第一篇：農村社會養老保險制度建設中的政府責任研究

摘 要： 由于我國城鄉分割的二元社會經濟結構的客觀存在，由此形成了二元社會保障體系。相對于較為全面的城市養老保障體系而言，在我國大多數農村地區，目前多數農村人口仍然依賴傳統的家庭養老模式，農村居民從制度中得到的養老保障待遇幾乎沒有，其主要根源在于：農村養老保險作為一種社會保險，政府并沒有真正地參與并承擔相應的社會責任。建立新型農村社會養老保險制度的戰略思路之一就是明確其中的政府責任，并履行其應盡的職責。

關鍵詞： 老農保； 新農保； 政府缺位

中圖分類號： d632 文獻標識碼： a 文章編號： 1673-9973(2012)02-0047-05

the study on government responsibility in china’s rural social old-age insurance system

song yang

（school of government，peking university，beijing 100871，china）

在我國二元社會保障體系中，政府在城鄉社會保障制度中承擔的責任完全不同。著名社會保障專家鄭功成曾指出：政府有義務根據國家財力和社會發展水平來推進社會保障建設，卻不能將社會保障視為“包袱”，因為保障民生是政府的當然責任，也是政府賴以存在的基礎[1]。我國的城市社會養老保險事務基本完全由政府承擔，而通過對農村社會養老保險制度建設中政府責任承擔現狀的分析，不難發現，在當前條件下，政府責任的缺位仍是我國農村社會養老保險制度建設滯后的主要原因，主要表現在制度設計、財政責任、立法責任等方面的政府缺位。

一、農村社會養老保險制度設計存在缺陷

農村社會養老保險的可持續發展需要多方面的政策支撐，而我國農村社會養老保險制度建設滯后的首要原因即制度設計不足，“老農保”和“新農保”制度設計存在的缺陷可概括如下：

（一）“老農保”制度設計存在的缺陷

1． “資金個人交納為主、集體補助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方負擔原則設計不足。農村社會養老保險作為一項全國性的公共養老金制度，其供給必然以政府為主。根據《縣級農村社會養老保險基本方案》（以下簡稱《基本方案》），三方負擔原則中的“集體補助為輔和國家予以政策撫持”是以當地集體經濟發展為前提的。然而，由于當時條件下我國大多數農村地區農民收入水平普遍較低，集體經濟實力亦有限，這一籌資原則的設計本身就存在缺陷，使“老農保”制度的三方負擔原則難以得到保證。制度設計缺陷使“老農保”主要靠農民個人繳費，集體補助亦無穩定保障，而政府未提供任何補助，“國家予以政策撫持”基本成為一句空話，制度設計難以體現“公共養老金制度”的特點，因而無法在制度實施中落到實處。正是由于三方負擔原則中“國家予以政策撫持”的設計不到位，最終導致“老農保”制度難以維系，而以失敗告終。

2． “老農保”交費與給付水平設計過低，缺乏相應的調整機制。根據《基本方案》規定，農村社會養老保險“月交費標準設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次，供不同的地區以及鄉鎮、村、企業和投保人選擇”[2]。雖然“老農保”的交費標準是根據制度設計時的經濟水平設定的，但隨著農村經濟發展和農民消費水平的提高，實際操作中交費與給付水平卻未作相應的調整，導致交費標準極低，保險費積累太少。例如，1998年59.8萬參保人領取了養老金，人均約42元/年，月均僅有3.5元[3]，如此低的養老金標準顯然難以起到真正的養老保障作用、維持參保者的老年基本生活，使得農民缺乏參保的積極性。鑒于“老農保”在制度設計等方面存在的一系列問題，1999年國務院開始對其進行整頓和清理，至此，“老農保”作為一項統一的制度安排已不復存在[4]17。

（二）“新農保”制度設計存在的缺陷

從2002年開始，我國農村社會養老保險工作進入了探索建立新型農村社會養老保險制度的新階段。“新農保”吸取了“老農保”在上述制度設計方面的教訓，但在相關制度銜接設計上仍存在缺陷。由于制度設計時只是單純地從“新農保”制度的建立與健全等角度進行考慮，制定政策方案時并沒有涉及到今后完善過程中可能面臨的問題，尤其是對未來如何與“老農保”及“城保”制度進行銜接等方面設計不足。

1． “新農保”與“老農保”制度銜接設計存在缺陷。在“新農保”與“老農保”制度的銜接方面，《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（國發〔2009〕32號，以下簡稱《指導意見》）中僅提出“原來已開展以個人繳費為主、完全個人賬戶農村社會養老保險（以下稱老農保）的地區，要在妥善處理老農保基金債權問題的基礎上，做好與新農保制度銜接。在新農保試點地區，凡已參加了老農保、年滿60周歲且已領取老農保養老金的參保人，可直接享受新農保基礎養老金；對已參加老農保、未滿60周歲且沒有領取養老金的參保人，應將老農保個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保的繳費標準繼續繳費，待符合規定條件時享受相應待遇”[5]。由于新老農保制度實施時社會經濟發展水平差異較大，導致參保的繳費標準和基數等方面相差數十倍甚至上百倍，而制度設計中卻并未對新老農保待遇標準等調整比率做出適當的規定，因此單純地將“老農保”個人賬戶資金并入“新農保”個人賬戶而未制定相應的調整辦法，則可能會損害一部分農民的切身利益。

2． “新農保”與“城保”及其他養老保險制度銜接設計存在缺陷。在“新農保”與“城保”等制度銜接方面，《指導意見》中僅提出“新農保與城鎮職工基本養老保險等其他養老保險制度的銜接辦法，由人力資源社會保障部會同財政部制定”[5]，但至今有關部門尚未出臺具體辦法并提出合理的轉移與接續機制。當前隨著我國工業化、城市化進程的不斷加快，會有相當一部分農村居民由于享受了“被征地農民社會保障、農村計劃生育家庭獎勵扶助政策、農村最低生活保障等”[6]待遇而參加“城保”，因此，必須在不損害農村居民切身利益的原則下，妥善做好新農保與這些制度、政策的銜接設計，否則“新農保”制度設計的不足將為我國建立城鄉一體化社會養老保險體系帶來不利影響。

二、農村社會養老保險制度建設中政府財政責任缺位

社會保障是社會穩定發展的“安全網”，以及市場經濟平穩發展的“調節器”。從理論上說，社會保障作為一項特殊的產品，兼具有私人產品和公共產品的屬性，其中公共產品的屬性則更為突出[7]。正因為社會保障具有如此強烈的外部性，其中，社會養老保險作為社會保障體系的重要組成部分，亦是應由政府來提供并承擔財政責任的全民性公共產品，必然覆蓋包括城市、農村居民在內的全體國民[8]。因而，農村社會養老保險作為中國社會保障體系的重要內容和薄弱環節之一，政府有義務來建立與完善農村社會養老保險，其建立與完善也必須由政府主導并提供資金支持。

（一）“老農保”制度建設中政府財政責任的缺位

從全國范圍來看，就我國農村現實情況而言，由于農民收入水平過低，并且絕大部分地區農村集體經濟尚不具備雄厚的經濟實力，無法成為穩定的繳費主體，因此，根據“資金個人交納為主、集體補助為輔、國家予以政策撫持”[2]的三方籌資原則，“老農保”制度的順利實施必須由政府承擔相應的財政支持責任，“國家予以政策撫持”亦必須落到實處，而不能淪為一句空話。然而，在實踐過程中，由于政府財政責任的缺位，“老農保”“社會保險”的性質并不明確，當地方集體經濟實力不強時，“老農保”資金的主要來源是農民個人交納，實際上演變為農民的個人儲蓄保險，而國家并未提供財政資金補貼，最終導致“老農保”因缺乏財政支持而難以為繼。

