第一篇：我國(guó)慈善組織政府監(jiān)管問(wèn)題研究

我國(guó)慈善組織政府監(jiān)管問(wèn)題研究

摘要：我國(guó)慈善組織的發(fā)展始于上個(gè)世紀(jì)九十年代。改革開(kāi)放以來(lái)，慈善組織進(jìn)入了一個(gè)高速發(fā)展的時(shí)期，截至2010年底，在民政部門依法登記的各類社會(huì)組織數(shù)量由2005年底的31萬(wàn)個(gè)增加到44萬(wàn)個(gè)，其中基金會(huì)數(shù)量從975個(gè)增加到2200個(gè)，①其中許多社會(huì)組織都將慈善作為其服務(wù)宗旨。慈善組織在協(xié)調(diào)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)救濟(jì)、公共服務(wù)等方面發(fā)揮著不可忽視的作用，但是近年來(lái)也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，使公眾對(duì)慈善事業(yè)的信任程度大幅度降低，同時(shí)也暴露了慈善組織政府監(jiān)管存在的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的分析，提出了一些具有針對(duì)性的對(duì)策和建議，希望為構(gòu)建一種科學(xué)合理的慈善組織政府監(jiān)管模式提供一點(diǎn)思路上的借鑒。

關(guān)鍵詞：政府監(jiān)管 慈善組織 監(jiān)管機(jī)制

一、政府監(jiān)管概述

監(jiān)管一詞源于英文單詞regulation，在國(guó)內(nèi)通常被譯作“管制”、“監(jiān)管”和“規(guī)制”。在學(xué)術(shù)界，普遍使用的是監(jiān)管，也有學(xué)者傾向于使用“規(guī)制”一詞，但是需要明確的是，無(wú)論使用“管制”或是“監(jiān)管”還是“規(guī)制”，這三個(gè)詞語(yǔ)的本質(zhì)意思都是相同的，本文統(tǒng)一使用“監(jiān)管”一詞。②

國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界每個(gè)學(xué)者都有對(duì)政府監(jiān)管的概念作出自己的闡釋和定義，綜合考察這些概念和定義，我們可以發(fā)現(xiàn)監(jiān)管至少要包含以下要素，首先包含監(jiān)管的主體即誰(shuí)來(lái)監(jiān)管的問(wèn)題，監(jiān)管者通常被認(rèn)為是政府機(jī)關(guān)，監(jiān)管者通過(guò)立法或者其他形式來(lái)獲得監(jiān)管權(quán)利；其次包含監(jiān)管的客體即監(jiān)管誰(shuí)的問(wèn)題，監(jiān)管對(duì)象即被監(jiān)管者通常是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中運(yùn)行的各種經(jīng)濟(jì)主體和社會(huì)組織；最后是監(jiān)管手段即怎樣監(jiān)管的問(wèn)題，在政府監(jiān)管過(guò)程中主要是依賴各種法律法規(guī)或制度，通過(guò)這些法律條文明確限定監(jiān)管客體的各種市場(chǎng)行為，同時(shí)規(guī)定監(jiān)管客體違反法律法規(guī)將受到的懲罰。王俊豪認(rèn)為監(jiān)管即具有法律地位的、相對(duì)獨(dú)立的管制者（機(jī)構(gòu)），依照一定的法規(guī)對(duì)被管制者所采取的一系列行政管理與監(jiān)督行為。③現(xiàn)代意義上的政府監(jiān)管起源于19世紀(jì)的美國(guó)，1887年美國(guó)成立洲際商業(yè)委員會(huì)以解決鐵路運(yùn)費(fèi)的問(wèn)題，這標(biāo)志著現(xiàn)代政府監(jiān)管的產(chǎn)生。具體來(lái)說(shuō)，政府監(jiān)管就是政府為了在 ① 《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展指導(dǎo)綱要（2011-2015）》，中華人民共和國(guó)民政部網(wǎng)站http://，2011年7月15日 ②王俊豪，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版 ③王俊豪，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理[M]，北京：高等教育出版社，2007年，第1版，第四頁(yè) 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下達(dá)到某些公共政策目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益，利用自身的公共權(quán)威，通過(guò)制定法律條文、規(guī)章制度，進(jìn)而調(diào)節(jié)和制約各種微觀經(jīng)濟(jì)主體和各類社會(huì)組織的市場(chǎng)行為，限制其隨意進(jìn)入和退出特定行業(yè)，同時(shí)規(guī)范其價(jià)格和資質(zhì)等，確保國(guó)民健康和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。慈善組織作為一種非營(yíng)利性的社會(huì)組織即“第三部門”也是政府監(jiān)管的主要對(duì)象和重要內(nèi)容。

二、慈善組織概念

慈善理念在中國(guó)古而有之，孔子主張的“仁愛(ài)”、墨翟主張的“兼愛(ài)”、韓愈主張的“博愛(ài)”等等都是我國(guó)早期慈善思想的重要體現(xiàn)。“光寬和慈善，不忤於物，進(jìn)退沉浮，自得而已。”這是最早關(guān)于慈善的表述，“慈”本指父母之愛(ài)，引申為凡憐之愛(ài)，⑤“善”與惡相對(duì)，特指人與人之間的友愛(ài)與互助、富有同情心、對(duì)人的關(guān)懷。⑥中華慈善總會(huì)創(chuàng)始人崔乃夫曾經(jīng)精辟的概括慈善的涵義，他認(rèn)為“慈”為父母之愛(ài)，是一種縱向關(guān)系，“善”為人與人間的關(guān)愛(ài)，是一種橫向關(guān)系。“慈善”就是富有同情心的人們之間的互助行為。因此慈善組織就是以實(shí)現(xiàn)慈善為目標(biāo)的一種非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體，組織運(yùn)行的資金主要來(lái)源各級(jí)政府的財(cái)政補(bǔ)貼和社會(huì)捐贈(zèng)，其受益者主要是社會(huì)困難群體和弱勢(shì)群體。我國(guó)的慈善組織通常可以分為三種：第一種是官方或者半官方的慈善組織，如中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)青少年基金會(huì)等。這種慈善組織主要依靠政府扶持培育，部分隸屬于政府的一些職能機(jī)構(gòu)，在某些方面享受政府機(jī)關(guān)的待遇，但是同時(shí)又以社會(huì)團(tuán)體或非營(yíng)利性組織的身份接受政府的管理。第二種是具有合法性的其他慈善組織，這種慈善組織是指除了第一種以外的、在政府主管部門登記在冊(cè)的一般性慈善組織。第三種是指暫時(shí)沒(méi)有在政府登記、沒(méi)有取得合法地位的民間草根性組織，這類慈善組織往往具有很強(qiáng)的自發(fā)性，在某種都能得到政府和社會(huì)的默認(rèn)和許可。在這三種慈善中，官方慈善或半官方的慈善組織為我國(guó)特有一種慈善組織，這是由于我國(guó)的市民社會(huì)發(fā)展程度有限，導(dǎo)致我國(guó)慈善組織發(fā)展成熟度較低，目前還處于初級(jí)階段，需要政府的培育和支持，也只有這樣才能夠進(jìn)一步促進(jìn)和帶動(dòng)我國(guó)慈善組織和慈善事業(yè)的跨越式發(fā)展。

三、慈善組織政府監(jiān)管的現(xiàn)狀

目前我國(guó)政府相關(guān)部門針對(duì)慈善組織工作建立相對(duì)完備的監(jiān)管制度，例

④ ④⑤ 魏收，《魏書》卷六十七，列傳五十五《崔光》，中國(guó)古籍全錄

陳至立，辭海【M】,中華書局2009年版 ⑥ 周秋光、曾桂林，中國(guó)慈善簡(jiǎn)史【M】,人民出版社，2006年版 如，年檢制度、重大活動(dòng)報(bào)告制度、信息公開(kāi)制度和財(cái)產(chǎn)管理制度等等。這些監(jiān)管制度在實(shí)際操作過(guò)程中主要表現(xiàn)為：在政府的民政部門登記備案，有登記機(jī)關(guān)和政府主管部門負(fù)責(zé)日常檢查和監(jiān)督，評(píng)定其繼續(xù)開(kāi)展活動(dòng)的資格，同時(shí)根據(jù)慈善組織的規(guī)模進(jìn)行分級(jí)管理，即全國(guó)性的由國(guó)務(wù)院的登記機(jī)關(guān)進(jìn)行管理負(fù)責(zé)，地方性由各級(jí)地方政府負(fù)責(zé)。我國(guó)的慈善組織始于1994年，中華慈善總會(huì)的成立標(biāo)志現(xiàn)代慈善開(kāi)始我國(guó)興起，自此我國(guó)的慈善組織呈現(xiàn)出了蓬勃發(fā)展的積極態(tài)勢(shì)。但是隨著慈善組織的快速發(fā)展，也出現(xiàn)了一些不和諧的現(xiàn)象，貪污、挪用、濫用捐贈(zèng)財(cái)物和資源的情況時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致了我國(guó)慈善組織的公信力急劇下降，同時(shí)暴露出了我國(guó)政府針對(duì)慈善組織的一些監(jiān)管措施還存在一些問(wèn)題。

（一）、法律體系不健全

目前關(guān)于慈善組織的政府監(jiān)管工作還沒(méi)有一部系統(tǒng)法律作為支撐，只是依靠一些相關(guān)的法律條文和規(guī)章制度，不能夠滿足我國(guó)慈善事業(yè)快速發(fā)展的需要，存在嚴(yán)重的滯后性。首先目前關(guān)于慈善組織政府監(jiān)管的立法層次較低，不能夠?qū)Υ壬平M織進(jìn)行有效約束。我國(guó)尚無(wú)一部系統(tǒng)、專門規(guī)制慈善組織的法律，關(guān)于慈善組織運(yùn)轉(zhuǎn)的法律主要依靠國(guó)家各有關(guān)部門出臺(tái)的部門規(guī)章和各地自行制定的地方性法規(guī)，這些法律不能夠?qū)Υ壬剖聵I(yè)所涉及的關(guān)系進(jìn)行系統(tǒng)公平的調(diào)整和維護(hù)，更不能形成統(tǒng)領(lǐng)性的監(jiān)管法律框架，已經(jīng)嚴(yán)重制約了我國(guó)慈善事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和成熟。其次是立法不全面，甚至有些地方還存在立法空白。我國(guó)慈善組織的監(jiān)管法律往往只重視慈善組織的登記注冊(cè)而輕視后期的監(jiān)管，將政府主要精力耗在如何監(jiān)管慈善組織的成立上，導(dǎo)致了實(shí)體法的缺失，以至于很多概念都有沒(méi)有明確，例如公益性基金會(huì)以及公益慈善組織的獨(dú)立性問(wèn)題都難以得到有效解決。

眾所周知，政府監(jiān)管的有效實(shí)施不僅需要具備健全的法律法規(guī)體系，同時(shí)也要求這些法律法規(guī)無(wú)論是在立法理念層面上還是具體的技術(shù)層面上都要具備良好的契合性。而我國(guó)現(xiàn)在的慈善立法與慈善組織的發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)，而且各種立法往往雷聲大雨點(diǎn)小，在《中國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展報(bào)告2009》中就已提出《慈善事業(yè)法》的制定，但是到目前為止，仍未實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。現(xiàn)有的慈善法規(guī)已不能適應(yīng)快速變化的社會(huì)慈善現(xiàn)象，也不能滿足慈善組織發(fā)展的內(nèi)部要求。總之，我國(guó)的慈善立法亟待加快。

（二）、監(jiān)管制度不合理

如前文所述，目前我國(guó)針對(duì)慈善組織政府監(jiān)管主要年檢制度、重大活動(dòng)報(bào)告制度、信息公開(kāi)制度和財(cái)產(chǎn)管理制度等幾種主要的監(jiān)管制度。其中年檢制度是指慈善組織的登記管理機(jī)關(guān)按照既定的法定程序和內(nèi)容對(duì)慈善組織在上一個(gè)年度中所進(jìn)行的各項(xiàng)運(yùn)行的檢查，以確認(rèn)其是否有繼續(xù)開(kāi)展下去的資格。慈善組織所要做的就是在規(guī)定的吋間內(nèi)準(zhǔn)備相關(guān)的資料，并報(bào)送業(yè)務(wù)主管單位審査，審核合格之后交由登記管理機(jī)關(guān)審査。但是當(dāng)慈善組織對(duì)其鑒定結(jié)果存在不同的意見(jiàn)時(shí)，卻沒(méi)有沒(méi)有合法行使權(quán)力的渠道，只能默默的接受。而且，年檢制度對(duì)監(jiān)管所起到的作用是十分有限的。重大活動(dòng)報(bào)告制度，是指慈善組織的重大活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位的審査和批準(zhǔn)才能進(jìn)行。這個(gè)制度目前備受爭(zhēng)議，在實(shí)際操作過(guò)程中怎么界定重大活動(dòng)以及具體報(bào)告程序是什么，以及違反這個(gè)制度的直接法律后果都沒(méi)有準(zhǔn)確的表述和界定。信息公開(kāi)制度，是指慈善組織應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受和使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)?shù)姆绞较颌呱鐣?huì)公布。這項(xiàng)制度雖然規(guī)定了慈善組織有信息披露的義務(wù)，目前對(duì)財(cái)務(wù)信息、工作程序信息、項(xiàng)目運(yùn)行信息以及受益人信息等的披露、發(fā)布、公示仍然是規(guī)定不足，向社會(huì)公開(kāi)的具體程度并沒(méi)有硬性規(guī)定，而且這個(gè)“度”很難把握，所以很多慈善組織并不會(huì)主動(dòng)公開(kāi)款物的分配和使用信息，對(duì)公眾來(lái)說(shuō)，善款使用的公開(kāi)力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（三）、監(jiān)管體系不完善

目前針對(duì)慈善組織的監(jiān)管我國(guó)實(shí)行的是登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)雙監(jiān)管體制，雙重監(jiān)管體制往往過(guò)于側(cè)重慈善組織的資格審定，對(duì)慈善組織后期的監(jiān)管不足。政府主管部門要求慈善組織注冊(cè)必須掛靠一家業(yè)務(wù)主管單位，造成大部分慈善組織因找不到掛靠單位而游離于政府監(jiān)管之外；另一方面，由于政府把大量的人力和無(wú)力投入到“入口”監(jiān)管，這就導(dǎo)致了動(dòng)態(tài)進(jìn)程監(jiān)管乏力，在此環(huán)節(jié)出現(xiàn)了貪污、挪用善款等不和諧現(xiàn)象。

雙重管理體制導(dǎo)致我國(guó)慈善組織官僚色彩濃重，失去慈善組織本身的獨(dú)立性。理論上講，慈善組織本來(lái)就是來(lái)自于民間的自發(fā)性組織，在政府機(jī)關(guān)或者公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管之下獨(dú)立開(kāi)展慈善活動(dòng)的組織，但是由于掛靠單位和主管部門 ⑦ 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十一條，國(guó)務(wù)院，1998年10月 的權(quán)威，導(dǎo)致我國(guó)慈善組織基本都屬于行政控制型。以2008年汶川地震為例，80%的捐款都進(jìn)入財(cái)政賬戶，玉樹(shù)地震捐款同樣收繳國(guó)庫(kù)，這些都表明了政府仍然直接控制慈善組織，政府越位雖然是為了統(tǒng)籌安排捐款，但是這樣卻不利于慈善組織的健康發(fā)展和進(jìn)一步成熟。同時(shí)政府的越位勢(shì)必導(dǎo)致后期監(jiān)管的無(wú)力和缺位。在這種監(jiān)管體制下，慈善組織往往被視為民政部門或掛靠單位的二級(jí)機(jī)構(gòu)，除了完成自身的慈善活動(dòng)還承擔(dān)一些政府機(jī)關(guān)的行政事務(wù)，甚至作為政府部門分流人員的接受單位。雙重監(jiān)管體制一定程度導(dǎo)致了監(jiān)督主體的多元化，實(shí)際中并沒(méi)有專門獨(dú)立的監(jiān)管部門，導(dǎo)致監(jiān)管乏力，各個(gè)部門之間相互推諉，效率低下。

四、慈善組織政府監(jiān)管的改進(jìn)措施

（一）、加強(qiáng)立法建設(shè)

法律是監(jiān)管慈善組織的前提，是高效監(jiān)管慈善組織的保障。政府應(yīng)該著力推進(jìn)慈善組織監(jiān)管的立法工作，完善目前的法律體系，提升立法層次，盡早出臺(tái)專門的慈善組織監(jiān)管法律，從法律方面規(guī)范慈善組織的政府監(jiān)管工作，保證我國(guó)慈善組織的健康發(fā)展。以美國(guó)為例，美國(guó)有專門的慈善法針對(duì)慈善組織和慈善事業(yè)的行為進(jìn)行規(guī)范，包括界定慈善組織的經(jīng)濟(jì)收益、公共慈善機(jī)構(gòu)、私人基金會(huì)、倡導(dǎo)及立法游說(shuō)、慈善組織的商業(yè)活動(dòng)、自我治理等等都有明確的法律規(guī)定和解釋。

