第一篇：政府養老問題研究

內蒙古農業大學本科畢業論文（設計）開題報告

學生姓名

學號

開題日期 2017．12．20 學院名稱 人文學院 專業 行政管理 班級

題目來源

指導教師

職稱

題

目 政府養老問題政策的研究-----以杭錦后旗為例 1． 選題的目的、意義（理論、現實）及國內外研究概況（1）選題的目的 隨著“二胎政策”的放開、百姓物質生活水平的不斷提高，我國的人口死亡率呈現出明顯下降趨勢，隨著預期壽命不斷延長，造成了日趨嚴重的社會老齡化，同時也加重了獨生子女的養老負擔，此外，在原獨生子女政策的影響下，曾經的養老方式已經過時，又因為不少獨生子女在照料老人時，往往會因為經驗不足等原因出現難題，部分老年人的日常生活需求已經難以被滿足。因而，在目前學術界與政府亟待解決的焦點難題中，養老問題必然占有一席之地。另外一個重要原因是老化速度與經濟發展的速度不成比例，超出了我國經濟發展速度的合理區間。然而，我國養老政策仍舊不完善，老年人無法享受完善的社會福利，不夠健全、完善的監督管理機制，使得我國的養老保險機制無法完全滿足老年人的要求。

（2）選題的意義

理論意義 通過本文分析，便于建立完善、科學的養老政策，建立起更加有效的社會養老保障體系，促進國內養老政策的修訂和執行。促使我國的養老保險機制全面滿足老年人的要求。

現實意義 通過本文分析，為處理國內老年人養老現實問題出謀劃策，幫助中國老年人群體過上全新的生活。

（3）國內外研究概況

國內研究概況 90 年代以來，我國正式進入“人口老齡化”社會，由于我國人口眾多，全世界中速度最快、規模最龐大的人口老齡化進程正在我國上演，因此，社會各界要求政

府提供更高質量的社會化養老服務的呼聲愈來愈響亮。隨著時間的推移，我國的養老服務與政策已有基礎，已從原先的“單一供給模式”轉型為“多元供給模式”；從原本的“服務弱勢老人”朝“服務大眾”轉變；從原先的“資金救助型”朝“綜合服務供給型”轉變。

國外研究概況 經過漫長的發展，相比于國內，西方發達國家的養老政策更加完善，且研究成果斐然，值得我國的借鑒與參考，時至今日，在養老機構養老、在社區養老、居家養老三種，為國外最常見的養老方式。以英國為例，“先申請后審批”是英國居家養老制度與模式，遵循：1、申請服務；2、評估；3、計劃；4、干預；5、完善評估的服務流程。在英國的居家養老制度中，申請人的第一步是向英國政府提出相應的居家服務申請書，并經由政府審核、在養老部門全面考慮申請人需求、收入來源、地方資源狀況后，再決定是否為其提供居家護理服務，以及提供什么樣的居家護理服務。由于我國居家養老服務的程序化管理仍不夠完善，因而英國的居家養老管理制度值得我國的借鑒。為了幫助英國老年人健康養老，“個案管理式照顧服務”是絕大部分英國社區實行的服務，此服務小組的成員多為積極的在校志愿者及社會工作者，通過他們對社區老人的全面評估與規劃、追蹤、回訪、照料、監控，將英國老年人的生活滿意度及質量大大提高，也在一定程度上將選擇入住養老院的老年人比率降低。

服務類型、管理類型為美國普遍針對社區養老的管理模式。依據功能與性質的差異，美國政府將養老機構分為一般護理照顧型、技術護理照顧型、中級護理照顧型三類養老機構，每種機構的優勢與特色各不相同，都能為老人提供不同的服務要入駐養老機構，以滿足老人多樣化的需求。在美國，老人首先應通過嚴格的篩選與評估，再決定選擇去那種類型的機構養老。為了保障養老機構的質量以及老人的利益，美國養老機構每年都要經受美國政府的嚴格檢查與監管。由此可見，發達國家不僅有著健全且完善的養老制度，且隨著時代的腳步，養老制度朝更更多元化、更專業化、更人性化的方向發展，然而我國的養老機構尚且存在服務內容雷同、同質化嚴重等缺陷，不妨借鑒發達國家完善的養老模式和養老理念，結合本國特色，構建出具有中國特色的養老模式，也可取其精華，去其糟粕，通過參考國外養老機構的養老模式,實行國內養老機構的分等級發展，幫助國內的養老機構朝著更專業化、多元化、人性化的方向發展。

2.選題的理論依據、研究內容和研究方法 （1）理論依據

政府養老問題相關理論。

（2）研究內容 本文最初敘述了國內外研究現狀，分析當前養老政策的實際情況；之后探究順德政府養老政策的實施現狀，包含城鄉居民基本養老保險政策、老人優待辦法、居家養老服務、養老機構、養老保險等多個部分?；谏鲜鲅芯績热葜赋鲰樀抡趯嵤B老政策中面臨的問題，包含

等多個部分。最終尋找出順德養老政策有效實施的對策。

（3）研究方法

第一，調查分析法，利用對相關政府養老問題的調查進行分析。第二，文獻研究法。收集并參考相關文獻，對政府養老存在的問題及原因進行深入分析，并提出具體的解決辦法。

3.進度安排

2017 年 11 月，確定選題； 2017 年 12 月，開題并撰寫開題報告； 2018 年 1 月—3 月底，完成初稿； 2018 年 4 月—4 月底，完成二稿； 2018 年 5 月—5 月中旬，完成三稿； 2018 年 5 月 20 日完成最終稿，提交答辯。

4.研究的重點、難點，預期結果和成果形式 （1）研究的重點和難點 重點是政府養老問題的理論敘述與當前的發展狀況，難點就是政府養老問題存在的問題和其處理措施。

（2）預期結果和成果形式 預期結果：通過深入分析，敘述政府養老政策理論意義和現實價值，進而尋找出當前政府養老政策過程中出現的現實問題，尋找出合適的處理方案。優化政府養老政策

成果形式：本文分析內容最終會撰寫成畢業論文，接受導師的檢閱。

學生簽名：______________

****年**月**日 指導教師意見（本文的選題深度、廣度、工作量等）

指導教師簽名：______________

****年**月**日 教研室意見

教研室主任簽名：______________

****年**月**日

注：題目來源：A-教師科研項目；B-教師自定；C-學科競賽；D-學生科技創新項目；E-其它。

第二篇：養老問題研究

內容提要

隨著人口老齡化程度的不斷提高，我國老年人口數量日益龐大，養老問題日益突出，并逐漸成為當今社會關注的熱點之一。同時，農村進城務工人員日益增多，農村家庭結構日益小型化，城鎮化水平不斷提高，留在農村空巢老人越來越多，他們行動不便，缺乏照顧，其中很多生活水平低，生活狀況差，精神生活貧乏，養老得不到保障。另外，伴隨改革開放而來的思想觀念的變化，尤其是現代人對孝道的淡薄，也對傳統的家庭養老方式造成沖擊，如何解決農村空巢老人這個老齡化特殊群體的養老問題成為當前我們要解決的重要問題。文章通過文獻分析農村空巢老人的養老狀況，對當下的四種養老模式進行了簡單闡述，指出了現在空巢老人在養老中存在的問題，并嘗試性地提出了自己對空巢老人養老的一些建議，為開展有針對性的農村老齡工作提供參考依據。

