第一篇：完善社會組織監管體制的思考與建議

完善社會組織監管體制的思考與建議

近年來，隨著我國社會經濟不斷發展，社會組織的數量不斷增加，種類也不斷增多，社會組織自身能力在逐漸提高，他們在促進經濟建設、推進社會事業、維護社會穩定、提供公共服務等方面發揮著重要作用。確保社會組織健康有序發展，并充分發揮積極作用，加強社會組織監管顯得尤為重要而迫切，已成為各地民政部門亟待解決的重要課題。

一、我市社會組織發展現狀

近年來，隨著經濟社會持續快速發展，在市委、市政府及有關部門的重視下，社會組織發展環境不斷改善,我市社會組織建設和管理工作，取得了新的進展。一是依法登記數量逐年增加。目前，全市共有社會組織164個，其中社會團體61個、民辦非企業單位103個，數量以每年5%－10%的速度遞增，涉及教育、衛生、文化、科技、民政、體育、金融等多個領域，基本形成了門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的社會組織體系。二是規范化建設不斷加強。在加大監管力度、堅決查處違法行為等方面不斷規范社會組織管理。同時，社會組織年檢工作得到不斷改進和加強，對于年檢不合格以及不參加年檢的，依法予以嚴肅處理，年檢率基本達到90%以上，有效地提升了社會組織整體素質。三是功能日益顯現。隨著市場經濟的深入發展，社會組織在協助政府加強社會管理方面發揮著越來越重要的作用，他們在參與社會治理、提供社會服務、溝通政府與社會各社會階層間的關系、促進社會資源的有效有效配置和整合、反映群眾訴求、協調利益關系、推動文化發展、促進社會、維護社會穩定等方面發揮著重要作用。

二、當前社會組織監管中面臨的困境

近年來，依法登記的社會組織數量在增加，但這并不等于社會組織發展水平的提升。由于各種因素的制約，民政部門對社會組織的監管力度不夠、監管體系不夠完善，縣市域社會組織正面臨著監管瓶頸，制約著社會組織的良性發展。

一是監管力度不夠、服務意識薄弱。縣市級民政部門作為社會組織的登記監管部門，受困于人力、資金等因素影響，存在對社會組織重登記、輕監管現象。社會組織監管體系雖然包括登記審批、日常監管、違法審查、行政處罰等眾多方面，但縣市級民政部門監管采取的手段大多是年檢。由于人員編制和經費的制約，加上社會組織較為分散，很難對社會組織逐一進行實地考察與調研，僅靠每年一次的年檢不能有效地開展監督，更難發現問題和進行預警。

二是社會形勢變化大，相關政策法規跟不上。在現有的法規條例下，民政部門作為社會組織的登記管理機關，可以依法對違法行為進行查處，而業務主管單位只能進行協助和配合。這就造成了前者疲于登記而對監管“有心無力”，后者因不擁有明確的法律授權而采取消極態度的“有力無心”。這種“兩管兩不管”的狀態直接引發對社會組織監管的失力。如何從制度層面完善各部門各司其職、協調配合、齊抓共管的綜合監管體制是一種挑戰，也是一種機遇。此外，按照依法治國、依法行政的要求，需要對《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》等行政法規進行修訂完善。如基層民政部門無法找到社會組織直接登記的法律依據；對于違背《條例》規定社會組織的處罰，沒有一個明確的處罰標準和手段。

三是社會組織登記管理人員隊伍素質有待提高。目前，社會組織數量多、涉及領域廣、涵蓋法律寬泛，而登記管理人員隊伍的素質與日益復雜的工作不相適應。監管需要有專門的財務審計人員及時指導社會組織合理使用票據和經費；需要有專門的執法人員對社會組織進行日常監管，及時對非法組織進行取締，對社會組織超出章程規定的不合法行為進行制止等。這些人才，在現有的條件下難以滿足，而如何指導社會組織建設發展、如何提供服務、如何發揮功能等方面的研究也存在空缺。登記管理機關工作人員配置的不合理、專業技術人才失缺都無法適應新時期社會組織監管服務的要求。

三、推進社會組織監管創新的建議 面對社會組織發展過程中出現的諸多問題，加強社會組織監管，完善社會組織監管體系，健全評估考核制度、完善法律保障等措施，提高社會組織服務能力，引導社會組織發揮正能量。

一是加強監管手段多元化。有效的監管，在充分發揮登記管理人員作用的同時，也要依托社會力量參與監管，建立起社會廣泛參與的監管路徑，才有可能實現對社會組織的有效監管。這些路徑包括嘗試改變以往監管單一的行政手段，更多地通過法律手段和經濟手段促使社會組織履行社會服務功能；完善社會組織年檢工作，加強社會組織評估等級動態管理，建立社會組織年檢、評估聯動機制；加強信息平臺建設，把民政部門實行的登記、年度檢查、執法、評估的情況和社會各方面對社會組織的反映、評價及時反映在信息平臺上，以利于社會監督、輿論監督，實現監管的常態化。