推進(jìn)慈善組織的專門性立法工作，明確界定慈善組織的性質(zhì)、地位，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和職責(zé)，捐贈(zèng)人、受贈(zèng)人和受益人的權(quán)利義務(wù)，慈善捐贈(zèng)活動(dòng)的程序，明確規(guī)范慈善事業(yè)的準(zhǔn)入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓、投資、退出等。也應(yīng)賦予慈善組織相應(yīng)的司法救濟(jì)權(quán)：當(dāng)慈善組織的設(shè)立申請(qǐng)被駁回或者慈善組織因違法行為被罰款時(shí)，可以向法院提起訴訟。明確慈善組織的組織形式及其使命，確立慈善組織獨(dú)立的法人地位，建立慈善組織的進(jìn)入、管理、評(píng)估及運(yùn)行的基本準(zhǔn)則，改善慈善組織財(cái)務(wù)管理制度，明確慈善活動(dòng)的運(yùn)作程序，確立慈善組織分類分級(jí)監(jiān)管制度、行業(yè)評(píng)估制度和信息反饋制度，規(guī)范慈善組織等社會(huì)團(tuán)體在慈善事業(yè)中的義務(wù)和責(zé)任，以及公民對(duì)慈善事業(yè)參與的權(quán)利和義務(wù)。徹底改變目前法律體系對(duì)慈善組織定位不清現(xiàn)狀。同時(shí)明確志愿者的合法定位、進(jìn)入條件和權(quán)力義務(wù)，改變目前多個(gè)省份的志愿者立法空白，適當(dāng)給予志愿者一定的獎(jiǎng)勵(lì)制度和保障制度，就能吸引更多人參與到慈善事業(yè)中來(lái)，確保慈善事業(yè)的人力資源供應(yīng)。

（二）、完善監(jiān)管體制

首先要進(jìn)一步加強(qiáng)政府監(jiān)管力度，監(jiān)督分為行政監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、行業(yè)自律以及內(nèi)部監(jiān)管等幾種形式，真正對(duì)慈善組織最具約束力的和最具效率的形式無(wú)疑是行政監(jiān)督。⑧要進(jìn)一步建立健全慈善信息公示制度，及時(shí)收集、分析和公開(kāi)慈善捐贈(zèng)的相關(guān)信息，制定重大慈善活動(dòng)備案制度，建立慈善組織的誠(chéng)信體系和問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)慈善組織的財(cái)務(wù)監(jiān)督。各級(jí)民政部門要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，為慈善事業(yè)發(fā)展提供行政服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)總結(jié)、交流、推廣發(fā)展慈善事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)，為慈善組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。要加強(qiáng)政策和理論研究，充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用，積極探索慈善事業(yè)發(fā)展的規(guī)律、途徑、模式，創(chuàng)新慈善工作理論，全面提高慈善組織管理的整體水平。

其次要加強(qiáng)慈善組織內(nèi)部自律。慈善組織的自律和自我約束是監(jiān)督體系的第一道防線，也是慈善事業(yè)健康有序發(fā)展的基礎(chǔ)。⑨不斷優(yōu)化慈善組織管理的內(nèi)控機(jī)制，是促進(jìn)中國(guó)慈善事業(yè)良性發(fā)展的關(guān)鍵任務(wù)。慈善組織要自覺(jué)簽訂自律承諾書，并明確獎(jiǎng)懲措施，在慈善組織內(nèi)部建立起決策、執(zhí)行以及監(jiān)督權(quán)職分離的科學(xué)運(yùn)作體系，包括財(cái)務(wù)管理、捐贈(zèng)款物的管理和追蹤，建立其具有權(quán)威性的公示制度，引入科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，并建立慈善信息查詢系統(tǒng)，隨時(shí)公示有關(guān)信息，接受公眾的查詢與監(jiān)督。

最后要依靠社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，增強(qiáng)政府監(jiān)督的實(shí)效，建立起專門的非政府組織管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施對(duì)各類慈善組織的統(tǒng)一監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)服務(wù)。完善慈善組織的評(píng)估機(jī)制，保證對(duì)慈善組織評(píng)價(jià)的公正，提高其公信力，獲得更多的捐贈(zèng)，必須建立健全外部的評(píng)估反饋機(jī)制，即獨(dú)立的第三方評(píng)估制度。制定評(píng)估規(guī)程和評(píng)估指標(biāo)，適時(shí)開(kāi)展評(píng)估工作，及時(shí)發(fā)布評(píng)估結(jié)果，以彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足。監(jiān)督慈善組織，媒體應(yīng)該發(fā)揮更大的作用。除加強(qiáng)輿論宣傳，持續(xù)擴(kuò)大慈善事業(yè)的社會(huì)影響之外，媒體的另一個(gè)重要作用就是監(jiān)督慈善項(xiàng)目運(yùn)作、資金流向、實(shí)際效果等，并向社會(huì)公眾進(jìn)行報(bào)道和反饋。

（三）、加強(qiáng)慈善事業(yè)人才和志愿者隊(duì)伍建設(shè)。

⑧⑨林建鴻：《透視慈善機(jī)構(gòu)規(guī)范制度缺失》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》，2005 年第 2 期

張偉珍：《從慈善組織公信力維度論中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展》，中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2007 年第 2 期 加快慈善專業(yè)人才培養(yǎng)工作，依托高等院校、科研機(jī)構(gòu)和大型公益慈善組織，加快培養(yǎng)慈善事業(yè)發(fā)展急需的理論研究人才、高級(jí)管理人才、項(xiàng)目運(yùn)作人才、專業(yè)服務(wù)人才、宣傳推廣人才等。大力推動(dòng)慈善從業(yè)人員的職業(yè)培訓(xùn)工作，加強(qiáng)規(guī)范化培訓(xùn)教材的編寫工作，設(shè)置有針對(duì)性的培訓(xùn)課程，采取靈活多樣的方式，不斷豐富慈善工作者的專業(yè)知識(shí)和技能。推動(dòng)完善專職慈善工作者的人事、福利、薪酬和社會(huì)保險(xiǎn)政策，增強(qiáng)公益慈善事業(yè)從業(yè)的吸引力，不斷壯大慈善工作隊(duì)伍。推動(dòng)制定慈善行業(yè)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和職稱評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，提升慈善行業(yè)管理水平和服務(wù)效能。大力支持志愿者隊(duì)伍建設(shè)，引導(dǎo)學(xué)校、機(jī)關(guān)、企業(yè)與公益慈善組織合作，鼓勵(lì)各界人士參與社區(qū)和各領(lǐng)域的慈善活動(dòng)，促進(jìn)志愿服務(wù)經(jīng)常化、普遍化。健全志愿者權(quán)益保障制度，建立和完善志愿者的注冊(cè)管理、教育培訓(xùn)、時(shí)間積累、績(jī)效評(píng)估、獎(jiǎng)勵(lì)表彰等相關(guān)制度，推動(dòng)志愿服務(wù)廣泛、深入、持久開(kāi)展，滿足社會(huì)各方面的需求。參考文獻(xiàn)：

1、王俊豪，管制經(jīng)濟(jì)學(xué)原理【M】，北京：高等教育出版社，2007年，第1版

2、魏收，《魏書》卷六十七，列傳五十五《崔光》，中國(guó)古籍全錄

3、陳至立，辭海【M】,中華書局2009年版

4、周秋光、曾桂林，中國(guó)慈善簡(jiǎn)史【M】,人民出版社，2006年版

5、林建鴻,透視慈善機(jī)構(gòu)規(guī)范制度缺失【J】,中國(guó)國(guó)情國(guó)力，2005(2)

6、張偉珍，從慈善組織公信力維度論中國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展【J】，中共四川省委黨校學(xué)報(bào)，2007(2)

第二篇：我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管問(wèn)題研究

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我國(guó)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管問(wèn)題研究

[摘 要]我國(guó)上市公司經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展,已成為我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。但是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不斷深化，上市公司的會(huì)計(jì)造假,財(cái)務(wù)欺詐，信息失真，違法違規(guī)現(xiàn)象也在不斷滋生，給國(guó)家、社會(huì)帶來(lái)了很大的危害。而治理這一系列問(wèn)題，確保公司經(jīng)營(yíng)管理者，決策者及投資者獲取正確的信息，在很大程度上要依靠與市場(chǎng)發(fā)展相適應(yīng)的會(huì)計(jì)監(jiān)管。因此，如何加強(qiáng)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管更是當(dāng)前理論界與實(shí)務(wù)工作者的研究熱點(diǎn)之一。研究這一問(wèn)題，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)的規(guī)范運(yùn)作及會(huì)計(jì)監(jiān)管的有效實(shí)施、會(huì)計(jì)信息質(zhì)量的提高、社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的穩(wěn)定具有很大的理論價(jià)值和實(shí)際意義。

本文開(kāi)篇為引言，指出該論題的研究背景及意義。正文分為四個(gè)部分：第一部分是會(huì)計(jì)監(jiān)管相關(guān)理論概述；第二部分是我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析，分別從我國(guó)上市公司監(jiān)管主體，監(jiān)管客體，監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管法律體系四個(gè)方面來(lái)進(jìn)行闡述；第三部分是我國(guó)上市公司存在的問(wèn)題及原因分析，總結(jié)了我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的基本特征；第四部分是完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的對(duì)策，以便更好地解決我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管所存在的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]上市公司；會(huì)計(jì)監(jiān)管；現(xiàn)狀；原因；對(duì)策

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目 錄

引言...................................................................2

一、會(huì)計(jì)監(jiān)管相關(guān)理論概述...............................................2

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)管的一般概述............................................2 1.會(huì)計(jì)監(jiān)管的概念................................................2 2.會(huì)計(jì)監(jiān)管的構(gòu)成要素............................................3 3.會(huì)計(jì)監(jiān)管的特點(diǎn)................................................4 4.會(huì)計(jì)監(jiān)管與會(huì)計(jì)監(jiān)督............................................5 5.會(huì)計(jì)監(jiān)管體制..................................................5

（二）會(huì)計(jì)監(jiān)管的理論依據(jù)............................................5 1.委托-代理理論.................................................5 2.經(jīng)濟(jì)管制理論..................................................5

二、我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析.....................................6

（一）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管主體......................................6

（二）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管客體......................................6

（三）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管目標(biāo)......................................6 1.保護(hù)投資者的合法權(quán)益..........................................6 2.確保建立公正、有效和透明的市場(chǎng)................................7

（四）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管法律體系..................................7

三、我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管存在的問(wèn)題及原因分析...........................7

（一）政府監(jiān)管方面的問(wèn)題—政府監(jiān)管失靈..............................7

（二）上市公司內(nèi)部監(jiān)管方面的問(wèn)題—內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)..................7

（三）上市公司外部監(jiān)管方面的問(wèn)題—外部監(jiān)管不力......................8

（四）上市公司會(huì)計(jì)法規(guī)制定方面的問(wèn)題—法規(guī)的不協(xié)調(diào)性................8

四、完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的對(duì)策.....................................8

（一）健全上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的法律機(jī)制................................9 1.完善會(huì)計(jì)規(guī)范體系..............................................9 2.協(xié)調(diào)好法律法規(guī)之間的沖突......................................9 3.健全民事賠償機(jī)制..............................................9

（二）加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管主體建設(shè)..........................................9 1.以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，進(jìn)一步完善政府會(huì)計(jì)監(jiān)管......................9 2.以內(nèi)部監(jiān)管為基礎(chǔ)，提高內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管質(zhì)量........................9 3.以社會(huì)監(jiān)督為輔，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用.......................10

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（三）加強(qiáng)公允價(jià)值運(yùn)用的監(jiān)管.......................................10

（四）改良具體的監(jiān)管技術(shù)...........................................10 結(jié)束語(yǔ)................................................................10 致謝..................................................................12 參考文獻(xiàn)..............................................................13

我國(guó)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管問(wèn)題研究

引言

縱觀世界經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)，上市公司是眾所矚目的焦點(diǎn)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中最重要最敏感的中樞神經(jīng)，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的晴雨表，其重要性顯而易見(jiàn)。但近幾年國(guó)內(nèi)外爆發(fā)出的一系列重大會(huì)計(jì)造假案，如美國(guó)的安然、施樂(lè)、世通，國(guó)內(nèi)的瓊民源、紅光實(shí)業(yè)、鄭百文、銀廣夏、藍(lán)田股份等，暴露了資本市場(chǎng)存在的問(wèn)題。由此可見(jiàn)，國(guó)內(nèi)外的資本市場(chǎng)上都存在蓄意的會(huì)計(jì)造假現(xiàn)象。

如此多的會(huì)計(jì)造假案的發(fā)生，不僅說(shuō)明了加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管的重要性和迫切性，同時(shí)也對(duì)我國(guó)上市公司的會(huì)計(jì)監(jiān)管提出了更多的要求。目前，還有許多問(wèn)題存在于我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管制度中，比如會(huì)計(jì)監(jiān)管沒(méi)有健全的法律法規(guī)，監(jiān)管主體的權(quán)責(zé)界限不清晰，會(huì)計(jì)監(jiān)管并不能完全保證會(huì)計(jì)信息的正確性等。針對(duì)我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管存在的問(wèn)題，本文想在通過(guò)對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管基本理論和我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究的基礎(chǔ)上，找出原因，提出完善我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管的舉措，希望能為我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管實(shí)踐工作提供一點(diǎn)有益的啟示。

一、會(huì)計(jì)監(jiān)管相關(guān)理論概述

（一）會(huì)計(jì)監(jiān)管的一般概述

1.會(huì)計(jì)監(jiān)管的概念

我國(guó)關(guān)于會(huì)計(jì)監(jiān)督的研究興起時(shí)間還不是很長(zhǎng)，早期只是認(rèn)為會(huì)計(jì)具有監(jiān)督、管制、控制的職能，因而使用的是“會(huì)計(jì)監(jiān)督”、“會(huì)計(jì)管制”、“會(huì)計(jì)控制”等概念。至20世紀(jì)80年代初，經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為會(huì)計(jì)不僅僅是監(jiān)督，它更是一種管理活動(dòng)，這實(shí)際上就形成了會(huì)計(jì)監(jiān)管的思想。然而對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管展開(kāi)比較系統(tǒng)的理論研究從20世紀(jì)90年代后期才開(kāi)始，“會(huì)計(jì)監(jiān)管”成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的會(huì)計(jì)學(xué)術(shù)概念。從開(kāi)始對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管的系統(tǒng)研究至今，時(shí)間還不是很長(zhǎng)，因而關(guān)于會(huì)計(jì)監(jiān)管的具體含義還存在分歧，目前一些具有代表性的觀點(diǎn)有：

張俊民1提出：“會(huì)計(jì)監(jiān)管是通過(guò)會(huì)計(jì)檢查、督促、控制等工作過(guò)程和手段，對(duì)企事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理”。

張俊民.會(huì)計(jì)監(jiān)管[M].上海:立信會(huì)計(jì)出版社.2000.23～24

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閻達(dá)

五、支曉強(qiáng)認(rèn)為，“會(huì)計(jì)監(jiān)管是會(huì)計(jì)監(jiān)控和會(huì)計(jì)管制的統(tǒng)稱。會(huì)計(jì)管制是指政府或會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體對(duì)會(huì)計(jì)工作的干預(yù)，以確保會(huì)計(jì)工作能夠合理、有序的進(jìn)行。而會(huì)計(jì)監(jiān)控是指通過(guò)會(huì)計(jì)工作監(jiān)控企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”

黃志忠、杜興強(qiáng)、張勝芳3認(rèn)為：“會(huì)計(jì)監(jiān)管可粗略地分為會(huì)計(jì)信息披露監(jiān)管和會(huì)計(jì)職業(yè)監(jiān)管。”

我認(rèn)為從監(jiān)管本身的經(jīng)濟(jì)意義來(lái)說(shuō)，會(huì)計(jì)監(jiān)管應(yīng)理解為監(jiān)管主體對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體會(huì)計(jì)行為的監(jiān)督和管理，而不應(yīng)是會(huì)計(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的監(jiān)督。

根據(jù)分析國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管的定義，并結(jié)合監(jiān)管的定義，同時(shí)考慮到本文的研究背景是我國(guó)的上市公司，我認(rèn)為上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的定義為：政府、社會(huì)公眾、中介機(jī)構(gòu)及上市公司的利益相關(guān)者采用一定的手段對(duì)上市公司的會(huì)計(jì)行為進(jìn)行監(jiān)督和管理，從而達(dá)到會(huì)計(jì)工作的有效實(shí)施，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量，進(jìn)而保護(hù)市場(chǎng)中相關(guān)各方的利益，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置的目標(biāo)。

2.會(huì)計(jì)監(jiān)管的構(gòu)成要素

會(huì)計(jì)監(jiān)管的要素是構(gòu)成一項(xiàng)會(huì)計(jì)監(jiān)管活動(dòng)的因素,要準(zhǔn)確把握會(huì)計(jì)監(jiān)管的真正內(nèi)涵，必須明確會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體、客體、目標(biāo)、依據(jù)四個(gè)基本構(gòu)成要素。

（1）會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體。會(huì)計(jì)監(jiān)管主體是指會(huì)計(jì)監(jiān)管行為的具體實(shí)施者，任何有權(quán)對(duì)會(huì)計(jì)活動(dòng)施加影響的機(jī)構(gòu)和人員都屬于會(huì)計(jì)監(jiān)管主體的范疇。因而會(huì)計(jì)監(jiān)管的實(shí)施主體應(yīng)包括國(guó)家授權(quán)的政府各部門、單位會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)和會(huì)計(jì)人員、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)和注冊(cè)會(huì)計(jì)師、民間機(jī)構(gòu)和個(gè)人、以及大眾媒體。

（2）會(huì)計(jì)監(jiān)管的客體。會(huì)計(jì)監(jiān)管的客體是指會(huì)計(jì)監(jiān)管行為的具體承受對(duì)象。在實(shí)踐中，可將會(huì)計(jì)監(jiān)管客體分為組織機(jī)構(gòu)、工作人員和會(huì)計(jì)行為三個(gè)方面。組織機(jī)構(gòu)包括需要進(jìn)行會(huì)計(jì)核算的所有企事業(yè)單位、行政機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體；工作人員包括直接從事會(huì)計(jì)核算的會(huì)計(jì)人員和其他對(duì)會(huì)計(jì)信息生成過(guò)程有直接影響的人員；會(huì)計(jì)行為包括會(huì)計(jì)核算行為和其他影響會(huì)計(jì)信息生成過(guò)程的行為。