【關鍵詞】 空巢老人 養老狀況 養老模式

一、引言

根據1987年60歲以上老年人口抽樣調查資料，在60歲及以上的老年人家庭中，空巢家庭比例占16.7%(這里空巢家庭統計口徑上包括單身戶，一對夫妻以及獨身與其他非親屬合住戶)，到1990年第四次人口普查時，老年空巢家庭占老年人居住家庭戶的20%，2000年這個比例上升到了26%。1根據第五次全國人口普查結果顯示，我國有65歲及其以上老年空巢家庭1561．64萬戶，占65歲及其以上有老年人家庭戶的22．83％；生活在空巢家庭中的老年人2339．73萬人，占65歲及其以上老年人口的26．51％。其中，老年空巢家庭戶1117．90萬戶，占老年空巢家庭戶總數的71．58％，農村空巢家庭老人1632．90萬人，占空巢老人的69．79％2。空巢老人的增多造成了很多社會問題。2008年，一則新聞將空巢老人引向了公眾的視野：福建省莆田市沿海邊防所破獲針對空巢老人的以叫賣特效藥、丟包詐騙、入室盜竊等各類案件70多起，涉案金額100多萬元。在莆田市忠門鎮一鄉村，幾名竊賊竄進一棟豪宅吃喝拉撒長達半月，看守房屋的空巢老人由于行動不便，竟沒有發覺自家早有“來客”造訪。3空巢老人的養老問題越來越引起社會的關注。

通過上面的數據和新聞，我們發現，八十年代以來，伴隨著人口老齡化速度加快、家庭結構日益小型化以及大批農民工進城務工，我國空巢老人的數目逐年增加，其中農村中的空巢老人占了大多數，他們大多數生活水平低，生活狀況差，得不到很好的照顧，并且由于機體的結構和生理功能退化等原因，他們有時也會面臨居家安全問題，給社會治安造成困擾。為此筆者決定探究一下中國農村空巢老人的養老狀況?？粘怖先说酿B老狀況主要涉及經濟狀況、日常生活的照料和精神慰藉等方面。下面筆者以文獻綜述的方式探究一下空巢老人的養老現狀。

二、文獻綜述

國家統計局人口與就業統計司編：《1990年人口普查數據專題論文集》，中國統計出版社，1996。

轉引自中安教育網：《固鎮調查：農村空巢老人的生存狀況——基于安徽省固鎮縣三村的調查與思考》，2008年2月25日

http://edu.anhuinews.com/systern/2008/02/25/001955816.shtml。21 3 轉引自莆田新聞網：《莆田沿海鄉村空巢老人狀況 除了孤獨還有安全問題》陳建平孫衛鋒 2010年10月15日 http://。

所謂“空巢家庭”一般指沒有子女或者雖然有子女，但子女長大成人后離開老年人另立門戶，剩下老年人獨自居住的純老年人家庭。

穆光宗4認為，空巢家庭有以下兩種類型：一類是（無子女在身邊的）純空巢家庭，包括單身空巢家庭和配偶空巢家庭；另一類是（子女不在身邊但其他親屬或家政人員）在身邊的類空巢家庭。

（一）對空巢老人現狀研究

1．經濟狀況.(1)農村空巢老人人均收入低，收入主要靠自己勞動所得，收入來源單一，生活質量低于農村人口的平均生活水平。以蘇州市為例，南京大學的陳建蘭在《經濟較發達地區農村空巢老人養老問題實證研究——以蘇州農村為例》里調查，2007年，蘇州市農村空巢老人家庭人均收入為5084 元，僅為蘇州農村人均純收入水平的一半（49.4%），低于江蘇農民人均純收入水平。陳玉光在《農村“空巢家庭”老人面臨的困境及其改善》中以湖南省為例也有類似論述。有學者研究得出結論,農村空巢老人家庭生活質量不僅低于農村人口的平均水平,也低于傳統同子女一起生活的老人5。

(2)大多數農村空巢老人醫療無保障6，醫療保健費用支出多，醫療負擔重。陳星宇根據2008年在廈門農村地區獲得的抽樣調查資料顯示，認為費用過高而不去看病的空巢老人高達48.1%?？床黄鸩〕蔀檗r村空巢老人所面臨的普遍問題。

2． 日常生活的照料.(1)日常生活照料缺位現象日益增多。由于農村醫療看護體系的極為不健全，社會化照料資源的極度缺乏7，以及子女的離巢，使得農村空巢老人生活照料基本處于真空狀態中，他們的日常生活照料只能依靠自己，一旦發生突發情況，他們的生命安全就會受到很大的威脅。

(2)“啃老”在農村并不是個別現象，不少空巢老人還要承擔外出務工子女交給自己照管的孫子、孫女的生活和教育費用，從而使這些老人的生活更加拮據。

3．精神慰藉.農村“空巢家庭”老人普遍缺乏心理、精神慰藉。對此，陳玉光、鄢木秀和龔文君等人都有論述，陳玉光指出，子女的離巢會使老人產生孤苦自憐的情緒，穆光宗:《家庭空巢化過程中的養老》，載《南方人口》，2002年第1期。

姚引妹：《經濟較發達地區農村空巢老人的養老問題-以浙江農村為例》，載《人口研究》，2006年 第6期。

6黃潤龍：《我國空巢老人家庭狀態》，載《人口與經濟》，2005年第2期。7鄢木秀：《農村空巢家庭的養老危機及其化解》，載《凱里學院學報》，2008年4月 第26卷 第2期。54

即所謂的“空巢綜合癥”。鄢木秀也說，農村針對于老人的娛樂休閑設施極為貧乏，空巢老人既不能像城鎮空巢老人一樣享受休閑娛樂，又不能像非空巢老人一樣享受家庭的溫暖生活，因此他們很有孤獨感9。

通過上述文獻，我們發現，農村空巢老人的養老存在著嚴重的問題，急需社會各界力量獻計獻策，為此筆者又對農村空巢老人養老問題的解決進行了文獻整理。

8（二）對“空巢”老人養老問題的對策研究

隨著人口老齡化形勢的日趨嚴峻, 傳統的家庭結構發生了很大變化, 家庭養老壓力越來越大。為了應對人口老齡化挑戰, 迫切要求建立一個可持續的養老保障體系, 于是很多學者提出了社區照顧的模式。例如，張秀萍提出應該建立“居家養老, 社區服務”的模式10。還有一些學者則從不同的層次提出建議, 將各部分相結合形成照顧體系。如: 李愛芹認為“空巢”老人的社會支持體系應該以老年人自助互助為原則, 以家庭支助為基礎, 以社區服務為依托, 以國家和政府的法規、政策為保障11。肖結紅也提出應該促進傳統養老模式的轉變, 建立有家庭、親屬、鄰里、居委會和單位四大資源構成的社會系統12。何蕓和李建權則從法制的角度出發, 認為只有盡快建立一部系統完善的養老法, 規范養老行為, 才能切實維護老人權益, 有效解決養老問題13。