二是健全社會組織監管的法律法規。任何政府管制行為必須置于法制軌道下才能獲得社會認同和支持。對社會組織的管理同樣如此，作為社會組織的行政監管機構，民政部門需要明確的法律授權，明確監管機關的權限，保證政府的監管不能“越位”、“錯位”和“缺位”，并明確執法程序和執法措施，確保監管流程有法可依；作為被監管的主體，社會組織更需要明確的法律框架：組織治理的法律要求是什么，項目運作的法律底線是什么，社會公示的法律標準是什么，行政處罰的法律依據是什么等等。這些都應該以立法形式固定下來,成為政府依法監管，社會組織依法自律的規則。同時，從社會組織自身發展角度出發，根據社會組織類型的不同，應加快推動《社會組織法》、《行業協會法》、《公益慈善法》等專項法律法規的制訂，保障專項監管的針對性和有效性，提升監管效率。

三是完善社會組織內部監管機制。首先，要努力健全社會組織權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。明確會員大會、理事會、監事會和管理層的職責，推行理事長兼法定代表人制度。要適度控制理事會規模，強化章程的核心地位，健全議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度。其次，要避免社會組織行政化傾向，社會組織應以社會自發組建為主，黨政機關領導干部原則上不得兼任社會組織負責人職務，社會組織與黨政機關應在辦公、人、財、物方面脫鉤，從而保障社會組織的民間性及獨立性。政府部門不直接干預社會組織業務活動，保證社會組織開展活動的自主性。第三，加強社會組織人才隊伍建設，建立健全社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的工作積極性和主動性。在社會組織中逐步推廣社會工作者資格認定及職業水平評價，推動人才專業化、職業化、年輕化。采取多種措施，有效動員和利用志愿人才。第四，加強和改進社會組織黨建工作。研究在社會組織中建立黨組織的有效形式，改進黨組織在社會團體中的工作方式。建立黨組織與社會團體行政機構相互配合、相互支持的工作機制，充分發揮黨組織在社會團體中的應有作用。

在全面深化改革的大背景下，加強和完善社會組織管理，發揮社會組織的積極作用，逐步規范社會組織監管體制和運行機制，推動社會組織良性運轉，使社會組織能夠真正承擔起部分公共事務的管理任務，參與社會管理，激發社會活力。

第二篇：完善食藥監管體制的建議

四川威遠縣基層干部對完善食藥監管體制的建議

與思考

2013年3月啟動的新一輪食品藥品監管體制改革，上級放任自流，地方各顯神通，大家都在水里摸石頭過河，熱熱鬧鬧搞創新，實實在在翻燒餅。最終結局是食品藥品監管機構不統一不權威，“強化”莫名其妙變為“弱化”，基層食品藥品監管部門怨聲載道。食品藥品監管體制改革成為“夾生飯”。與黨中央國務院的改革初衷南轅北轍。

問題反思

（一）頂層設計不到位。食品藥品監管體制改革頂層設計存在漏洞，改革概念化。沒有針對食品藥品監管部門監管職責不斷擴充、監管工作量大幅度增加，特別是對于監管一線的縣級食品藥品監管部門必須解決的機構設立、人員編制、經費保障、執法裝備等配套改革的具體內容、責任主體、解決路徑、完成時間等提出具體剛性要求，加之權威指導不力，改革成為始料不及的各地各行其是！與建立統一權威的食品藥品安全監管體制的改革初衷漸行漸遠。

（二）機構設置沒有規范。一是沒有明確縣級食品藥品監管局直屬機構、基層監管機構的設立規范。多數縣級食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構設置至今沒有到位。二是沒有統一設置食品藥品犯罪偵查機構。盡管2014年國家總局、公安部聯合召開新聞發布會，至今還在孕育中！食品藥品犯罪偵查機構建設嚴重滯后。三是食品藥品監管系統黨組織亟待完善。縣級食品藥品監管局黨組織設立不適應改革形勢和變化。四是怪胎“N合1”。“N合1”表面上解決編制矛盾，減少政府組成部門設置數量，實際上是規避部門利益矛盾的花拳繡腿改革，是削足適履的怪胎。導致“監管機構名稱標識不統一、執法依據不統一、執法程序不統一、法律文書不統一等問題，影響了法律實施的效果”。在部門利益博弈中，更名不斷，掛牌不斷，扯皮不斷，折騰不斷。縣級“N合1”機構基本上成為N個上級部門的辦事機構，縣級局局長淪為會販子，副職忙于應付N+X個領導，食品藥品監管實質上弱化。五是部分地方狹隘理解綜合執法。六是各級食品總監、藥品總監職務設置職責不清，任務不明，沒有規范。