（3）會(huì)計(jì)監(jiān)管的目標(biāo)。會(huì)計(jì)監(jiān)管的目標(biāo)是監(jiān)管者通過(guò)監(jiān)管活動(dòng)希望達(dá)到的效果。會(huì)計(jì)監(jiān)管的目標(biāo)實(shí)際上從高到低依次包含了最終目標(biāo)、中間目標(biāo)和具體目標(biāo)三個(gè)層次，而且三者之間具有內(nèi)在的一致性。會(huì)計(jì)監(jiān)管的最終目標(biāo)是確保會(huì)計(jì)信息的質(zhì)量符合會(huì)計(jì)信息使用人的決策管理要求，提高會(huì)計(jì)信息的相關(guān)性和可靠性，這一目標(biāo)需要對(duì)所有監(jiān)管客體進(jìn)行監(jiān)管才能實(shí)現(xiàn)；中間目標(biāo)首先是要保證會(huì)計(jì)信息的生成嚴(yán)格符合會(huì)計(jì)核算規(guī)范的要求，其次要保證會(huì)計(jì)處理方法的選擇及會(huì)計(jì)職業(yè)判斷符合會(huì)計(jì)信息使用人的利益，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要對(duì)會(huì)計(jì)人員實(shí)施監(jiān)管；具體目標(biāo)則是與特定監(jiān)管客體相聯(lián)系的目標(biāo)，必須結(jié)合會(huì)計(jì)監(jiān)管客體來(lái)進(jìn)行分析。

（4）會(huì)計(jì)監(jiān)管的依據(jù)。會(huì)計(jì)監(jiān)管的依據(jù)實(shí)際上是會(huì)計(jì)監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，主要是各類 232 閻達(dá)

五、支曉強(qiáng).論會(huì)計(jì)監(jiān)管[J].中國(guó)農(nóng)業(yè)會(huì)計(jì).2003(1).64～68 黃世忠、杜興強(qiáng)、張勝芳.市場(chǎng)、政府與會(huì)計(jì)監(jiān)管[J].會(huì)計(jì)研究.2002(12).53～57

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會(huì)計(jì)規(guī)范。它包括:成熟的會(huì)計(jì)理論，又稱會(huì)計(jì)概念結(jié)構(gòu)，是會(huì)計(jì)規(guī)范的重要組成部分；會(huì)計(jì)法規(guī)，包括與會(huì)計(jì)有關(guān)的法律和行政法規(guī)，由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定，依靠國(guó)家權(quán)威來(lái)保證執(zhí)行；國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則和國(guó)內(nèi)具體會(huì)計(jì)準(zhǔn)則；會(huì)計(jì)制度，是指具體指導(dǎo)和約束會(huì)計(jì)工作的標(biāo)準(zhǔn)；會(huì)計(jì)政策，指單位在具體核算時(shí)所遵循的體原則以及單位所采納的具體會(huì)計(jì)處理方法；會(huì)計(jì)慣例，是指在會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)中逐漸形成的被會(huì)計(jì)人員和社會(huì)各界廣泛認(rèn)可和遵守，但未列入會(huì)計(jì)規(guī)范之中的習(xí)慣做法和先例:會(huì)計(jì)職業(yè)道德等等。

3.會(huì)計(jì)監(jiān)管的特點(diǎn)

會(huì)計(jì)監(jiān)管的特點(diǎn)是會(huì)計(jì)監(jiān)管區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)監(jiān)管所應(yīng)具有的特性。對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)管的特點(diǎn)深入分析，有助于準(zhǔn)確把握會(huì)計(jì)監(jiān)管的本質(zhì)，并在實(shí)踐中有效提高會(huì)計(jì)監(jiān)管質(zhì)量。

（1）基礎(chǔ)性。從監(jiān)管地位上看，會(huì)計(jì)監(jiān)管以其覆蓋面廣、貫穿時(shí)間長(zhǎng)而在經(jīng)濟(jì)監(jiān)管中處于基礎(chǔ)地位。一旦會(huì)計(jì)監(jiān)管發(fā)生問(wèn)題，那就是根本性問(wèn)題，會(huì)引起連鎖反應(yīng)，最終導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)信息失真，使其他監(jiān)管失效。

（2）連續(xù)性。會(huì)計(jì)監(jiān)管是整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)過(guò)程的監(jiān)管，貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，與各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)同時(shí)進(jìn)行，隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的推進(jìn)，每一活動(dòng)過(guò)程都有會(huì)計(jì)監(jiān)管的存在，隨時(shí)隨地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。這種“同步”機(jī)制，就可將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自始至終、貫穿相連地置于有效監(jiān)管之下，保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常進(jìn)行。

（3）廣泛性。會(huì)計(jì)對(duì)象內(nèi)容的廣泛性決定了會(huì)計(jì)既涉及企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的方方面面，又涉及整個(gè)國(guó)家或社會(huì)活動(dòng)的方方面面，有貨幣收支往來(lái)行為就有會(huì)計(jì)的存在。因而會(huì)計(jì)監(jiān)管也必然具有廣泛性的特點(diǎn)，涉及經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各個(gè)方面。會(huì)計(jì)監(jiān)管無(wú)所不在、無(wú)時(shí)不有。

（4）利益性。會(huì)計(jì)監(jiān)管在任何歷史時(shí)期都受特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑所制約，它總是服從于特定的社會(huì)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)及其目的，而以維護(hù)特定階層經(jīng)濟(jì)利益為宗旨。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)情況下，政企分開(kāi)，企業(yè)擁有更多的自主權(quán)，單位負(fù)責(zé)人受自身利益的驅(qū)動(dòng)，追求利益的最大化，同時(shí)還包括個(gè)人利益的利益最大化。會(huì)計(jì)監(jiān)管在如何協(xié)調(diào)好國(guó)家利益、企業(yè)利益、利益關(guān)系人利益之間的關(guān)系方面顯得比較困難。

（5）依附性。會(huì)計(jì)監(jiān)管的依附性主要是指會(huì)計(jì)監(jiān)管缺乏一定的獨(dú)立性。會(huì)計(jì)人員基本上都受聘于企業(yè)經(jīng)營(yíng)者或從屬于行政事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，他們的切身利益均依附于本部門，缺乏必要的獨(dú)立性。矛盾的焦點(diǎn)在于角色的錯(cuò)位，監(jiān)管者是被領(lǐng)導(dǎo)者，被監(jiān)管者是領(lǐng)導(dǎo)者，會(huì)計(jì)成了經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的附屬物，會(huì)計(jì)監(jiān)管形同虛設(shè)。

（6）主觀性。會(huì)計(jì)監(jiān)管依賴于監(jiān)管人員的主觀判斷，一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)是否合理合法，在會(huì)計(jì)監(jiān)管這一環(huán)節(jié)上，主要取決于監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)、政治素質(zhì)、職業(yè)道德等各方面，因而摻雜了個(gè)人的主觀因素，具有主觀性。只有各方面素質(zhì)均很高的監(jiān)管人員才能擔(dān)當(dāng)會(huì)計(jì)監(jiān)管的重任，實(shí)行有效的控制和監(jiān)管。

（7）復(fù)雜性。由于會(huì)計(jì)監(jiān)管涉及的領(lǐng)域很廣，監(jiān)管的主體、客體、目標(biāo)、依據(jù)復(fù)雜多樣，并且隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變而變化，因而會(huì)計(jì)監(jiān)管本身也不僅是一種簡(jiǎn)單的共

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畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）紙

監(jiān)督管理行為，而是牽涉到社會(huì)各個(gè)層面的利益關(guān)系復(fù)雜的監(jiān)管體系。在這個(gè)多層次的體系中，各監(jiān)管主體的職責(zé)、目標(biāo)、實(shí)施手段及承擔(dān)的責(zé)任等都有很大差異，因而容易造成監(jiān)管工作不協(xié)調(diào)，有些監(jiān)管難以到位，有些監(jiān)管重復(fù)，增加了監(jiān)管成本，而監(jiān)管效果大打折扣。

4.會(huì)計(jì)監(jiān)管與會(huì)計(jì)監(jiān)督

會(huì)計(jì)監(jiān)督是指會(huì)計(jì)利用一系列方法，掌握企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，不使其任意活動(dòng)或超出規(guī)定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并不斷促進(jìn)提高企事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)效益。它是使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)納入社會(huì)所要求和人們所希望的軌道，并在最有利、最有效的條件下完成預(yù)期目標(biāo)的一種管理職能。指揮、調(diào)節(jié)、控制、分析、評(píng)價(jià)、檢查、督促等是會(huì)計(jì)監(jiān)督的主要形式，應(yīng)該說(shuō)，會(huì)計(jì)核算是一種會(huì)計(jì)監(jiān)管，會(huì)計(jì)監(jiān)督也是一種會(huì)計(jì)監(jiān)管。但會(huì)計(jì)監(jiān)管的范圍、內(nèi)容等要比會(huì)計(jì)監(jiān)督廣泛的多。會(huì)計(jì)監(jiān)管除包括核算、監(jiān)督外，還包括會(huì)計(jì)預(yù)測(cè)、決策、標(biāo)準(zhǔn)成本、差異分析、責(zé)任考核等內(nèi)容。從監(jiān)督的主體看，會(huì)計(jì)監(jiān)督包括本企業(yè)內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督，而會(huì)計(jì)監(jiān)管不僅包括會(huì)計(jì)監(jiān)督，而且還包括會(huì)計(jì)監(jiān)管體制。

5.會(huì)計(jì)監(jiān)管體制

會(huì)計(jì)監(jiān)管體制是會(huì)計(jì)監(jiān)管的組織存在形式，主要包括會(huì)計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制、會(huì)計(jì)法治管理體制和會(huì)計(jì)人員管理體制三部分內(nèi)容，決定這種會(huì)計(jì)監(jiān)管體制的內(nèi)在基礎(chǔ)是一定條件下的社會(huì)權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)。

（1）會(huì)計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)體制。我國(guó)會(huì)計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是政府及其授權(quán)部門，從公元前 11世紀(jì)的西周設(shè)有“司會(huì)”等掌管會(huì)計(jì)起，到中華人民共和國(guó)成立由國(guó)務(wù)院財(cái)政部主管會(huì)計(jì)工作，一直如此。

（2）會(huì)計(jì)法治監(jiān)管體制。我國(guó)《會(huì)計(jì)法》規(guī)定：國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度，由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門根據(jù)本法制定。《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》目前也是由財(cái)政部會(huì)計(jì)司負(fù)責(zé)制定，基本類同于大陸法系會(huì)計(jì)法治監(jiān)管體制。

（3）會(huì)計(jì)人員監(jiān)管體制。會(huì)計(jì)人員是整個(gè)會(huì)計(jì)監(jiān)管體制中最具有積極性的力量，是會(huì)計(jì)工作的主導(dǎo)因素。在集中型領(lǐng)導(dǎo)體制下，會(huì)計(jì)人員監(jiān)管體制也具有集中管理的特征，國(guó)家對(duì)會(huì)計(jì)人員任職水平進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)考核及質(zhì)量監(jiān)督。

（二）會(huì)計(jì)監(jiān)管的理論依據(jù)

1.委托-代理理論

委托-代理理論是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個(gè)重要理論，是研究如何有效設(shè)計(jì)委托人和代理人之間的契約關(guān)系，使代理成本最小的理論。即為實(shí)現(xiàn)既定的目標(biāo)，委托人希望通過(guò)一系列激勵(lì)機(jī)制使代理人與自己的利益盡可能地趨于一致，激勵(lì)代理人努力工作，最大限度地增加整體的代理價(jià)值，以改善雙方的福利，從而達(dá)到一種均衡的委托代理關(guān)系。

2.經(jīng)濟(jì)管制理論

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畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）紙

喬治.斯蒂格勒在其 1971 年發(fā)表的《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》中指出:“經(jīng)濟(jì)規(guī)制理論的中心任務(wù)是要解釋誰(shuí)是管制的受益者或受害者，政府管制采用什么形式和政府管制對(duì)資源分配的影響。”4

（1）公共利益論。公共利益論屬于早期的管制理論。該理論認(rèn)為，市場(chǎng)在某些領(lǐng)域不具有效率，如果沒(méi)有外力加以干預(yù)和矯正，社會(huì)成員的總體福利將會(huì)遭到損害。因此，國(guó)家和政府有必要作為社會(huì)公共利益的代表者，在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域施行必要的直接監(jiān)管，以矯正市場(chǎng)自由運(yùn)行中可能出現(xiàn)的某些偏差，提高市場(chǎng)運(yùn)行的效率，保障和提高社會(huì)經(jīng)濟(jì)福利水平。

（2）管制俘虜論。20 世紀(jì) 60 年代以后，經(jīng)濟(jì)學(xué)家們開(kāi)始把注意力從研究“市場(chǎng)失靈”轉(zhuǎn)向“決策的具體過(guò)程”尤其是公共政策的制定過(guò)程，在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生了一種新的監(jiān)管理論—管制俘虜論。該理論認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，監(jiān)管機(jī)構(gòu)越來(lái)越為監(jiān)管對(duì)象所控制和支配，監(jiān)管者和監(jiān)管機(jī)構(gòu)會(huì)越來(lái)越遷就被監(jiān)管者的利益，而不是保護(hù)利益相關(guān)者的利益。

（3）經(jīng)濟(jì)監(jiān)管論。喬治·斯蒂格勒于 1971 年在《經(jīng)濟(jì)規(guī)制論》中用微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的供求關(guān)系分析了監(jiān)管理論。它的核心觀點(diǎn)是：監(jiān)管是響應(yīng)利益集團(tuán)利益最大化的需要而產(chǎn)生的。具體觀點(diǎn)為：監(jiān)管是利益集團(tuán)為了增加自身收入，通過(guò)國(guó)家權(quán)力從其他利益集團(tuán)手中重新分配財(cái)富的途徑；監(jiān)管者將選擇政治支出最大化和反對(duì)最小化的政策，但沒(méi)有證據(jù)說(shuō)明該種選擇會(huì)使社會(huì)福利最大化；監(jiān)管是一種商品，被監(jiān)管者向監(jiān)管者支付的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)、競(jìng)選經(jīng)費(fèi)是監(jiān)管的購(gòu)買成本；各利益集團(tuán)受到的保護(hù)程度不同，取決于一國(guó)的政治、法律、行政傳統(tǒng)以及各不同社會(huì)政治力量的相互作用。

二、我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的現(xiàn)狀分析

（一）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管主體

我國(guó)上市公司現(xiàn)行會(huì)計(jì)監(jiān)管是政府主導(dǎo)的，不存在真正意義上的行業(yè)自律。會(huì)計(jì)師事務(wù)所和注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等一些中介機(jī)構(gòu)在上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管過(guò)程中并不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。因此筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)行上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的主體是主要是政府行政部門，從目前我國(guó)法律的授權(quán)和實(shí)際會(huì)計(jì)監(jiān)管權(quán)力的行使來(lái)看，只有財(cái)政部門和證監(jiān)會(huì)才是我國(guó)目前上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的實(shí)質(zhì)主體。

（二）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管客體

我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的對(duì)象主要是在提供會(huì)計(jì)信息過(guò)程中能夠影響會(huì)計(jì)信息的因素，包括上市公司會(huì)計(jì)人員、注冊(cè)會(huì)計(jì)師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)等。

（三）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管目標(biāo)

1.保護(hù)投資者的合法權(quán)益

4丹尼爾·F·史普博.市場(chǎng)與管制.余暉等譯[M].上海人民出版社，1999.65～67

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畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）紙

對(duì)上市公司不及時(shí)或不真實(shí)披露信息的行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督并依法懲罰，以保證投資者能夠獲得及時(shí)、充分、真實(shí)的信息，從而實(shí)現(xiàn)保護(hù)投資者利益的目標(biāo)。

2.確保建立公正、有效和透明的市場(chǎng)

證券市場(chǎng)具有實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源有效配置，引導(dǎo)資金流向，配合宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控等功能，但由于市場(chǎng)失靈的客觀存在，上述功能往往難以實(shí)現(xiàn)，因此必須對(duì)證券市場(chǎng)的每個(gè)參與者進(jìn)行監(jiān)管，約束其行為，確保證券市場(chǎng)的透明度。

（四）我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管法律體系

目前，我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的法律法規(guī)體系可以分為三個(gè)層次：第一層是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定的法律，如《會(huì)計(jì)法》、《證券法》、《公司法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》等；第二層是國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)，如《企業(yè)財(cái)務(wù)報(bào)告條例》、《股票發(fā)行與交易管理暫行條例》等；第三層是在遵守國(guó)家基本法律法規(guī)規(guī)定下，由會(huì)計(jì)監(jiān)管部門（如財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)等）制定和發(fā)布的部門規(guī)章，也就是會(huì)計(jì)監(jiān)管的規(guī)范性文件，如《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則——基本準(zhǔn)則》（2006）。

三、我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管存在的問(wèn)題及原因分析

（一）政府監(jiān)管方面的問(wèn)題——政府監(jiān)管失靈

近年來(lái)，盡管監(jiān)管部門加強(qiáng)了監(jiān)管力度，但處罰的威懾力非常有限，違規(guī)上市公司不當(dāng)信息披露的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)，遠(yuǎn)勝于監(jiān)管處罰的威懾。我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管部門在十年內(nèi)通過(guò)會(huì)計(jì)信息質(zhì)量抽查制度、會(huì)計(jì)信息披露的監(jiān)管和處罰制度的建設(shè)，構(gòu)建起監(jiān)管規(guī)范的實(shí)施機(jī)制，但是嚴(yán)重的會(huì)計(jì)信息失真和收效甚微的信息披露違規(guī)處罰效果，顯示了我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的政府失靈。