但是筆者發現，上述提出的解決空巢老人問題的方法既空且泛，沒有具體的措施，只有大政綱領，主要著眼于宏觀的養老模式的選擇，而沒有考慮到一些農村的具體實際情況，因此，操作實施起來頗有難度。為此，筆者在對我們現行農村養老模式進行簡單介紹之后，將針對農村空巢老人養老問題提一些具體的建議和對策。

三、我們農村現行養老模式的簡單介紹

當下，在我國農村養老模式主要有四種，分別是家庭養老模式、集體養老 陳玉光:《農村“空巢家庭”老人面臨的困境及其改善》，載《經濟決策分析》，2009年 第1期。鄢木秀：《農村空巢家庭的養老危機及其化解》，載《凱里學院學報》，2008年4月第26卷第2期。10張秀萍 柳中權 趙維良：《建立“空巢”老人社區生活支持體系的研究》，載《東北大學學報:社會科學版》，2006年第6期。

11李愛芹：《城市空巢老人的生活狀況與社會支持實證研究———以徐州市為個案》，載《社會調查》, 2007 年第3期。肖結紅：《空巢老人問題探析》，載《巢湖學院學報》，2006年第8卷第5期。13何蕓 李建權：《家庭結構變遷對養老模式的影響》，載《社會工作:學術版》，2007 年第一期。98

模式、社會養老模式和自養模式。四種模式各有優缺點，現簡單介紹如下。

（一）家庭養老模式

家庭養老也稱代際贍養，是建立在傳統孝道倫理觀念上，以血緣和親情為基礎的養老模式。主要表現為子女對年老的父母提供經濟支持、生活照料以及精神的慰藉。儒家“孝”文化在中國有幾千年的歷史，贍養父母也已成為每個中華兒女的自主意識和內在責任，養兒防老在傳統觀念中的地位自然舉足輕重。所以在農村經濟發展水平相對較低、其它養老模式的條件尚未完全具備的情況下，家庭養老具有難以取代的優越性，但是由于農村中土地保障功能的弱化,人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經濟因素的變遷,家庭養老功能日益弱化。而且，在西方人們普遍認為，養老是社會的責任，如果由家庭來承擔養老的責任，會阻礙勞動力的流動，不利于資源的合理配置，從長遠來看，增加了勞動力流動的成本，不利于經濟的長遠發展。對于空巢老人來說，由于子女離巢，因此單純的家庭養老模式在日常生活的照料和精神慰藉方面不能已滿足老人的需求。

（二）集體養老模式

集體養老又稱社區養老，是指集體經濟實力比較雄厚的鄉村或鄉鎮組織對一定的區域范圍內的老年人進行贍養的一種養老模式。集體養老主要包括分散型和集中型兩種形式。其中，前者以五保制度為主，通過發放養老金的形式對老人進行贍養，供養對象居住在家；而后者以養老院制度為主，通過提供養老場所、養老服務等形式對老人進行贍養，供養對象則居住在敬老院。作為介于家庭養老與社會化養老之間的一種過渡形式，集體養老借助家庭以外的社會力量實現對老年人的贍養存在其自身優點。首先，老年人入住養老院或敬老院，集中供養，集中居住，由養老院提供日常生活照料等多方面的養老服務，不僅可以在一定程度上緩解子女的負擔，還可以避免因生活習慣等問題而引發老人與子女的沖突。其次，這種養老方式可在一定程度上將家庭的養老風險分散，實現集體成員養老資源的共濟和共享，在一定范圍內使得風險得到化解。但是，在當前的經濟條件下，在農村，敬老院基本上普及不了，即使普及了，老人在傳統觀念的影響下，也很少會選擇入住。

（三）社會養老模式

社會養老是指在較大的區域范圍內，依靠全社會成員或者某些經濟實體的力量實現養老責任共擔的養老保障機制。廣義的社會養老是指包括商業養老保險在內的社會養老保障；狹義的社會養老就是指社會養老保險，其興辦主體是國家，保障對象為全體社會成員，其目的時為了保障社會成員的基本生活水平，實現社會公平。社會養老作為養老模式的高級形式，其優越性顯而易見。一是社會養老通過國家制度的安排，有助于保障農村老年人的基本生活，解決農村老年人養老的后顧之憂；二是在提高老年人的生活水平與質量同時，也可以緩解由于養老資金支付責任導致的家庭矛盾；三是有助于減輕農民“養兒防老”的思想，從而有利于計劃生育政策的貫徹執行。社會養老模式是當前面臨家庭養老模式的一種重要補充形式。但是我國從1991年在有條件的地方開始農村養老保險第一次試點工作，第一次在農村建立養老保險的努力基本是失敗的，失敗的原因主要有兩個方面：(1)農村養老保險制度脫離實際。現行的制度沒有充分考慮農村地區差異和區域經濟發展不平衡之事實。幾乎是用一個模式、一種制度來解決全國各類、各層次的農民養老問題顯然不符合我國農村實際。(2)制度設計有缺陷。一是繳費方式問題,完全依靠個人繳費,缺乏財政投入和政策傾斜。由于我國農民收入還不高,勞動收入除了支付再生產的費用和日常消費外,能夠真正用來積累的剩余收入很有限,積累額不高就難以保障老年時的基本生活。二是基金管理和運營問題,基金管理一般以縣級管理為主,管理手段落后,沒有統一的、先進的計算機軟件系統。當地政府或主管部門挪用現象曾經出現;如有的為了追求高額利潤,投放在非銀行機構,不是按國家規定存入銀行或購買國債,造成基金無法收回。三是機構人員問題,機構不統一,特別是縣、鄉兩級,很多地方根本就沒有機構人員;有的地方機構人員又沒有工作經費,靠挪用基金維持。四是政府的責任不明確,政府在政策制定、承辦管理、機構人員、基金增殖等方面應該承擔什么責任沒有明確。14

2009年年6月24日國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署開展新型農村社會養老保險試點。會議決定，2009年在全國10％的縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點。新農保吸收了第一次農保試點的經驗教訓，采用三種模式，分別是基礎養老金和個人賬戶模式、個人賬戶和社會統籌相結合模式以及完全個人賬戶模式。與第一次試點相比，新農保具有如下改進：

一是對農民投保進行政府補貼。二是確定最低繳費標準和繳費年限，解決保障水平的問題。多數地方以養老金領取標準不低于當年農村最低生活保障標準為依據，測算確定最低繳費標準，提供了保障水平，實現保障老年人基本生活的目標要求。三是通過統籌賬戶、財政轉移支付等制度，建立領取標準調整機制，解決領取標準固定不變的問題。養老待遇水平根據經濟增長、農村最低生活保障 謝慧娟 李桂平:《 農村“空巢老人”的養老困境及對策 》，載《邵陽學院學報（社會科學版）》，2006年10月 第5卷 第5期。1