（三）人員編制沒有標準。一是編制矛盾下移。中央規定“基層食品藥品監管的具體方式及機構設置模式，根據人口、面積、交通、經濟發展狀況等因素以及食品藥品監管任務量和調整劃轉后的人員編制等情況研究確定”，多數省級規定應景式，沒有像公安等機構的編制配備剛性標準（況且編外大量使用協警）。導致難以確定縣域食品藥品監管人員編制。上級食品藥品監管部門要求下級監管部門爭取編制，而食品藥品監管部門、編制部門沒有共同遵守并且是可操作的編制口徑。食品藥品監管執法人員的編制矛盾，集中聚焦在縣級；監管執法人員編制與履行職責要求的矛盾，集中暴露在縣級。二是基層機構編制不合理。“每所2—3名”配備基層所監管人員，背離實事求，不合理、不可操作。因為劃分鄉鎮行政區劃，全國及省市甚至縣級沒有統一標準，鄉鎮行政區域人口數量懸殊，幅員面積懸殊，監管對象懸殊。以某縣為例：鎮域人口從1萬余人到超過20萬人不等，人口懸殊超過15倍；鎮域食品藥品監管對象從100個到近4千個不等，監管對象懸殊40倍左右。至于與縣域內其他行政執法隊伍比較，監管對象數量更不平衡，差距達到數倍至十余倍。三是監管力量明增暗減。落實國務院“編制隨職責劃轉、人員隨編制劃轉”不力。從表面上看，食品藥品監管人員絕對數在大幅度增加，實際上與劃轉職責極不相稱。2008年開始、2011年前后完成的上一輪體制改革，從縣級衛生部門劃轉餐飲服務、保健食品、化妝品監管職責，劃轉編制遠遠低于實際履行監管職責的力量。更別說社會經濟變化導致的近年來保健食品、化妝品市場大發展。2013年開始的新一輪體制改革，從縣級工商系統、質監系統劃轉編制遠遠低于2個部門實際承擔食品生產、流通監管職責從事監管的人數。另外劃轉酒類質量安全監管職責，以及劃轉畜產品在定點屠宰以后進入批發、零售市場的安全監管等職責，并沒有劃轉任何人員編制。難怪基層食品藥品監管人員埋怨說食品藥品監管體制改革一次，食品藥品監管力量削弱1次，基層監管矛盾加劇1次！基層壓力加大1次！新一輪食品藥品監管體制改革以后，人員編制與履職矛盾進一步凸顯。

（四）監管執法保障乏力。一是經費保障沒有標準。在多數地方是吃飯財政的情況下，作為機構改革重點加強的縣級食品藥品監管局的公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行經費、職工差旅費以及食品藥品化妝品醫療器械檢驗檢測、不良反應監測、應急投訴處理、綜合協調等工作經費保障極度困難，食品藥品監管處處都要花錢，成為不待見的部門。二是裝備特別是執法執勤車輛嚴重短缺。特別是在剛剛倒計時完成的公車改革中，基層食品藥品監管執法執勤車輛，不僅在體制改革以來的3年中幾乎沒有正規渠道增加，反而一律在現有編制基礎上，與其他部門一樣，按照同比例壓縮，基層食品藥品監管執法執勤車輛短缺矛盾更加突出。三是基層辦公用房面臨窘境。

（五）部門格局禁錮，協調推進乏力。食品藥品安全工作面寬量大，矛盾錯綜復雜，覆蓋一二三產業，涉及發展、穩定和民生，群眾關注度高，要求高，與黨委政府的大多數部門關聯密切，現有架構體系協調推進明顯乏力。不少縣級食品藥品監管局直屬機構、派出機構級別不明確。省際、省內市際上述機構級別懸殊，與其他行政執法部門如工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及疾控中心的級別懸殊。與承擔的重要職責不相稱。

建議構想

基于黨中央國務院提出食品安全戰略，按照“食品藥品安全是最大的政治，食品藥品安全是公共安全，食品藥品安全底線是依法治國三條安全底線之一”的定位，按照創新、協調、綠色、開放、共享發展理念，圍繞推進供給側結構性改革，圍繞“加快健全統一權威的食品藥品安全監管體制”，應當進一步科學完善食品藥品監管的頂層設計。建議重點從以下方面完善食品藥品監管體制：

（一）明確職責定位

1、統一明確監管職責。應當充分考慮食品藥品監管的專業性特殊性并借鑒發達國家管理成功模式，全面貫徹落實黨中央國務院要求。在認真總結貫徹執行國務院《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》（國發〔2013〕18號）經驗教訓的基礎上，落實黨中央國務院的決定，進一步科學整合相關職能職責，明確全國各級食品藥品監管部門職責。比如：在全面履行國發〔2013〕18號文件明確職責的同時，落實國務院《關于印發鹽業體制改革方案的通知》（國發〔2016〕25號），整合接收食鹽質量安全管理與監督職能；落實國務院《關于整合調整餐飲服務場所的公共場所衛生許可證和食品經營許可證的決定》（國發〔2016〕12號），整合接收地方衛生部門對飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所食品安全的許可和統一監管職能。

2、正確認識綜合執法。現在獨立的食品藥品監管執法本身已經屬于專業性很強、情況復雜的綜合執法，執法范圍涵蓋與人們生命健康相關的絕大部分領域，包括食品藥品化妝品醫療器械生產經營全環節。以食品生產、經營為例，分別涉及31個類別、10多個類別。絕不能錯誤理解整合多部門執法才是綜合執法。

（二）規范機構設置

3、規范設置獨立機構。參照公安機構設置模式，統一設立縣級食品藥品監管局及其直屬機構——食品藥品監督稽查機構、食品藥品檢驗檢測機構、不良反應監測機構、基層派出機構。明確不同類型的縣級檢驗檢測機構設置規范。