政府監(jiān)管失靈的原因：

監(jiān)管部門本身的問(wèn)題很多，如權(quán)責(zé)不清、力量不強(qiáng)、程序不明、執(zhí)法力度不大、處罰不嚴(yán)等。所有這些，都與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度在我國(guó)的不成熟有著深刻的聯(lián)系。就會(huì)計(jì)監(jiān)管而言，規(guī)則的訂立和執(zhí)行主要是政府理性安排的結(jié)果，它們與同樣是政府主導(dǎo)的、變革中的市場(chǎng)環(huán)境還不能有效地融合；現(xiàn)行會(huì)計(jì)監(jiān)管制度并不是內(nèi)生于市場(chǎng)的制度，它不能體現(xiàn)利益各方的利益協(xié)調(diào)，制度的法定遵從者缺乏遵從制度的內(nèi)在動(dòng)力。加之公司內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和外部治理結(jié)構(gòu)都不健全，法制也不健全，市場(chǎng)參與者在遵守會(huì)計(jì)監(jiān)管規(guī)范缺失了外部約束力量，因此才導(dǎo)致了政府監(jiān)管的失靈。

（二）上市公司內(nèi)部監(jiān)管方面的問(wèn)題——內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)

公司內(nèi)部的會(huì)計(jì)監(jiān)管主體主要是公司內(nèi)部的監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)以及內(nèi)部審計(jì)部門等。一般來(lái)說(shuō)，在現(xiàn)代內(nèi)部控制理論和公司治理制度下，正是審計(jì)委員會(huì)充當(dāng)了阻止和發(fā)現(xiàn)財(cái)務(wù)欺詐的先頭部隊(duì)，但就我國(guó)而言，由于審計(jì)委員會(huì)的設(shè)立和運(yùn)行起步較晚，其內(nèi)部監(jiān)管作用還沒(méi)有得到充分重視。另外，理論上講，內(nèi)部審計(jì)部門是處于掐斷會(huì)計(jì)違規(guī)問(wèn)題幼芽最佳的位置，因?yàn)閮?nèi)審人員不象外部審計(jì)師，他們?nèi)氃诠竟ぷ鳎瑢?duì)公司所處的經(jīng)營(yíng)環(huán)境、財(cái)務(wù)信息有準(zhǔn)確的把握，按理說(shuō)他們的監(jiān)管效果是最好

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畢業(yè)設(shè)計(jì)（論文）紙 的，可事實(shí)并未如此。由于他們的經(jīng)濟(jì)利益受制于單位，原本應(yīng)該能夠擔(dān)負(fù)起會(huì)計(jì)監(jiān)管職責(zé)的角色，可迫于高層管理人員的壓力，為了保住自己的工作，許多情況下他們選擇了和公司管理層的合謀，或者因?yàn)樗麄兊墓ぷ鲃偃文芰Σ粔颍罱K都使內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管流于形式。盡管這幾年我國(guó)相關(guān)部門就上市公司內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)控制度出臺(tái)了一系列的法律、規(guī)范，但效果并不理想。經(jīng)調(diào)查，在巨額財(cái)務(wù)欺詐浮出水面的地方，監(jiān)事會(huì)、審計(jì)委員會(huì)、內(nèi)部審計(jì)部門正介于不起作用和根本不存在之間。

內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)的原因： ①監(jiān)事會(huì)規(guī)模偏小且處弱勢(shì)地位。

②監(jiān)事會(huì)成員知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理且專業(yè)性差。③對(duì)監(jiān)事會(huì)激勵(lì)不足。

（三）上市公司外部監(jiān)管方面的問(wèn)題——外部監(jiān)管不力

上市公司外部監(jiān)管主要依靠會(huì)計(jì)師事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行的。但目前來(lái)看，社會(huì)性的監(jiān)督機(jī)構(gòu)并沒(méi)有起到最后防線的監(jiān)督作用。

會(huì)計(jì)事務(wù)所作為獨(dú)立于被審計(jì)上市公司的機(jī)構(gòu)，應(yīng)按照證券法等法規(guī)和審計(jì)職業(yè)道德的要求，在堅(jiān)持誠(chéng)信的原則下，通過(guò)審計(jì)活動(dòng)，保證上市公司公開(kāi)披露信息的完整性、真實(shí)性和準(zhǔn)確性。然而，我國(guó)目前有些會(huì)計(jì)師事務(wù)所執(zhí)行審計(jì)業(yè)務(wù)時(shí)，不按獨(dú)立審計(jì)準(zhǔn)則等執(zhí)業(yè)規(guī)范的要求，在未實(shí)施必要的審計(jì)程序、未獲取充分的審計(jì)證據(jù)情況下就確認(rèn)有關(guān)事項(xiàng)，造成審計(jì)后的會(huì)計(jì)報(bào)表失真或者發(fā)表了不恰當(dāng)?shù)膶徲?jì)意見(jiàn)。而且面對(duì)上市公司一些重大的關(guān)聯(lián)交易、或有事項(xiàng)、非經(jīng)常性損益項(xiàng)目等未充分披露的情況，注冊(cè)會(huì)計(jì)師在審計(jì)過(guò)程中既不向公司提出，也不在審計(jì)報(bào)告中披露。

外部監(jiān)管不力的原因：

①注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所缺乏獨(dú)立性。

②對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師及會(huì)計(jì)師事務(wù)所的違規(guī)行為處罰力度不夠。

（四）上市公司會(huì)計(jì)法規(guī)制定方面的問(wèn)題—法規(guī)的不協(xié)調(diào)性

從監(jiān)管的法律環(huán)境看，會(huì)計(jì)法律法規(guī)之間的協(xié)調(diào)存在問(wèn)題。我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管方面的法律法規(guī)還很不完善，部門立法、部門分割，有關(guān)措施缺乏照應(yīng)、相互交叉或存在遺漏和抵觸現(xiàn)象，形式不規(guī)范，體系不統(tǒng)一等，致使監(jiān)管部門很難對(duì)會(huì)計(jì)違法行為定性。《會(huì)計(jì)法》、《證券法》、《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》、《刑法》、《公司法》以及其他有關(guān)法規(guī)，對(duì)我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管工作的有序運(yùn)行發(fā)揮了極大的作用，但它們也表出了不同程度的不協(xié)調(diào)、甚至沖突。例如：《會(huì)計(jì)法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門主管全國(guó)的會(huì)計(jì)工作。”第八條規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度。國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度由國(guó)務(wù)院財(cái)政部門根據(jù)本法制定并公布。”而《證券法》第七條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)全國(guó)證券市場(chǎng)實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理”，對(duì)上市公司會(huì)計(jì)信息披露的監(jiān)管當(dāng)然也包括在內(nèi)。兩部法對(duì)會(huì)計(jì)將官的規(guī)定存在相互交叉的現(xiàn)象。

四、完善我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的對(duì)策

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（一）健全上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管的法律機(jī)制

1.完善會(huì)計(jì)規(guī)范體系

要完善我國(guó)的會(huì)計(jì)規(guī)范體系，就要逐步樹(shù)立起《會(huì)計(jì)法》的中心地位，并以《會(huì)計(jì)法》實(shí)施細(xì)則、《會(huì)計(jì)信息質(zhì)量監(jiān)督檢查辦法》等法律法規(guī)為補(bǔ)充，同時(shí)重點(diǎn)加強(qiáng)會(huì)計(jì)制度的建設(shè)，特別是權(quán)威的《會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》的制定。其次在會(huì)計(jì)監(jiān)管方面，應(yīng)統(tǒng)一各相關(guān)部門制定法律法規(guī)的口徑，同時(shí)要以法律的形式明確劃分各監(jiān)管部門的權(quán)限、監(jiān)管范圍、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管責(zé)任，以避免出現(xiàn)監(jiān)管交叉或遺漏的現(xiàn)象。第三，應(yīng)進(jìn)一步明確上市公司編造虛假財(cái)務(wù)報(bào)告時(shí)應(yīng)負(fù)的民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任，及會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)虛假財(cái)務(wù)報(bào)告出具虛假審計(jì)報(bào)告時(shí)應(yīng)負(fù)的民事賠償責(zé)任和刑事責(zé)任，加強(qiáng)法律的威懾力;最后應(yīng)加快建立起民事賠償機(jī)制，提高計(jì)造假成本。

2.協(xié)調(diào)好法律法規(guī)之間的沖突

要協(xié)調(diào)好上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管法律法規(guī)之間矛盾，從根本上講，就要協(xié)調(diào)好各監(jiān)管部門監(jiān)管權(quán)的矛盾。即針對(duì)同一個(gè)事項(xiàng)，由一個(gè)會(huì)計(jì)規(guī)范制定機(jī)構(gòu)或者兩個(gè)高度協(xié)調(diào)的監(jiān)管部門制定一套會(huì)計(jì)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，各監(jiān)管部門依據(jù)這統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)相同或相似的監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行監(jiān)管，從而有效的防止各部門各行其是，保證各法律法規(guī)間的協(xié)調(diào)性。

3.健全民事賠償機(jī)制

健全民事賠償機(jī)制核心在于降低中小投資者的訴訟成本的同時(shí)，加大對(duì)違法 違規(guī)者的懲處力度，使遭受欺詐的中小投資者的損失能得到賠償。具體來(lái)說(shuō)有以下幾個(gè)方面: 第一，改進(jìn)訴訟方式，降低訴訟成本。

第二，改變舉證責(zé)任。對(duì)于舉證責(zé)任，我國(guó)目前仍使用“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”的方式。

（二）加強(qiáng)會(huì)計(jì)監(jiān)管主體建設(shè)

1.以政府監(jiān)管為主導(dǎo)，進(jìn)一步完善政府會(huì)計(jì)監(jiān)管

(1)要加強(qiáng)政府監(jiān)管部門之間的協(xié)作，建立起協(xié)調(diào)型的管理體制

一個(gè)合理、有效的監(jiān)管組織結(jié)構(gòu)應(yīng)滿足以下要求:首先，從組織結(jié)構(gòu)上來(lái)說(shuō)，它的縱橫布局要合理，縱向結(jié)構(gòu)指上下層次關(guān)系的有序構(gòu)成和層級(jí)化，橫向結(jié)構(gòu)即同級(jí)監(jiān)管部門之間平衡分工的構(gòu)成形式;其次，在平衡分工的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)好各部門之間的合作;第三，各監(jiān)管部門的職責(zé)范圍和職責(zé)權(quán)限要清晰明確。

(2)加強(qiáng)對(duì)政府監(jiān)管部門的再監(jiān)管。第一，要加強(qiáng)法律的監(jiān)督作用。第二，要強(qiáng)化人大的監(jiān)督職能。第三，應(yīng)建立有效的內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)有效的自我監(jiān)管。

2.以內(nèi)部監(jiān)管為基礎(chǔ)，提高內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)管質(zhì)量(1)明確各監(jiān)管部門的職責(zé)

第一，審計(jì)委員會(huì)與監(jiān)事會(huì)在監(jiān)管方面的職責(zé)要?jiǎng)澢濉５诙瑢徲?jì)委員會(huì)與內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的關(guān)系要明確。

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(2)首先，充分發(fā)揮各內(nèi)部監(jiān)管部門的作用

首先,要充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)的作用；其次,要保障監(jiān)事會(huì)的知情權(quán)；再次,提高監(jiān)事會(huì)的獨(dú)立性。

3.以社會(huì)監(jiān)督為輔，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督的作用

(1)加強(qiáng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的自律建設(shè)。首先，要完善注冊(cè)會(huì)計(jì)師的聘用制。其次，要加強(qiáng)對(duì)注冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)的監(jiān)管。第三，國(guó)內(nèi)會(huì)計(jì)師事務(wù)所可以通過(guò)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、兼并等方式形成一些大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所、擴(kuò)大規(guī)模，增強(qiáng)實(shí)力。第四，改變事務(wù)所的性質(zhì)，加快無(wú)限責(zé)任合伙制的普遍實(shí)行。

(2)發(fā)揮社會(huì)公眾對(duì)會(huì)計(jì)監(jiān)督的作用

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府監(jiān)管和行業(yè)協(xié)會(huì)的監(jiān)管在我國(guó)上市公司會(huì)計(jì)監(jiān)管主要力量，但同時(shí)我們也不能忽視社會(huì)公眾在會(huì)計(jì)監(jiān)督中的不可替代的作用。對(duì)于社會(huì)公眾，最關(guān)鍵的是培養(yǎng)大家的投資素質(zhì)、專業(yè)知識(shí)和責(zé)任感。上市公司會(huì)計(jì)信息失真屢屢曝光，一方面嚴(yán)重?fù)p害了廣大投資者尤其是中小投資者的利益，另一方面也反映了我們廣大投資者普遍缺乏應(yīng)有的投資素質(zhì)和專業(yè)知識(shí)。為此，政府可以在這方面做些宣傳引導(dǎo)工作，證券公司、投資基金等投資機(jī)構(gòu)以及高等院校等研究機(jī)構(gòu)可以通過(guò)各種方式對(duì)投資者進(jìn)行素質(zhì)和知識(shí)教育，幫助投資者具備識(shí)別會(huì)計(jì)信息失真的起碼知識(shí)和基本手段。同時(shí)，還可以發(fā)動(dòng)全社會(huì)的力量，鼓勵(lì)所有單位和個(gè)人來(lái)揭露會(huì)計(jì)違法者，為查處會(huì)計(jì)違法者提供更多的情況、線索和證據(jù)，使違法者難逃法律的處罰。

(3)充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用.首先，具有全方位性。其次，具有很強(qiáng)的自我激勵(lì)機(jī)制。第三，有其新聞角度的獨(dú)有優(yōu)勢(shì)。

（三）加強(qiáng)公允價(jià)值運(yùn)用的監(jiān)管

公允價(jià)值計(jì)量屬性的運(yùn)用給企業(yè)會(huì)計(jì)處理以更多的選擇權(quán)，容易成為企業(yè)操縱利潤(rùn)的另一個(gè)工具，作為政府部門應(yīng)采取相關(guān)措施加強(qiáng)對(duì)其的監(jiān)管，完善其運(yùn)用環(huán)境，從而促進(jìn)企業(yè)合理運(yùn)用公允價(jià)值，提升會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。(1)公允價(jià)值會(huì)計(jì)信息數(shù)據(jù)庫(kù)或?qū)ｉT網(wǎng)站。(2)完善資產(chǎn)評(píng)估制度。(3)加強(qiáng)市場(chǎng)環(huán)境的培育。(4)建立和執(zhí)行嚴(yán)格的懲戒賠償制度。

（四）改良具體的監(jiān)管技術(shù)

根據(jù)信號(hào)發(fā)送理論，會(huì)計(jì)報(bào)表實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了管理當(dāng)局進(jìn)行估計(jì)判斷和會(huì)計(jì)政策選擇的偏好。新準(zhǔn)則實(shí)施后，管理當(dāng)局對(duì)會(huì)計(jì)計(jì)量擁有了更大的自主權(quán)，因而在會(huì)計(jì)報(bào)表上也就更能體現(xiàn)管理當(dāng)局對(duì)會(huì)計(jì)政策的選擇。因而現(xiàn)階段會(huì)計(jì)監(jiān)管的重點(diǎn)之一就是根據(jù)會(huì)計(jì)報(bào)表所發(fā)送的信號(hào)，關(guān)注企業(yè)在實(shí)施新準(zhǔn)則后的新行為。(1)關(guān)注企業(yè)是否存在“巨額沖銷”的行為。(2)關(guān)注企業(yè)“信息披露”的真實(shí)完整性。(3)更加重視注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告的作用。

結(jié)束語(yǔ)

建立和完善我國(guó)會(huì)計(jì)監(jiān)管體系不是一朝一夕的事情，它是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，涉

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及的問(wèn)題很多，包括有關(guān)法律的修改、相關(guān)監(jiān)管部門職能的協(xié)調(diào)、注冊(cè)會(huì)計(jì)師誠(chéng)信建設(shè)、政府機(jī)構(gòu)的廉潔從政、會(huì)計(jì)人員素質(zhì)的提高等等。并且隨著會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)的發(fā)展，會(huì)計(jì)監(jiān)管面臨的問(wèn)題也會(huì)不斷變化，因此，會(huì)計(jì)監(jiān)管體系的建立不是一成不變的，要根據(jù)監(jiān)管的環(huán)境不斷調(diào)整。

可以想象，在一個(gè)良好的會(huì)計(jì)監(jiān)管環(huán)境中，只要各監(jiān)管主體切實(shí)履行自己的職責(zé)，相信一個(gè)相互制約、相互制衡的會(huì)計(jì)監(jiān)管體系的建立是指日可待的。一個(gè)有效會(huì)計(jì)監(jiān)管體系的建立將對(duì)保護(hù)投資者利益、促進(jìn)我國(guó)資本市場(chǎng)的健康發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

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致謝

時(shí)光飛快，轉(zhuǎn)眼間四年的大學(xué)生活即將結(jié)束，這四年在旅游學(xué)院的學(xué)習(xí)生活給了我很多美好的回憶，在此感謝我的論文老師溫老師對(duì)我的的耐心教導(dǎo)。畢業(yè)論文是我們最后的答卷，從論文的選題、構(gòu)思、落筆到最后的定稿，老師和同學(xué)們給我莫大的支持和幫助，在這里表示深深的感謝。

