第一篇：落實農村低保過程中問題和對策

低保資金管理使用中存在的幾個問題

及相關對策

低保政策是國家一項重要扶貧政策，是保障困難群眾基本生活的“救命錢”。然而，在執紀審查中，發現和查處一些違規發放、貪污、挪用和套取低保資金的案件。通過對這些案件分析發現，違規使用低保資金有以下幾個突出問題，應引起高度重視：

一、虛報冒領，侵占騙取低保資金。有些基層干部利用職務之便，通過虛報低保領取名額、修改登記申報信息，或不按時、不按標準發放，騙取、侵占低保資金，中飽私囊。如有的干部“無中生有”，提供虛假材料，用該村空掛戶口人員的戶口信息，辦理低保，空套國家低保資金；有的干部利用職務之便“李代桃僵”，將低保對象的“一卡通”銀行賬戶存折私自占有，冒領低保補助，借機獲取個人利益。

二、優親厚友，違規發放低保資金。部分基層干部利用職務便利，在低保資金評定中優親厚友，為干部或其家屬發放低保資金。有的低保對象家庭收入、財產等條件超標，不符合低保保障條件，但仍獲得民政部門審批享受最低生活保障待遇，發放低保資金；有的地方經辦管理機構對低保待遇申報、公示、審核、審批程序把關不嚴，沒有認真開展入戶調查、鄰里訪問和民主評議等工作，導致不符合低保條件的家庭或人員違規享受低保待遇，仍存在“人情保”、“關系保”的現象。

三、吃拿卡要，阻礙發放低保資金。有一些基層干部把低保政策捂著、藏著，不告訴群眾，群眾不懂，以為是你幫我干的，我給你一點好處是應該的，造成權利的尋租。還有的基層干部在執行落實低保政策中，違背群眾意愿，克扣強索，強行攤派、亂收費。如在為群眾辦理低保過程中收受香煙、白酒，接受低保對象宴請，收受好處費；有的干部強行向低保戶攤派義務工費，據為己有，阻礙低保資金走完“最后一公里”。

四、挪作他用，隨意處置低保資金。個別基層干部紀律意識淡薄，濫用職權，拆東補西，將應發放到村民手中的錢款截留“充公”變成“公款”，用于其他方面；甚至將貧困群眾的保命錢、救命款隨意處置，違背了低保資金用途的本質。例如有的地方財政部門擠占挪用城鄉低保專戶資金，用于撥付臨時救助、拆遷補償、部門工作經費等；還有的部門單位虛報套取城鄉低保資金，用于修路經費支出、發放失地農民生活補償等。對此，我們提出整改措施：一是加大宣傳力度。要充分利用電視、網絡、宣傳專欄和宣傳手冊等多種群眾喜聞樂見的方式，把低保政策宣傳到位，擴大覆蓋面和知曉率，解決好群眾的“知情”問題，提高群眾維護權益的能力。同時轉變困難群眾的思想觀念，使他們認識到低保制度是對符合條件的困難群眾給予基本生活保障，要改善生活質量，必須勞動就業、自食其力，營造“享受低保應該、退出低保光榮”的社會氛圍。二是堅持長期公示。必須把低保政策“陽光化”，規范農村低保申報流程，把農村家庭的貧困狀況評價交給群眾，評議、調查、公示、審核，由黨員代表、村民代表、低保申請對象全程監督。同時，對低保對象及低保資金的發放時間、標準、領取方式通過網絡、公示欄等進行長期宣傳公示，并公布舉報電話，暢通舉報渠道，接受群眾監督。三是強化動態監管。一方面要健全動態管理機制，定期審核低保家庭經濟狀況，對收入水平超過低保標準的家庭，要及時退出低保；對符合保障條件的，嚴格按程序申報審批，做到動態管理，有進有出，真正形成低保“進出兩通暢”的機制。另一方面要加強各級民政、財政、審計、監察部門對城鄉低保資金管理使用情況的監督，并常態化開展明查暗訪，及時查處和糾正低保政策落實中的違紀違規問題。充分利用信訪接待、投訴電話和網上信箱等民意訴求載體，發揮社會監督、輿論監督作用。對在低保政策執行和低保資金發放中存在違規違紀問題的基層干部，嚴肅查處。