4、規范設置食品藥品犯罪偵查機構。建議參照森林公安機構模式，統一規范設置。

5、完善縣級食品藥品監管系統黨組織。適應黨建工作新要求，適應食品藥品監管體制改革新形勢，建議統一明確成立縣局機關黨委或者黨的總支委員會，在條件成熟的內設機構、直屬機構、派出機構或者聯片設立基層黨支部。

6、規范明確各級食品藥品監管局食品安全總監、藥品安全總監等職務的設置及其職責。

7、不要在縣級“N合1”。應當清醒認識并且敢于正視“N合1”存在的弊端。食品藥品體制改革不要自下而上，不要為了壓縮機構數量或者回避編制矛盾，而在縣級湊合搞“N合1”，不能讓更名不斷、掛牌不斷、扯皮不斷、折騰不斷繼續下去。因為人民群眾的食品藥品安全拖不起！地方黨委政府及食品藥品安全監管相關部門的被問責承受不起！

（三）制定監管執法人員編制剛性標準

8、明確縣域編制標準。借鑒公安等部門的經驗做法，借鑒本行政區域人口數量“陜西3?、山西省3.31?（縣鄉2.72?）、內蒙古通遼市3.5?、甘肅天祝縣4.73?”等地配置食品藥品監管人員的編制標準，建議國家統一明確食品藥品監管人員編制按照不低于3?作為基本編制配備標準。

9、合理確定縣級局、基層監管機構編制。按照李克強總理重點強基層、強一線，轉變“頭大腿細”現象的要求，核定縣域食品藥品監管人員編制以后，按照監管力量傾斜基層的原則，按照三七開左右的比例，合理劃分縣級局（含稽查執法）人員編制、基層監管機構編制。

建議授權縣級食品藥品監管局會同編辦，重點考慮鎮（鄉街道）行政區域人口、監管任務量等因素，兼顧考慮行政區域面積、交通等因素，按照保障履職的原則，在縣域食品藥品監管人員總編制框架內，確定派出機構編制。

（四）落實監管執法保障

10、明確經費保障標準。參照內蒙古自治區《關于進一步加強食品安全保障工作的通知》，明確按照縣域人口每人15元，核定食品藥品安全監管經費。或者統一明確按照公安部門標準，核撥縣級食品藥品監管部門公業務費包括日常監管、專項行動、執法車輛運行、職工差旅費經費；與此同時如實保障人口數4‰確定的食品抽檢批次數量，以及上級下達的藥品化妝品醫療器械檢驗檢測數量，藥品化妝品醫療器械不良反應監測、應急投訴處理、綜合協調等工作經費。

11、制定裝備特別是執法執勤車輛配備規范。

建議國家食品藥品監管總局會同財政部等部門，針對食品藥品監管執法工作面臨的嚴峻形勢，在公車改革結束以后，結合執法執勤車輛改革管理新要求，立即修訂財政部、國家食品藥品監督管理局《食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法（試行）》（財社〔2012〕2號），出臺《食品藥品監督管理系統執法執勤用車配備使用管理辦法》，明確食品藥品監管系統執法執勤用車（監管執法、應急處置工作的基本工具，包括執法專用車輛、藥品快速檢驗車、食品快速檢測車等執法交通工具）配備編制標準、經費渠道、責任劃分、到位時限，規范使用管理。

同時，建議國家食品藥品監管總局在食藥監財〔2014〕204號印發的《全國食品藥品監督管理機構執法基本裝備配備指導標準》基礎上，征求財政部等部門意見，及時修訂完善，聯合印發，明確經費渠道、責任劃分、到位時限。

12、規范化建設基層辦公業務用房。建議國家食品藥品監管總局在食藥監財〔2014〕218號印發的《食品藥品監管鄉鎮（街道）派出機構辦公業務用房建設指導意見》的基礎上，征求國家相關部委意見以后，聯合印發。明確在辦公用房建設中，各級政府應當承擔的責任和義務，辦公用房建設經費來源、建成時間、驗收時間、督查要求。

13、加快監管能力標準化建設。參照公安、司法、審判、武裝等系統標準化建設模式，由國家食品藥品監管總局會同有關部門出臺不同層級、不同等級的食品藥品監管機構、派出機構（基層監管機構），以及各級食品藥品監督稽查、檢驗監測、不良反應監測等機構的等級建設標準。落實經費來源，限期達標。

（五）提升綜合協調能力

14、參照從中央到縣級的組織部、宣傳部、政法委、總工會、黨校以及公安局和曾經的地方招商引資等部門主要領導的設置規范和先例，為了有利于加強食品藥品安全監管，提升綜合協調能力，建議明確各級食品藥品監管局長（食品藥品安全管理委員會辦公室主任）由同級黨政副職擔任。

15、規范縣級局直屬機構、派出機構級別。參照工商執法及其派出機構、衛生執法、環境監察執法機構以及縣疾控中心等設置先例，借鑒湖北、陜西、山西、甘肅等省規定，建議統一明確“縣市區食品藥品稽查局、食品藥品檢驗檢測中心為全額撥款事業單位，科級建制；在鄉鎮街道設置的食品藥品監督管理所為執法類事業單位，科級建制”。