在此還要特別感謝我的家人，他們的關(guān)心、支持和信任是我刻苦學(xué)習(xí)、不斷上進(jìn)的動(dòng)力，也是我在以后工作中實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的堅(jiān)強(qiáng)后盾。

最后，由于本人能力有限，我的論文還有許多不足之處需要進(jìn)一步的改進(jìn)，在今后的工作中，一定不斷充實(shí)自己，爭(zhēng)取更大的進(jìn)步。

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第三篇：我國(guó)政府投資項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管評(píng)審問(wèn)題研究

我國(guó)政府投資項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管評(píng)審問(wèn)題研究

摘要：隨著國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需新增中央投資項(xiàng)目的逐步落實(shí)，政府投資項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模不斷增長(zhǎng)，政府投資財(cái)政監(jiān)管評(píng)審工作的作用越發(fā)明顯，它是事前、事中、事后三個(gè)關(guān)口投資控制要點(diǎn)的一種較為行之有效的建設(shè)項(xiàng)目管理方式。針對(duì)財(cái)政監(jiān)管評(píng)審當(dāng)前現(xiàn)狀以及存在的問(wèn)題，通過(guò)對(duì)比審計(jì)工作的不同點(diǎn)，提出財(cái)政監(jiān)管評(píng)審工作的重點(diǎn)。關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目；財(cái)政監(jiān)管評(píng)審；審計(jì)

政府投資項(xiàng)目是指為了適應(yīng)和推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為了滿足社會(huì)公眾的文化、生活需要，以及出于政治、國(guó)防等因素的考慮，由政府通過(guò)財(cái)政投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券、利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。它與一般投資項(xiàng)目比較具有非盈利性、效益多樣性、成本與效益的不匹配性等特點(diǎn)[1]。而政府投資財(cái)政監(jiān)管評(píng)審，是以工程施工過(guò)程投資控制為主，并充分有效結(jié)合項(xiàng)目事前、事中、事后三個(gè)關(guān)口投資控制要點(diǎn)的一種較為行之有效的建設(shè)項(xiàng)目管理方式。實(shí)踐證明，其對(duì)節(jié)省國(guó)家建設(shè)資金的積極作用[2]。

近年來(lái)，隨著國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需新增中央投資項(xiàng)目的逐步落實(shí)，政府投資項(xiàng)目的數(shù)量和規(guī)模不斷增長(zhǎng)，如何進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督和管理，確保政府投資項(xiàng)目資金安全有效的運(yùn)行，成為當(dāng)前全社會(huì)共同關(guān)注的一個(gè)重要課題。雖然政府投資項(xiàng)目的監(jiān)管取得了一定的成效，但還存在一些突出問(wèn)題，例如部分單位不重視立項(xiàng)審批工作、部分單位存在“重建輕管”的問(wèn)題，“三超”（超估算、超概算、超預(yù)算）現(xiàn)象非常突出、管理體制不順，權(quán)限不明，部分項(xiàng)目無(wú)法進(jìn)行監(jiān)管[3]。因此，在政府投資財(cái)政項(xiàng)目監(jiān)管評(píng)審時(shí)，要把握好并采取與之相應(yīng)的應(yīng)對(duì)措施，才能有效防范國(guó)有建設(shè)資金流失，取得較好的投資管理效果。

二、我國(guó)政府投資項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管評(píng)審的現(xiàn)狀分析[4]

政府投資項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大而系統(tǒng)的工程，涉及面廣，技術(shù)要求高，影響范圍大。政府投資項(xiàng)目的財(cái)政監(jiān)管評(píng)審研究需要建立規(guī)范統(tǒng)一的政府項(xiàng)目支出經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)和社會(huì)性評(píng)價(jià)制度，制定科學(xué)規(guī)范的評(píng)價(jià)指標(biāo)和公正合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并將政府部門項(xiàng)目支出的經(jīng)濟(jì)性和社會(huì)性評(píng)價(jià)制度納入財(cái)政管理制度范疇。我國(guó)此項(xiàng)工作起步較晚，雖然政府一直持續(xù)進(jìn)行著行政管理體制的改革，在管理觀念、政府職能、組織結(jié)構(gòu)等方面不斷借鑒和引進(jìn)國(guó)際流行的管理機(jī)制、管理技術(shù)和工具，但由于基礎(chǔ)薄弱，且缺乏這方面的系統(tǒng)性研究，現(xiàn)在仍不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)政改革的客觀需要，使得財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)增大。政府投資項(xiàng)目財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)，是指財(cái)政評(píng)審有關(guān)的單位或個(gè)人因財(cái)政評(píng)審事項(xiàng)所引起的損失。對(duì)財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的種類和發(fā)生財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的根源進(jìn)行分析。最終提出了規(guī)避財(cái)政評(píng)審風(fēng)險(xiǎn)的措施，以加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)管。掌握財(cái)政評(píng)審的風(fēng)險(xiǎn)體系，了解規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的措施，才能夠保證財(cái)政資金使用的安全性和高效性。

(一)政府投資項(xiàng)目的法律保障不夠、相關(guān)制度不健全

從西方各國(guó)政府項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管評(píng)審研究的發(fā)展實(shí)踐看，評(píng)審的規(guī)范化、科學(xué)化和程序化必須得到立法的支持，逐步走上制度化、法制化的發(fā)展道路，以保證政府部門項(xiàng)目支出達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。而我國(guó)公共投資部門雖然也提出要完善項(xiàng)目投資決策程序，對(duì)國(guó)家重點(diǎn)投資項(xiàng)目從立項(xiàng)決策、建設(shè)決策、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)實(shí)行全過(guò)程管理, 但尚未以法律法規(guī)的形式予以明確約束，缺乏法律和制度的保障，而且各環(huán)節(jié)的約束不夠細(xì)化，沒(méi)有具體的細(xì)化指標(biāo)進(jìn)行約束。這樣使得有些建設(shè)單位和施工單位在招投標(biāo)和合同中常常出現(xiàn)嚴(yán)重違規(guī)現(xiàn)象，但國(guó)家立法不夠完善，沒(méi)有相關(guān)細(xì)致的法律約束，使得國(guó)家財(cái)政資金在不同程度上遭到損失。有的雖然有法律明確規(guī)定，但漏洞很大，使得有些甲乙方有機(jī)可乘，穿過(guò)立法本身，達(dá)到自身利益不斷放大的目的。例如，《政府采購(gòu)法》第二十七條至第三十二條明確規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。有些建設(shè)單位在招標(biāo)之前已經(jīng)指定了明確的施工單位，違背了《政府采購(gòu)法》。但是建設(shè)單位捏造工程緊急需要、材料供應(yīng)來(lái)源單一等借口，把本應(yīng)是公開(kāi)招標(biāo)的采購(gòu)方式變?yōu)榱藛我粊?lái)源的采購(gòu)方式。由此可見(jiàn)，國(guó)家法律中的確存在漏洞，立法約束力不夠。

(二)政府投資項(xiàng)目的評(píng)價(jià)主體單一，評(píng)價(jià)指標(biāo)和方法不完善

目前我國(guó)的政府投資項(xiàng)目從審批、建設(shè)到運(yùn)轉(zhuǎn)都沒(méi)有透明的操作程序，而且內(nèi)部、外部的監(jiān)督薄弱, 對(duì)政府投資項(xiàng)目應(yīng)該誰(shuí)來(lái)考核、考核什么等問(wèn)題沒(méi)有程序化、科學(xué)化，考核只是在現(xiàn)有的行政管理部門內(nèi)部，沒(méi)有廣泛吸引社會(huì)公眾的參與，沒(méi)有引入社會(huì)考評(píng)力量，評(píng)價(jià)主體單一化。而且行政管理部門內(nèi)部的考核很容易陷入遵照上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的意圖辦事，按照例行程序做事，受官方內(nèi)部自我認(rèn)同心理和利益驅(qū)動(dòng)的影響，容易帶有主觀色彩,很難使項(xiàng)目達(dá)到客觀、科學(xué)、公正的結(jié)果。政府投資項(xiàng)目的財(cái)政監(jiān)管評(píng)審尚未建立完整的指標(biāo)體系和科學(xué)合理的評(píng)價(jià)方法，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全方位、立體化的評(píng)價(jià)。這種不完善使得有些甲乙方串通起來(lái)，聯(lián)合有關(guān)政府機(jī)關(guān)部門，把有些單位及個(gè)人的利益放大化。

(三)項(xiàng)目本身對(duì)資源的循環(huán)利用不夠

投資項(xiàng)目既是消耗資源的過(guò)程，同時(shí)也是生產(chǎn)資源的過(guò)程。資源在流動(dòng)、轉(zhuǎn)化的過(guò)程中也會(huì)產(chǎn)生一些次生資源，對(duì)這些資源的利用考慮不足，尚沒(méi)有明確、科學(xué)地統(tǒng)籌利用規(guī)劃，沒(méi)有建立資源的循環(huán)利用機(jī)制。

(四)項(xiàng)目建設(shè)的專業(yè)化程度不高

發(fā)達(dá)國(guó)家在政府項(xiàng)目上成立了由建筑師、工程師、合同律師等專業(yè)人士組成的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，并按照規(guī)定的程序選擇和委托相應(yīng)的工程咨詢公司來(lái)管理，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士負(fù)責(zé)，項(xiàng)目中的質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等也有專人負(fù)責(zé)，并且各個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)任明確。專業(yè)化保證了項(xiàng)目以高質(zhì)量、低成本的完成，而我國(guó)在這方面做的還不夠。2004 年 7 月國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于投資體制改革的決定》提出對(duì)非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目要推行代建制。各地也在積極響應(yīng)進(jìn)行試點(diǎn)，但仍然有不少障礙, 還沒(méi)有建立一套完整、詳盡的代建制實(shí)施流程，尚不能為代建項(xiàng)目的規(guī)范化實(shí)施和全過(guò)程監(jiān)管提供依據(jù)。

(五)財(cái)政監(jiān)管評(píng)審與審計(jì)之間存在爭(zhēng)搶的現(xiàn)象[5]

在政府工程中工程結(jié)算時(shí)往往是先由財(cái)政監(jiān)管評(píng)審中心審核，出具定案單再移交審計(jì)局。但是，而這往往結(jié)論不一致，作為項(xiàng)目業(yè)主或施工單位對(duì)此無(wú)所適從。施工單位還要和審計(jì)局對(duì)帳，審計(jì)局最后出審計(jì)報(bào)告。審計(jì)局是政府組織內(nèi)部的監(jiān)督部門，在工程建設(shè)中其工作應(yīng)該是側(cè)重財(cái)務(wù)方面的，不應(yīng)該再重復(fù)造價(jià)咨詢的工作，逐條核對(duì)預(yù)算子目。但是，近幾年，在一些地方，財(cái)政投資評(píng)審部門和審計(jì)之間出現(xiàn)了爭(zhēng)搶的現(xiàn)象，本應(yīng)是評(píng)審監(jiān)管中心的職責(zé)任務(wù)卻由審計(jì)部門評(píng)審了，而且這種現(xiàn)象層出不窮，有愈演愈烈之勢(shì)。這種現(xiàn)象本身是政府機(jī)關(guān)職能混亂的一種表現(xiàn)，在很大程度上擾亂了正常的甲方、乙方、評(píng)審中心以及審計(jì)機(jī)關(guān)的工作秩序，很大程度上妨礙了財(cái)政部門的資金流動(dòng)程序，以致有礙于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常有序發(fā)展。

一、我國(guó)政府投資項(xiàng)目財(cái)政監(jiān)管的內(nèi)涵 財(cái)政監(jiān)管評(píng)審作為財(cái)政預(yù)算管理固有的內(nèi)在鏈條，依據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》賦予的財(cái)政職能，對(duì)政府投資項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算、決（結(jié)）算審核，為財(cái)政預(yù)算管理的科學(xué)化、規(guī)范化和精細(xì)化水平提供專業(yè)技術(shù)支撐和服務(wù)，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供可靠依據(jù)。其監(jiān)管評(píng)審結(jié)論是財(cái)政行政管理部門核撥款項(xiàng)、辦理結(jié)算、批復(fù)工程竣工財(cái)務(wù)決算和交付資產(chǎn)的重要依據(jù)。由此可見(jiàn)，財(cái)政監(jiān)管評(píng)審工程的重要性不言而喻。

目前，為加強(qiáng)政府投資管理，審計(jì)部門也專門內(nèi)設(shè)基建工程審計(jì)機(jī)構(gòu)。簡(jiǎn)言之，財(cái)政是管理部門，審計(jì)是監(jiān)督部門，財(cái)政評(píng)審時(shí)事前管理，審計(jì)是事后監(jiān)督。財(cái)政監(jiān)管評(píng)審從事前、事中、事后全過(guò)程審核控制資金。因此，職能的差異和評(píng)審工作特有的專業(yè)性導(dǎo)致了二者的工作側(cè)重點(diǎn)和方式、方法有所區(qū)別。

(一)事前控制—工程預(yù)算監(jiān)管評(píng)審，從源頭控制資金的有效力度

為做好工程項(xiàng)目施工圖紙預(yù)算，切實(shí)從源頭有效控制資金，財(cái)政評(píng)審工作不斷改革、改進(jìn)，嚴(yán)格按照“先評(píng)審，后預(yù)算；先評(píng)審，后招標(biāo)；先評(píng)審，后撥款；先評(píng)審，后批復(fù)”的“四先、四后”原則，不斷加強(qiáng)工程預(yù)算評(píng)審環(huán)節(jié)的管理。針對(duì)所有評(píng)審項(xiàng)目，財(cái)政監(jiān)管評(píng)審根據(jù)工程項(xiàng)目單位報(bào)送的可行性研究報(bào)告、發(fā)改委批復(fù)、圖紙、施工圖預(yù)算資料，認(rèn)真核對(duì)圖紙，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算評(píng)審，并將施工圖預(yù)算評(píng)審報(bào)告作為該項(xiàng)目撥付財(cái)政資金的控制限額，簽訂的施工合同不得突破該項(xiàng)目所批復(fù)的投資額。從預(yù)算監(jiān)管評(píng)審到竣工決算評(píng)審形成一條有機(jī)鏈條，工程預(yù)算評(píng)審作為評(píng)審鏈條中必不可少的首要環(huán)節(jié)，不僅在前期將工程造價(jià)進(jìn)行嚴(yán)格控制，而且在工程決（結(jié)）算審核時(shí)，通過(guò)對(duì)比預(yù)、決（結(jié)）算工程費(fèi)用，可充分了解各項(xiàng)費(fèi)用從前期到后期的劉翔，有效監(jiān)督資金的合理使用，保證了工程決算的完整、真實(shí)、公平、公正。

(二)事中監(jiān)督—全程跟蹤評(píng)審，彰顯科學(xué)化、精細(xì)化水平

財(cái)政評(píng)審始終貫徹對(duì)貫徹項(xiàng)目進(jìn)行事前、事中、事后全方位跟蹤評(píng)審的工作方針，認(rèn)真落實(shí)“客觀公正、科學(xué)合理”的評(píng)審原則，有組織、有針對(duì)性地按工程進(jìn)度及時(shí)實(shí)施現(xiàn)場(chǎng)跟蹤評(píng)審，并結(jié)合《工程價(jià)款結(jié)算辦法》，為支付工程進(jìn)度款提供參考依據(jù)。

3.3 事后審核—嚴(yán)格的決（結(jié)）算審核為撥付項(xiàng)目資金提供可靠依據(jù) 《工程價(jià)款結(jié)算辦法》第四條明確規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門、各級(jí)地方政府財(cái)政部門和國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門、各級(jí)地方政府建設(shè)行政主管部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)工程價(jià)款結(jié)算的監(jiān)督管理”。《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》第四條明確規(guī)定：“各級(jí)財(cái)政部門是主管基本建設(shè)財(cái)務(wù)的職能部門，對(duì)基本建設(shè)的財(cái)務(wù)活動(dòng)實(shí)施財(cái)政財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督”。財(cái)政評(píng)審按照其賦予的職責(zé)，極盡生財(cái)之道、用盡聚財(cái)之力、竭盡理財(cái)之能，對(duì)項(xiàng)目竣工決（結(jié)）算進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管評(píng)審。

財(cái)政評(píng)審機(jī)構(gòu)內(nèi)部一般均設(shè)立有“三級(jí)復(fù)核制度”，出具的評(píng)審意見(jiàn)和評(píng)審結(jié)論，都嚴(yán)格經(jīng)過(guò)“三級(jí)復(fù)核”程序，層層把關(guān)，確保評(píng)審結(jié)論客觀、公正。在通知項(xiàng)目單位、施工單位現(xiàn)場(chǎng)與評(píng)審中心對(duì)出具的結(jié)論進(jìn)行核對(duì)時(shí)，如有不同意見(jiàn)，可隨時(shí)提出并討論、驗(yàn)證，最終以三方均認(rèn)可的結(jié)論為準(zhǔn)。在規(guī)章制度、養(yǎng)個(gè)程序、全程跟蹤以及專業(yè)技術(shù)的有力支撐下，工程決（結(jié)）算的評(píng)審真正做到了客觀、公正、公平，是評(píng)審結(jié)論能夠經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，為撥付項(xiàng)目資金提供了可靠的依據(jù)。

3.4 財(cái)政監(jiān)管評(píng)審與審計(jì)的區(qū)別[8]

審計(jì)作為監(jiān)督部門，側(cè)重于時(shí)候?qū)徲?jì)，往往當(dāng)工程已經(jīng)完成時(shí)才對(duì)其進(jìn)行審計(jì)。而全程跟蹤這樣嚴(yán)謹(jǐn)、細(xì)致的監(jiān)管評(píng)審可以在過(guò)程中控制一部分資金浪費(fèi)和流失，比只看圖竣工紙、變更簽證、一堆數(shù)據(jù)更真實(shí)、有效。另外，審計(jì)部門一般是交給中介機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目審計(jì)，并按審計(jì)額度的比例向項(xiàng)目建設(shè)單位收費(fèi)，這樣不僅增加了項(xiàng)目建設(shè)工程的成本，而且難以確保審計(jì)結(jié)果的公正性和客觀性。

