活保障制度實施過程中暴露出的問題

1.低保對象和標準難以準確界定

現(xiàn)階段金峽村確定低保對象的主要依據(jù)是家庭收入，但是由于農村居民家庭收入存在復雜性、多樣性和不穩(wěn)定等因素，給確定核算家庭收入帶來了較大困難，也給農村低保補助標準的確定增加了難度。一是農村居民家庭收入除了農業(yè)收入這一主導性收入外，還有外出打工收入、工資收入（如教師），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租車收入，養(yǎng)老保險，子女給予等）（如圖1）。家庭收入來源的多樣化，使得入戶核算居民家庭收入時面臨較大困難。二是農村家庭收入主要以農業(yè)收入為主，農作物等實物性收入占了很大比重，在價值轉化過程中，扣除農業(yè)生產投入等諸多因素，估價存在較大困難，難以貨幣化。三是農作物的收成有較強季節(jié)性，且受環(huán)境因素、自然災害、市場因素等影響較大，使得家庭收入具有一定的不穩(wěn)定性。

2.低保覆蓋面窄，未能實現(xiàn)應保盡保的目的

覆蓋面窄是當前我國農村低保制度實施過程中非常棘手的問題，特別是在一些貧困地區(qū)，由于地方財政能力有限，應保未保的現(xiàn)象比較普遍。根據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，在131個農戶中，有95戶認為存在應保未保的現(xiàn)象，比例高達72.5%。根據(jù)調查粗略估計，該村低保覆蓋面至少應該達到15%才能實現(xiàn)“應保盡保”的目標，而該村的實際低保覆蓋面為8.37%，且目前仍然有相當一部分生活困難但與達不到當?shù)鼐戎鷹l件的低保邊緣戶，難以成為低保對象。在本次調查的112戶非低保戶中，有14戶提出過低保申請，但仍未得到低保，占比為12.5%，有38戶認為自己的家庭屬于最低收入家庭，占比為33.9%。這一部分貧困家庭最終成為被低保制度排斥的邊緣家庭，而實際工作中“低保邊緣戶”問題也最為棘手。農村低保覆蓋面太窄，既對“低保邊緣戶”造成了一定的社會排斥，又加劇了干群之間、農戶之間的矛盾，影響了社會的公平與穩(wěn)定。

3.農村低保退出機制落實不到位

低保退出機制是農村低保制度公平性的體現(xiàn)，它有利于提高低保資金的有效利用率，促進農村低保制度的健康發(fā)展。根據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，農村低保進入機制和資金保障機制發(fā)展較快，但農村低保退出機制發(fā)展相對緩慢。金峽村出現(xiàn)了進入容易、退出難的問題，福利依賴現(xiàn)象嚴重。分析調查問卷可知，在19戶低保家庭中，有17戶僅僅依靠農業(yè)收入或出賣體力勞動來維持生計，抵御外在風險的能力很弱，而農村低保制度“含金量”又不斷增加，外延不斷擴大，低保對象又可享受醫(yī)療、危舊房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困難群體都比較看重低保，不愿意輕易退出。

4.村民對本地低保政策的了解程度低

在國務院下發(fā)的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中提到，我國農村最低生活保障的情況要進行民主公示。但根據(jù)調查發(fā)現(xiàn)，農村居民對當?shù)氐捅Ｕ叩牧私獬潭群艿停?31個樣本中，有78戶不清楚低保對象的初審與確定是否進行公示，占比為59.5%，超過樣本總數(shù)的一半。在問及農戶對該村低保政策的了解狀況時，有73戶表示不了解，有50戶表示一知半解，而僅有8戶表示了解（如圖2所示）。由此可知，絕大多數(shù)人都沒有把低保問題上升到民主參與的層面上去看，這使得村委的公示成了一種過場、一種形式，在一定程度上會降低基層工作者進行民主公示的積極性，不利于農村低保的有效實施。

5.低保工作中存在違規(guī)違法行為

由于基層力量薄弱，監(jiān)督機制不健全以及農村低保工作監(jiān)督具有難度等，導致基層工作的粗放化以及人情保、關系保等違規(guī)違法行為的出現(xiàn)。以金峽村為例，在131戶調查樣本中，有60戶認為在低保家庭的評審中人情保、關系保的現(xiàn)象很普遍。在村級評議階段，村支書和村主任在低保戶的確定中起著重要作用，群眾對農村低保程序的公平、公正有意見。