第二篇：淺談農村低保存在的問題及對策

淺談農村低保存在的問題及對策

農村居民最低生活保障制度（以下簡稱“農村低保”）是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與發展，按最低生活保障標準給予救助農村困難群眾的新型社會救助制，是落實科學發展觀和構建社會主義和諧社會以及以人為本的必然要求，是解決農村貧困人口生活問題的重大舉措。其根本目的是保障農村困難居民的基本生活。農村低保制度的實施以來，較好地保障了農村困難居民的基本生活，保障了老年人、農村貧困戶、在生產和生活上得到了改善；對多子女不孝老人的老年人得到地幫助。有力地促進了社會的和諧與穩定。但是，在農村低保制度具體的實施過程中和規范農村低保工作中也存在著一些問題，需要進一步加強改進和完善。

一、當前農村低保存在的主要問題

（一）低保對象界定難把握。根據農村低保制度的規定，保障對象即是家庭純收入低于當地最低生活保障標準的農村困難居民。目前，各地民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來確定入門資格，但在實際工作中，“農民人均純收入”的測算核定難以操作，從而很難把好低保對象入口關。與城市低保對象家庭收入測算核定相比，農村居民收入測算核定顯得更為復雜。第一，收入的項目繁多。農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，其主要的收入的組成部分種植業、養殖業以山林等實物收入。第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養殖等具體項目品種不同，產值、投入及價格也不一樣，這些收入的測算核定缺乏一種較為合理的衡量標準。第三，撫（扶）、贍養費以及隱形收入更難核定。另外，還有基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障；少數地方為了平衡關系，但又受保障經費的限制，存在著人為的“拆戶保”現象。第四，享受低保對象不能分配比例，因地區之間、貧困之間有所區別，要本著因地制宜。

（二）工作程序繁雜。農村低保工作程序是參照城市低保工作程序而確定的，實行的是“三級調查、三級評議、三榜公示”。與城市低保工作相比，低保工作重心都是落在村（居）委會；與城市低保不同的是，居委會的工作人員是全脫產的，而村委會干部是半脫產的，他們還有自己的份“責任田”。因此，有些工作程序難以按部就班落實到位。

（三）基層工作力量薄弱。基層低保工作人員的嚴重不足，影響了農村低保工作的正常開展。就目前的鄉鎮社保所來看，大部分只有一人，他們不但承擔大量社保工作，還要積極參與鄉鎮其他中心工作。實際上，農村低保鄉鎮級的調查、評議也只是流于形式。

（四）助長了四種不正之風。一是助長了懶惰之風。個別困難戶是因懶生貧，家里窮得一無所有卻成天游手好閑，然而政府還要養著他，許多農民看不慣也很反感。二是助長了賭博風。經常是窮得無米下鍋，還去長期賭博。村干部和評議團的人看到他的妻兒可憐還是給他家評上了低保。誤認為：吃上低保不出力、不流汗就有錢拿，覺得沾沾自喜，于是不思進取成天等著拿低保金，等、靠、要思想還根植于他們的腦中。三是助長了人情風。少數低保戶是社、村、鄉鎮、縣級層層打招呼吃上低保；有少數村社為了本屆安定，為了照顧情緒，讓歷屆退職村社干部吃上低保，有個別的已享受了民政部門的各項補助也在吃低保。而特困群體中個別身患絕癥和無經濟來源的人卻未吃上低保。四是助長不孝風，特別是多子女家庭不孝敬父母的現象時有發生，基層為了達到社會和諧讓這部分老年人吃上低保，少數家庭雙老因病殘而子女不聞不問，只靠低保來維持生活。

二、農村低保對策

（一）加大宣傳，明確意義。要進一步加大對農村低保政策的宣傳教育力度，明確國家實施這項政策的目的和意義。各地應進一步加大宣傳力度，讓廣大困難群眾充分了解國家實施農村低保這項制度的目的、意義和辦事程序。同時要通過培訓，提高基層干部對農村低保工作業務素質和政策水平，提高辦事效率。讓廣大群眾充分了解農村低保的范圍、條件、程序和訴求渠道。通過宣傳教育讓群眾懂法明理，知謙讓廉恥，從思想意識上根除等、靠、要的想法。