4標準調整和農村居民基本生活費用價格指數的變動情況適時進行調整。四是農保基金納入財政專戶管理，解決基金的安全運營問題。新農保制度將農?；鸺{入財政專戶實行收支兩條線管理。審計和勞動保障等部門按各自職能負責監督和收繳、發放工作。五是農保經辦機構經費納入財政預算，解決經費來源問題。新型農保制度將管理人員工資和辦公經費納入財政預算，同時不再從保費收入和基金運營中提取經費，保障了經辦機構的經費需求。15

（四）個人自養模式

自養模式，顧名思義，就是老年人不依靠外力自己養自己。但是在我國的農村，自養的老年人中，自愿自養的其實并不多，很多都是“被自養”，是實在沒有辦法才這樣做的。而且，作者認為，鼓勵老年人的自養實際上是政府不負責任的表現，老年人體弱多病，本就需要照顧，如果你還去鼓勵他不顧自己身體健康去給社會創造財富，這既推卸了政府的責任，又剝削了老年人的勞動力，對老年人的健康造成損害，剝奪了老年人頤養天年的權利。而且，自養的農村老年人與建立了養老保險的城鎮老年人相比較，我們就發現這明顯有違于社會的公平與和諧。

綜合觀察以上四種養老模式，改革開放以來，我國家庭養老功能日趨減弱，傳統的家庭養老面臨嚴峻挑戰；集體養老模式主要取決于集體經濟實力，不具有普及性；社會養老受農村發展水平制約，覆蓋面窄、保障水平低、對農民沒有什么吸引力；自我養老也面臨很大的收入不確定性，難以化解農村空巢老人生活中各種意外風險。隨著城鎮化進程的加快，農村空巢老人的養老問題將從隱性轉為顯性，為此筆者提出了自己的建議。

四、針對“空巢家庭”養老的幾點對策

（一）積極探討和制定針對養老家庭的鼓勵性政策。

既然為了達到限制人口增長速度,控制人口規模的計劃生育目的,我們可以制定針對獨生子女家庭的各種優惠性鼓勵政策,那么,我們為什么不可以對贍養老人的家庭也制定一些相應的優惠性獎勵政策呢? 筆者認為,鼓勵贍養老人的優惠政策與倡導少生優生的計劃生育政策一樣,也是我國人口政策不可缺少的一個 15 王進:《完善我國農村新型社會養老保險制度探討》，載《中國勞動(京)》2009年11期第28～33頁。

組成部分。因此,在農村，對于贍養老人的家庭，政府可以根據老人的數量及老人的年齡,對家庭其他人的土地(包括“責任田”)提供一定的政府補貼，可以是實物的補貼，例如化肥、農藥，也可以是現金補貼。這樣采用經濟杠桿進行調節，一部分由于各種原因不愿意和老人住在一起的家庭就會選擇和老人住在一起，從而達到照顧老人的目的，這樣就可以解決一部分空巢老人的養老問題。而那些本來就有老人的家庭也會因此受益，對于贍養老人更加積極。

(二)將傳統的家庭養老方式法律化。

隨著社會經濟的發展，傳統的孝道觀念日益淡薄，家庭養老模式日益弱化。因此家庭養老由倫理走向法制勢在必行。國家可以立法來鞏固家庭養老的地位，明確規定贍養人的范圍和贍養的內容。可以通過簽訂家庭養老協議書,來強化家庭養老。針對農村家庭養老通過子女與老人簽訂贍養協議書的形式,把子女對老人應盡的經濟供養,乃至生活扶助和精神慰藉的義務明確規定下來,并經過司法公正使之具有法律效力,以便于監督和執行,從而遏制子女間扯皮、互相推委的現象。這樣,對農村“空巢老人”的晚年生活能起到重要作用。

(三)加快推進農村社會養老保險，逐步實現農村養老的社會化。

社會化的養老方式是與現代化社會相適應的、能有效地分散風險的制度。目前我國農村老人養老還在很大程度上依賴于家庭贍養，而子女的外出務工往往并不能帶來良好的經濟援助，很多反而持續“啃老”,這就意味著留守的空巢老人如果單純依賴家庭養老則有著比較大的風險和不可預見性。但是在養老保險的建立過程中，政府一定要發揮主導作用，給予要老保險以足夠的財政支持。在西方國家中，不管是在福利國家的英國，瑞典，還是在保險制度國家的德國和美國，政府都是養老制度得以實施和發展的關鍵。所以，我國政府在出臺政策的同時，一定要有財政的支持，否則，所有的措施都會變成無源之水，無本之木。

我國農村養老保險在全國試推行以來，盡管目前很多都遇到不少困難，在實際運行中出現了偏差、遇到了挑戰，但只要在總結經驗教訓、結合農村實際情況的基礎上加以不斷調整和完善，農村的空巢家庭老人就逐漸能從其中受益。尤其是2009年的第二次試點，雖然試點時間還短，但是由于吸收了以前的經驗教訓，因此取得了不錯的成績，這也是我國政府解決農村養老問題的積極嘗試。

(四)積極探索多渠道的空巢老年人生活照料模式。

隨著年齡的增長，老年人的生理功能逐漸衰退，但由于子女不在身邊，老年人很可能會出現各種意外。在這種新形勢下，我們發現：傳統的子女照顧老年人 的家庭模式已經無法滿足新的“空巢家庭”的需要，這時就需要與之相應的配套措施的出臺。說“遠親不如近鄰”，老年人的子女由于求學、工作等原因不在身邊，這就需要鄰里在日常生活中對老年人多一點關注。如果老年人經濟富裕，可以采用“有償關照”的模式，對于經常幫助自己的鄰里給予經濟上的補償；而對于經濟上不允許的老年人，他們可以在去世之后，把自己的宅基地轉移給這些真心照顧自己的近鄰，實行這種“代償關照”的模式。

(五)豐富農村老年人的精神生活。

根據就地、小型、分散的原則，組織廣大老年人因人制宜地開展娛樂、健身、讀報、看電視等有益于老年人身心健康的活動。一是創建老年活動中心。設置電視、聊天、健身、棋牌等多種活動項目，組織老年人學習政治時事，開展各種趣味性文化娛樂活動，吸引空巢老人融入其中，參與社會活動，消除孤獨寂寞感，鍛煉體魄。二是成立老年文體組織。各村都要成立老年人協會，政府和村集體在財力、物力、場地上給予支持。組織廣大老年人參加麻將、橋牌，書法等各種文體活動，豐富老年人生活，鍛煉老年人體魄。村里可以經常組織開展小型文體比賽，促進群眾性老年文化體育活動的開展，豐富他們的晚年生活，使他們做到老有所學、老有所好、老有所樂。

（六）推進農村新型合作醫療，降低農村空巢老人的看病費用。

國家應將農村合作醫療納入到農村社會保障體系之中去，在互助互濟的前提下，政府對參加合作醫療的農民提供一定的醫療補償，防止農民因病致貧，改善其健康狀況，這點對于缺乏照顧的空巢老人尤為重要和緊迫。在農村新型合作醫療中，政府需要提高醫療保險對空巢老人的報銷比例，相應的政府財政對此作出差額補貼。同時，隨著經濟的的發展，逐步加大資金的投入，并吸引企業和慈善機構進行捐助。