總之，財(cái)政監(jiān)管評(píng)審和審計(jì)都是國(guó)民經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系的重要組成部分，二者在職能方面的側(cè)重各有不同。財(cái)政監(jiān)管評(píng)審時(shí)財(cái)政職能部門的重要組成部分，它是依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，運(yùn)用專業(yè)的技術(shù)手段，對(duì)財(cái)政支出項(xiàng)目事前、事中、事后全過(guò)程進(jìn)行技術(shù)性審核的財(cái)政監(jiān)督管理活動(dòng)。審計(jì)是根據(jù)《中華人民共和國(guó)》有關(guān)規(guī)定，有權(quán)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行情況和決算進(jìn)行審計(jì)，側(cè)重于事后審計(jì)和財(cái)務(wù)審計(jì)，是政府監(jiān)督部門。

財(cái)政監(jiān)管評(píng)審和審計(jì)之間，不存在職能的交叉、重復(fù)和矛盾，也不存在替代性和排他性的問(wèn)題。兩者應(yīng)在各自的職能范圍內(nèi)積極發(fā)揮效應(yīng)，協(xié)調(diào)發(fā)展，共同建立科學(xué)、合理的政府投資監(jiān)督管理體系，真正規(guī)范公共投資支出監(jiān)督管理行為，發(fā)揮財(cái)政投資最大的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。

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第四篇：中國(guó)慈善組織資金籌集問(wèn)題研究

中國(guó)慈善組織資金籌集問(wèn)題研究

張祖平

（上海師范大學(xué) 法政學(xué)院 社會(huì)保障系,上海 200234）

[摘 要]資金是慈善組織有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素，是實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行目標(biāo)的根本保證。然而，經(jīng)費(fèi)不足是慈善組織中的一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問(wèn)題。慈善組織的籌資渠道有社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助、會(huì)費(fèi)收入、投資收入、產(chǎn)業(yè)收入等。慈善組織要堅(jiān)持多元化的籌資策略，采用靈活適用的籌資方式，運(yùn)用新的籌資理念，在向社會(huì)募捐，爭(zhēng)取政府資助的同時(shí)，要不斷增加增值性資產(chǎn)，注重投資收益，提高自身財(cái)務(wù)獨(dú)立性，確保慈善組織的持續(xù)發(fā)展。[關(guān)鍵詞]慈善組織；資金籌集；捐贈(zèng)

慈善組織是以促進(jìn)人類的福祉為努力目標(biāo)的團(tuán)體，它不僅積極地減輕人類痛苦，而且更積極地促進(jìn)人類的幸福。慈善組織承擔(dān)著大量的社會(huì)事務(wù)，是政府的得力助手，是改善民生的生力軍。資金是慈善組織運(yùn)行的前提，是實(shí)現(xiàn)其運(yùn)行目標(biāo)的根本保證。然而，經(jīng)費(fèi)不足是慈善組織中的一個(gè)相當(dāng)普遍和非常嚴(yán)峻的問(wèn)題，資金短缺成為制約我國(guó)慈善組織生存和發(fā)展的關(guān)鍵瓶頸。這一問(wèn)題如不及時(shí)加以解決，慈善事業(yè)的發(fā)展將困難重重。當(dāng)前，我國(guó)慈善事業(yè)尚處于發(fā)展的初級(jí)階段，研究慈善組織資金籌集機(jī)制問(wèn)題，幫助其建立高效暢通的籌資機(jī)制，促進(jìn)其良性運(yùn)行，無(wú)論對(duì)于慈善組織的發(fā)展，還是對(duì)于和諧社會(huì)建設(shè)都具有積極的意義。

一、慈善組織面臨的資金狀況

資金是慈善組織運(yùn)行和舉辦事業(yè)的基礎(chǔ)。截至2008年底，全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站、點(diǎn)和慈善超市3.8萬(wàn)個(gè)（其中：慈善超市7035個(gè)），基本形成覆蓋全國(guó)城市的社會(huì)捐助網(wǎng)，并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。2009年，全國(guó)接收各類社會(huì)捐贈(zèng)款物超過(guò)300億元，達(dá)到332.78億元。其中，捐款約227.5億元，物資折價(jià)約105.28億元。接收來(lái)自境外捐贈(zèng)45.05億元，占全國(guó)接收捐贈(zèng)總額的14.1%。本次申報(bào)“中華慈善獎(jiǎng)”的145位個(gè)人、180家企業(yè)，捐贈(zèng)達(dá)133.5億元，占2009捐贈(zèng)總額的40%。申報(bào)的247個(gè)項(xiàng)目，資金總額達(dá)到75億元。

但與發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)相比，我國(guó)公益慈善捐贈(zèng)水平仍然偏低。根據(jù)美國(guó)慈善2009(Giving USA 2009)的統(tǒng)計(jì),2008年美國(guó)慈善捐贈(zèng)總額為3076.5億美元，占到美國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的2.2％，而同期中國(guó)2008年的慈善捐贈(zèng)總額是1070億元人民幣，只占到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的0.356％。這說(shuō)明，公益慈善籌資仍有很大的發(fā)展空間。121民政部社會(huì)福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司、中民慈善捐助信息中心：《2009中國(guó)慈善捐贈(zèng)報(bào)告》。[作者簡(jiǎn)介]張祖平，男，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，上海師范大學(xué)法政學(xué)院副教授，主要研究方向：社會(huì)保障。2http:///lm_285/2010-03-10/155926.htm，2010-3-10

十分有限的，僅僅局限于購(gòu)買國(guó)債、銀行推出的理財(cái)計(jì)劃等低收益低風(fēng)險(xiǎn)的領(lǐng)域，其投資目標(biāo)僅僅是使基金運(yùn)作增長(zhǎng)不低于6%以保證資金的保值。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，政府對(duì)慈善組織的直接注資會(huì)越來(lái)越少，這是慈善組織發(fā)展的必然趨勢(shì)，所以我們必須要探索一些新的籌資渠道來(lái)彌補(bǔ)政府投入的漏洞，筆者個(gè)人認(rèn)為市場(chǎng)投資將是一個(gè)十分具有探索性的渠道，因?yàn)樗勾壬平M織一定意義上擺脫了受贈(zèng)者的被動(dòng)地位，并要求主動(dòng)地去掌握市場(chǎng)的最新動(dòng)向來(lái)獲取更安全更可觀的收益。

此外，慈善組織也應(yīng)嘗試吸收企業(yè)的“股權(quán)捐贈(zèng)”等投資性資產(chǎn)。股權(quán)捐贈(zèng)是投資增值類資產(chǎn)，有利于公益社會(huì)組織增強(qiáng)自身的經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性。類似于近代慈善組織接受的市房（可以出租的商鋪）和土地。2009年上半年已出現(xiàn)股權(quán)捐贈(zèng)的特例，福耀玻璃集團(tuán)董事長(zhǎng)曹德旺準(zhǔn)備實(shí)施總額達(dá)40余億元的股權(quán)捐贈(zèng)計(jì)劃。

（五）產(chǎn)業(yè)收入

目前在中國(guó)大陸，公益社會(huì)組織處于起步階段，尚沒(méi)有很多產(chǎn)業(yè)，也沒(méi)重視置產(chǎn)建業(yè)。在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，產(chǎn)業(yè)收入是公益社會(huì)組織的一項(xiàng)重要收入來(lái)源。例如，喜憨兒社會(huì)福利基金會(huì)2004庇護(hù)產(chǎn)品收入、義賣、活動(dòng)收入占總收入的53.6%，勵(lì)馨社會(huì)福利事業(yè)基金會(huì)、伊甸社會(huì)福利基金會(huì)、布農(nóng)文教基金會(huì)、陽(yáng)光社會(huì)福利基金會(huì)2004服務(wù)費(fèi)收入與附屬事業(yè)作業(yè)利益占總收入的29.8%。

（六）彩票公益金

彩票公益金是公益慈善組織重要的資金來(lái)源。近幾年，彩票公益金保持著穩(wěn)定的增長(zhǎng)速度。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年全國(guó)彩票總銷量達(dá)1323.8億元，按照35%的公益金提取率，2009年全國(guó)彩票籌集公益金為463.33億元，其中，2009年福利彩票銷售總額755.8億元，中國(guó)體育彩票銷售額達(dá)到568億元。今年所籌集公益金比去年同期增加24.89%，增速大于2007年的24%和 2008年的4.2%（見(jiàn)圖3）。

21圖3.中國(guó)內(nèi)地彩票公益金增長(zhǎng)率分析

資料來(lái)源：中民慈善捐助信息中心：《2009中國(guó)慈善捐助報(bào)告》

12黃慶榮：《非政府組織勸募策略分》，《非政府組織學(xué)刊（創(chuàng)刊號(hào)）》，2006年7月，第50頁(yè)。中民慈善捐助信息中心：《2009中國(guó)慈善捐助報(bào)告》。

在上面列舉的六種籌資渠道中，目前捐贈(zèng)收入和政府支持是最主要的來(lái)源，以后慈善組織在擴(kuò)大財(cái)源的同時(shí)，應(yīng)該注重現(xiàn)有資金的投資，注重添置增值性資產(chǎn)，以增強(qiáng)財(cái)務(wù)的獨(dú)立性和持久性。

三、提高慈善組織籌資水平的對(duì)策分析

建立合理有效的資金籌集機(jī)制是我國(guó)慈善組織可持續(xù)發(fā)展的必要條件。我國(guó)慈善組織在籌款過(guò)程中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)和大膽的創(chuàng)新，又有失敗的教訓(xùn)和薄弱的環(huán)節(jié)。雖然對(duì)于合理有效的資金籌集機(jī)制，每個(gè)組織都有不同的理解，但對(duì)大多數(shù)慈善組織而言，其基本方向應(yīng)該是建立籌資渠道多元、主要來(lái)源穩(wěn)定、籌款方式靈活的資金籌集機(jī)制。

（一）爭(zhēng)取政府資金

政府對(duì)慈善事業(yè)的推動(dòng)作用是非常明顯的。在中國(guó)，凡是符合社會(huì)發(fā)展潮流并經(jīng)政府大力推動(dòng)的事業(yè)，就會(huì)獲得快速發(fā)展。改革開(kāi)放后，中國(guó)公益慈善事業(yè)的每一次大發(fā)展都與政府的推動(dòng)密切相關(guān)。從資金上援助慈善組織是政府扶持公益慈善事業(yè)的基本模式，慈善組織可以從提供服務(wù)和爭(zhēng)取政府直接補(bǔ)貼兩方面尋求政府的扶持。

一是讓政府購(gòu)買組織服務(wù)，以服務(wù)換資金。隨著社會(huì)的發(fā)展，慈善組織對(duì)于經(jīng)濟(jì)及社會(huì)良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展的作用已經(jīng)越來(lái)越被政府所認(rèn)識(shí)，政府的許多公益服務(wù)項(xiàng)目分包給慈善組織實(shí)施，慈善組織通過(guò)承接政府的公益項(xiàng)目，而獲得政府的資金。這種方式往往比政府對(duì)公益慈善組織直接注資更有效率，即使一開(kāi)始與政府簽訂承包合同的仍然是一些具有雄厚資金實(shí)力的組織，但通過(guò)二次轉(zhuǎn)讓，最終將會(huì)有更多的小規(guī)模的慈善組織參與到項(xiàng)目的實(shí)施上。例如在5.12汶川大地震的災(zāi)后重建工作中，許多大規(guī)模的基金會(huì)如中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)青少年發(fā)展基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等獲得了政府的災(zāi)后重建外包合同，然后，他們?cè)俜謩e舉辦招標(biāo)活動(dòng)，選擇更多的民間慈善機(jī)構(gòu)來(lái)共同參與重建工作，打破壟斷，產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)效率，可謂真正實(shí)現(xiàn)了有效資源的最優(yōu)化配置。這樣，一方面實(shí)現(xiàn)了政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能的要求，另一方面也使更多的慈善組織獲得了維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)。

二是爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼。對(duì)于社會(huì)急需的、處于起步階段或者項(xiàng)目具有重大社會(huì)效益的，財(cái)政有時(shí)會(huì)給予補(bǔ)貼。慈善組織應(yīng)該完善管理體制，提高服務(wù)水平，積極從事這類項(xiàng)目，以獲得政府和社會(huì)的雙重支持。

（二）打造品牌項(xiàng)目

“希望工程”、“綠色家園”、“中國(guó)紅計(jì)劃”等都是人們耳熟能詳?shù)囊恍┢放祈?xiàng)目，而當(dāng)海外基金尋求國(guó)內(nèi)慈善組織進(jìn)行捐款時(shí)、政府部門尋求慈善組織進(jìn)行項(xiàng)目委托時(shí)、個(gè)人資產(chǎn)尋求慈善組織捐贈(zèng)時(shí)都會(huì)在特定領(lǐng)域內(nèi)尋找最成熟的項(xiàng)目來(lái)投入，也正因?yàn)槿绱耍瑒?chuàng)立這些品牌項(xiàng)目的慈善組織可以比較容易的籌措到資金，這就是品牌的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。作為一些民間的草根慈善組織在資金缺乏的情況下更加應(yīng)該注重活動(dòng)項(xiàng)目的選擇及對(duì)項(xiàng)目的品牌打造理念，如果還是遍地撒網(wǎng)式地開(kāi)發(fā)毫無(wú)特點(diǎn)活動(dòng)項(xiàng)目只會(huì)給組織造成更大的經(jīng)濟(jì)壓力，小而精的項(xiàng)目選擇方式將會(huì)是小型慈善組織的發(fā)展趨勢(shì)，例如由演藝明星李亞鵬夫婦創(chuàng)辦的“嫣然天使基金會(huì)”在項(xiàng)目的選擇上就十分注重精和專的思想，有特色意味著給打造項(xiàng)目品牌相應(yīng)降低了難度。

“中國(guó)紅行動(dòng)”也是項(xiàng)目籌資近期較成功的例子。“中國(guó)紅行動(dòng)”是2008年5月10日由中國(guó)紅十字基金會(huì)聯(lián)合愛(ài)心企業(yè)和媒體共同發(fā)起，以倡導(dǎo)“消費(fèi)即行善”為理念的大型慈善活動(dòng)。中國(guó)紅十字基金會(huì)借鑒了歐美一個(gè)著名的慈善項(xiàng)目“紅計(jì)劃”具有獨(dú)創(chuàng)性的籌資理念，策劃推出了“中國(guó)紅計(jì)劃”，具體指組織動(dòng)員海內(nèi)外著名企業(yè)設(shè)計(jì)生產(chǎn)一款紅色的慈善產(chǎn)品，產(chǎn)品銷售的部分利潤(rùn)捐贈(zèng)中國(guó)紅十字基金會(huì)用于公益項(xiàng)目的實(shí)施，消費(fèi)者在購(gòu)買該款產(chǎn)品時(shí)就已經(jīng)參與和支持了慈善事業(yè)。中國(guó)紅行動(dòng)的設(shè)計(jì)理念是三方互利：對(duì)于公司而言，借助慈善組織強(qiáng)大的社會(huì)號(hào)召力推廣一款新產(chǎn)品所節(jié)省下來(lái)的廣告費(fèi)用足以抵扣捐贈(zèng)給慈善組織的那部分善款，同時(shí)還可以在市場(chǎng)上樹(shù)立一種積極的品牌形象；對(duì)于消費(fèi)者而言，購(gòu)買紅產(chǎn)品的費(fèi)用與不購(gòu)買紅產(chǎn)品的費(fèi)用是一樣的，但不同的是他在消費(fèi)時(shí)還為公益事業(yè)付出了自己的愛(ài)心；對(duì)于慈善組織而言，可以不用投入生產(chǎn)商品所需要的成本、技術(shù)和人力，卻能夠掌握籌資的主動(dòng)權(quán)，與企業(yè)由施與受的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞯年P(guān)系。可以說(shuō)，“中國(guó)紅行動(dòng)”是一種三贏的籌資理念，值得推廣和深入。“中國(guó)紅行動(dòng)”得到了格蘭仕、國(guó)美電器、微軟MSN的響應(yīng)和參與。格蘭仕率先捐款100萬(wàn)元，并推出一款“中國(guó)紅”光波微波爐，承諾每銷售一臺(tái)產(chǎn)品即捐贈(zèng)1元人民幣；國(guó)美電器捐款150萬(wàn)元，同時(shí)承諾在全國(guó)的家電賣場(chǎng)開(kāi)辟“中國(guó)紅專區(qū)”，開(kāi)展“中國(guó)紅”產(chǎn)品專賣活動(dòng)；微軟MSN捐贈(zèng)價(jià)值1000萬(wàn)元的廣告資源，在MSN開(kāi)辟中國(guó)紅頻道，向所有的MSN用戶傳播“中國(guó)紅”的慈善理念；一些媒體，如中國(guó)新聞周刊、新京報(bào)、黑龍江衛(wèi)視等都將作為聯(lián)合發(fā)起媒體，共同推動(dòng)“中國(guó)紅行動(dòng)”的開(kāi)展。