（二）嚴格程序，加強監督。群眾收入來源的復雜多樣要評議小組來評議，并堅持三榜公示：即村級收入調查和民主評議情況要公示；鄉鎮政府對低保制度收入的核查情況要公示；縣級民政部門對于低保對象的審批結果要公示，通過公開來達到公平、公正。同時要加強對農村低保資金的監管。

（三）完善機構，保證力量。目前，農村低保主要是鄉鎮社保所人員具體抓，而鄉鎮社保所普遍只有一至二名工作人員且身兼多職，工作中他們往往感到力不從心。因此必須加強社保組織的建設力度，抓好人員配備、業務培訓等工作。各鄉鎮要在不突破原有編制總數的前提下，充實人員到社保隊伍中，配強配足鄉鎮專職人員，同時將社保所人員由事業編制納入行政編制，穩定社保隊伍。各級財政要解決鄉鎮農村低保工作的必要經費，并列入各級財政預算。

（四）加強領導，狠抓實施。各級各部門要廉潔從政，以身作責，不給基層施加壓力，確保農村低保順利實施。一是認真貫徹農村低保實施辦法。農村低保是對農村特困群體的最低生活保障，體現的是社會主義制度的優越性，是堅持以人為本的科學發展觀的具體體現，不是對賭博者、懶惰者、子女不孝敬老人的照顧，對這三類低保戶要堅決取締，真正解決民生問題，以樹農村正氣。二是扎實落實老、傷、殘、絕癥人員的農村低保。這部分人員既喪失了勞動能力，又無經濟來源，更有甚者生活都不能自理，因此，要重點解決他們的最低生活保障，真正把我國的惠民政策落到實處。三是加強監督，確保實施。各級財政、民政部門對上報的農村低保戶要認真進行核對，并到村、社實地調查和了解情況，采取定期或不定期進行抽查，紀檢、監察部門要加大監督力度，對查出有循私舞弊的，必須追究有關人員的責任。

第三篇：農村低保現狀問題及建議對策

近日我就農村低保現狀、存在問題等方面的問題，進行了深入細致的調研，具體情況如下：

一、農村低保現狀

1、基本情況2008年我們把農村低保標準800元，并在一年內進行兩次調整，從年初的..戶、..人擴大到..戶、..人，年發放低保金..萬元，在全市農村范圍內基本實現了應保盡保。

2008年，按照省、市要求，年初我們將家庭年人均純收入低于800元的農村居民全部納入保障范圍。去年，我們通過入戶走訪調查，將不具備低保資格的農村..戶..人，全部退出低保范圍。2009年，共為農村低保..戶、..人，發放保障金..萬元。下半年，農村低保標準由..元提高到..元，人均補差額由..元提高到..元。真正實現了動態管理下的應保盡保，應退盡退。

2、工作情況。為了使我市低保政策落到實處，各鎮低保評審小組在工作中堅持做到嚴把“四關”。即：嚴把申報關。凡申報農村低保，必須以家庭為單位，按規定的范圍和條件執行；嚴把公示關。要求上報鎮政府前進行第一次公示，市民政部門審批后還要進行第二次公示，在公示中必須公開戶名、家庭人口、家庭年人均純收入、救助金額內容，廣泛接受社會監督；嚴把審核關。對村級上報的低償救助人數進行認真復核、嚴格認定，每季度，統一由市民政部門白日做夢低保名冊，經市財政部門復核確認后向各鎮財政分局撥付資金，由各鎮財政分局撥款到各鎮信用聯社，再由各信用聯社實行社會化發放。

二、農村低保存在問題

1、保障指標與實際需求有差距。由于保障金的大部分是由省級補助，省里確定給我市的農村低保人數與實際絕對貧困人口有較大差異，由于貧困面大，需要救助的人員多，難以達到應保盡保。

2、低保家庭收入難以界定。由于收入多元化，受保家庭的隱性收入難以跟蹤測算，部分家庭沒有如實提供其收入狀況，給低保工作開展造成一定的影響。低保對象多是自謀職業者，收入不穩定，變化大，難以核定。因此，是否屬“應保”范圍很難把握。