三、對有效實施農村最低生活保障制度的對策建議

（一）科學核算家庭收入，準確界定低保對象

核定家庭收入是確定低保對象的關鍵環(huán)節(jié)，能否科學準確的核算家庭收入，直接影響到農村實施最低生活保障制度的實際效果。針對家庭收入核算中遇到的困難，可引入家計調查方式對家庭收入進行分類核算。在家庭固定收入方面，可采取逐項計算的方式。第一，對糧食、果木、畜禽等種、養(yǎng)殖收入，在扣除必要的生產成本后，可依據(jù)市場價格進行測算；第二，對有固定工作的家庭成員，按實際工資計算；第三，對外出務工人員，按務工地最低工資標準計算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家計調查的方式。這部分收入主要是家庭經營的偶然性收入，打臨工獲取的報酬或外出務工人員的部分隱形收入，子女提供的撫養(yǎng)（贍養(yǎng)）費，以及親朋饋贈的收入等。家計調查要求工作人員入戶調查，走訪鄰里，細心觀察，并在民主評議的基礎上，反復核查，避免漏保、錯保現(xiàn)象的發(fā)生，維持社會的公平、公正。

（二）逐步擴大覆蓋面，適當兼顧對低保邊緣戶的救助

獲得社會救助或最低生活保障是公民的一項基本權利，最低生活保障制度因而應覆蓋所有亟需生活救助的貧困群體，體現(xiàn)全民性。目前我國農村低保覆蓋面不斷擴大，但從總體上來看其“應保盡保”目標還遠未達到。完善農村低保制度要逐步擴大低保覆蓋面，以確保所有符合救助條件的貧困農民均能獲得低保救助，使其分享到社會改革發(fā)展的成果。而且，隨著低保制度的不斷完善，要適當考慮對低保邊緣戶的救助，以防止低保邊緣戶的生活與低保對象出現(xiàn)明顯反差，造成社會不公平。在適當?shù)那闆r下，農村低保制度可將低保邊緣戶納入其中通盤考慮。

（三）加強低保動態(tài)管理，逐步完善退出機制

低保對象的動態(tài)管理，必須從完善低保戶收入監(jiān)控體系，建立低保檔案信息系統(tǒng)入手，并依據(jù)低保人員致貧原因進行分類管理。管理人員必須在定期審核的基礎上，根據(jù)檔案信息定期或不定期對低保對象的家庭經濟狀況進行入戶調查，對困難程度緩解，達到低保線上的人員促使其及時退出，對收入發(fā)生變動但仍在低保線下的，應根據(jù)實際情況或增或減，切實做到補差標準有升有降，享受人員有進有退。

低保退出機制應當提供相應的脫貧輔助措施，保證低保對象在退出后能維持正常的基本活動。第一，幫助低保人員調整農業(yè)產業(yè)結構，發(fā)展多種生產經營，加大對農村低保對象進行專項農業(yè)技術推廣，引導其科技致富。第二，開展多渠道、多形式、多內容的職業(yè)技能培訓，使低保人員能掌握一技之長，提高他們在社會上自謀職業(yè)、自我生存發(fā)展的能力。第三，加大文化扶貧力度，培育農民文化自覺的意識，轉變思想觀念，讓他們樹立感恩思想，培育他們樂觀向上、自立自強的精神。

（四）加大宣傳力度，加強思想教育

基層工作人員有義務向基層民眾宣傳低保政策，讓廣大民眾了解低保政策，保證困難群眾從該政策中獲益。一方面，政府可以通過廣播電視、報紙雜志、網絡媒體、街頭標語等形式，廣泛宣傳農村低保制度的政策規(guī)定。讓困難群眾了解低保申請條件和審批程序，發(fā)揮群眾和社會的監(jiān)督作用，督促農村低保工作公開、透明、規(guī)范操作，最大限度地保護農村貧困居民的基本權益。另一方面，政府通過總結和宣傳各地的好經驗、好做法，積極動員社會各種力量參與到社會救助中來，使農村低保在社會的關心和支持下健康有序地發(fā)展。

公民參與公共決策可以提高政策的合法性，但一些農民素質偏低、思想觀念落后，不能有效地參與到低保的建設與管理中來。因而，對農民進行教育與培訓，如在村委會定期開辦講座，向村民介紹與他們利益相關的政策措施等，增強農民的權利意識，讓農民參與到低保政策的執(zhí)行中來，提高政策在村民中的可接受性，保證低保的順利實施。