（二）“新農保”制度建設中政府財政責任的缺位

近年來我國“新農保”制度建設的經驗也表明，如果缺少政府的財政支持，農村社會養老保險事業則會遇到種種障礙和困難。例如2002年國家同時開始進行“新農保”制度和“新農合”制度的試點及推廣工作，其中由于各級政府兌現了相應的財政補貼責任，目前“新農合”進展比較順利，而同樣于2002年開展的“新農保”試點工作則由于政府財政責任的缺位進展極為緩慢。截至2010年底，全國新型農村合作醫療參合人口數達8.36億人，參合率為96.3%；而同期全國參加新型農村養老保險的人數僅為10277萬人，僅占農村總人口的15.2%[9]。2010年度“新農合”籌資總額達1308.3億元，人均籌資156.6元，全國新農合基金財政支出達1187.8億元，補償支出受益10.87億人次[10]；而截止到2010年年末，全年共有2863萬農民領取了養老金，僅覆蓋參保人數的27.9%，全年共支付養老金200億元[9]，尚不足財政對“新農合”基金支出1187.8億元的17%。①通過上面的對比可以發現，政府財政責任的缺位無疑是“新農保”制度發展緩慢的根本原因，正是由于政府未能像對“新農合”那樣為“新農保”提供應有的財政支持，從而造成兩種制度的發展情況差異如此巨大。

此外，與城鎮社會養老保險制度相比，政府在農村社會養老保險制度建設中財政責任缺位則更加嚴重。雖然城鎮社會養老保險制度由國家、企業和個人共同承擔繳費責任，但其中最重要的特點則是政府財政兜底，實際上政府每年有大量財政資金用于補貼城鎮養老保險，具體情況如表1所示。例如，2008年社會保障支出占財政總支出的比例約為10.9%，其中絕大部分支出亦用于城鎮基本養老保險。全國城鎮基本養老保險基金支出共7390億元，其中各級財政補貼基本養老保險基金達1437億元[11]，財政補貼占基金支出總額的比重達20%，而財政全年共支付農村社會養老金僅僅56.8億元[11]，財政在農村社會養老保險中的支出總額尚不足城鎮養老保險基金補貼的4%，甚至還不到社會保障總支出的1%；而2009年社會保障支出占財政總支出的比例僅為9.97%，甚至與前五年平均水平相比仍下降了大約1%，全年城鎮基本養老保險基金總支出8894億元，其中各級財政補貼基本養老保險基金共計1646億元[9]，財政補貼占基金支出總額的比重為18.5%，而財政全年共支付農村養老保險金僅僅76億元[9]，財政在農村社會養老保險中的支出總額仍不足城鎮養老保險基金補貼的5%，甚至也不到社會保障總支出的1%。通過上述分析，與城鎮社會養老保險制度相比，政府在農村社會養老保險制度建設中的財政責任嚴重缺失。

三、農村社會養老保險制度建設中政府立法責任缺位

從西方各國的經驗來看，社會養老保障制度的制定和實施無一不是以立法的形式來體現的，無論是1935年美國出臺的《社會保障法案》，還是1971年日本政府頒布的《農業者年金基本法》等，都不斷推動這些國家的養老保障事業向法制化和規范化方向發展。通過建立健全完善的法律體系來保證社會保障制度的規范和穩定發展，在制度推行之前立法先行。對制度的實施做出明確規定，才能使社會保障制度從一開始就有法可依、有章可循，其中，農村社會養老保險制度的順利實施和穩定發展也必然由國家立法來保障。

然而，就我國農村社會養老保險制度建設的現狀而言，無論是“老農保”還是“新農保”制度的實施，政府在其中的立法責任均始終缺位，由此導致農村社會養老保險制度的推進缺乏基本的法律依據和根本的法律保障。例如，我國直到1992年才有民政部頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案》，2009年國務院也僅下發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，迄今為止我國還沒有一部單獨的《農村社會保障法》或相關的《農村養老保險法》。立法的缺失使農村社會養老保險中的政府責任、基金籌集與管理、農民享受的待遇標準等沒有具體的規范[13]，并給農村社會養老保險制度建設帶來相應的問題，諸如保障對象不明確，保障資金來源不穩定，保障標準不一致，保障管理的隨意性和盲目性等[14]。

在我國社會主義市場經濟條件下，當前農村社會養老保險制度建設嚴重滯后于經濟與社會發展，原因雖是多方面的，如農村經濟發展落后使其缺乏經濟基礎，相關法律的欠缺使其實施缺乏約束力，農民濃厚的養兒防老情結使其發展缺乏內在動力等等[15]；但政府對農村社會養老保險責任承擔的缺位無疑是農村社會養老保險制度建設薄弱的主要原因。

四、農村社會養老保險制度建設中政府責任缺位的原因分析

政府在制度設計、財政責任、立法責任等方面缺位現象的產生，除受到當時社會經濟條件的客觀影響外，還有如下三方面主要原因：

（一）認識上的偏差——對傳統養老保障功能的弱化趨勢認識不足

我國是一個傳統的農業大國，家庭養老即“養兒防老”和土地養老是我國數千年來解決農民養老問題的主要方式，無論在過去、現在甚至未來，在農村養老保障體系中這種傳統的養老保障方式都將繼續發揮無可替代的作用。然而，改革開放以來，由于我國農村的社會經濟狀況發生了巨大變化，特別是隨著老齡化現象的出現，農村老年人口的比重不斷擴大，而推行計劃生育政策亦使家庭結構日益小型化，子女的贍養負擔越來越重；同時由于工業化、城市化進程的逐步加快和戶籍制度的松動，農村青壯年剩余勞動力不斷向城市轉移[16]，傳統的“養兒防老”等方式不斷受到巨大的沖擊，并進而對農村養老問題提出了新的挑戰。在此背景下，由于政府的認識理念仍不到位，在探索建立農村社會養老保險制度的過程中政府責任仍長期缺位。

基于上述分析，由于認識上的偏差，政府對傳統養老保障功能弱化的趨勢缺乏正確合理的認識和預期，主要受以下兩方面的影響：一是受傳統觀念的影響，政府仍將傳統的家庭養老和土地養老視為農村養老保障的必然方式，即使在家庭養老保障功能日益弱化的背景下，政府依然長期忽視農村社會養老保險工作，對其責任承擔的力度亦明顯不足，由此導致農村社會養老保險事業并未取得較大進展；二是受傳統計劃經濟時期思維模式的影響，政府認為城市居民靠工資生活，僅需要承擔城市干部、職工等的養老保險責任；而農民靠土地生活，政府認為國家已經給農民一份土地，并通過土地制度、戶籍制度將農村剩余勞動力留在農村，“農民擁有一塊屬于自己管理的土地，生老病死有所依賴，這就保證了中國在經濟社會急劇變革中的基本穩定。”[17]