3、基層低保工作力量薄弱。目前我市級低保中心只有只4名工作人員，各鎮大部分只有一個民政助理員。沒有從事低保工作的專職人員，并且工作手段落后，力量薄弱，影響了入戶調查、核實、公示、上報等基礎性工作的落實。

4、低保工作管理不規范。有的地方農村群眾受多年來根深蒂固的平均主義思想影響，要求平均分配，出現競爭參保，甚至無理取鬧的現象，給農村低保工作的開展帶來一定困難。

三、建設及對策

1、加強動態管理。要加大檢查復查力度，不斷調整低保對象和享受金額，使低保對象真正做到有進有出，有升有降，應保盡保，應退盡退。建議上級加大對農村低保資金的投入比例。

2、加強規范化管理。針對部分農村平均主義思想嚴重的問題，各級領導要深入基層開展調研，重點將那些因病致貧、因殘致貧、因年老體弱致貧、因喪失勞動能力致貧、因生存條件惡劣長期貧困的人員全部納入低保范圍。

3、健全低保制度。從維護穩定的大局出發，在具體操作中靈活運用政策。如對一些特殊的地方可突破以家庭為單位全體家庭成員參保的規定，每戶保障其中一人或幾人，以便達到相對平衡、緩和矛盾、確保穩定的目的。

4、規范低保程序。加強對農民尤其是村干部的宣傳教育工作，堅決杜絕“人情保”、“關系保”等優親厚友現象。

5、設立低保員。隨著民政工作范圍的拓展及工作任務的增大，建議參照農業等部門的做法，在村委會一級設立代保聯絡員。

農村低保現狀問題及建議對策

第四篇：淺談農村低保制度存在的問題及對策

淺談農村低保制度存在的問題及對策

農村居民最低生活保障制度，是對持有本縣農業戶口，家庭純收入低于本縣農村居民最低生活保障標準的農村困難居民，實行差額救助的制度，是社會救助體系的一個重要組成部分，是傳統的救濟制度的改革與發展，其根本目的是保障農村困難居民的基本生活，促進社會的和諧與穩定。2007年，我縣建立起覆蓋全縣140萬農村居民的最低生活保障制度，縣財政部門積極協助有關部門認真做好農村低保“三級核查、三級評審、三榜公示”等工作，并對資金實行“一卡通”發放，取得了明顯成效。通過建立農村最低生活保障制度，財政總投入由2007年的1801萬元增加到2009年的4871.58萬元，享受農村最低生活保障待遇的人數由2007年的47352人增加到2009年的66507人。經過近年來的實踐與推進，農村低保工作取得了一定成績，但也出現了一些問題，直接影響了低保對象的生產、生活，影響到農村經濟社會的和諧發展，在推進低保規范化建設中，需要我們不斷探索與完善。

一、農村最低生活保障制度存在的主要問題

（一）農村最低生活保障標準過低

按農村最低生活保障制度設計標準，農村最低生活標準必須保障低保對象的衣、食、住，適當考慮電、燃料、未成年人義務教育等費用及物價的上漲，我縣農村低保對象保障標準平均每人每月是42元，人均一天也就是1.4元錢，現在我縣市場上面粉價格是1.3-1.5元/每斤，大米價格都在2.5元/每斤，加上穿衣等費用，低保資金對失去勞動能力的農村低保對象來說無異于是杯水車薪，這樣低的保障標準，很難維系一個農村居民的基本生存需求。

（二）保障對象難界定。

保障對象即是家庭純收入低于當地最低生活保障標準的農村困難居民，目前，各地民政部門普遍采用的是“農民人均純收入”的辦法來確定保障資格；但實際上，這種“農民人均純收入”的辦法難以落實到具體工作當中，第一，收入的項目繁多。農村居民的家庭收入，除務工等貨幣收入外，其主要收入組成分種植業、養殖業及其他實物收入。第二，實物收入評估核定繁雜。由于種植、養殖等具體項目品種不同，產值投入及價格也不一樣，這些收入核算缺乏一種較為合理的衡量標準。另外，有很多基層工作人員因人情關系等原因，沒有按照低保標準認真核定核實，草率估算，隨意填報，導致了一些不符低保條件的對象納入了保障；我縣現有140萬左右農村人口，享受低保的人數66507人，由于僧多粥少，為了平衡關系，又受保障經費的限制，存在著人為的“拆并戶”現象。