（六）爭取黨政重視推進食品藥品安全監管

16、爭取加強領導。一是明確地方黨政主要領導擔任食品藥品安全委員會主任，落實黨政同責，屬地管理等要求（借鑒黨風廉政建設、安全生產、環境保護、社會治安綜合治理等經驗做法）。二是爭取黨委政府印發重要文件。凡是食品藥品監管的重要工作部署、以及需要多部門協調配合的工作安排，包括非常時期的重要工作，不要繼續僅僅由上級食品安全委員會辦公室或者食品藥品監管部門發文安排，要求下級部門去向當地黨委政府匯報或者與相關部門協調。而應當積極爭取由黨政（兩辦）發文，或者相關部門協商一致聯合行文，為基層食品藥品監管部門順利開展工作打通干線。

17、加大考核權重實行一票否決。參照2016年中央1號文件要求，借鑒黨委政府當年抓計劃生育等工作的成功經驗，建議把食品藥品化妝品醫療器械的安全監管，納入縣級黨政領導干部績效考核的重要內容，提高食品藥品在地方黨委政府綜合目標考核中的權重，并對食品藥品化妝品醫療器械安全監管分別實施單項目標考核。強化地方黨政主要領導及班子成員的食品藥品安全意識，重視包括自己在內的食品藥品安全，保障包括自己在內的身體健康和生命安全，確保力量配備、資源配置、服務保障等方面傾斜食品藥品監管機構，確保監管部門有效履行職責。

18、明確改革到位時間。建議在食品藥品監管體制改革實施意見中，分門別類明確相關工作的責任主體、工作要求、完成時間、督查督辦問責等，確保全國食品藥品監管體制改革步調一致。例如：明確在2016年12月底以前組建獨立的機構；明確在體制改革以后的3年內，通過考試錄用、考核聘用、遴選、調動人員等形式，確保人員編制到位率不低于第一年75%、第二年85%、第三年95%，并保持動態平衡；明確到位人員的專業素質要求；明確執法執勤車輛配備、基層辦公業務用房最遲在3年內全部配備到位。等等。

19、出臺權威的體制改革實施意見。建議在2016年全國人大常委會組織食品安全法執法檢查發現問題和本次國務院組織的食品藥品監管體制改革調查研究的基礎上，跳出食品藥品監管部門利益的禁錮，站在全面建設小康社會，站在維護國家民族利益和人民群眾健康利益至上的高度，認真思考、完善建立統一權威的食品藥品監管機構的頂層設計。由中央辦公廳、國務院辦公廳印發建立統一權威的食品藥品監管機構的實施意見。

20、多渠道解決編制。一是調劑行政事業編制。根據社會發展變化新情況，砍掉或者整合不合時宜的機構，通過改革解決部分編制缺口。二是集中使用空余編制和機動編制，充實縣域食品藥品監管部門。三是重新核定劃轉編制。實事求是核定縣級衛生部門承擔餐飲服務、保健食品、化妝品職責的監管力量，核實縣級工商系統、質監系統在承擔食品生產、流通安全監管期間的監管力量，重新核定縣級衛生部門、工商系統、質監系統的劃轉編制。兼顧執行2016年2月國務院國發〔2016〕12號地方衛生部門移交飯館、咖啡館、酒吧、茶座4類公共場所監管職責的劃轉編制。四是從職責劃轉部門劃轉編制。即從整合劃轉酒類食品安全監管、畜產品在定點屠宰以后進入批發、零售市場質量安全監管等職責部門劃轉編制。兼顧考慮整合接收食鹽質量安全管理與監督職能的劃轉編制。五是調劑劃轉其他行政執法隊伍編制。按照兼顧與其他行政執法隊伍之間人均監管對象平衡原則劃轉。六是從鎮（鄉街道）確定部分人員負責食品藥品監管工作，或者定向劃轉部分編制到基層食品藥品監管機構。七是從教育部門調劑部分富余編制補充。（文/威遠縣食品藥品監督管理局局長胡子林）

第三篇：完善基層醫療體制的建議

在具體改革實施過程中，出現的幾種帶有普遍性的傾向：

一是醫聯體建設聯體不聯心。醫聯體中優質醫療資源的下沉，需要市場之手和政府之手同時發力。在具體實施過程中，許多地方“拉郎配”現象嚴重，資源內在整合度不高，醫聯體內部利益互不兼容，工作流于形式。

二是“藥占比”考核過于注重“比”而不注重“藥”。藥占比指醫院的藥品收入占總收入的比例。目的是減少不合理用藥，減輕病人負擔，是醫改的主要考核指標之一。從實際情況來看，許多醫療機構采用“上有政策下有對策”的辦法來應付考核，如大幅度提高不必要的化驗和檢查費用來做大“分母”，或讓病人多次掛號分次開藥的辦法做小“分子”，從而變相地增加了病人的負擔。

三是財政補償的激勵作用沒得到很好發揮。實行基本藥物制度與績效工資改革以來，“核定任務、核定收支、差額補助、績效考核”的補償模式已是各地基本的財政投入與補償模式。“核定任務、核定收支”往往以上一收支為基數，由此造成“鞭打快牛”現象的普遍存在：能力強的基層醫療衛生機構由于業務收入高，財政補助收入隨之減少；相反，能力差的基層醫療衛生機構由于業務收入低，財政補助反而增加。