五、結語

如何把握住新時期的挑戰與機遇，調動社會各方面資源為我國農村空巢老人安度晚年創造條件，如何以解決農村空巢老人養老問題為切入點加強整個農村的社會保障制度建設，是我國當前社會保障工作的重要問題。只有處理好這些問題才能有效維護社會的穩定與和諧，促進我國城鎮化與現代化的健康全面發展。

由于各種主客觀條件的限制，本研究也不可避免有其局限性。一方面是純文

獻的方法對于研究所帶來的弊端，使得文章缺乏有力的數據說明自己的觀點；另一方面，由于知識結構和理論水平的局限，筆者所查閱得文獻均為國內文獻，對國外的研究成果很少涉及，再加上可借鑒的現成經驗不是很多，因此所提的建議能否適應當前我國農村的現狀，還有待于實踐的檢驗。

參考文獻：

[1]肖方婭《轉型條件下中國農村空巢老人的養老保障研究》 西北大學碩士學位論文

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第三篇：黑龍江農村養老問題研究

人老是一種客觀的不可逆轉的趨勢。人老的直接后果就是獲得生存條件的各種能力逐漸喪失，那么，曾經為這個社會做出過貢獻的老人們在其獲得生存的能力逐漸失去時，誰應該向老人伸出援助之手，為其提供物質和精神的幫助呢？這就是養老問題。隨著計劃生育政策在農村的實施，擁有中國大多數老年人口的農村地區將迅速出現家庭小型化的傾向。同時，農村勞動力向城市的流動、農村年輕一代道德觀念的下降等因素，都使得傳統的家庭養老形式面臨著嚴峻的挑戰。不難想象，在新的世紀，農村養老問題將是我國最大的社會問題之一。農村養老這個被我們回避了半個世紀的課題，在人權制度逐漸完善、社會物質文化水平不斷提高的今天，我們已經沒有了回避理由。

一、當前中國農村養老的基本方式分析

現代社會，中國農村的養老方式已不再是單一的家庭養老，而是以家庭養老為主，多種養老方式并存的農村養老格局。許多新的養老方式在市場經濟的今天，正在發揮著越來越大的作用。認真分析比較研究不同的養老方式，尋求一種適合中國農村情況的養老制度，對于農村經濟的發展將具有重要意義。

1家庭養老。

這是當前中國農村使用最普遍的養老方式，也是中華民族傳統美德之具體體現。這是一種最完美的養老方式，它所具有的優越性是任何其他養老方式都無法比擬和替代的。在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村的主流養老方式。有關資料顯示：老年人口的全部經濟來源構成中，來自子女供給部分城市占16．8%，鎮占21．0%，縣（農村地區）占38．1%。這說明子女供養在城鎮老年人中占有一定地位，而在農村中則占有重要地位。（9）

2集體養老。

集體養老就是由集體經濟組織對年老多病、無依無靠的老人進行贍養的制度。集體養老的形式主要有五保制度和養老院制度。集體養老存在的物質基礎是農村集體經濟組織管理的完善和物質的豐富，存在的心理基礎是老人社會交際的廣泛和子女對養老認識的多元化。經濟發展的不均衡性和農民意識的落后直接影響了集體養老的普及化和規?；?。筆者認為集體養老只能作為農村養老的重要補充形式而不可能象有些地方官員所言成為家庭養老的替代形式。

3養老保險

面對農村老年人口數目的迅速增長和家庭養老的弱化，農村養老改革也加快了步伐。從1991年開始，根據國務院的決定，民政部開始有計劃有組織地組織農村社會化養老保險改革的試點。到1998年底，全國已有30個?。ㄗ灾螀^、直轄市）的2000多個縣（市、區）開展了農村養老保險改革試點，有8200多萬農民參加了養老保險。（10）應該說，農村養老保險從無到有并初具規模，已取得了很大的成績。但以上數字對于8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。由于目前我國農村地區經濟發展仍比較落后，且地區間極不平衡，差異較大，在全國范圍內建立統一的農村社會化養老保險制度與現實情況相脫離。

4儲蓄養老

依靠平時的積蓄用來防老，在農村仍然有一定的市場。據筆者對河南省部分農村的調查，15%的農民對養兒防老已喪失信心，他們認為只有錢財是可靠的，因而盡可能省吃儉用，節約儲蓄以備老年之用。但是，低利率、高膨脹、天文數字的醫療費以及農民收入的降低，使得儲蓄養老已失去太大價值。

二、人口老齡化對傳統農村養老模式的挑戰

由于城鄉二元結構特征明顯，城鄉發展差距大，絕大部分農村地區尚未建立完善的社會養老保障制度，長期以來，農村養老保障主要依賴于家庭養老。日趨嚴重的農村老齡化問題，必將對農村老年人口養老問題提出嚴峻挑戰。

1.農村老年人口的增加，加大了農村養老的壓力。

2.老年人口的高齡化降低了老年人的自我養老能力。農村老年人口受教育程度比較低，未讀過書的占一半以上，受教育程度在小學及以下的占到九成以上，低素質決定了農村老年人口大部分都是體力勞動者，年齡對他們的自我養老能力影響很大。老年人口中高齡人群比重的增加，降低了老齡人口的自我養老能力，同時也降低老齡人口自理能力。農村老年人口高齡化和健康狀況的下降，無疑加重了農村養老的負擔和壓力。

3.農村家庭的小型化弱化了家庭養老的功能。由于計劃生育政策的執行，農村家庭的子女數也大大下降，導致家庭規模小型化、核心化的比例上升。家庭規模的小型化、核心化，使過去一般是多對夫婦供養一對老人變成現在一對夫婦供養兩對及兩對以上老人，無論財力上還是精力上，都讓傳統的家庭養老模式難以為繼。

4.“空巢老人”的增多，獨身老人比重上升，加大了農村養老的社會化需求。傳統的家庭養老不僅由子女為老人提供經濟保障，更重要的是生活照顧和精神撫慰。農村青壯年進城務工后，雖然也履行了在經濟上供養父母的義務，但考慮到進城農民的自身經濟狀況，供養的程度是有限的，而且無法給予老人必要的生活照料和精神慰藉。同時，農村老人尤其是高齡人口中獨身老人，由于缺少了“老來伴”，沒有在生活上相互照應、在情感上相互慰藉的對象，使得養老更加困難。