中國(guó)紅行動(dòng)在黑龍江、內(nèi)蒙古、山東、陜西、湖北、安徽、四川、新疆、寧夏、山西、河南等12省、市、區(qū)立項(xiàng)援建60余個(gè)博愛(ài)衛(wèi)生院（站）。2008年5月－12月，半年多的時(shí)間里，中國(guó)紅行動(dòng)共籌集物款2286.10萬(wàn)元，其中：善款1286.10萬(wàn)元，物資1002.00萬(wàn)元。中國(guó)紅行動(dòng)還榮獲2008——中華慈善獎(jiǎng)“最具影響力慈善項(xiàng)目”。

（三）針對(duì)不同的捐款主體，要制訂相應(yīng)的策略

慈善組織向個(gè)人、企業(yè)、政府甚至海外機(jī)構(gòu)籌募資金時(shí)都要從各自特點(diǎn)出發(fā)。1.個(gè)體捐贈(zèng)者主體意識(shí)強(qiáng)。他們關(guān)注的是受助者是否真正需要幫助，捐助款能否全部完整地到達(dá)受助者手上以及救助的效果。因此，勸導(dǎo)人們捐贈(zèng)最好的辦法是領(lǐng)著他們到貧困的項(xiàng)目點(diǎn)考察訪問(wèn)，讓他們親自體驗(yàn)，充分了解項(xiàng)目的具體情況。捐款人與受益群體越接近，越容易主動(dòng)捐款。個(gè)體捐贈(zèng)者比較適合“一對(duì)一”捐款，中國(guó)兒童基金會(huì)的很大一部分來(lái)源于個(gè)體捐贈(zèng)者，那些捐贈(zèng)者在捐款的幾年內(nèi)能明顯地看到受助對(duì)象的成長(zhǎng)和進(jìn)步。

2.企業(yè)本身是以盈利為目的組織，一味地要求企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，持續(xù)地捐款是不現(xiàn)實(shí)的。最好的募捐方法是將企業(yè)捐贈(zèng)融入企業(yè)戰(zhàn)略，符合企業(yè)目的。企業(yè)捐贈(zèng)的目的有改善公司形象的，有提高員工參考士氣的，有改善與顧客關(guān)系的，有增加產(chǎn)品銷售的，有獲得更多媒體關(guān)注的。慈善組織應(yīng)該針對(duì)企業(yè)的不同目的，展開(kāi)募捐。比例以嬰兒用品為主的強(qiáng)生公司把活動(dòng)目標(biāo)集中于兒童安全方面，生產(chǎn)化學(xué)用品的杜邦公司側(cè)重于對(duì)公益環(huán)保方面的投入，都獲得極好的效果。

慈善組織在募捐時(shí)還應(yīng)考慮捐贈(zèng)方的利益，按照互惠互利的原則籌集資金。上海慈善基金會(huì)在這方面的做法值得借鑒。上海慈善基金會(huì)從原有的等待企業(yè)捐款，轉(zhuǎn)為主動(dòng)出擊，實(shí)行“兼顧捐贈(zèng)人利益”的原則，樹(shù)立多贏觀點(diǎn)，通過(guò)為捐贈(zèng)人提供服務(wù)從而募集更多的資 6

金。基金總收入由1996年的4000余萬(wàn)元增加到2008年的9.20億元（含賑災(zāi)4.64億元）。

發(fā)揮商會(huì)在籌集資金中的作用是促進(jìn)企業(yè)捐贈(zèng)的另外一種方法。商會(huì)在為企業(yè)服務(wù)的同時(shí)，可以發(fā)揮密切聯(lián)系企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，廣泛募集資金。如由河北企業(yè)商會(huì)創(chuàng)辦的“新冀商慈愛(ài)基金”，成立之初就籌得善款近千萬(wàn)元。作為此項(xiàng)基金會(huì)的創(chuàng)辦者，河北企業(yè)商會(huì)凝聚了眾多河北知名企業(yè)的力量。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著河北企業(yè)的蓬勃發(fā)展和各地商會(huì)如雨后春筍般涌現(xiàn)，“新冀商”也逐漸在全國(guó)引起各行業(yè)關(guān)注。此項(xiàng)慈愛(ài)基金的成立，標(biāo)志著河北商會(huì)積極投身社會(huì)慈善公益事業(yè)，逐步在社會(huì)中樹(shù)立勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的“新冀商”形象。

（四）提高組織自身的公信力

提高公信力不僅對(duì)一個(gè)慈善組織的資金籌集至關(guān)重要，同時(shí)還直接關(guān)系到組織的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。慈善組織的公信力是社會(huì)對(duì)其認(rèn)可信任的程度。它可以通過(guò)法律約束和自律規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)。慈善組織的運(yùn)營(yíng)依靠社會(huì)的支持，因此社會(huì)需要了解慈善組織的運(yùn)作是否符合公眾的利益，這決定了社會(huì)對(duì)慈善組織的工作和服務(wù)品質(zhì)要進(jìn)行監(jiān)督。所以說(shuō)慈善組織必須要給社會(huì)公眾一個(gè)了解自身運(yùn)作的平臺(tái)，主動(dòng)完善自律機(jī)制，建立健全管理制度，確保組織運(yùn)作的公開(kāi)化和透明化。淘汰那些不正當(dāng)和服務(wù)質(zhì)量差，又嚴(yán)重影響慈善組織聲譽(yù)的組織，及時(shí)公開(kāi)和反饋捐贈(zèng)信息，讓捐贈(zèng)人了解資金的流向和用途，進(jìn)而增強(qiáng)人們對(duì)慈善組織的信任程度，提高社會(huì)的捐贈(zèng)愿望。慈善組織公信力越強(qiáng)，捐贈(zèng)者越愿意向其提供資金和物質(zhì)。提高慈善組織的公信力需要做到以下兩個(gè)方面：

1.堅(jiān)持財(cái)務(wù)公開(kāi)，細(xì)化財(cái)務(wù)流向，并建立財(cái)務(wù)預(yù)算制度

美國(guó)卡耐基基金會(huì)前主席盧塞爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“慈善事業(yè)要有玻璃做的口袋。”這句話生動(dòng)地揭示了嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理對(duì)慈善組織的重要性。公益慈善資金如挪為他用，將有違公益慈善的宗旨，極大損害公眾對(duì)慈善組織的信賴。防止腐敗的最好方法就是暴露在陽(yáng)光之下，對(duì)慈善組織的管理也同樣適用，這一點(diǎn)并不會(huì)因其公益性而有所改變。對(duì)于我國(guó)大部分慈善組織而言，嚴(yán)格的會(huì)計(jì)制度、內(nèi)外審計(jì)制度、財(cái)務(wù)公開(kāi)制度以及季度財(cái)務(wù)預(yù)算制度是它們眼前最需要建立和完善的體系。慈善組織由于特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，導(dǎo)致其財(cái)務(wù)治理完全不同于公司財(cái)務(wù)治理。然而，與上市公司一樣，慈善組織也具有公眾產(chǎn)權(quán)特征，盡管出資者不要求回報(bào)，但同樣關(guān)注出資財(cái)產(chǎn)的使用情況，需要向出資者披露財(cái)務(wù)信息。因此，根據(jù)公益機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，并結(jié)合其發(fā)展現(xiàn)狀推出相應(yīng)的財(cái)務(wù)治理對(duì)策，必將有利于推動(dòng)慈善組織的公信力建設(shè)。

目前很多社會(huì)組織一提到公開(kāi)財(cái)務(wù)，就回避三舍，顯然沒(méi)有做到透明這一點(diǎn)。香港很多基金會(huì)在網(wǎng)站上都公布自己的財(cái)務(wù)報(bào)告，讓人對(duì)其財(cái)務(wù)狀況充分了解，如香港世界宣明會(huì)，建華慈善基金會(huì)、壹基金會(huì)在其網(wǎng)站上都批露了詳細(xì)的財(cái)務(wù)信息，在壹基金會(huì)網(wǎng)站上還能看到2009年第二季度財(cái)務(wù)報(bào)告。而中國(guó)大陸由于慈善公益事業(yè)起步較晚，很多慈善組織還未在網(wǎng)站上公布其財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)。有的即使公布了財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，也沒(méi)有詳細(xì)標(biāo)明每筆資金的具體去向。如果能進(jìn)一步公開(kāi)財(cái)務(wù)流向，將每一筆收入的具體用途詳細(xì)公示，對(duì)于組織的社會(huì)監(jiān)督與自我監(jiān)督都將會(huì)產(chǎn)生積極的效果。另外，建立財(cái)務(wù)預(yù)算制度也是十分必要的，那些缺乏資金的民間慈善組織更是需要在每年、每季度都做好詳細(xì)的財(cái)務(wù)預(yù)算，這樣，既可以使慈善組織對(duì)

1[2]

1《新冀商慈愛(ài)基金在京成立籌款近千萬(wàn)》,http://news.sohu.com/20090909/n266588029.shtml, 2009-09-09.自身經(jīng)費(fèi)的流向有明確的規(guī)劃，又方便外在監(jiān)督的實(shí)施，提升出資者對(duì)慈善組織的信任度。

2.減少管理費(fèi)用，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，避免官僚主義

組織維持自身正常運(yùn)行所需的管理費(fèi)用也是財(cái)務(wù)支出的一部分，這一部分包括了組織成員的薪酬、采購(gòu)成本和項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的交際費(fèi)用等等。往往隨著組織的地發(fā)展，這種項(xiàng)目支出以外的費(fèi)用會(huì)越來(lái)越龐大，最好的證明就是政府機(jī)構(gòu)。阿道夫·瓦格納的政府行動(dòng)擴(kuò)張論認(rèn)為，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展政府權(quán)力不斷向外擴(kuò)張，并且公共支出的增長(zhǎng)快于GDP的增長(zhǎng)，龐大的管理費(fèi)用給機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成了很大的負(fù)擔(dān)，因此近幾年各國(guó)政府都在進(jìn)行“瘦身”，力圖通過(guò)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)削減一部分管理支出。慈善組織由于特殊的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，更應(yīng)該注重管理費(fèi)用的合理按排，如果一個(gè)組織機(jī)構(gòu)龐大、部門復(fù)雜、管理費(fèi)用虛高不下、辦事效率低下，勢(shì)必造成項(xiàng)目費(fèi)用的壓縮，最后導(dǎo)致項(xiàng)目完成效果不能盡如人意。試問(wèn)，誰(shuí)會(huì)將資金投入到這樣的機(jī)構(gòu)？可喜的是，有的慈善公益組織為了節(jié)省資金用在項(xiàng)目上，組織的運(yùn)作費(fèi)用由理事另外出資，不動(dòng)用募集來(lái)的資金。如愛(ài)佑華夏慈善基金會(huì)所募善款將100%地用于救項(xiàng)目，基金會(huì)的運(yùn)作費(fèi)用由部分理事另行出資支付。

（五）提高慈善組織自身的造血功能

慈善組織只靠輸血不是長(zhǎng)久之計(jì)，應(yīng)培育自身的造血功能。慈善組織應(yīng)大力添置增值性資產(chǎn)，學(xué)會(huì)投資，靠自己的資產(chǎn)源源不斷地創(chuàng)造財(cái)富，提供資金。對(duì)于擁有大量貨幣資金而自身投資力量薄弱的組織，可以委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作。在基金的保值增值方面，上海市慈善基金會(huì)原來(lái)主要通過(guò)銀行存款的方式。隨著持續(xù)8次的降息和國(guó)債發(fā)行利率不斷下降，該基金會(huì)開(kāi)始調(diào)整基金保值增值的方式，逐步將慈善基金保值增值委托專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)作，至今為止基金增值額達(dá)到5282萬(wàn)元，在基金保值增值方面取得了一定的效果。

在很多組織的規(guī)則中，規(guī)定“收入來(lái)源”有捐贈(zèng)和投資收益，如國(guó)壽慈善基金會(huì)，規(guī)定，本基金會(huì)的收入來(lái)源于：1.公司捐贈(zèng)；2.所屬公司及其他組織和個(gè)人的自愿捐贈(zèng)；3.投資收益；4.其他合法收入。南都慈善基金會(huì)規(guī)定收入來(lái)源于：1.發(fā)起人和特定捐贈(zèng)人的自愿捐贈(zèng)；2.投資收益；3.其他合法收入。但實(shí)際收入來(lái)源于投資收益的寥寥無(wú)幾。這一現(xiàn)象的原因一是慈善組織內(nèi)部缺乏投資人才，二是現(xiàn)行法規(guī)對(duì)慈善組織資產(chǎn)的使用范圍限制較嚴(yán)，如《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%”。這一規(guī)定本意是促使公募基金會(huì)多做慈善事業(yè)，但客觀上限制了公募基金會(huì)資金的使用范圍。如果公募基金會(huì)在完成項(xiàng)目后資金存在富余的情況下，能用剩余的資金購(gòu)買增值性資產(chǎn)，則有利于公募基金會(huì)增強(qiáng)自身的財(cái)產(chǎn)增值能力，減少對(duì)社會(huì)的依賴。因此，國(guó)家應(yīng)對(duì)慈善組織的收入使用范圍作出合理的規(guī)定，同時(shí)加強(qiáng)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)管。

總之，堅(jiān)持多元化的籌資策略，不斷增加增值性資產(chǎn)，提高自身財(cái)務(wù)獨(dú)立性是慈善組織籌資的根本途徑。慈善組織要為此積極創(chuàng)造條件，同時(shí)，國(guó)家相關(guān)法律要為慈善組織提供有利于資產(chǎn)投資和產(chǎn)業(yè)化的空間。

2愛(ài)佑華夏慈善基金會(huì)網(wǎng)站，http:///lm_2/2008-06-06/164014.htm 4 中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第400號(hào)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，2004年3月8日

參考文獻(xiàn)：

[1]侯江紅.論我國(guó)非政府組織的籌資舉措[J].求實(shí),2004,(6).[2]趙秀芳.公益性非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)治理問(wèn)題探析[J].會(huì)計(jì)之友,2009,(4):29.來(lái)源：《社團(tuán)管理研究》2011年第1期

第五篇：我國(guó)慈善立法問(wèn)題淺析

我國(guó)慈善立法問(wèn)題淺析

摘要：近來(lái)，紅十字會(huì)“郭美美事件”、青基會(huì)“中非希望工程”、河南宋基會(huì)、兒慈會(huì)等一系列事件使整個(gè)中國(guó)公益慈善業(yè)陷入了空前的信任危機(jī)之中。這些問(wèn)題的背后，根本原因在于我國(guó)慈善立法的滯緩和不規(guī)范。因此，我國(guó)必須在充分重視慈善業(yè)立法的基礎(chǔ)上，不斷完善慈善立法體系，促進(jìn)我國(guó)慈善事業(yè)的和諧發(fā)展。本文主要從完善我國(guó)慈善立法的問(wèn)題上來(lái)探討我國(guó)慈善事業(yè)如何擺脫信任危機(jī)，挽回公眾信任。

關(guān)鍵詞：中國(guó)慈善事業(yè)；信任危機(jī)；慈善立法

A brief analysis of charity legislation in China

Wang Cong Abstract: Recently, a series of incidents including the “Guo meimei incident” and the scandals involving “China-Africa Hope Project” founded by China’s Youth Foundation, Song Qingling Foundation in China’s central Henan province and China Charity Aid Foundation for Children drugged China’s charity industry into an unprecedented credit crisis.Behind all these incidents is the tardy and non-standard charity legislation in China.Therefore, in order to promote the harmonious development of China’s charity industry, emphasis needs to be put on China’s charity legislation and the charity legislation system should be constantly improved.This essay will mainly focus on how China’s charity industry is to shake off the current credit crisis and revive public trust through strengthening charity legislation.Key words: China’s charity industry, credit crisis, charity legislation 前言

從郭美美事件開(kāi)始，近兩年來(lái)大家對(duì)慈善事業(yè)的關(guān)注度越來(lái)越高，慈善方面的法律不完善也成了大家爭(zhēng)相討論的焦點(diǎn)。2013年3月13日，在兩會(huì)上，也提到了關(guān)于慈善立法的問(wèn)題。民政部副部長(zhǎng)竇玉沛說(shuō)，民政部從2005年就開(kāi)始推動(dòng)慈善立法，每年全國(guó)兩會(huì)的建議和提案涉及這方面非常多，雖然國(guó)務(wù)院和全國(guó)人大早就將此納入立法計(jì)劃中，但還是沒(méi)有形成統(tǒng)一的法律文件。

有制度才能有保障，不管是官方慈善機(jī)構(gòu)還是民間慈善組織，要得到公眾的信任是重中之重。中國(guó)慈善事業(yè)要想獲得良性發(fā)展，必須制定一部適合當(dāng)前需要的慈善專門法。因此，我們應(yīng)對(duì)我國(guó)目前的慈善立法現(xiàn)狀作出分析，并結(jié)合國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國(guó)特色的慈善基本法。

一，我國(guó)慈善立法的現(xiàn)狀分析

慈善法是用于調(diào)整慈善事業(yè)各方面當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的法律規(guī)范，是鼓勵(lì)保護(hù)捐贈(zèng)人的捐贈(zèng)行為，對(duì)慈善組織實(shí)行監(jiān)督管理的機(jī)制。雖然近年來(lái)我國(guó)慈善事業(yè)方面的立法取得一定進(jìn)展，但仍有許多明顯不足，主要表現(xiàn)在我國(guó)目前還沒(méi)有專門規(guī)范慈善組織的法律法規(guī)，慈善事業(yè)的進(jìn)入、評(píng)估、監(jiān)管、公益產(chǎn)權(quán)界定與轉(zhuǎn)讓等完整的法律框架尚未形成，慈善組織主體資格不明確，沒(méi)有慈善執(zhí)法隊(duì)伍，一整套的法律監(jiān)管機(jī)制還沒(méi)有建立等。