四是分級診療的宣傳、配套有待加強。有統計結果顯示，2016年1-10月全國大醫院總診療人次為26.3億，同比提高5.1%，出院人次數13920.8萬，同比提高8.1%；同期基層醫療衛生機構總診療人次為35.6億人次，同比下降1.1%，出院人次3278.2萬人，同比提高僅3.2%。可見當前更多的醫療服務仍然集中于大醫院，分級診療的宣傳、醫療設備的配套共享還做得不夠，也影響了分級診療制度的推進。

為此，特提出如下建議：

一、改善基層醫療機構考核，將重心放在合理用藥、檢查上。基層醫療機構的醫療工作主要集中在慢性病的控制與管理，其手術治療與各類輔助檢查項目相對較少，單純考核“藥占比”的意義不大。為此建議充分尊重基層醫療機構的工作特點，重點考核合理用藥，合理檢查，不要與大醫院一樣實行“一刀切”。

二、改善大醫院醫藥分開模式，使之更切合分級診療需要。一是建議大醫院取消門診藥房，保留住院藥房和急診藥房，并保留因急診、化驗、手術、住院用特種專科所需的用藥品種，限制慢性用藥的品種與數量；二是建議涉及慢性病管理和康復所需要的相關藥品全部配備于基層醫院或社區醫院，同時強化基層醫院服務能力。全行業配套實行疾病臨床路徑、醫保支付和醫療價格改革，重新設計醫療服務流程，讓分級診療工作在制度上、內容上和形式上實現高度統一。

三、改善財政補償方式，引入激勵機制。改革補償方式，在“保基本”特別是保障好基本公共衛生經費使用的基礎上，要創新機制，轉變政府直接供給模式。一是堅持“養事不養人”，重點支持人才培養和學科發展，對中醫、精神病、傳染病、職業病，婦女兒童等在投入政策上要適當傾斜。二是嚴格控制大型醫療設備配置，鼓勵共建共享，提高醫療衛生資源利用效率。三是探索建立專項補助與付費購買相結合、資金補償與服務績效相掛鉤的基層醫療衛生機構補償新機制。基層醫療機構的建設發展等非經常性支出主要由財政專項安排，日常運行等經常性支出則通過提供基本醫療衛生服務，由政府或醫保(個人)按標準付費購買。

第四篇：工商監管體制與手段創新的思考

淺談工商監管體制與手段的若干對策

【內容摘要】工商監管既是一個前沿理論問題,同時又是一個同日常監管實踐緊密相關、具有操作性強的現實問題。本文就工商監管的基本理論及現實問題進行分析,辯證地討論了工商監管體制創新與手段創新的對策問題。全文共分三部分。第一部分主要闡述了工商監管和監管體制與監管手段的概念,討論了市場監管的必要性;第二部分著重就工商監管體制與監管手段的發展演變和存在問題進行了分析;第三部分是全文的重點,在繼承發揚現有監管體制和監管手段先進經驗的基礎上,結合工商監管實際,探討了改革和完善市場監管體制與監管手段的若干對策。

【關鍵詞】工商監管 體制創新 手段創新 對策建議

落實科學發展觀，推進工商監管體制和監管手段的創新，是工商部門實現職能轉型的重大課題。2006年 4月26日至27日，國家工商總局局長王眾孚在河北考察時強調：“以科學發展觀統領工商工作，推進監管體制和監管手段創新（以下簡稱“兩個創新”）。”它對于指導和促進工商監管實踐具有十分重要的意義。

一、創新監管體制與手段，是工商事業改革和發展的必然要求 所謂工商監管，是指為了建立和維護市場經濟秩序，國家授權一定的經濟行政管理機關，對市場經營主體及其市場行為依法實施的行政監督管理。“工商監管體制”屬于國家經濟行政管理體制的范疇，它是按市場經濟的要求和國家經濟管理體制改革的方向所設置和構成的工商管理機構和組織制度、管理制度的總稱。包括工商監管機構體系及其法律地位，相互之間、上下級之間的職責權限劃分，管理手段和管理方式等等。“工商監管手段”是工商行政管理方法的具體化，是工商部門為實現其管理目標而采取的具體操作方法。行政方法和法律方法的有機結合構成了工商監管的行政執法手段，根據工商行政管理的方法特點和職能要求，工商監管的手段概括起來就是行政執法。表現為工商部門運用行政許可、行政措施、行政強制、行政處罰等執法手段，以強化對市場經營主體及其市場行為的監督管理職能。因此，工商監管職責是“體制+手段”的總和。

發展是執政興國的第一要務。以人為本，全面協調可持續發展是科學發展觀的基本要求。堅持以科學發展觀統領工商工作全局，既是工商部門理論武裝的重要課題，也是實踐體制與手段創新的重要任務。