（五）設置獨立的基層低保工作崗位，實現(xiàn)工作人員專業(yè)化

低保工作要獲得實質性進展和長足進步，離不開一支專業(yè)化的基層工作隊伍。加強基層低保

工作人員的專業(yè)化建設，除了要建立相對獨立的基層低保工作崗位之外，還應對崗位的任職資格、工資待遇、保險福利等加以明確規(guī)范。同時，還應加強對低保管理人員的業(yè)務培訓。培訓內容要涉及與低保有關的政策、法規(guī)的學習和掌握，還要注重現(xiàn)代化社會工作理念與方法的培養(yǎng)。

第四篇：農村低保存在的問題及對策

農村低保存在的問題及對策

王傳雄

農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是對持有本市農業(yè)戶口家庭純收入低于本市農村居民最低生活保障標準的農村困難居民實行差額救助的制度，是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與發(fā)展，其根本目的是保障農村困難居民的基本生活。農村低保制度的建立，較好地保障了農村困難居民的基本生活，有力地促進了社會的和諧與穩(wěn)定。但是，在農村低保制度具體的實施過程中也存在著一問題，在推進農村低保規(guī)范化建設當中，需要我們不斷地探索與完善。

一、當前農村低保存在的主要問題

（一）保障對象難界定。根據(jù)農村低保制度的定義，保障對象即是家庭純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实霓r村困難居民。目前，各地民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來確定保障資格；但實際上，這種“農民人均純收入”辦法的測算核定難以落實在具體工作當中，從而很難把好低保對象入口關。與城市低保對象家庭收入測算核定相比，農村居民收入測算核定顯得更為復雜。第一，收入的項目繁多。農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，其主要的收入的組成部分種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)以山林等實物收入。

第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養(yǎng)殖等具體項目品種不同，產值、投入及價格也不一樣，這些收入的測算核定缺乏一種較為合理的衡量標準。第三，撫（扶）、贍養(yǎng)費以及隱形收入更難核定。另外，還有基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障；少數(shù)地方為了平衡關系，但又受保障經費的限制，存在著人為的“拆戶保”現(xiàn)象。

（二）保障標準偏低。現(xiàn)行的農村居民最低生活保障標準普遍偏低。以棗陽市為例，大部分鎮(zhèn)的保障標準為每人每每人每月80元、60元、30元。一方面，這樣低的保障標準，一是很難維系一個農村居民的基本生存需求；二是嚴重地脫離了實際，如果農村困難居民的家庭收入據(jù)實核算的話，符合保障條件的對象恐怕是微乎其微的。另一方面，為了保障農村困難居民的基本生活，只能人為地降低農村低保對象家庭經濟收入。這樣，必然會造成農村低保政策上的混亂。

（三）工作程序繁雜。農村低保工作程序是參照城市低保工作程序而確定的，實行的是“三級調查、三級評議、三榜公示”。和城市低保工作一樣，農村低保的工作重心是落在村委會；與城市低保不同的是，居委會的工作人員是全脫

產的，而村委會干部是半脫產的，他們還有自己的份“責任田”。因此，有些工作程序就難以按部就班到位。

（四）基層工作力量薄弱。基層低保工作人員的嚴重不足，影響了農村低保工作的正常開展。就目前的鎮(zhèn)民政所來說，大部分只有一人，他們不但承擔大量民政工作，還要積極參與鎮(zhèn)中心工作。實際上，農村低保鎮(zhèn)級的調查、評議也只是流于形式。

二、農村低保工作的對策

黨的十七大報告提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。”建立農村低保制度，是社會保障體系的基本組成部分，是社會保障體系中的一項重要內容。公平、公正是開展農村低保規(guī)范化建設的基礎與核心，也是基層民主政治建設和依法行政的必然要求。如何解決上述問題？進一步完善農村低保制度，我認為應該從以下幾個方面著手。

（一）合理界定保障對象。農村低保對象原則上應該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動力的農村困難居民。對于有身體健康、勞動能力正常且處于勞動年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對象資格確定的復雜性進行了簡單化，同時，又促使身體健康、勞動能力正常的農

村困難居民通過自身的努力，開展生產自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（二）細化家庭收入核定意見。盡可能地細化家庭收入核定指導意見。縣級民政部門要結合當?shù)貙嶋H，會同財政、統(tǒng)計、農業(yè)、物價等部門，深入鄉(xiāng)村及市場對農業(yè)收入的項目、產值、投入成本及價格進行認真細致地調查；同時“按照扶弱就低”原則，統(tǒng)一家庭收入核定項目、核定標準，促進家庭收入核定的公正與公平。