（三）農村最低生活保障制度的退出機制不健全。

基于農村最低生活保障標準的確定難度大、低保戶家庭收入動態監測困難、信息化滯后等原因，一些農村低保戶人均收入超過了低保標準線后，不能及時被退出或不愿退出低保等現象時有發生，更有些情況是家庭有人口出嫁多年或去世多年依然享受低保，由于農村低保制度的含金量日益增多，比如低保戶子女上大學每年可以申請補助3000元，城鄉醫療救助針對低保戶不限病種只要住院報了新農合后剩余資金財政還可以給予補助，還有其他就業，住房等方面都有優惠，使一部分人形成了“福利依賴“，受助者不愿放棄福利待遇，寧可不就業或少就業，該制度雖不能使他們擺脫貧困，但至少可以不勞而獲。

（四）缺乏有效的組織保障。

農村最低生活保障制度是一項全新的、長期的社會救助制度，涉及人口眾多，需要準確掌握如此龐大人群的家庭收入及其變動情況，接受低保申請和咨詢，進行情況核實與審批，這項工作相當繁重，現在基層低保工作人員嚴重不足，大部分村委會干部都是半脫產的，他們還有自己的一份責任田，有些工作程序很難按部就班到位，就目前鄉鎮民政辦來說，大部分只有一兩個人，他們不但承擔者大量民政工作，還要積極參與鄉鎮其他工作，實際上，農村低保村級和鄉鎮級的調查、評議很多只是流于形式。

（五）財政監管難度大

從目前的農村低保管理辦法來看，財政部門主要側重于低保資金的撥付、發放的過程監管，對個別基層單位未按規定程序操作的行為難以發現及有效監控，財政監管職能難以充分發揮。

二、完善農村最低生活保障制度的幾點建議

（一）據實調整保障標準。首先，農村低保標準應依據農村居民基本生活（包括吃、穿、住、醫、教等）必需品的實際需求及各級政府財政實際承受能力等因素確定，并結合本地經濟發展水平及物價指數的變化不斷調整，給農村低保標準一個正確的定位，即定位在生命線、溫飽線或發展線。其次，縣級民政部門要會同財政、物價、統計等有關部門，對農村居民基本生活必須消費支出或上的農民純收入要據實進行測算，用市場菜籃法或恩格爾系數法，測算出符合我縣實際的農村低保標準。

（二）合理界定保障對象。農村低保對象原則上應該定位在老、弱、病、殘等缺乏勞動能力的農村困難居民，對于有身體健康、勞動能力正常且處于勞動年齡成員的家庭，原則上不得納入保障。這樣，既可將保障對象資格確定的復雜性進行了簡單化，同時，又促使身體健康、勞動能力正常的農村困難居民通過自身的努力，開展生產自救，擺脫貧困，消除他們等、靠、要的消極依賴思想。

（三）強化政府責任體系，提升工作水平。以建立農村最低生活保障制度作為構建和諧社會的落腳點。一是確定各級政府領導負責制。層層簽訂責任狀，通過政府統一組織領導，確保各部門執行政策時相互協作。二是建立科學監督體系。建立審計、財政、監察三位一體的監督網絡，完善各部門及財政內部職能科室的監督檢查制度。整合監督資源，明確監管部門及相關人員的責任，減少監管部門行政不作為，促進經辦單位改進工作方法。三是嚴格責任追究制度。對違反農村低保制度的，嚴格追究部門相關人員和地方政府的責任，增加違紀成本，減少違紀違法行為的發生。四要設立鄉（鎮）的舉報電話。建立受理舉報投訴制度，及時受理群眾的舉報與投訴；有明確舉報投訴人的，還要將調查處理結果限期反饋給舉報投訴人。