（一）推進“兩個創新”，是工商監管全面發展的必然要求。工商監管要全面發展，轉變觀念十分重要。轉變觀念作為強化工商監管能力的對策之一，這幾年我們也一直在強調，但并未從根本上得到解決。比如還未準確地把握監管社會主義大市場的深刻內涵，有些方面仍停留于對集貿市場監管的程度。因此，對于工商監管工作來說，轉變觀念是一項刻不容緩的工作任務，但這不是一蹴而就而是一個長期漸進的過程。當前，轉變觀念就是要求廣大工商干部深刻理解和準確把握科學發展觀的內涵，認清監管社會主義大市場的深刻內涵和重要意義，調準管理觀念和管理思想，自覺提高管理層次，從狹隘的集貿市場監管中擺脫出來，增強監管的自覺性和準確性。

（二）推進“兩個創新”，是工商監管協調發展的必然要求。當前，市場管理雖然不完全由政府職能部門直接進行，但也還是占絕對的主體地位，而未形成多層次、均衡的市場監管網絡結構。市場經濟要求工商監管呈多層次、多元化、均衡的網絡體系，要求分解傳統的政府職能，由完全直接管理變為更多地間接管理，將更多的市場職能逐層 分給社會組織和個人，由它們分擔部分管理職責或配合政府機關管理市場。就工商監管體制改革而言，也就是要建設“法制工商、服務工商、責任工商、效能工商”，進行一次反映體制發展規律和高度規范化的行政管理體制改革，加快工商監管由“傳統管理型”向“監管執法服務型”的轉變。因此，就要加大各種非政府組織在市場監管中的作用。進一步改革市場管理體制，明確政府職能，強化市場中介組織和社會監督力量的輔助作用。

（三）推進“兩個創新”，是工商監管持續發展的必然要求。“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”是社會主義法制建設的基本要求和內在動因。運用行政手段和法律手段管理市場是工商機關從事監管的主要方法，是實現職能到位的基本措施。監管手段創新是新的歷史時期給工商機關提出的一個新的課題。隨著科學技術的發展，市場業態的變化，國內市場與國際市場日益融合，生產與流通界限早已模糊，我們所監管的市場已經發生了深刻的變化，市場監管范圍越來越廣，市場監管難度越來越大，要求工商行政管理部門不斷創新監管手段，增強監管手段的科技含量和現代化水平。沒有現代化的監督手段，就無法履行監管職能。因此要解決這一問題，就迫切需要有一種進取的精神，創新監管手段，主動適應經濟基礎的變化，在監管手段和方式上作出相應的調整，提高工商監管的科技含量。

二、創新監管體制與手段，是工商事業改革和發展的客觀需要

工商監管體制是相對宏觀調控的微觀監督的市場管理體制和制度。市場監督管理機構以履行對市場進行規范、監督、查處為主要任務。隨著經濟體制、經濟管理體制改革的深入，工商監管的地位將更加突出，從而形成以工商監管為代表的、有特色的市場監督體制。目前這一體制已基本成型，表現在：工商機關作為主管市場的行政執法 機關的地位已經確立；工商監管的市場監督執法體系已經建立、日趨完完善；工商機關的市場監督的權威性日益提高；工商機關自身的管理體制逐步得到完善，體制改革取得突破性進展；工商監管手段有所改進，法律體系逐漸完善、監管模式正在重新建立、監管方式日益轉變、制度建設和信息化建設步伐加快。

但現階段的工商監管尚未充分發揮國家賦予的宏觀調控職能，主要表現在以下幾個方面:

（一）市場宏觀調控體制過濫。行使計劃、組織、調控市場職能的流通管理機構過多，易于導致阻礙流通，分割市場；市場經濟所需要的調控手段不健全，缺少力度，職能不到位；機構設置多而散，也容易影響綜合性經濟管理部門有效地發揮職能，降低了管理效果；現行的分銷管理體制存在明顯缺陷，基本上是一種“主體管理”模式，政出多門，各部門之間容易出現扯皮現象，部門之間的管理協調成本較高；各流通主管機構都意欲統管某類商品的整個流通過程，包括市場監督，但實際上由于體制、機構、人員、力量等原因，難以達到預期的效果。

（二）市場微觀監督體制不順。一是存在一些體制性障礙，許多地方保護主義的問題還沒有很好地解決；二是機構設置理念錯位，職能重復交叉的問題；三是工作運轉機制不順，體系設置不科學；四是資源保障強度不力，財政保障不足，籌集經費精力牽制大，人力配備不足，編制少，任務重；五是工商長效監管機制尚未形成，制度建設不夠完善，在客觀上對一些影響市場秩序的重大事件把握不準或不能正確預見。

（三）工商監管市場手段缺乏。假冒偽劣商品屢禁不止，表現在一些地方區域性、集團性制假售假活動越來越高明，有的制假活動已由 過去單兵作戰和簡陋小生產，發展為大規模的專業化生產。有的甚至利用電子商務售假，利用網絡搞傳銷，利用現代科技搞違法犯罪活動。而作為負擔市場監管執法的工商行政管理部門，包括其他行政執法部門，無論是打擊力度還是執法力度都遠遠不夠，這除了主觀原因之外，還有一個重要原因就是監管手段的科技含量不高。表現在打假手段有限，辦案所需經費短缺，辦案裝備落后，執法人員的科學文化素質不高，績效考核機制不全，許多工作“考”而不“核”，這一切都說明，加大市場監管的科技含量已成為一項十分艱巨而又緊迫的任務。