（三）簡化工作程序。基于農村干部“半脫產”的實情，農村低保不能照搬城市低保操作程序。應該實行“三查、三評、一公布”，“三查”即為：村委會入戶調查、鎮(zhèn)民政所入戶核查、縣（市、區(qū)）民政部門按照一定的比例進行抽查；“三評”即為村委會、鎮(zhèn)、縣（市、區(qū)）民政部門三級評議；“一公布”即為村委村一榜公布。但是公布的內容一定要齊全，并要設立鎮(zhèn)的舉報電話。同時，建立受理舉報投訴制度，及時受理受理群眾的舉報與投訴；有明確舉報投訴人的，還要將調查處理結果限期反饋給舉報投訴人。

（四）據(jù)實調整保障標準。農村低保標準應依據(jù)農村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化不斷調整。首先，要根據(jù)當?shù)氐纳钏胶徒洕l(fā)展水平以及財政的實際承受能力等實際情況，給農村低保標準一個正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發(fā)展線。其次，縣級民政部門要會同財政、物價、統(tǒng)計等有關部門，對農村居民基本生活必需消費支出或上的農民純收入要據(jù)實進行測算，用市場菜籃法或恩格爾系數(shù)法，測算出符合當?shù)貙嶋H的農村低保標準。

（五）加強社會救助機構建設。一是在民政部、廳、局下設二級機構即社會救助工作管理局，并根據(jù)業(yè)務量的大小，解決相應的編制，配備相應的工作人員及必備工作經費和設施。二是加強鎮(zhèn)民政所建設，要根據(jù)各鎮(zhèn)規(guī)模的大小、城鄉(xiāng)低保等救助對象的人數(shù)的多少，配備與工作量相對應的工作人員，解決必要的工作經費。三是村委會要建立社會救助站，落實專人。四是加強社會救助工作隊伍建設。縣級民政部門要作出培訓計劃，定期對鎮(zhèn)社會救助工作人員進行政治理論和業(yè)務培訓，不斷提高基層工作人員的政治理論和業(yè)務水平。五是縣（市、區(qū)）、鎮(zhèn)和村三級建立完善各項規(guī)章制度，落實工作責，實行責任追究。

作者單位：湖北省襄陽市供銷社“三萬”工作組

第五篇：當前農村低保工作存在的問題及對策

當前農村低保工作存在的問題及對策

來源：

民政部政策研究中心 時間：

2008-04-24 09:20

于江 劉健 煙臺市民政局

農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟制度的改革與深化，是國家為保障農村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項制度。自1996年以來，煙臺市堅持整體規(guī)劃、精心實施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快農村最低生活保障制度的建設步伐,農村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進了農村社會穩(wěn)定和經濟發(fā)展。截止到2007年底，全市共有農村低保對象76499人，縣均農村低保標準為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補助水平46元。近年來特別是去年以來，各級民政部門按照摸清底數(shù)，擴大范圍，提高標準，加強管理，逐步實現(xiàn)應保盡保的工作思路，狠抓落實，扎實推進，農村低保工作取得了明顯成效，但在基層實際操作中也遇到一些問題。現(xiàn)就當前基層農村低保工作存在問題及下步對策建議，作一簡要闡述。