（一）慈善立法層次較低

由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)制定的與慈善相關(guān)的法律中，最基本的是《個(gè)人所得稅法》、《收養(yǎng)法》、《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》及《紅十字會(huì)法》。①其他主要是有關(guān)部門出臺(tái)的部門規(guī)章和個(gè)地方自行制定的地方性法規(guī)，如民政部2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《上海市紅十字會(huì)條例》等，這些規(guī)定往往只適用于某一方面的內(nèi)容或某一地區(qū)，約束力度不大，可操作性不強(qiáng)，地域性特點(diǎn)突出，缺少協(xié)調(diào)，難于對(duì)整個(gè)慈善事業(yè)和所涉及的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行全面調(diào)整，制約了慈善行業(yè)社會(huì)環(huán)境的整體改善。2011年，民政部公布醞釀了兩年的《公益慈善 ① 王運(yùn)慧：《論我國(guó)慈善事業(yè)的法律保障機(jī)制》，載《內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第五期 捐贈(zèng)信息公開(kāi)指引》，旨在推進(jìn)公益慈善信息公開(kāi)效力的加強(qiáng)，但因其無(wú)強(qiáng)制性條款和罰則，引發(fā)公眾對(duì)規(guī)范執(zhí)行效果的疑慮，最后也不了了之。

（二）獨(dú)立法人的地位沒(méi)有得到確立

一般而言，可將法人分為社團(tuán)法人和財(cái)團(tuán)法人，公司屬于社團(tuán)法人，而公益性基金會(huì)、慈善團(tuán)體等屬于財(cái)團(tuán)法人，但我國(guó)現(xiàn)行法律沒(méi)有財(cái)團(tuán)法人，只有“非營(yíng)利法人”這一統(tǒng)一稱謂，①以至慈善組織法律地位不明確。作為目前高層級(jí)的法律《中國(guó)紅十字會(huì)法》和《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》也只是涉及一部分產(chǎn)業(yè)主體，對(duì)于專門的慈善機(jī)構(gòu)的法律主體地位并沒(méi)有作規(guī)定。雖然《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》涉及到慈善組織，但并未對(duì)其下定義，也沒(méi)有給予獨(dú)立法人的法律地位，甚至在設(shè)立基金會(huì)時(shí)，還需要出具業(yè)務(wù)主管單位的規(guī)定，這說(shuō)明慈善組織并沒(méi)有作為一個(gè)獨(dú)立法人。②只有《紅十字會(huì)法》對(duì)于中國(guó)紅十字會(huì)這種特殊的慈善組織給予了社會(huì)團(tuán)體法人的法律地位，但其他的公益慈善機(jī)構(gòu)的法律地位并沒(méi)有得到確立，這不利于慈善事業(yè)的發(fā)展與壯大。

（三）法律監(jiān)管機(jī)制不健全

法律監(jiān)督是保證法律有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)，一套完善的法律監(jiān)管機(jī)制是慈善活動(dòng)必不可少的前提之一。近年來(lái)不斷出現(xiàn)的慈善問(wèn)責(zé)風(fēng)暴，使慈善公益組織的公信力受到公眾質(zhì)疑，重要之一就是沒(méi)有有效的法律監(jiān)管機(jī)制。人們只有相信慈善機(jī)構(gòu)能夠把他們捐獻(xiàn)的錢真正用于他們所關(guān)注的對(duì)象上，他們才更愿意給慈善事業(yè)捐款。③ 而當(dāng)前，由于我國(guó)的相法律不健全，慈善機(jī)構(gòu)的管理體制不完善，對(duì)其運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)督，在一定程度上影響公眾對(duì)慈善事業(yè)的熱情。

（四）慈善稅收立法減免規(guī)定不合理

我國(guó)2007年3月通過(guò)的2008年1月1日起施行的《企業(yè)所得稅法》將企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出的納稅扣除額度由3%提高了9 個(gè)百分點(diǎn)。根據(jù)新稅法規(guī)定，企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除④，但超過(guò)部分還得繳納25%的企業(yè)所得稅；目前給予慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)全額免稅的，也僅限于幾家大型慈善機(jī)構(gòu)，這在一定程度上挫傷了大多數(shù)中小慈善機(jī)構(gòu)和公眾的捐助熱情，無(wú)形中為慈善事業(yè)的向前邁進(jìn)設(shè)置了門檻。2011年施行的《個(gè)人所得稅法》規(guī)定：捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅義務(wù)人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從其應(yīng)納稅所得額中扣除，超過(guò)部分仍需依法繳納個(gè)人所得稅⑤。即使有這些減免條款的規(guī)定，但需要提出申請(qǐng)才能獲得減免稅的資格，有些企業(yè)和個(gè)人就是因?yàn)檫@些繁瑣的程序，放棄了申請(qǐng)免稅資格。從這些規(guī)定中我們可以看出，稅收減免的條件是及其嚴(yán)格的，而且減免的幅度較低，對(duì)企業(yè)和公民捐贈(zèng)的積極性影響不大。

①② 張國(guó)平：《論我國(guó)公益組織與財(cái)團(tuán)法人制度的契合》，載《互聯(lián)網(wǎng)》2012—02—21 李芳：《慈善性公益法人研究》，北京法律出版社，2008 ③ 石佳友：《我國(guó)慈善捐贈(zèng)立法問(wèn)題研究》，中國(guó)論文下載中心，09—05—16 ④ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)企業(yè)所得稅法》第9條，《企業(yè)所得稅暫行條例》第6條第2款 ⑤ 參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)個(gè)人所得稅法》第6條，《個(gè)人所得稅實(shí)施細(xì)則》第24條

二、國(guó)外及地區(qū)先進(jìn)的慈善立法經(jīng)驗(yàn)

法律的生命不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)①，因此在世界一體化的今天我們很有必要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)的先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，這樣才能結(jié)合我國(guó)的國(guó)情，制定出一部完善的適合我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的法律。

（一）英國(guó)慈善立法——有一套獨(dú)立的慈善母法和相關(guān)的配套條例，對(duì)慈善相關(guān)內(nèi)容作出具體規(guī)定

早在12—13世紀(jì)，英國(guó)就出現(xiàn)了許多的民間慈善組織。1601年，英女王伊麗莎白一世頒布了《慈善法》，提出了政府鼓勵(lì)和支持民間慈善業(yè)的法定框架。2006年英國(guó)《慈善法》首次出現(xiàn)了慈善公司法人，亦稱公益性公司組織這一全新的公益性組織形式；這次《慈善法》最大的進(jìn)步是對(duì)慈善事業(yè)的監(jiān)管作了較為詳細(xì)的規(guī)定，該法明確了慈善委員會(huì)的法律地位—是具有特殊獨(dú)立性的主管民間公益性事業(yè)的政府機(jī)構(gòu)，它只對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)。慈善委員會(huì)的性質(zhì)是對(duì)慈善事業(yè)進(jìn)行監(jiān)管的獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)但是其行使職權(quán)時(shí)卻不受任何政府部長(zhǎng)或政府部門管束，具有極大的權(quán)威性和公信力，保證了其職權(quán)的獨(dú)立性與透明性。②2008年1月，英國(guó)政府主管部門慈善委員會(huì)頒布了確定公益性定義的法規(guī)性文件《慈善組織公益指南》，這個(gè)文件和2006年的《慈善法》一起構(gòu)成了英國(guó)400年慈善法制史上的重要里程碑。③英國(guó)不僅是世界上最早出現(xiàn)民辦社會(huì)公益性事業(yè)的國(guó)家，也是第一個(gè)由政府出面對(duì)慈善事業(yè)依法進(jìn)行監(jiān)管的國(guó)家，對(duì)慈善組織的注冊(cè)管理制度，運(yùn)作管理制度，一般性信息監(jiān)管，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的審查，訪問(wèn)與調(diào)查制度都作了嚴(yán)格具體的規(guī)定，這些規(guī)定對(duì)英國(guó)慈善組織建立良好的公信力發(fā)揮了重要作用。

（二）美國(guó)慈善立法——以稅法為主要法律來(lái)定義慈善，慈善活動(dòng)范圍和具體稅收優(yōu)惠等慈善法律要素

美國(guó)沒(méi)有單獨(dú)的慈善法，關(guān)于慈善組織的規(guī)定都在稅法條文里。早在1917年，美國(guó)政府就出臺(tái)了免稅政策鼓勵(lì)捐贈(zèng)，這一政策長(zhǎng)期不變，捐贈(zèng)舊逐漸變成了一種社會(huì)習(xí)慣和普遍現(xiàn)象。依照聯(lián)邦稅法，某些慈善組織具有免稅資格，但這不是當(dāng)然獲得，而是要向聯(lián)邦稅務(wù)總局提出申請(qǐng)方能獲得免稅資格，④申請(qǐng)程序 ①② 出自1880年霍姆斯《普通法》，美國(guó)著名現(xiàn)實(shí)主義法學(xué)家

徐彤武，慈善委員會(huì)—英國(guó)民間性公益性事業(yè)的總監(jiān)管，2007—06—15 ③李暉，劉少威，潘相伶，《英國(guó)慈善組織法律制度的借鑒意義》 梧州學(xué)院學(xué)報(bào)2008（1）57—61 ④ 姚儉建，《美國(guó)慈善事業(yè)的現(xiàn)狀分析：一種比較視角》載上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2003年第1期 較為簡(jiǎn)便。并非所有的慈善組織都可以享受免稅，只有按公司，信托，無(wú)固定組織形式的慈善組織方可申請(qǐng)免稅，并且要求慈善組織章程必須嚴(yán)格把慈善活動(dòng)限定在單一慈善目的，不得有任何其他經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)，如果參與商業(yè)盈利活動(dòng)，就必須依法納稅。雖然這樣，可免稅的慈善組織范圍仍就很廣，大部分慈善組織屬于美國(guó)國(guó)稅局501（C）（3）條款規(guī)定的機(jī)構(gòu)①，它們不僅是免稅的，而且這類機(jī)構(gòu)得到的捐款對(duì)捐贈(zèng)者來(lái)說(shuō)，享有按法律規(guī)定的限額扣除稅收的待遇。公司向國(guó)稅局認(rèn)可的慈善機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，在應(yīng)繳所得稅額的10%內(nèi)，可以扣減；個(gè)人捐贈(zèng)在應(yīng)繳所得稅額的50%內(nèi)可以扣減。美國(guó)政府不僅對(duì)捐款免稅，甚至是舊衣物，孩子們的玩具不用了都可以捐獻(xiàn)出去，根據(jù)規(guī)定，都可以抵稅，這在一定程度上鼓勵(lì)了公眾捐贈(zèng)的積極性，美國(guó)民眾認(rèn)為，捐贈(zèng)抵稅是天經(jīng)地義的事，捐贈(zèng)成為美國(guó)人的一種習(xí)慣，成為生活的一部分。②

（三）我國(guó)香港地區(qū)——雖無(wú)專門的慈善法律法規(guī)，但有完善的慈善法規(guī)體系

香港地區(qū)的慈善事業(yè)在國(guó)際上是得到公認(rèn)的，除了具有悠久的慈善傳統(tǒng)，公民極大的慈善熱情，慈善組織有健全的運(yùn)作機(jī)制外，香港地區(qū)完善的慈善法規(guī)體系也發(fā)揮了不可忽視的作用。

在香港，并沒(méi)有專門的慈善方面的法律法規(guī)，但這并不意味著香港地區(qū)的慈善事業(yè)發(fā)展缺乏法律法規(guī)的約束。事實(shí)上，在香港，有許多的法律法規(guī)都和慈善相關(guān)，只是涉及到慈善方面的內(nèi)容，分散在不同的法律法規(guī)之中而已。如在香港申請(qǐng)成為慈善組織，向稅務(wù)局申請(qǐng)成為免稅的慈善機(jī)構(gòu)，依據(jù)的是《稅務(wù)條例》、《印花稅條例》等；特區(qū)政府社會(huì)福利署為慈善組織建立了一系列社會(huì)福利服務(wù)法規(guī)和服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同規(guī)范，涉及到慈善機(jī)構(gòu)籌款活動(dòng)的，社會(huì)福利署專門制定《慈善籌款活動(dòng)：內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)管指引說(shuō)明》，要求慈善籌款機(jī)構(gòu)采取監(jiān)管措施，確保籌款用于制定用途，并且收入和支出要有詳盡記錄，③促使了慈善組織規(guī)范發(fā)展，形成慈善良性運(yùn)作機(jī)制。

三、我國(guó)慈善立法的完善與設(shè)想

①② 參見(jiàn)《美國(guó)國(guó)內(nèi)稅收法》

饒錦興，《美國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展印象》，北京華夏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究中心，2009年 ③ 徐潔，《從香港慈善組織的壯大看我國(guó)內(nèi)地慈善組織的發(fā)展》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》，2007年08期 慈善是當(dāng)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，通過(guò)立法規(guī)范和促進(jìn)慈善事業(yè)的發(fā)展，是我國(guó)慈善事業(yè)發(fā)展的根基，從我國(guó)慈善事業(yè)立法的現(xiàn)狀及國(guó)外慈善事業(yè)法律的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)慈善業(yè)的發(fā)展與完善應(yīng)從以下幾方面著手。

（一）加快慈善基本法的制定，完善我國(guó)慈善法律體系

應(yīng)加快制定實(shí)施一部慈善方面的基本法，使慈善事業(yè)方面的法律有更高層次的效力，規(guī)定這部基本法既是實(shí)體法，又是程序法，對(duì)慈善事業(yè)的基本問(wèn)題作統(tǒng)一規(guī)定,成為能夠包容、引導(dǎo)各種社會(huì)力量從事公益慈善事業(yè)的專門性法律。其它已有的法律，如《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《紅十字會(huì)法》和《收養(yǎng)法》等，與基本法并行不悖，形成一個(gè)完善的慈善法律體系。

（二）在法律上明確慈善主體的獨(dú)立法人地位

在完善慈善事業(yè)基本法內(nèi)容上，應(yīng)對(duì)慈善主體作一個(gè)明確的界定，給予其獨(dú)立法人的法律地位，對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、使命、運(yùn)作和管理模式作出明確規(guī)定。慈善立法應(yīng)當(dāng)明確慈善的民間性定位，我國(guó)慈善法調(diào)整的對(duì)象應(yīng)為獨(dú)立的民間慈善組織，明確政府在慈善領(lǐng)域中的職責(zé)權(quán)限，在設(shè)立基金會(huì)時(shí)，應(yīng)放開(kāi)其限制性條件，業(yè)務(wù)主管單位只能是加以引導(dǎo)，規(guī)范，不能作硬性規(guī)定，使慈善組織實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立。

（三）建立一套運(yùn)作良好的監(jiān)管機(jī)制

在慈善事業(yè)的監(jiān)管制度方面，我國(guó)應(yīng)當(dāng)在慈善事業(yè)法律體系中形成多管齊下的監(jiān)督制約機(jī)制，國(guó)家在慈善組織注冊(cè)前不必設(shè)定過(guò)高門檻，但一旦注冊(cè)成立，要嚴(yán)格監(jiān)督管理，可以設(shè)立一個(gè)專門的慈善監(jiān)督機(jī)關(guān)；慈善事業(yè)內(nèi)部要嚴(yán)格自我約束，提高自律觀念，保證募集的款項(xiàng)真正用到實(shí)處，財(cái)務(wù)公開(kāi)透明，自覺(jué)及時(shí)詳細(xì)公布信息；建立約束自己組織和成員的標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等，形成內(nèi)部監(jiān)督；捐贈(zèng)人要嚴(yán)格把關(guān)自己的捐款是否得到有效利用，媒體和廣大民眾嚴(yán)格監(jiān)督，對(duì)慈善組織公布的信息仔細(xì)審查，對(duì)有疑問(wèn)的地方提出質(zhì)詢，對(duì)有損慈善機(jī)構(gòu)名聲的行為提出批評(píng)。

（四）調(diào)整稅收對(duì)慈善事業(yè)的優(yōu)惠政策 目前，盡管所得稅法規(guī)定了公益稅收優(yōu)惠的內(nèi)容，但是，在實(shí)際操作中，慈善組織享受稅收優(yōu)惠政策的審批環(huán)節(jié)多，難度大，成本高，因此應(yīng)當(dāng)通過(guò)制定的慈善基本法，形成統(tǒng)一、透明的落實(shí)機(jī)制，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大國(guó)家稅務(wù)總局批準(zhǔn)的慈善公益組織的數(shù)量，使更多的慈善組織享受捐贈(zèng)所得稅稅前全額扣除的優(yōu)惠待遇；不能要求企業(yè)必須捐給指定的慈善機(jī)構(gòu)才能減免稅，應(yīng)實(shí)行自愿原則，同時(shí)提高減免稅的幅度額，切實(shí)提高企業(yè)捐贈(zèng)的積極性；對(duì)個(gè)人捐款稅收優(yōu)惠方面，實(shí)行階差，即多捐多減原則，個(gè)人捐贈(zèng)不能只限于錢款，捐贈(zèng)物品也要納入減稅體系之中，可以設(shè)立機(jī)構(gòu)，評(píng)估物品價(jià)值，然后抵消應(yīng)納稅額，同時(shí)也可以逐漸過(guò)渡到為慈善組織或社區(qū)提供服務(wù)來(lái)實(shí)現(xiàn)減免稅。

結(jié)語(yǔ)

總之，完善的立法是慈善事業(yè)發(fā)展的重要保障。加快中國(guó)慈善立法，從法律上掃除慈善組織的發(fā)展障礙，用健全的法規(guī)制度呵護(hù)好社會(huì)的愛(ài)心，是我國(guó)慈善發(fā)展的必由之路。相信在一個(gè)完善的法律體系下，我國(guó)慈善事業(yè)會(huì)步入一個(gè)新臺(tái)階。