三、當前我國農村社會養老保險制度實施的現狀

農村社會養老保險在我國起步較晚，制度也不完善，再加上農民素質、社會心理、東方文化、社會化服務水平、農民對保險制度的信任度、非貨幣經濟等等因素的影響，與城市職工養老保險相比，狀況很不如意。盡管到1998年底，全國已有30個省（自治區、直轄市）的2000多個縣（市、區）開展了農村養老保險改革試點，有8200多萬農民參加了養老保險。但以上數字對于8億農民來說，社會化養老保險對大部分農民來說還是離他們較遠。從目前農民繳費的情況看，人均繳費不到150元錢，根據他們的繳費額，幾十年后，平均每人每月拿不到幾元錢（相對于目前收入和消費水平）的養老保險金，根本達不到保險的目的。但是，我們也不能不承認，隨著農村經濟情況的好轉，部分參與社會保險并最終獲得部分社會經濟來源的條件已經產生：第一，除極少數未脫貧的地區之外，中國農民已經過上了溫飽生活，很多農民已經在向小康生活水平邁進，具有了一定參加社會保險的經濟承受能力。經濟較發達的浙江省杭州地區農民，開展養老保險的鄉鎮覆蓋率已達到95%，一些富裕的年邁農民通過一次性交納幾千元養老基金，已開始按月50元、60元不等數額領取養老保險金（13）。第二，隨著全國保險業務的發展，社會影響的擴大，計劃生育政策手段的強化等等，農民參加保險的觀念不斷增強。他們開始理解到了參加社會保險對自身利益的保障作用，自覺性不斷提高。上海市早在1984年即順應農民需要而推出了《農村養老保險暫行辦法》，山東煙臺從1989年開始，大膽地進行農村社會保險體制的改革，取得了極好的社會效果。

這種喜憂參半的現狀是和我國的基本國情完全一致的。我國的農村人口多、生產力水平低、經濟發展差距大，因而在養老問題上，各地情況差別很大，有些地方農村社會養老保險已全面覆蓋，如東莞、溫州以及山東的一些地方，而有些貧困地區，連一般的保費還無法收齊。由于目前我國農村地區經濟發展仍比較落后，且地區間極不平衡，差異較大，在全國范圍內建立統一的農村社會化養老保險制度與現實情況相脫離。因此，在現有經濟水平條件下及傳統文化模式下，家庭養老仍然是我國農村老年人的主要方式。

四、解決我國農村養老的方式選擇及立法的價值取向

根據當前中國農村的經濟發展水平、傳統文化模式、社會化服務狀況以及養老的實際情況，筆者認為家庭養老仍然是中國農村中的主要養老方式，只不過這種家庭養老已不再是傳統的家庭養老，而是以家庭作為養老的載體輔助于多種養老方式的農村養老模式?？梢赃@樣說，不管今后農村養老如何改革，家庭作為養老載體的地位是其他養老方式無法替代的。因此對于家庭養老中存在的問題及困難，我們應給予高度的重視，切不可以偏概全，隨意放棄對家庭養老的研究和規范，更不可武斷地認為社會養老保險能夠完全替代家庭養老。之所以說家庭作為養老載體的地位是其他養老方式無法替代的，主要原因在于：

1.家庭養老的成本較低。

同居一室，家庭成員更便于照顧老人，無需由專人脫離生產而專職對老人進行看管，既不影響生產，又不影響養老，符合帕累托效率最優原則。

2.我國養老保險的社會化程度不高。

由于諸多的原因，我國的養老保險制度在農村的全面推廣還需要相當長的時間，在養老保險的社會化程度還很低的情況下，家庭養老這種古老的養老方式不能隨便地減弱或放棄。3.家庭服務業不甚發達

即使人人都參加了社會養老，年老時有一筆可觀的收入，但由于農村家庭服務業剛剛起步，從事家庭服務的人員十分有限，因而，如果沒有家庭這個養老載體，老人們即使手中握著錢也仍然無法安度晚年。

4.思想觀念、傳統文化和生活習慣對老人養老載體選擇的影響。

傳統的“子孫滿堂”觀念在農村依然根深蒂固，年老人隨著年齡的增加，對家庭的依賴性、對子孫理解的渴望會進一步強烈。在這種情況下，即使拿到保險金的老人會選擇離開自己的家人而與他人生活在一起嗎？很顯然，家庭永遠都是最理想的養老載體。但是，市場經濟的發展和人的觀念更新以及人口的流動對家庭養老造成了強烈的沖擊，單靠原有的道德、法律法規對家庭養老進行規范已不能適應形勢的需要。

因此，建立完善的農村養老制度，必須將家庭養老放在重要的位置。養老的載體與養老的內容是相輔相成的，家庭愿意承擔養老責任，但沒有物質上的支持，老年人的生活仍然無法得到保障；或者相反，老年人僅有資金上的保證，但無人對其進行照顧，其生活也是難以得到滿足。所以，在鞏固原有的家庭養老模式的前提下，必須在農村強制推廣社會養老保險，使農民建立防患意識，在其年輕力壯、創造力最強時，能有少部分的儲蓄，以備年老、多病沒有生活能力時所用。

鑒于上述分析，根據我國農村的基本國情，參照“九五”計劃和2010年遠景目標綱要中對農村養老的基本精神，我國農村養老立法的價值目標應該定位于：以家庭養老為主導，強化社會養老保險，引進商業養老保險，建立多種形式并存的農村養老保障體系。（14）

解決農村養老問題，除了加強對全社會的尊老、敬老的宣傳教育，弘揚中華民族尊老、敬老、養老的傳統美德外，在依法治國的今天，還要依靠完善法制。但是，我國到目前為止還沒有一部單獨的農村養老法，有關農村養老的問題散見于《婚姻法》、《老年人權益保護法》、《繼承法》、《保險法》、《民法通則》等等之中，這種分散的規定方法不僅容易造成彼此的不協調，而且影響到農村養老制度的實施。考慮到中國農村的特殊性和養老保障的復雜性，筆者認為，本著“以家庭養老為主導、強化社會養老保險、引進商業養老保險，建立多種形式并存的農村養老保障體系”的農村養老立法價值取向。

參考文獻

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（11）馬文?哈瑞斯著《文化的起源》第１７８頁，華夏出版社。

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（13）參見揭新華《國內外農村社會保險的比較研究》載《上饒師專學報》1997年第2期）

（14）參見楊連專 羅軍《論農村養老立法的價值取向》，載《人大建設》2001年第

第四篇：基層政府依法行政問題研究

基層政府依法行政問題研究

摘 要：

依法行政直接影響民生，從人民群眾合法權益、社會法治環境、依法治國、建設社會主義法制國家、市場秩序管理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，依法行政都是一項硬件。

黨的“十八大”一系列工作對整個國家進行法制管理和長期穩定的建設進行了系列化、科學化解讀，將有力地促進、構建和諧小康社會。

據2010年第六次全國人口普查主要數據公報，居住在鄉村的人口為674149546人，占50.32%。這一數據顯示維護農村的改革、發展和穩定，才能更好的為完成黨的中心任務提供動力和保證。如何解決目前新型農村由經濟轉軌、社會結構、利益格局等多元化問題？依法行政是關鍵，是促進社會和諧的基礎性工作，更是對基層領導干部駕馭全局能力和執政能力的檢驗。

我結合自己五年的基層工作經驗，總結出基層政府依法行政中出現的問題，及整改的措施。

一、依法行政工作存在的突出問題及原因

（一）法律宣傳方式欠妥，法律意識淡薄。驅使地方經濟發展與依法行政的要求不適應。

體現在五個層面：

1、鄉鎮村組對法制宣傳的內容沒有明確的界定，就輕避重走形式。驅使農民自覺性弱化、認識弱化，認為普法解決不了實際問題，2、普法學習“上熱下冷”問題極為突出，弱化趨勢十分明顯，未從根本上改變農民的知識結構和心理結構，農民的法律意識不強。