存在問題

一是保障對象的界定不規(guī)范。目前，確定農村低保對象的標準和范圍仍然達不到規(guī)范化和透明化。誰應作為低保對象，誰不應作為低保對象？目前各級民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來計算，人均純收入低于當?shù)卣_定的最低生活保障標準的家庭和人員應列入保障對象，且重點是無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因災及其他原因致貧人員。但實際上，這種“農民人均純收入”辦法的計算由于程序復雜、項目繁多、計算繁瑣而難以落實在具體實施中，從而很難把好低保對象入口關。和城鎮(zhèn)居民相比，農村居民收人有其自身特點，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農村居民收入中糧食等實物收入占相當比重，在價值轉化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農作物收成的季節(jié)性及受自然災害的影響較大等因素外，外出務工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，相關農村社保制度未完全普及。特別是由于農村養(yǎng)老保險制度還未完全普及，那些喪失勞動能力和經濟來源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學等方面的困難加大。在審查、審核低保對象時，個別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨由父母申請農村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔的贍養(yǎng)義務推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關系的原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，將不屬于低保對象的人確定為低保對象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數(shù)多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報也不多得罪人。在縣一級上，可能有的縣市區(qū)為了多爭取上級撥款而多報困難人數(shù)，也可能有的縣市區(qū)為了減輕本級財政的負擔將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標準的確定仍偏低。目前，煙臺市農村低保標準是根據(jù)農村居民的平均實際收入和消費水平，市場綜合物價指數(shù)，以及經濟發(fā)展狀況和財政收入狀況等諸多方面的因素來確定。測算的依據(jù)是按保障基本生活的原則進行。由于全市經濟、社會等因素的影響，全市平均保障標準（1138元/人.年）目前看來還是不算太高，而各縣市區(qū)情況不同也造成了農村低保標準和范圍存在較大差別。例如，萊山區(qū)和開發(fā)區(qū)的農村低保標準已達到1400元，低保人員人均月補差分別達到58元和70元；而棲霞市的農村低保只有900元，低保人員人均月補差也僅有33元。由于部分縣市區(qū)農村低保標準相對偏低，因此實施范圍相對較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農村低保的貧困農民共有76499人，不足全市農村居民總數(shù)的3%。農村低保標準偏低，遠不能滿足農村困難群眾的實際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達不到保障基本生活的效果，而每個月三十幾元的補差標準相對于當前的物價水平來說，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實不到位。低保資金能否很好落實，直接影響到農村低保工作的進一步開展。低保預算資金落實不及時，是導致低保金發(fā)放難的直接原因。據(jù)調研得知，縣級農村低保資金的來源渠道主要包括上級下?lián)艿牡捅ＹY金（即省、市兩級低保補助資金）和縣級安排的低保預算資金（目前煙臺市大部分縣市區(qū)已取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級負擔農村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財政安排的643萬元和煙臺市財政安排的289萬元農村低保補助資金已落實。實際上，這兩部分補助資金12月份才由省、市兩級財政撥給各縣市區(qū)，但是2007年全市縣一級財政預算計劃安排農村低保專項資金2332萬元，至三季度末落實不到1500萬元，缺口仍然很大，導致了有的縣市區(qū)由于資金不到位，沒有按計劃落實，特別是新增人員的農村低保金遲遲未能發(fā)放，一直拖到年底，等省、市兩級低保補助資金到位后，才陸續(xù)進行發(fā)放。另一方面，低保資金短缺和落實不及時也影響了全面實現(xiàn)農村低保應保盡保的目標。2007年煙臺市納入農村低保范圍的人數(shù)為7.6萬人，如果加上因為患大病和遭受自然災害而生活窘迫的農民，還不止這個數(shù)字。

四是配套措施的落實不完善。從目前掌握的情況看，全面建設農村低保制度的配套措施仍不完善，農村低保制度在與農村其他社會保障制度銜接上缺乏協(xié)調性。最低生活保障主要是解決低保對象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對象大病治療、子女教育以及其他不可預料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關部門建立和完善與之相關的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產、司法等專項救助制度，以提高農村低保工作的整體水平，確保農村低保對象的基本生活。如果這些配套措施不落實，農村低保制度建設將成“鏡之花，水中月”，全面建設小康社會更是空談。唯有配套好各項優(yōu)惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

五是基層工作力量較為薄弱。基層低保工作人員的嚴重不足，已影響了工作的開展。目前，煙臺市納入農村低保的困難群眾已有7萬多人，到今年將有可能增加到8萬人享受農村低保，涉及的低保金有4000多萬元。這就要求各級民政部門具體負責農村低保工作操作和運行外，還需要設立專門的低保工作機構和配備低保工作人員。但目前全市只有部分縣市區(qū)設立了專門低保科或低保中心，配備了專職工作人員編制。可以想象，一個縣市區(qū)少則上千名多則上萬名低保對象，僅家庭收入核查都應接不暇，更不用說實行動態(tài)管理，因此工作處于超負荷運轉狀態(tài)，為了完成工作，只有采取應付的方式，造成了農村低保工作不到位。而到鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級僅設民政助理1-2人負責，而且是兼職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）民政辦的機構設置和人員配備是根據(jù)傳統(tǒng)的民政業(yè)務種類和工作量來安排的。近年來，就新增加了城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、教育救助、大病救助以及其他配套社會救助等主要民政工作。政策性強、對象多、覆蓋范圍廣的社會救助全面實施以后，鄉(xiāng)、村兩級的民政社會救助工作量和工作難度空前加大，并呈繼續(xù)加大之勢，原有力量顯然不能適應現(xiàn)有工作需要，嚴重制約了農村低保工作的進一步規(guī)范管理和長遠發(fā)展。可見，給農村低保工作配備機構和專職人員已是刻不容緩。