（二）實踐上的偏差——受長期存在的“重城市、輕農村”政策影響

新中國成立以來，國家為擺脫貧困、實現現代化建設，“重城輕鄉、重工輕農”的政策一直被長期奉行，各級政府在思想上也相應形成“重城市，輕農村”、“重居民，輕農民”的觀念，缺乏城鄉社會保障體系全面統籌、可持續發展的意識，客觀上強化了城鄉二元社會保障體制，導致城鄉之間的差距越來越大。尤其在城鄉社會養老保險制度的差異中，“重城市、輕農村”政策的影響表現則更為明顯，兩種制度模式的具體差異見表2。

如表2所示，根據“國家、企業、個人共同承擔”的三方負擔原則，政府為保證城鎮居民獲得基本的養老保障，如城市養老保險基金“收不抵支”時，政府會提供必要的財政“兜底”。然而，與“城保”相比，政府并未對“農保”給予應有的支持及財政補貼，導致“老農保”最終演變為農民個人的儲蓄積累，并未體現社會保險的互助共濟功能、為農民提供最基本的養老保障；同樣地，與“城保”相比，盡管各級財政對“新農保”進行了不同程度的補貼，但仍存在水平低、范圍窄等問題。在“新農保”試點中，雖然國務院發布的《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》中規定，“中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元，地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”[18]，但上述政府補貼也僅針對少數試點地區，并未覆蓋到絕大部分農民。

簡言之，相對于政府在城市養老保障體系中承擔的責任而言，由于長期以來受“重城市，輕農村”、“重居民，輕農民”政策的影響，因而導致政府責任在農村社會養老保險制度建設中長期缺位，使城鄉社會養老保險制度的差異日益明顯，不僅沒有縮小城鄉差距，反而進一步擴大了城鄉之間的貧富差距。

（三）“政府財力不足”——政府財政責任缺位的直接理由

在我國農村社會養老保險制度實踐的過程中，財政資金的籌措機制和財政的支持能力是政府承擔農村社會養老保險責任的前提保障，一直以來，政府財政責任缺位的直接理由是“政府財力不足”。然而，無論從農村社會養老保險制度建立的國內外實踐，還是我國財政收支情況來看，“政府財力不足”的理由并不充分。

作為全國性的公共產品，農村社會養老保險的供給本應以中央財政為主、地方財政為輔。然而，我國的情況卻恰恰相反，在農村社會養老保險制度建設中，地方政府不得不在其中承擔主要責任。一方面，1994年我國實行分稅制改革以來，出現了財權過度集中到中央，事權過度下移至地方的現象。隨著對政府公共服務職能的強化和大量基礎設施的建設，導致基層政府的財力需求和負債率均不斷提高。另一方面，地方政府財力隨著農業稅的取消更為短缺。，因此，許多地方政府將“財力不足”作為“新農保”制度建設中政府財政責任缺位的直接理由。事實上，即使部分地方政府財力有限，中央政府已積聚起巨大的財力，通過中央財政的轉移支付，也可為各地農村社會養老保險工作提供必要的財政補貼。近幾年，中央財政連年大幅增收，中央財政收入占財政總收入的比重均在50%以上[12]，中央政府完全有能力承擔這份責任。而在我國農村社會養老保險制度的實踐過程中，中央政府的財政補貼責任卻長期缺位，“政府財力不足”的理由已顯得越來越不充分。

綜上所述，在當前農村社會養老保險制度建設中政府責任的缺位已極大地制約了農村社會養老保險事業的發展。正是由于政府責任缺失導致“農保”制度建設不盡如人意，建立由政府支持的農村基本養老保險制度，是解決中國農民養老問題的一種最為有效的途徑[19]。因此，在農村社會發展的新形勢下，建立與之相適應的新型農村社會養老保險制度的戰略思路之一就是明確其中的政府責任，政府在這一過程中應當積極主導，并履行其應盡的職責。

第二篇：論農村社會養老保險制度構建中政府責任

論農村社會養老保險制度構建中政府責任

江俊

(安徽經濟管理干部學院，安徽 合肥 230051)

【摘要】明確政府的責任和義務對構建我國農村社會養老制度至關重要，當前政府應進一步加大對農村社會養老的公共財政投入力度，通過政策與制度的創新拓寬籌資渠道、增強農民的繳費能力，以期實現農村社會養老保險的制度目標。【關鍵詞】農村；社會養老；政府責任；籌資機制

一、政府責任的范圍

所謂社會養老保險，就是以保險的形式，由國家立法實施的，勞動者達到法定退休年齡后從政府和社會得到一定經濟補償、物質幫助和服務的一項社會保障制度。包括農村社會養老保險在內的社會養老保險是國家解決公民養老保障的主要手段之一，是政府依照國家法律組織實施的行政行為，由此決定了政府是這項行為的責任人。政府的責任在農村社會養老保險實施中是指政府所必須承擔的制定法規規章、組織、監督、服務與管理等政治責任，以及在經濟等方面的責任的總和。主要體現在三個方面:一是保證有效的制度供給；二是保證制度的正常運行；三是提供必要的財政支持。

二、政府責任的缺失

我國自1986年開始在山東進行農村社會養老保險試點以來，農村社會養老保險的保障目標實際上一直處于模糊不清的狀態，農村社會養老保險在農村社會保障體系中的地位也難以確定，在這種養老保障目標模糊不清的情況下，與之相對應的政府的責任與義務也是模糊不清的。在政治責任上，雖然有《中華人民共和國憲法》與《中華人民共和國老年人權益保護法》等法律為我國農村建立社會養老保險制度提供了基本法律依據。作為政府應當在上述法律規定的基礎上制定相就的規章、政策和措施。但是，時至今日，我國尚未有農村社會保險方面專門的法規或規章。從依法行政的角度看，一種政府行為應當有其相應的法律依據，根據立法建立和健全社會養老保險，是世界各國開展社會保險工作的通行做法。[1]長期以來，我國農村社會保險制度是在沒有立法的狀態下運行，主要借助于社會主義國家政府的公信力與組織能力，這不能不說是政府在政治責任上最嚴重的缺失。在經濟責任上，我國走的是一條“ 城鄉分割保障” 的道路, 國家承擔了城鎮社會保障制度的大部分建制成本, 卻忽略了農村社會保障制度建設的資金需要。[2]在農村社會養老保險的推行中，除極少數地方政府對農民參保予以補貼性支持外，絕大多數地方政府對農村的社會養老保險幾乎不承擔任何經濟責任與提供經濟支持。此外，很多地方農村養老保險機構由于缺乏政府財政的投入, 經費來源無保障, 不僅農民養老保障資金匾乏, 基金規模小, 甚至連農村養老保險的日常工作都難以正常開展。由此可以看出，政府的經濟責任承擔同樣缺失。

三、政府責任的重新定位

政府的責任主要體現在兩個方面，即政治責任與經濟責任。

(一)政府應承擔起政治責任

首先，在確定農村社會養老保險基本方針政策后，政府應當根據農村當前實際和著眼未來的發展合理做出規劃，主要包括：確定農村社會養老保險工作的長、中、短期目標；制定必要的立法規劃；在政府的財政支出中做出合理的規劃，以便現在或將來合理安排一定比例的財政支出用于支持農村社會養老保險事業的發展。其次，制定相關政策，主要有：制定出臺適應農村社會實際的農村社會養老保險制度，包括制度形式和模式等；制定與責任形式、保險方式相適應的保險辦法，明確政府、集體和個人在農村社會養老保險中的權利和義務；根據保險辦法制定相關的配套措施，使保險制度得以順利實施；制定與社會經濟發展相適應的基金運營政策，實現基金的保值增值。再次，加強領導、組織、監督、服務與管理。加強組織領導，明確中央政府與地方政府的責任；加強組織建設，建立一個精簡高效的組織機構；加強服務與管理，根據責任形式、保險方式等完善服務與管理。