3、個別地方少數領導，為了本地區、本部門甚至個人的利益，對違法行為不聞不問，包庇縱容，對正常的執法橫加干涉，致使一些地區違法活動猖獗。

4、是少數行政執法人員濫用職權，把法律賦予的職權當成一種為我所用的“工具”。

5、是部分干部認為依法行政是軟指標、軟任務，有的甚至認為依法行政是經濟社會發展的束縛，缺乏全面推進依法行政的責任感、使命感。

（二）執法機構混亂，隊伍素質不高。

主要表現在：

1、政治素質低，有的工作員不注重世界觀的改造，不加強政治學習，宗旨觀念淡薄。

2、業務素質低，有不少的執法人員沒有受過系統的專業培訓，自身又不注重學習，造成不能勝任行政執法工作。

3、三是執法水平低，不講究工作方法。

（三）體制不順暢，執法缺乏嚴肅性。

表現為：

1、部門之間職能交叉造成工作難協調，有利的事，幾個部門爭著管，麻煩的事，部門之間踢皮球，部門之間工作不協調

2、條塊結合的管理體制使政府對部門的管理難到位；省級以下政府的管理職能支解，鄉鎮政府更是沒有任何行政管理職能。

3、強制執法難，影響了行政執法的效果。行政執法強制執行案件小而散，人民法院執行人員少，往往顧不過來，沒有達到強制執行的應有效果。

4、機構重疊、職能交叉、政企不分、政事不分、執法主體不明確、監督與執行混為一體等現象嚴重印象了執法的嚴肅性。

（四）是法律條文與民生存在空隙，不能充分發揚民主。地方政府不能準確領會國家宏觀政策和判斷把握市場經濟形勢，作決策訂措施時不遵循客觀規律，執行公共政策時不因地制宜分類指導，深入實際調查研究做得不夠，不能充分體現民主。《村民委員會組織法》實際上已被架空，造成了法律與農民的隔離，不為農民所相信，而一些為農民所依賴所期望的規定，又沒有上升為法律，這也使農民看輕了法律。

（五）社會政策與經濟政策之間呈現出嚴重的不平衡。有的地方政府及領導沒有樹立科學的發展觀和正確的政績觀，“一站式招商”助長了許多非理性的招商行為發生。不注重可持續發展，不能正確處理局部與全局、重點與一般、當前與長遠的關系。重視經濟目標優于社會目標、把自己當做經濟建設的主體，看輕自己作為公共產品和公共服務天然提供者的角色。

（六）是“上有政策，下有對策，所有對策皆為我所用”的現象依然存在。

（七）地方政府自身建設存在諸多問題。黨風廉政建設和反腐敗斗爭方面監督、約束機制不全，領導干部從政行為沒有完全規范，權力分解、權力制約做得不夠。

二、制約和削弱基層政府依法行政的問題根源, 黨在行政管理上始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。但是，基層行政主要存在：以權代法、以言代法、以政策代法、執法層次低的缺陷。

（一）立法滯后和法律沖突現象仍不同程度存在。在調研中，立法滯后、沖突及立法中存在的部門利益化傾向是影響依法行政和行政效能建設的一個重要原因。

（二）職權有限。《行政許可法》施行之后，賦予鎮政府的職權屈指可數。

（三）行政機關權限劃分不清：

１、“行政執法的密集地帶” 如有些部門既管市場，又辦市場，又制定市場規章。２、“行政執法空白地帶”有些行政執法領域，機關不明，權限不清，職責不分，行政機關不想管，不敢管。

（四）行政執法監督力度不強。行政執法監督雖然方式方法很多，但牽頭的部門不夠明確，采取的具體措施不夠多，取得的效果也不夠明顯。

三、關于促進和完善基層依法行政和行政效能建設的若干建議。

（一）執法人員要善于把黨的干部路線和方針，經過法定程序變成國家意志。

從這個意義上說，重視領導干部法律素質的提高。領導干部學法要進一步規范化、制度化。隨著對外開放和信息化步伐的加快，各種思想、各種學說、各種觀念互相滲透、互相影響，呈現出極為復雜的局面。建設一支具有時代意識和超前意識，具有創新思維和創新能力，始終代表先進文化的前進方向的高素質公務員隊伍，才能保證執法公正、嚴明，維護人民政府行政機關的崇高權威和法律尊嚴。

（二）作為基層領導干部來說，就要放得下官架子，學說“地方話”，甘當融入管轄范圍內的普通人。

想方設法親近和融入老百姓中，注意“四少”、“四多”。

（三）進一步改革行政管理體制。

當前地方政府執行公共政策中存在的問題，一定程度上影響了國家公共政策的貫徹執行，影響了市場經濟體制的建立和經濟社會的協調快速，要按照黨的十八大關于深化行政管理體制改革的部署，按照執政為民的要求和建設法制政府的目標，依法規范中央和地方的職能和權限，正確處理中央垂直管理部門和地方政府的關系。對行政職權設置出現的“空白地帶”或“交叉地帶”要嚴肅界定，合理設置職權，控制自由裁量權。

其次按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相協調的要求，繼續推進政府機構改革，科學規范部門職能，合理設置機構，優化人員結構，切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。

（四）貫徹落實依法治國方略，全面推進依法行政。認真貫徹落實《全面推進依法行政實施綱要》和《行政許可法》，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，把維護最廣大人民的根本利益作為政府工作的出發點。

（五）樹立科學的發展觀和正確的政績觀，給社會發展政策一個應有的位置。增長不等于發展、經濟增長本身不是目的，它只是實現社會發展的手段，發展的政策目標應當是以人為本，提高人的生活質量和增強人的能力，提高人類的發展水平，而不僅僅是人均ＧＤＰ水平。

（六）治理“上有政策、下有對策”現象。維護公共政策的權威、首先要從制度上解決中央與地方的事權劃分問題，實行“宏觀決策中央獨統、微觀決策地方自主”。第二，加強政策研究，對現存的法律、法規和政策進行一次全面清理。第三，擺正局部和全局的關系，堅持改革、發展、穩定的工作大局，局部利益必須服從全局利益，個人利益和小團體利益必須服從國家和全體人民的利益。第四，加強監督，從嚴治政。

（七）強化監督，努力形成有效的行政監督機制。一是要確立人大監督的核心地位。二是要加大其他外部監督的力度。

作為基層行政人員我們要不斷地加強社會主義民主政治建設，不斷地提高社會生活的民主程度，通過各種渠道確保廣大公民監督政府依法行政的民主權利得到充分保障，努力增強群眾觀念，自覺接受群眾監督，善于深入群眾，調動千百萬人民群眾的積極性，依靠群眾的力量，在穩定的環境中把人民群眾滿意不滿意、認可不認可、答應不答應作為衡量我們工作的首要標準。