對策建議

（一）科學測算收入、準確界定低保對象。農村低保制度是保證農村貧困群眾基本生活的最后一道防線，而科學準確地測算低保申請人的家庭收入是確定保障對象及補助標準的主要依據(jù)，家庭收入的類別應為種植、養(yǎng)殖、加工、勞務等純收入和接受或應該接受的扶（撫、贍）養(yǎng)費等。由于農村家庭經營收入類別繁雜，價格按地域高低不一，因此在家庭收入的具體計算上，應本著宜粗不宜細的原則，制定一個科學的量化標準（比如農作物的地域畝產量、扶養(yǎng)費支出比例等），根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況分類進行匡算，但必須計算純收入。如種植、養(yǎng)殖、加工等收入的計算，應以總收入減去種養(yǎng)加過程的投入費用，才能計算出實際收入。

（二）適時提高保障標準。農村低保標準應依據(jù)農村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫(yī)、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發(fā)展水平和生活水平及物價指數(shù)的變化不斷調整，由當?shù)卣枰怨肌１Ｕ蠘藴始炔灰诉^低也不宜過高，確定過低保障不了貧困群眾的基本生活，確定過高政府財力又難以承受，也易助長人的隋性，助長不勞而獲的思想。所以，農村低保標準要實行科學化管理，不斷縮小保障水平和農村貧困群眾的實際生活需求之間的差距，縮小貧富差距和城鄉(xiāng)差別。依據(jù)國際貧困線法（貧困線標準應為人均純收入的1/3）和恩格爾系數(shù)法（貧困線標準應為食品支出占人均生活消費總支出的1/2），結合物價指數(shù)變化，并考慮到各級財政的承受能力，建議到十一五末，農村低保標準應不低于當?shù)剞r民人均純收入的1/4。

（三）切實落實農村低保專項資金和工作經費。政府最基本的職能之一是為公眾謀福利。隨著經濟的發(fā)展和財政收入的增加，各級財政均應適時農村低保工作的投入，不斷增加低保資金預算和工作經費投入，增長幅度應與經濟發(fā)展增幅同步，并可以考慮從福利彩票公益金中安排一定數(shù)額資金作為低保資金或工作經費。另外，為使低保資金能盡快地落實到低保對象手中，建議上級下?lián)艿娇h級的低保補助資金的撥付時間由每年年中或年底調整到每年年初，到下一年年初再根據(jù)上年實際發(fā)生額進行沖抵。農村低保資金在發(fā)放方式上應實行社會化發(fā)放，由縣級財政部門根據(jù)同級民政部門提出的發(fā)放名單和金額，以財政涉農資金“一本通”的方式直接發(fā)放到戶。

（四）認真落實與農村低保相關的各項配套政策。農村低保制度是農村社會救助體系中基礎性的兜底制度，與農村其它專項救助制度相比，在救助對象和保障功能方面有明顯的區(qū)別，既不能相互替代，又需要銜接配套。只有以農村低保制度為基礎，把各項救助制度有機結合，才能形成針對農村貧困人口的多層次、全方位的救助體系，構建保障農村貧困群眾基本生活的安全網。各級政府在實施農村低保制度的過程中，應積極探索構建農村社會救助體系，建立健全對農村困難群眾的長效幫扶機制，各有關部門要對低保對象在醫(yī)療、教育、住房、法律援助等方面制定有關優(yōu)惠政策或幫扶措施，提供及時、必要的救助。

（五）盡快設立低保工作機構并配備相應的工作人員。隨著去年下半年以來農村低保擴面工作的深入開展，目前各地農村低保人數(shù)都有大幅度增加，具體工作極其繁重，因此市、縣、鄉(xiāng)、村各級有必要配備相應機構和工作人員。由于大量的具體工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級中進行，因此要特別注重在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設立低保工作站并配備相應專職工作人員，具體負責低保工作。村（居）委會可從村（居）干部中派出專門工作人員負責相應的低保工作。對于編制落實困難或暫時無法落實的，可由民政部門內部調劑解決，以保證這項工作的順利開展。