(二)政府經濟責任的承擔

資金籌集對農村社會養老保險的發展起著關鍵性的作用。北京大學教授王思斌指出：政府應該出資支持建立農村社會養老保險制度，如果比較新型合作醫療制度和上世紀90年代中期開始實施的農村社會養老保險制度，就不難發現，政府的支持性投入和政府對制度運行的關注程度是農村社會養老保險制度成敗的關鍵。[3]而社會保障這種特殊社會產品的性質決定了政府為理應成為當前我國農村社會養老保險制度實施的主體，這也是當前大多數國家所采取的形式。國家為廣大農民提供最基本的養老保險待遇，建立起“低水平、廣覆蓋”的農村養老保障體系，是政府義不容辭的責任。在經濟持續高速增長，綜合國力已明顯增強的今天，雖然近幾年來中央大幅度增加了社會保障支出，但其中大部分還投到了城鎮，對于農村養老保險的扶持很少。而且，相對于城鎮居民，我國農村居民的收入水平普遍較低，所以政府理應承擔起更多的責任，加大對農村養老保障的資金投入，為農村社會養老保險提供一定的經濟支持是政府應盡的義務。

四、建立以政府為主體的多渠道籌資機制

養老保險基金是養老保險制度的核心和物質基礎。新型農保制度建設的速度和保障水平取決于社會保障資金的籌集渠道與方式。農村社會養老保險資金主要來源于政府和農民兩個方面。目前我國農村社會養老保險的資金非常緊缺，遠遠不能滿足廣大農村老年人的需要。要實現新型農保制度的跨越式發展，必須通過理論、政策和制度的創新，建立多元化的籌資機制，將政府和農民潛在的社會保障資源激活為現實的社會保障資源，形成穩定的政策和資金保障，建立政府與農民在社會養老保險方面合理的責任分擔機制。

(一)加大公共財政的投入

強化政府在農村社會養老保險制度建設中的責任和投入，按照公共服務均等化的要求，逐步加大政府對農村社會養老保險制度建設的投入力度。具體而言，就是要求各級政府財政按比例分擔的方式加大對農村養老保險的財政扶持。考慮到我國東西部地區經濟發展水平不平衡，農民收入差距大，東部與中西部農民的財政補助方案應有所區別，中央財政應向中西部傾斜。對于中西部地區的養老保險制度建設所需資金，以中央財政為主，地方財政應按一定比例分擔；而東部地區養老保險的資金投入則以地方財政為主，由省、市、縣級財政按一定比例分擔，中央財政給予一定的支持。

(二)拓寬籌資渠道

1．發行特別國債。考慮到我國現有的外匯儲備規模巨大，可以定向外匯儲備發行特別國債，將發行特別國債的資金主要用于農村社會養老保險制度建設。2．國有土地出讓收入、環境保護罰沒收入與生態保護補償收入等。這些財政收入主要來源于農村，理應將這些收入用于農村社會保障制度建設，作為農村社會養老保險基金的一個來源。

3．國際金融機構貸款。國際金融機構貸款，具有援助的性質，利率較低，期限較長，手續非常嚴格。國家可考慮將吸收的部分國際金融機構貸款作為農村社會養老保險基金的一條融資途徑。

4．發行養老金福利彩票。發行養老金福利彩票在目前不失為一種有效的應急措施，有關機關可根據農村養老基金的缺口情況發分次發行一定數額的養老金福利彩票，將發行社會保險福利彩票籌集到的資金按照一定比例劃撥到農村社會養老保險基金中。

(三)增強農民的繳費能力

1．加大對農村的投入力度。通過加強農村基礎設施建設，努力實踐科學發展觀，加大扶貧力度，大力發展農村經濟，提高農業生產率，想盡一切辦法增加農民收入，增強集體經濟的實力。具體可以通過實行農業支持與農業保護政策引導農民根據市場需求，調整農業產業結構，開發優質高效農產品，改變增收緩慢的現狀，提高農民的收入水平。

2．推進土地經營權資本化，設立土地銀行。農民可以將在農村的土地承包經營權像銀行存款一樣存入土地銀行，定期按約定的土地經營收入獲得存地收入，將一定比例的存地收入用于繳納保險費。

3．設立保險合作社，推進農村金融創新。推進制度創新，允許農村社會養老保險個人賬戶基金借支和保險證質押借款，適當發展農民之間保險證的相互借支和保險證質押借款，將其發展成為農民的保險合作社，為農民提供更便捷的金融服務。同時，深化農村產權制度改革，推行股份制改造，制定將股權分紅收入作為農村社會養老保險資金的一個來源。

參考文獻

[1]鄭功成.社會保障研究[M].中國勞動社會保障出版社,北京.2006年版.[2]左菁.中國農村養老保險法律制度的反思與重構[J].河北法學,2007(4).[3]薛秀泓.城鄉居民將逐步納入社保范圍[N].中國勞動社會保障報，2007-9-28(2).

第三篇：農村養老保險制度研究

我國農村養老保險制度的發展比較緩慢，其中原因很多，除了農村整體經濟發展水平較低和農民的保險意識較差以外，制度本身的設計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。作者建議：打造農民土地保障、農村社會養老保險制度和農村最低生活保障制度三位一體的農村社會保障體系，建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔的籌資模式。

年，民政部印發了《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》以下簡稱《方案》，標志著農村養老保險制度在中國開始實施。截止到××年底，全國有萬人參保，積累基金億元，萬農民領取了養老金。農民的參保人數占應參保人數的比例很小。由此可以看出，我國農村養老保險制度的發展比較緩慢，其中原因很多，除了農村整體經濟發展水平較低和農民的保險意識較差以外，制度本身的設計缺陷也是造成這種狀況的重要原因之一。

——農村養老保險的軟肋

1．制度的整體設計未體現出社會保險的基本特征。社會保險應該同時具有以下三個特征：第一，國家法律的強制性；第二，保險費通常是由個人、企業和政府三方共同負擔；第三，以保障勞動者基本生活水平為標準。而現行《方案》因過多地考慮到農民的保險觀念不強而強調“自愿性”，資金籌集上堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家給予政策扶持”的原則。可以認為，這種保險模式基本不具備社會保險的含義，而是較多地體現出商業保險的特征。

2．制度覆蓋面小、共濟性差。我國幅員遼闊，不同地區之間經濟發展水平的不平衡決定了農村社會養老保險制度的覆蓋面一般是以區縣為單位。但是，這種管理辦法存在著較大的缺陷。一般而言，保險系統的覆蓋面越大，抗風險的能力就越大。而在一個區縣的范圍內，一些與保險有關的統計指標的差別很小，這就使養老保險制度的共濟性很差。另一方面，養老保險制度所必須的不變成本也較為明顯地呈現出規模不經濟的特征。

3．籌資模式的缺陷。《方案》規定，保險基金的籌集渠道為：“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”。但在上述三個渠道中，除了對個人繳費規定了具體標準外，其余兩個渠道都缺乏硬約束。在經濟不太發達的地區，普通農民很難享受得到集體補助。而《方案》又沒有對國家的責任通過約束性的規范加以具體規定。這樣，農村社會養老保險在沒有穩定的資金支持的情況下，很難成為真正意義上的社會保險。