（四）加強救助機構建設。一是在民政局下設二級機構即社會救助工作管理局，并根據業務量大小，解決相應的編制，配備相應的工作人員及必備工作經費和設施。二是加強鄉鎮民政辦建設，根據各鄉鎮規模大小，城鄉低保等救助對象的人數多少，配備與工作量相對應的工作人員，解決必要的工作經費。三是村委會要建立社會救助站，落實專人。四是加強社會救助。加強輿論引導，鼓勵和支持企業、民間組織、個人對農村低保對象進行幫扶。發動基層黨員、干部獻愛心、開展鄰里互助等活動，讓農村低保對象得到社會的關愛。五是對生活不能自理的農村低保對象家庭而言，社會幫扶難達到救助效果，可以讓他們到敬老院生活居住，享受五保集中供養待遇。六是保證在農村低保對象生活標準與經濟增長相一致基礎上，增加農村低保覆蓋面。

第五篇：淺析我國農村低保存在的問題及其對策

淺析我國農村低保存在的問題及其對策

發布日期： 2014-05-11 發布：

[關鍵詞]農村最低生活保障制度；現狀；問題；對策

一、調查的目的及問卷設計

為了確定農村居民及村干部對農村最低生活保障制度的了解狀況及低保制度的實施狀況，筆者于2013年2月對金峽村三社140戶農戶、4位村干部進行了問卷調查，其中對農戶的調查分為兩種，即低保戶和非低保戶。由于金峽村居民人口多且居住密集，考慮到樣本的集中代表性，筆者僅對該村的一個社進行了調查。發放調查問卷144份，共收回144份，根據研究需要，對數據進行了篩選，剔除關鍵數據的農戶調查樣本9份，剩余有效問卷135份，其中農戶的有效問卷為131份，村干部有效問卷4份。

二、對金峽村最低生活保障的調查分析

（一）調查對象的基本情況

金峽村屬于甘肅省靖遠縣平堡鄉，人口總計4300，享受低保的人有360人，受保比例約為8.37%，關于低保的標準，保障標準劃分為四個層次：一類對象的保障標準為每人每月117元；二類對象的保障標準為每人每月80元；三類對象的保障標準為每人每月60元；四類對象的保障標準為每人每月50元。

在對農戶調查的131份調查樣本中，112份為非低保戶，19份為低保戶，低保戶占總樣本數的14.5%，高于全村低保比例。調查樣本中，男性戶主為121人，占92.4%，女性戶主為10人，占7.6%，男性戶主比重遠大于女性。從年齡結構上看，戶主年齡在40―49歲的戶數為80戶，占61%。從家庭類型來看，112戶非低保戶中，核心家庭（父母與未婚子女組成的家庭）為73戶，占65.2%，主干家庭（父母與一對已婚子女組成的家庭）為28戶，聯合家庭（父母與多對已婚子女組成的家庭或已婚同輩聯合組成的家庭）為11戶，占9.8%，在19戶低保戶中，核心家庭為13戶，占68.4%，聯合家庭為2戶，占10.5%，單身家庭為4戶，占21.1%。從家庭人口數來看，在112戶非低保戶中，家庭人口數在4人以上的為100戶，比例為89.3%；在19戶低保戶中，家庭人口數在4人以上的有12戶，比例為63.2%，且多數有老人及高中和高中以上的在讀學生，家庭人口數為一人的有4戶，占21.1%。從文化程度上看，在112個非低保戶總人500人中，接受高中及以上教育的有179人，占35.8%；在19個低保戶總人68人中，接受高中及以上教育的有14人，占20.6%，可以看出低保戶的文化程度相對偏低。從職業結構上看，金峽村低保戶大都在家務農或外出打工，學生群體成為農村低保家庭救助的主要對象，有慢性病、重大疾病的群眾或沒有勞動能力的老人也占相當一部分。