第五篇：城鄉居民養老保險制度中政府財政責任存在問題及對策研究

城鄉居民養老保險制度中政府財政責任存在問題及對策研

究

摘要：2014年年初，國務院頒布了《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，標志著我國基本養老保險制度改革邁出了重要一步。但受社會經濟條件、制度發展狀況及政府財政支出偏好等因素的影響，我國城鄉居民養老保險政府財政責任和財政負擔仍存在不足之處。本文以呼和浩特市城鄉居民基本養老保險制度為例，分析了目前呼市制度運行中政府財政責任存在的問題，對問題產生的原因進行分析并初步提出對策，對未來城鄉居民基本養老保險制度中的政府財政責任問題的解決具有借鑒意義。

關鍵詞：城鄉居民養老保險制度 政府財政責任 激勵機制

中圖分類號：F842文獻標識碼：A文章編號：1009-5349（2017）09-0009-02

一、城鄉居民養老保險制度中的政府財政內容

（一）概念界定

2014年年初，國務院頒布了《國務院關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，將新農保和城居保合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，實現了制度名稱、政策標準、管理服務和信息系統的統一，邁出了最終破除城鄉二元結構的重要一步。

政府財政責任是指政府財政部門行使財政管理職權，對國家承擔的職責和義務。包括組織財政收入安排財政支出、實現財政收支平衡、促進資金合理配置和財力合理使用以及監督管理社會經濟生活和財政分配全過程等責任。城鄉居保中政府財政責任的發揮對其制度運行成果起著至關重要的作用。基礎養老金的發放、激勵效應的提高都有賴于政府財政責任。

（二）呼和浩特市城鄉居民基本養老保險制度財政責任現狀

呼和浩特市城鄉居民基本養老保險目前設有100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元共13個繳費檔次，相對應的政府財政補貼為選擇100元至400元繳費檔次的分別補貼30元、35元、40元、45元；選擇500元至1000元繳費檔次的分別補貼60元、65元、70元、75元、80元、85元；選擇1500元、2000元、3000元繳費檔次的分別補貼85元。參保人可自主選擇繳費檔次，多繳多得。其中，參保人選擇200元及以上檔次并且累計繳費超過15年的，每多繳1年，基礎養老金提高2元。由此，各繳費檔次到齡時的養老金待遇水平如表1所示。年滿70-79歲的居民，基礎養老保險金在原來的基礎上增加10元/月，年滿80周歲的居民，基礎養老金在原來的基礎上增加20元/月。

二、城鄉居民養老保險制度中政府財政投入中存在的問題及原因

（一）財政補貼缺乏激勵效果

呼和浩特市城鄉居民基本養老保險制度有13個繳費檔次，前10個繳費檔次以100元的公差逐檔遞增，后3個繳費檔次分別以500元和1000元遞增；但對應的政府補貼情況為前4個繳費檔次以5元的公差逐檔遞增，第5到第10個繳費檔次以5元的公差遞增，后3個繳費檔次的政府補貼統一為85元。由此可見，當繳費檔次成倍增長時，政府補貼沒有以相應比例增長。據劉雙雙在《民族地區城鄉居民基本養老保險制度研究》中調研指出，在2012年制度實施時，其198個參保繳費的調查對象中，有394%的居民選擇了最低檔100元繳費，333%的居民選擇200元繳費。由此可見，居民多選擇100元與200元這樣較低的繳費檔次，而這樣的繳費檔次在滿足待遇領取條件時其養老金水平無法完全滿足未來養老保障需求。

（二）缺乏正常的基礎養老金調整機制

呼和浩特市城鄉居民基本養老保險制度的基礎養老金由2012年115元/月，每年遞增增加5元直至2016年135元。政府補貼水平始終以每年5元的增幅增加，但呼和浩特市城鄉地區生產總值保持增?L，雖然增幅有浮動，但始終比上年增長75%以上。由此可見，財政補貼沒隨經濟社會的發展而作出調整。

（三）基層經辦人員行政經費不足

城鄉居民基本養老保險制度作為由新型農村合作醫療與城鎮居民基本養老保險合并而成的一項制度，其合并后由于其在人員編制、經辦經費保障等方面沒有明確規定，各級政府沒有將相關經費列入財政預算，大部分地區沒有為經辦機構配備足夠的人員。辦公經費沒有落實，基層經辦力量薄弱。

三、完善城鄉居民養老保險制度中政府財政投入的對策建議

（一）引入激勵機制，將財政補貼投入水平與GDP增長水平掛鉤

城鄉居民基本養老保險制度實行的目的之一是使城鎮與農村居民覆蓋于同一制度之下，增加制度公平性。在實行并軌前，城鎮居保與新農合制度覆蓋人群已經十分廣泛，因此城鄉居保制度要解決的主要問題是不平而非不公。將財政補貼水平與GDP增長水平掛鉤，有利于城鄉居民共享經濟增長成果。

具體做法是，將目前每個繳費檔次的政府補貼水平設置為其政府財政補貼基礎水平，GDP同比上年增長比例作為系數與政府財政補貼基礎水平相乘作為當年該檔次的政府財政補貼數額，與其政府財政補貼基礎水平相加，得到當年該檔次的政府財政補貼水平。即：當年該檔次政府財政補貼水平=（1+ GDP同比上年增長比例）*該檔次財政補貼基礎水平

（二）建立基礎養老金正常增長機制，與城鄉居民收入掛鉤

城鄉居民基本養老保險制度待遇的替代率應當滿足城鄉居民退休后的基本生活，且未來此制度將與城鎮職工基本養老保險進一步并軌，因此在待遇計發辦法上可以向城職?？繑n，為進一步的合并打好基礎。

筆者認為，可將上城鎮居民與農村居民人均可支配收入的平均數的一定比例的1/12作為基礎養老金的調整機制，適應經濟發展的同時，逐步提高城鄉居保的待遇水平。

（三）完善多繳多得、長繳多得的激勵機制

參保者累計繳費滿15年，每多繳一年，基礎養老金增加所繳費檔次的5‰，最高一年不超5元。即選擇100元檔次，繳費超過15年，每多繳一年，增加0.5元；選擇1000元檔次及以上的，每多繳一年，增加5元基礎養老金。這樣可以鼓勵參保群眾長繳的同時，能夠有更多的動力選擇較高檔次。

（四）政府財政重視基層經辦機構建設

根據轄區內人口總數、參保人數、行政人員數等基本情況，確定政府基層機構建設的財政投入水平。協調相關部門，加大對嘎查村、社區協辦員補貼力度，逐步建立與服務人群掛鉤的經費保障體制；要進一步加大對蘇木、鄉鎮社保所的投入力度，并按照事權、財權對應的原則，解決辦公設備、辦公場所的所需資金。

城鄉居民養老保險實施過程中，政府財政責任的承擔對增強參保者的繳費積極性、提高待遇水平及公平性等方面發揮著重要的作用。政府財政責任進行探討和研究，明確城鄉居保中的政府財政責任，各級政府之間相互支持和配合，城鄉居民養老保險制度將更加高效并可持續地運行。

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