4．保障水平設計缺陷。考慮到我國農民收入水平普遍較低，農村社會養老保險的費率水平也設計地較低。根據測算，如果按照《方案》設定的最低繳費標準元／月繳納保險費，年之后，每月可以領取養老金．元，年后，每月可以領取養老金．元，這很難保障農民的基本生活。一項調查表明，大部分參加保險的農民都選擇了最低標準繳費。不僅如此，《方案》沒有按照國際通行的養老保險測算模式進行保險費和養老待遇的設計，養老金一經領取終身不變，使《方案》很難適應市場經濟條件下社會經濟生活的快速變化。

——農村養老保險的破局之道

5．制度的設計應與國家的農業政策相適應。國際經驗證明，農村社會養老保險制度應與國家一定時期所實施的農業政策密切相關。第二次世界大戰以后，日本的農業政策經歷了兩次重大轉折：一是鼓勵離農政策。為了達到擴大農業生產經營規模的目的，日本政府通過建立土地經營權轉讓養老金的制度，鼓勵農民離開土地。二是返農政策。世紀年代以后，由于農業人口急劇下降，其農業政策也轉變為“鼓勵返農”，土地權益轉讓養老金便被取消。近年來，我國的“三農”問題引起了政府的高度重視。“三農”問題的關鍵是農民問題，解決農民問題的關鍵又是如何增加農民的收入；而提高農民收入的根本途徑是實現農村剩余勞動力向非農產業的轉移。只有通過建立完善的社會養老保險制度，才能消除離開土地農民的后顧之憂。農村養老保險制度的建立和實施只有與國家的農業政策相配合，才能取得相得益彰的效果。

6．堅持“強制投保為主、自愿投保為輔”的原則。農村養老保險制度必須充分體現社會保險的強制性特征，凡達到全國農村平均收入水平以上的農民必須投保；同時，也應該考慮到全國各地經濟發展水平的差異，對收入在全國平均水平以下、貧困線以上者鼓勵投保。農村養老保險制度的推進，可以按人群和地區分類、分步進行。首先在農村的不同人群中分類推進，如鄉鎮企業職工和民辦教師，強制其必須參加保險；其次在較為富裕的地區，一方面要加大政府資金的示范效應，另一方面也要逐步強制農民參加養老保險，然后逐漸擴展到其他地區。

7．實行農村社會養老保險與土地保障相結合，與農村最低生活保障制度相銜接的政策。現階段，農村的土地養老和家庭養老方式面臨著許多挑戰，需要政府為農民建立社會養老保險制度以彌補傳統養老方式的不足。根據農村的具體情況，應建立農民土地保障、農村社會養老保險制度和農村最低生活保障制度三位一體的農村社會保障體系。與城鎮職工不同，農民有土地保障，盡管保障功能已經弱化，因此社會養老保險只應是補償土地保障功能的不足，而農村最低社會保障制度又成為保障農村老年人口最后的一道生活保障線。

8．建立“個人繳費、集體補助和政府政策及資金支持”的三方共同負擔的籌資模式。城市養老社會保險制度中，企業是主要的投保人，而農村只在極少數經濟比較發達的地區，集體企業才能為農民提供一部分保險金補助。因此，集體補助只能是輔助籌資渠道，而為了保障所有的農村老年居民的基本生活水平，必須建立有效的財政支持系統。政府不僅要給予保險金政策方面的優惠，還需要給予農民一定數額的直接經濟補貼。政府資金的投入主要解決兩個問題：一是建立政府資金的引導機制，即為了鼓勵農民參加養老保險，應由政府對參保人員根據年齡的不同給予適當的補貼。二是建立養老保障待遇調整的儲備基金，以保證被保險人領取的養老金數額與社會經濟發展水平基本同步發展。

第四篇：淺析我國農村社會養老保險制度

淺析我國農村社會養老保險制度

一、農村社會養老保險制度發展困境的分析

1991年6月，民政部在山東省組織了較大規模的農村社會養老保險的試點工作，并于1992年制定頒發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，該方案在全國有條件的地區逐步推廣。到2000年末，我國約有6172萬人參加了社會保險，占整個農村從業人員的11％，養老基金結余僅195．5億元，參加者人均不足320元，也僅有幾十萬人享受了社會養老，所占比率很低。2001年隨著社會養老保險由民政部主管劃歸勞動保障部主管，農村社會養老保險被“清理、整頓”，陷入停頓不前的困境，成為全面建設小康社會中的一個重要問題。

農村社會養老保險制度的創新意義不言而喻，它是中國歷史上第一次為農民建立的社會保險制度。然而現如今卻產生了“政策微效”的現象，即政策結果距離政策預期有很大的差距。是什么原因導致了“政策微效”的結果呢？許多研究者大多從經濟學的角度或是具體操作層面來尋求制度萎縮的原因，例如：該制度以農民個人交費為主，缺乏互濟性；養老保障基金投資渠道單

一、運營層次低、銀行利率下調等導致基金保值增值困難；繳費水平偏低，大多數農民選擇2-4元／月的投保標準，難以滿足農民年老時的基本生活需求；領取保險金的年齡缺乏靈活性；該制度保富不保窮，保少不保老；農村社會養老保險管理混亂，出現了民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍保險基金的情況等等。筆者試圖從社會學角度對此進行分析，試圖探求該項制度停滯不前的深層原因。

（一）我國農村社會養老保險制度的價值理念發生偏移。社會學研究探討的問題很多，但社會公平一直是核心問題。因此在社會學視野中，社會保障制度作為一項社會政策，應該是以追求社會公平為價值目標，旨在保障公民個人及家庭的基本生活需求和生活水平的提高。而目前我國的社會保障制度的改革與建設是以“效率優先，兼顧公平”為指導。一切社會政策都是為經濟政策服務，社會保障制度是為了配套我國國有企業改革和市場經濟體制改革，在此背景下社會公平的基本價值理念只能讓位于或偏移于效率優先的理念。因此，面對我國城鄉收入的逐漸擴大和當前我國最大的弱勢群體--農民的邊緣化和弱勢化的進一步加深，我國政府將更多的社會保障資源投向了城鎮居民。在這種價值理念支配下農村社會養老保險制度的設計出現了偏差。例如，該制度“堅持以個人繳納為主，集體補助為輔，國家僅予以政策扶持”的原則。國家的政策扶持是“對鄉鎮企業支付的養老保險資金予以稅前列支”，集體補助也主要是來自于鄉鎮企業的資金。中國目前的實際情況是擁有較多鄉鎮企業的地區的農民比只有很少甚至沒有鄉鎮企業的地區的農民要富裕。在這種情況下，欠發達地區的農民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區的農民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持。顯然，這條原則與中國農村的實際情況和農民的養老需求