（二）農村最低生活保障制度實施過程中暴露出的問題

1.低保對象和標準難以準確界定

現階段金峽村確定低保對象的主要依據是家庭收入，但是由于農村居民家庭收入存在復雜性、多樣性和不穩定等因素，給確定核算家庭收入帶來了較大困難，也給農村低保補助標準的確定增加了難度。一是農村居民家庭收入除了農業收入這一主導性收入外，還有外出打工收入、工資收入（如教師），有6.87%的家庭有除上述之外的其他收入（如出租車收入，養老保險，子女給予等）（如圖1）。家庭收入來源的多樣化，使得入戶核算居民家庭收入時面臨較大困難。二是農村家庭收入主要以農業收入為主，農作物等實物性收入占了很大比重，在價值轉化過程中，扣除農業生產投入等諸多因素，估價存在較大困難，難以貨幣化。三是農作物的收成有較強季節性，且受環境因素、自然災害、市場因素等影響較大，使得家庭收入具有一定的不穩定性。

2.低保覆蓋面窄，未能實現應保盡保的目的

覆蓋面窄是當前我國農村低保制度實施過程中非常棘手的問題，特別是在一些貧困地區，由于地方財政能力有限，應保未保的現象比較普遍。根據調查發現，在131個農戶中，有95戶認為存在應保未保的現象，比例高達72.5%。根據調查粗略估計，該村低保覆蓋面至少應該達到15%才能實現“應保盡保”的目標，而該村的實際低保覆蓋面為8.37%，且目前仍然有相當一部分生活困難但與達不到當地救助條件的低保邊緣戶，難以成為低保對象。在本次調查的112戶非低保戶中，有14戶提出過低保申請，但仍未得到低保，占比為12.5%，有38戶認為自己的家庭屬于最低收入家庭，占比為33.9%。這一部分貧困家庭最終成為被低保制度排斥的邊緣家庭，而實際工作中“低保邊緣戶”問題也最為棘手。農村低保覆蓋面太窄，既對“低保邊緣戶”造成了一定的社會排斥，又加劇了干群之間、農戶之間的矛盾，影響了社會的公平與穩定。

3.農村低保退出機制落實不到位

低保退出機制是農村低保制度公平性的體現，它有利于提高低保資金的有效利用率，促進農村低保制度的健康發展。根據調查發現，農村低保進入機制和資金保障機制發展較快，但農村低保退出機制發展相對緩慢。金峽村出現了進入容易、退出難的問題，福利依賴現象嚴重。分析調查問卷可知，在19戶低保家庭中，有17戶僅僅依靠農業收入或出賣體力勞動來維持生計，抵御外在風險的能力很弱，而農村低保制度“含金量”又不斷增加，外延不斷擴大，低保對象又可享受醫療、危舊房改造、子女教育等各方面的救助。因此，享受低保的困難群體都比較看重低保，不愿意輕易退出。

4.村民對本地低保政策的了解程度低

在國務院下發的《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》中提到，我國農村最低生活保障的情況要進行民主公示。但根據調查發現，農村居民對當地低保政策的了解程度很低，在131個樣本中，有78戶不清楚低保對象的初審與確定是否進行公示，占比為59.5%，超過樣本總數的一半。在問及農戶對該村低保政策的了解狀況時，有73戶表示不了解，有50戶表示一知半解，而僅有8戶表示了解（如圖2所示）。由此可知，絕大多數人都沒有把低保問題上升到民主參與的層面上去看，這使得村委的公示成了一種過場、一種形式，在一定程度上會降低基層工作者進行民主公示的積極性，不利于農村低保的有效實施。

5.低保工作中存在違規違法行為

由于基層力量薄弱，監督機制不健全以及農村低保工作監督具有難度等，導致基層工作的粗放化以及人情保、關系保等違規違法行為的出現。以金峽村為例，在131戶調查樣本中，有60戶認為在低保家庭的評審中人情保、關系保的現象很普遍。在村級評議階段，村支書和村主任在低保戶的確定中起著重要作用，群眾對農村低保程序的公平、公正有意見。