形成悖論，未來養老面臨困難的欠發達地區和沒有能力投保的貧困農民有著較強的養老需求卻不能享受到這項利國利民的好政策，造成了“保富不保貧”的不公平現象。

（二）農村社會養老保險制度不能很好地適應我國社會變遷。目前我國正處于社會快速變遷過程中：工業化、城市化進程不斷加快；家庭規模和結構發生變化；農村人口出現分化等。這一系列變遷引發了諸多社會問題，農民養老問題就是其中之一。鑒于此，我國政府積極探索為農民養老建立正式制度安排。可以說，農村社會養老保險制度是對我國社會變遷的積極回應，但卻又未能很好地適應并促進這一變遷過程。例如，該制度“堅持農村務農、務工、經商等各類人員一體化原則”與社會變遷事實不相符。現在，農民務工、經商不再僅僅局限在鄉鎮企業和小城鎮，一部分農民已經進入大城市務工、經商并且站穩了腳跟，成為“準城市人”，他們不可能回到其戶口所在地辦理養老保險。而該養老保險卻要求農村各類人員實行一體化原則，勢必阻礙我國城市化進程和農村土地規模化經營，也阻礙了、抑制了部分務工、經商農民的參保積極性。

另外，著名的功能主義者帕森斯在其關于社會變遷的理論中強調，文化(一個社會的共同信仰、規范和價值觀)是維持社會緊密結合的“膠水”，因為它特別不易發生變化，與社會結構變遷相適應。我國農民應具備“享有社會保障是自己應有的權利”的公民權利意識。然而，“孝文化”和“養兒防老”的觀念已經深深植根于我國農民心中，他們的社會福利價值觀迄今為止仍停留在前工業化階段。在他們看來，國家給予公民的社會保障是政府的仁慈之舉而不是自己應享有的公民權利，“養兒防老”才是最為可靠的選擇。因此，從“養兒防老”到“公民權利”的轉變仍需要一定的過程。而且我們必須注意到在農民這個亞文化圈內，存在著對國家政策不信任的現象，這就使得農民對于農村社會養老保險的接受缺乏主動性。再加上基層工作人員對該制度認識不足以及工作方法不得當，在某些地方甚至出現了抵制現象，有的農民有經濟能力卻拒不參加，有的即便參加了絕大多數農民也只投了最低檔次的保費，不能滿足其養老需求，從而使一項很好的滿足農民養老需求的制度在基層得不到很好的實行。

從以上社會學角度的分析不難看出，農村社會養老保險制度價值理念的偏移和制度未能很好地適應和促進中國社會的變遷，這就造成了制度設計自身的缺陷和農民對其接受缺乏主動性，從而導致農村社會養老保險制度的發展陷入困境。

二、建立農村社會養老保障制度的對策建議

傳統家庭養老功能的弱化和現行農村社會養老保險制度所面臨的困境，使得我們不得不重新考慮以往曾經反復討論過的 問題：中國農村現階段到底要不要搞社會養老保險？如果要搞是繼續現行的制度還是尋求其它的辦法？對于第一個問題的回答是肯定的，從社會道義和社會現狀出發都必須實行社會養老保險。對于第二個問題，我認為從農村社會養老保險剛剛起步到建立起完善的制度之間，還有很大的空間發揮，關鍵就在于農村社會養老保險制度要符合農民的實際情況。因此，為農民建立社會養老保障要分類實施，針對不同的人群建立不同類型的保障。對于這一點，不會有不同的看法。關鍵是如何分類實施，筆者認為，根據當前農村人口的分化情況，可以把農村人口分為純農業人口和進城務工的農民工兩類人群。

(一)分類實施的對策建議

1、為純農業人口（以經營土地為生的農民)建立農村養老保障。在已經推行的農村養老保險的基礎上進行適當的調整與改革。最重要的是改變“個人繳納為主、集體繳納為輔、國家給與政策扶持”的原則，國家應該給與農村社會養老保險一定的財政投入，由國家和個人共同負擔。實行社會統籌和個人賬戶相結合的基本養老保險，國家投入一部分納入到社會統籌基金，農民個人繳費和部分國家投入全部劃入個人賬戶，國家投入要偏重于經濟欠發達地區。同時鼓勵建立由集體補助的補充養老保險和個人儲蓄式的商業養老保險。

2、為農民工建立社會養老保障。農民工是一個流動不定、龐大而且復雜的群體。有的農民工已在城市生活了較長時間并且有了穩定的工作和住所；而有的農民工則是初到城市或在不同的城市間流動。可見，為農民工建立社會保障制度是有一定的困難的，但鑒于農民工中的絕大多數客觀上已經走上了非農化、城鎮化的不歸之路，并必然會因各種生活風險的客觀存在和平等意識的覺醒而提出相應的社會保障訴求，應該從現在起開始啟動建立這項制度，并根據進城務工農民的不同情況納入有差別的社會養老保險制度。

為農民工建立社會養老保險制度要協調好就業與社會保障的關系。對于已經在城市生活較長時間(5年及5年以上)、就業穩定的農民工建立類似于城鎮養老保險制度，即實行社會統籌和個人賬戶相結合，農民工個人繳費和企業部分繳費劃入個人賬戶。考慮到企業為農民工繳納社會統籌養老保險金對企業吸納農民工積極性的影響，在實行此項養老保險時，應該允許企業根據農民工的工作年限進行繳費。工作年限短、繳納費用低，工作年限長、繳納費用高，但企業繳費費率(含劃入個人賬戶部分)最高不得高于20％，個人繳費不得超過8％。對于在城市從事個體工商的自雇性農民工，可以參照城鎮個體工商戶的養老保障，實行自愿原則。

對于剛剛進入城市的務工農民工，鑒于他們的就業、收入不穩定的狀況，最初仍把它們納入到農村養老保險制度。當他們在城市工作超過一定年限，他們就可轉入到為農民工建立的社會養老保險制度。針對農民工流動性較強這一特點，應該使農民工的養老保險個人賬戶隨工作城市的轉變而轉移。為了做好這方面的工作，全國的社會養老保險網絡信息系統應按照統一標準進行建設，使農民工在進入到新的工作地仍能連續繳費，保障其能夠在交費達到一定年限后獲得養老保險金。

(二)建立農村社會養老保障的資金來源

除了學者和專家提出的通過發行國債的部分收益和部分國有資產的部分收益進行融資外，我們還要注意到另外一條新的融資渠道，就是把在城市化進程中的征地補償轉化為社會養老保障資金。但是，農民的土地被征用之后，只能得到政府和用地單位支付的數額不多的土地補償費和安置費。據有關資料，目前在城市建設征用農用地的過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5-10％，集體得25-30％，政府及其機構得60-70％。《人民日報》披露，一些西部地區的土地補償和安置補助費最高標準為1．8萬元／人(不含青苗和地上附著物補償)，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1．5倍。按目前農村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活。按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。如果把這僅有的補償轉化為養老保障基金是不現實的，對于建立養老保障基金也是杯水車薪。因此，國家在今后應該提高征地補償，從其中拿出一部分資金作為保障基金。但需要引起注意的是不能僅僅把這筆資金用來為失地農民建立保障基金。如果認為誰的土地被征用誰得益的話，這樣又會制造出新的不公平。因此，征用土地的補償應該為全體農民甚至全體城鄉人民分享。

(三)要使社會養老保障制度順利實施還要做好以下工作

1、要盡快建立相應的社會保障法律法規，使農民社會養老保障制度得以規范化。2.提高各級政府和農民對農民社會養老保障的認識。各級政府要認識到經濟發展是手段，人的生存發展才是最終目的，因此不能僅僅把經濟工作當作政府工作的全部。要改變觀念和提高認識，把農村社會保障當作一項重要工作來抓。各級政府要通過各種方式向農民宣傳社會養老保險，使農民能主動接受。3.農民工社會養老保障應與土地轉讓相結合。如果被納入到社會養老保障的農民不愿意放棄農村的土地，就不利于土地規模化經營和農業現代化的實現。因此，要對已納入到社會養老保障的農民工的土地實現有償轉讓，讓純農戶對土地進行規模經營。純農戶的收入提高了，參加社會養老保障的積極性自然就會提高。4.繼續倡導和推行家庭養老。建設全面的小康社會需要二個過程，為農民建立社會養老保障制度也不是一蹴而就的。因此，在這一過程中，仍需要家庭養老繼續發揮作用，為農民提供經濟支持、生活照顧和精神慰藉。

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第五篇：農村養老保險制度研究

中國農村養老保險制度研究

提要目前，我國農村養老保險基本是缺失的，而我國農村又恰恰面臨著諸如人口老齡化、城市化等帶來的養老問題。本文分析我國農村養老保險存在的問題，介紹國外農村養老保險制度，論述建立農村養老保險的必要性，提出建立農村養老保險制度的建議。關鍵詞：農村養老保險；必要性；建議

一、農村養老保險面臨的問題和挑戰

我國農村養老日益面臨越來越多的困境和挑戰。主要表現在以下幾個方面：

1、農村人口老齡化日益嚴重。根據我國第五次人口普查的結果：全國65歲以上的老年人口為8，811萬，占總人口的6.96%，其中農村老年人口為5，938萬，占全國老齡總人口的67.4%。預計到2010年，65歲以上人口比例將超過8%。由于農村人口基數大，因而老齡化速度和程度長時期內仍將高于城鎮。但是，自建國以來，由于重工輕農形成二元社會保障體制，城市形成了以就業為中心的較為完整的社會保障體系；而農村則形成了以家庭保障為主集體保障為輔的較低層次的生活保障體系。隨著我國的改革開放，二元社會保障制度進一步強化。在城市，為了配合市場體制改革，國家加緊了對城市社會保障制度的改革；而在農村，則由于集體經濟的解體，原有的集體保障消失，而新的保障體系尚未建立，農村的生活保障實際上演變為家庭保障。隨著人口老齡化的到來，農村老人的養老問題尤顯突出。由于大量青壯年人口流向城市，未來農村人口老齡化問題比城市更為嚴重。

2、家庭養老功能弱化。隨著社會經濟轉型加速，城市化率提高，農村人口老齡化的到來，以及計劃生育政策的作用，農村家庭結構發生了變化，傳統的模式顯現出缺陷和弊端。家庭養老功能也明顯弱化，主要表現為：

1、家庭結構的變化。由原來的多子多福的大家庭轉為4-2-1或4-2-2的家庭結構。這類家庭的子女陸續進入婚育期，家庭養老功能弱化的表現越來越突出；

2、家庭小型化養老功能弱于大家庭。1982年人口普查農村家庭戶規模為4.43人，1990年為3.96人，2000年為3.44人；

3、農村青壯年外出務工甚至移居外地的越來越多，導致空巢家庭和獨居老人增多，老人的贍養問題難以保證。“父母在，不遠游”的古訓已經沒有約束力；

4、觀念的改變，與傳統養老密切相關的孝道逐漸淡化，使部分人對長輩的孝順意識減弱，從而危及家庭養老功能。

3、土地收入和保障功能弱化。雖然土地在農戶家庭生產經營活動中扮演著雙重角色，即生產資料和生活資料功能，但因規模小、流動性差和產權不穩定，難以成為促進農民增收的主要來源。篇二：中國農村養老保險制度文獻綜述

論文關鍵詞:農村;社會養老保險制度;文獻綜述

論文摘要:2009年9月1日國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》，著手建立針對農民的以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的新型養老保障制度。通過對我國學術界關于農村社會養老保險制度建設，如“農村社會養老保險制度建設勢在必行”、“農村養老保險制度中政府監管責任與財政責任”、“農村社會養老保險制度的模式選擇”、“農村社會養老保險基金運營管理”、“部分省份農村社會養老保險制度的建設”等相關問題的理論探討進行了文敲綜述，進而闡述我國農村社會養老保險制度建設的取向。

一、中國農村社會養老保險制度建設勢在必行

“老有所養”是中華民族的傳統美德，然而，隨著和社會變遷，傳統農村養老方式不可避免地陷人了困境，遭遇到前所未有的沖擊和削弱。土地保障功能備受沖擊、家庭結構模式變遷、農村人口老齡化和農民消費方式改變等因素使老年人的供養缺乏穩定性且隱藏著風險學者衛龍寶、儲雪玲、王恒彥從我國城鄉老年人口生活質量比較研究角度指出，老年人口的核心問題是老年人口的生活質量問題。同時，我國長期存在的城鄉二元結構和城市化進程的快速發展，使得我國城市和農村老年人的生活質量存在明顯差異)縮小城鄉老年人的生活質量差距，實現城鄉統籌，提高老年人口特別是農村老年人的生活質量，讓老年人共享到社會發展的成果，對進一步化解人口老齡化給社會發展帶來的危機和壓力，推動我國經濟社會持續發展，具有重要的理論意義與現實價值。老年人口生活質量包括健康質量、物質條件、養老保障、精神需求、社會參與、自然環境等六個方面。可見，建立農村養老保險制度的必要性。國務院發展研究中心副主任劉世錦在第三屆中國社會保障淪壇專家發言摘要中指出:現行的城鎮職工基本養老保險制度是在城鄉分割的背景下建立的，農村養老保障制度嚴重滯后，基本停留在家庭保障。8億多農民大多沒有社會養老保障，其結果是以社會保障為主旨的社會保障領域形成了新的城鄉二元結構，不適應城鄉統籌發展和和諧社會建設的需要。江勝認為農村保障的欠缺不僅嚴重地影響了廣大農村居民的生活保障和生活質量問題，造成貧困現象的惡性循環，而且嚴重地違背了社會保障應該體現的公平原則，進而直接妨礙著農村和諧社會的構建。趙慶國指出，建立農村社會養老保險是農村社會化生產方式發展的需要，是應對人口老齡化的需要，是農村經濟改革的需要，是推行計劃生育政策的需要，是推進農村土地使用權流轉的需要，是增加農民收人的需要。嚴俊指出建立農村社會養老保險是農村社會轉型和解決“三農”問題的要求。閆然指出，目前能夠領取養老金的人數只占投保人數的5%左右，投保養老保險的人群主要是中青年人，現在的老年人受益面很小。已投保的20歲一60歲的人占應投保的比重不足1%，未來一定時期內能夠得到養老金的人數也將是很有限的。讓農民享受與城鎮職工同等的養老保險待遇既是廣大農民的迫切愿望和合理要求，也是政府義不容辭的責任，這就需要將基本社會養老保險延伸到農村，建立全國通用的、最基本的養老保險制度，逐步消除城鄉二元社會養老保險的體系結構，實行城鄉統一的社會保障計劃。