三、對有效實施農村最低生活保障制度的對策建議

（一）科學核算家庭收入，準確界定低保對象

核定家庭收入是確定低保對象的關鍵環節，能否科學準確的核算家庭收入，直接影響到農村實施最低生活保障制度的實際效果。針對家庭收入核算中遇到的困難，可引入家計調查方式對家庭收入進行分類核算。在家庭固定收入方面，可采取逐項計算的方式。第一，對糧食、果木、畜禽等種、養殖收入，在扣除必要的生產成本后，可依據市場價格進行測算；第二，對有固定工作的家庭成員，按實際工資計算；第三，對外出務工人員，按務工地最低工資標準計算收入。在家庭非固定收入方面，可采取家計調查的方式。這部分收入主要是家庭經營的偶然性收入，打臨工獲取的報酬或外出務工人員的部分隱形收入，子女提供的撫養（贍養）費，以及親朋饋贈的收入等。家計調查要求工作人員入戶調查，走訪鄰里，細心觀察，并在民主評議的基礎上，反復核查，避免漏保、錯保現象的發生，維持社會的公平、公正。

（二）逐步擴大覆蓋面，適當兼顧對低保邊緣戶的救助

獲得社會救助或最低生活保障是公民的一項基本權利，最低生活保障制度因而應覆蓋所有亟需生活救助的貧困群體，體現全民性。目前我國農村低保覆蓋面不斷擴大，但從總體上來看其“應保盡保”目標還遠未達到。完善農村低保制度要逐步擴大低保覆蓋面，以確保所有符合救助條件的貧困農民均能獲得低保救助，使其分享到社會改革發展的成果。而且，隨著低保制度的不斷完善，要適當考慮對低保邊緣戶的救助，以防止低保邊緣戶的生活與低保對象出現明顯反差，造成社會不公平。在適當的情況下，農村低保制度可將低保邊緣戶納入其中通盤考慮。

（三）加強低保動態管理，逐步完善退出機制

低保對象的動態管理，必須從完善低保戶收入監控體系，建立低保檔案信息系統入手，并依據低保人員致貧原因進行分類管理。管理人員必須在定期審核的基礎上，根據檔案信息定期或不定期對低保對象的家庭經濟狀況進行入戶調查，對困難程度緩解，達到低保線上的人員促使其及時退出，對收入發生變動但仍在低保線下的，應根據實際情況或增或減，切實做到補差標準有升有降，享受人員有進有退。

低保退出機制應當提供相應的脫貧輔助措施，保證低保對象在退出后能維持正常的基本活動。第一，幫助低保人員調整農業產業結構，發展多種生產經營，加大對農村低保對象進行專項農業技術推廣，引導其科技致富。第二，開展多渠道、多形式、多內容的職業技能培訓，使低保人員能掌握一技之長，提高他們在社會上自謀職業、自我生存發展的能力。第三，加大文化扶貧力度，培育農民文化自覺的意識，轉變思想觀念，讓他們樹立感恩思想，培育他們樂觀向上、自立自強的精神。

（四）加大宣傳力度，加強思想教育

基層工作人員有義務向基層民眾宣傳低保政策，讓廣大民眾了解低保政策，保證困難群眾從該政策中獲益。一方面，政府可以通過廣播電視、報紙雜志、網絡媒體、街頭標語等形式，廣泛宣傳農村低保制度的政策規定。讓困難群眾了解低保申請條件和審批程序，發揮群眾和社會的監督作用，督促農村低保工作公開、透明、規范操作，最大限度地保護農村貧困居民的基本權益。另一方面，政府通過總結和宣傳各地的好經驗、好做法，積極動員社會各種力量參與到社會救助中來，使農村低保在社會的關心和支持下健康有序地發展。

公民參與公共決策可以提高政策的合法性，但一些農民素質偏低、思想觀念落后，不能有效地參與到低保的建設與管理中來。因而，對農民進行教育與培訓，如在村委會定期開辦講座，向村民介紹與他們利益相關的政策措施等，增強農民的權利意識，讓農民參與到低保政策的執行中來，提高政策在村民中的可接受性，保證低保的順利實施。

（五）設置獨立的基層低保工作崗位，實現工作人員專業化

低保工作要獲得實質性進展和長足進步，離不開一支專業化的基層工作隊伍。加強基層低保

工作人員的專業化建設，除了要建立相對獨立的基層低保工作崗位之外，還應對崗位的任職資格、工資待遇、保險福利等加以明確規范。同時，還應加強對低保管理人員的業務培訓。培訓內容要涉及與低保有關的政策、法規的學習和掌握，還要注重現代化社會工作理念與方法的培養。