二、政府責任定位:監管和財政

的風險面前，也無法為自已提供基本保障。因此，政府的介人不可避免。周德勝認為，發展農村養老保險是現代政府責任理念的內在要求，也是是政府保護農民利益的現實要求。黃曉指出由于個人經常具有“短現”行為，不可能為自己老年購買足夠的儲蓄和保險，這就需要政府介人。安增龍中指出:我國農村社會保險管理體制改革的目標應當是:通過改革逐步形成機構統一、政事分開、法制完備、機制健全、監管有力，以城鎮職工和農村社會養老保險為主，逐步與國際接軌的新型管理體制。在目標實現的過程中，政府要擔當管理者角色。楊方方也認為，在正常社會狀態下政府也有必要承擔社會保險的相應責任，這是基于國家認同和政府公共職責所決定的，因為國家認同需要社會保障制度，而政府肩負著提高國民福利、維護社會公平的公共職責。在農村社會養老保險制度中政府責任定位除了監管責任之外，還承擔財政責任。汪柱旺認為:“從社會養老保險的特性和政府的職能來推演，政府應發揮其在農村養老保險中的主導作用，并以其主體地位來制定保障農村養老保險發展的法律規范，推進切實有效的政策措施，加大政府財政資金的投人力度，并強化其對農村養老保險的監控管理，從而促進農村社會養老保險事業的健康、快速發展。”

三、農村社會養老保險制度模式選擇

關于農村社會養老保險模式選擇，華迎放認為，我國目前還處于農村社會養老保障的探索階段和建立初期，建立什么樣的農民養老保障制度問題還沒有形成一個成熟的、一致的意見。但是，關于農村社會養老保險制度建設的原則，趙殿國指出，創新農村社會養老保險制度，需要把握以下幾點:一是同我國經濟發展水平相適應，同農村實際情況相適應，同農民的承受能力相適應;二是堅持個人賬戶和基礎養老金相結合;三是建立由個人繳費、集體補助、國家補貼相結合的三方籌資方式;四是體現普惠制原則;五是制度具有彈性和包容性;六是加強農村社會養老保險的法規建設。王樹和指出，轉型期中國農村養老保險制度的適宜模式應該是雙層組合模式，即家庭養老保障與社會養老保障的雙層組合模式。徐忠芳指出，我們要重構的家庭養老模式是依靠家庭的基本養老功能，即家庭為老人提供必要的經濟來源、生活照料、精神慰籍等;并利用農村社區提供家庭之外的服務，如組織老年活動中心，讓老年人老有所樂，成立老年人協會，為老年人的合法權益提供保障等;同時政府應多渠道減輕農民負擔，大力推進農村社會保障，來彌補農村家庭養老保障的不足，使單純的家庭養老行為變為家庭與社區、政府互動型的養老過程，也即把社會上的力量納人到家庭養老的范疇內，更好地輔助家庭完成養老任務。世界銀行于2005年提出的“五支柱”的養老保障模式都是十分值得借鑒的。這五個支柱分別為:零支柱“普惠性養老金”、第一支柱“強制性社會統籌養老金”、第二支柱“強制性個人賬戶養老金”、第三支柱“自愿性養老金”和第四支柱“非正式家庭養老保障”。多支柱模式的一個基本理念是，每個支柱都有各自的優勢和風險，采取多支柱模式可以有效進行風險分散，以便更有效地提供養老保障。類似地，中國農村養老保障制度也不可能只依賴某一個支柱，“五支柱”養老保障模式具有重要的借鑒意義。

四、農村社會養老保險基金運營管理

(一)農村社會養老保險基金籌集問題

在農村社會養老保險基金籌集方面，學者涂余華認為“我國農村養老保險基金籌集存在著保費籌集原則與參加自愿原則的矛盾，農民參保缺乏積極性;預籌積累為特征的儲蓄型保險制度導致養老基金互濟性差;保費籌資來源不穩定，社會養老缺乏充足可靠的資金保障;保費投資形式單一，缺乏增值的有效途徑等問題。應該通過各級財政補貼、土地資本化、稅收等渠道完善我國農村養老保險基金的籌措問題”。王曉潔、張晉武認為，資金籌集是社會保障制度運行的核心問題，通過政府補貼發揮政府在資金籌集中的支持和利益誘導作用，是加快建立農村社會養老保障制度的支點所在。一個有效的制度供給必然會引來制度需求，當新的制度供給和制度需求達到平衡時，制度變遷才能應運而生。學者秦建文、石文偉則認為農村養

老保險基金的籌措應該“委托商業保險公司代理運作”。但是，總的來看，大多數學者認為，我國建立農村社會養老保險制度的資金籌集傾向于政府財政支持為主。(二)農村社會養老保險基金運營和管理風險

關于農村社會養老保險基金管理體制不順問題，北京大學鄭偉認為，我國農村社會養老保險基金管理過于分散，給基金的安全帶來了很大的不確定性;監管力度甚微，導致違規投資和擠占挪用現象十分嚴重。關于農村社會養老保險基金保值增值問題，郝書辰、董西明等認為，由于農村養老保險實行完全積累制，銀行利率下調和通貨膨脹等因素影響，農村養老保險基金保值已相當困難;同時，農村的社會保障基金管理缺乏法律保障，不僅難以保證保值、增值，而且各地擠占、挪用和非法占用基金的情況時有發生。

五、部分省份農村社會養老保險制度建設總結

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農村養老保險制度研究

摘要：隨著中國城鎮化、工業化進程的推進，農村戶籍人口的勞動力結構發生了變化，不同農民群體出現不同的養老保障需求。本文根據我國原有農村社會養老保險存在的主要問題，針對農民群體分化的特，最，分別討論了失地農民、農民工和純耕地農民的養老保險制度設計，力求為即將實行試點的新型農村養老保險制度設計提出一點建設性意見。

關鍵詞：農村養老保險；失地農民；農民工；耕地農民

一、農村養老保險制度研究的重要性和緊迫性

中國是一個農村人口占大多數的國家(目前農村人口占全國總人口60％)，而且農村人口結構失衡、農村老齡化程度嚴重(60歲以上人口占總人口比重已超過12％，實際上由于青壯年勞動力外出打工，老齡人口比重更高)、老年撫養比增大(已達25％)。植根于落后的生產力水平下的依賴子女和土地養老的傳統農村家庭養老模式，在社會變遷、經濟轉型，尤其是城市化的快速推進對傳統農村家庭養老的功能日漸沖擊的背景下，中國農民的養老，特別是富有流動性的農民工群體和正在身份嬗變的被征地農民群體的養老問題，是目前農村社會最為嚴峻和亟待解決的現實問題。如果解決不好，將直接影響農村城市化進程、全面建設小康社會、構建和諧社會和建設社會主義新農村等諸多目標的實現。因此，如何通過養老制度創新來解決農民的養老問題，成為繼續推動城市化、工業化，有效解決“三農”問題，實現城鄉社會經濟統籌發展的關鍵。探索一種既能適應當前農村實際情況又能長久解決農村居民養老問題的養老保險制度變得十分重要。另外，現在城鄉收入比已達到6:1，貧富差距還有越拉越大的趨勢，政府加大對農村養老保險的財政支持力度，正是糾偏貧富差距擴大的一大契機。

二、我國農村社會養老保險存在的主要問題

覆蓋面小，水平低。目前我國只有沿海發達的少數試點地區的少數農民能持續享受該制度的保障，享受養老保險的農村人口大約有6000萬人。但參加養老保險的農民不到農村總人口的10％，而且是受先天的制度設計缺陷的影響，也僅是低水平的保障，有的地方一年所得的養老保險金就幾十塊錢，還不夠買一袋米或一件衣服，如同兒戲，與城鎮社會保險待遇水平相差太大，更不能與企事業單位和公務員養老待遇相比，自然農村的參保積極性十分低下，覆蓋面低。