三、創新監管體制與手段，是工商事業改革和發展的有效途徑

現行的工商監管體制與手段是在經濟改革和職能轉變的基礎上建立的，還存在舊體制的管理方式及弊端，因此必須進行創新，對此提出如下對策。

（一）改革市場宏觀管理體制，加快建立綜合管理體系。首先，精簡管理機構。保留那些綜合性的經濟管理部門對市場的宏觀調控職能，撒并那些不必要的部門管理機構，弱化一些市場專業管理部門的行政職能，將市場調控職能和手段由綜合性經濟管理機構掌握，以便使市場調控得以簡化、統一、有效。

其次，改革分銷體制。政府要把改革分銷行政管理體制盡快提上日程，建立起一套符合國際慣例的流通管理體制和協調機構。我們認為，在改革管理體制和設立管理機構過程中需要把商品分銷和流通作為一個獨立的整體考慮管理體制的改革，制定出完善的規劃和政策措施，通過制度創新和強化法制來拆除各種市場壁壘，促進統一市場的形成。

第三，轉換政府職能。建立、健全適應市場經濟要求的調控手段，運用財政貨幣政策、經濟杠桿、參數控制、信息導向、物資吞吐等手段，對市場進行科學、間接地調控。為此要加強基礎工作的建設，如 宏觀制度建設、信息技術與信息網絡建設、統計制度的建設、全面規劃建設等。

第四，改革財政體制。要在樹立大財政一盤棋意識的基層上，工商行政管理的各項執法辦公經費和公務員個人工資、津貼、福利、獎金等由市財政統一全額拔付，不再實行以收定支、“分灶吃飯”、差額預算等現行辦法。

（二）健全工商監管組織機構，著力構建統一運行系統。第一個層次：市工商局的機構設置。內設機構設計扁平型的組織結構，應與國家工商總局基本保持一致，實行“蜂窩煤”式的上下對口專業管理模式。或設計有機的附加結構，如注冊登記、經濟檢查、專業分局、質量檢測、信用監控等機構，更能適應現階段工商監管工作的特點。市工商局的權限職責劃分要注意改變目前權大責小的現狀，重點履行立法調研、宏觀指導、宏觀監管、組織協調的職能。

第二個層次：區縣工商局的機構設置。應根據市局機構設置模式，按監管職能適當進行歸并整合，建立三大體系實行分管局長責任制：一是內部運轉監督保障體系。如設置辦公室、行政財務、法制監督、行政監察等科室；二是市場監管專業執法體系。如注冊登記、市場合同、商標廣告、經濟檢查等監管和消費者權益保護等科室；三是工商監管協調服務體系，如12315網絡、信息中心、工商學會、企業信用協會、消委、個私協會等社團性的機構。

第三個層次：工商所的機構設置。機構設置要突出綜合執法的特點，內設登統服務室、市場巡查室、經濟檢查室。目前，工商所在職責履行上應著力要認真研究解決兩個問題：一是監管重心下移，市場監管的所有業務要加大屬地管轄的份量，輔之以少量的級別管轄和特別管轄。二是要明確權責配置，按照“以責配權、以權負責、權責對等” 的原則，科學配置、明確劃分各級工商行政管理機關特別是區縣級工商局和基層工商所的權力和職責，避免基層責大權小而難以負責，上層責小權大而無責可負甚至濫用權力。

（三）建立工商監管工作規則，完善市場管理基本制度。市場監管的目標是建立規范的市場經濟秩序,為市場主體創造良好的發展環境。要實現這一目標,就必須有一系列制度。這里的制度，即市場管理制度，是指置于相應的市場管理體制之下的，或構成市場管理體制的基本要素，它包括宏觀的和宏觀的一系列管理制度。實踐證明，市場管理制度是市場管理的有效手段，它是市場管理活動規律的總結和經驗的積累，我們應當重視市場管理基本制度的研究和建設。

在監管對象方面，我們應當在流通領域商品質量監管中繼續推進商品準入制度改革，進一步探索和完善標準準入、協議準入、備案準入制度和不合格商品退市制度，推行進貨查驗、索證索票、購銷臺帳、質量承諾、先行賠付等經營自律制度。

在監管領域方面，要切實加強高危行業監管，在市場準入、年檢驗照、監管巡查、主體退出等重點環節上嚴格制度把關，通過動態監管巡查隨時掌握高危行業市場主體的變動情況，變被動滯后監管為主動提前監管。

在監管方式方面，我們要全面理解和牢固樹立“分類監管”的思想，全力推進以信用狀況為依據實施信用分類監管，以行業風險等級為依據實施風險分類監管，以警示信息為依據實施預警分類監管，以經營地域為依據實施區域分類監管，以經營規模為依據實施規模分類監管。

在監管效果方面，對單位要重點考核監管執法服務的效能。考核的重點是執法人員的能力、市場監管的效果、執法辦案的質量、服務發展的成果以及地方黨委政府和人民群眾的滿意度。要注重考核方式的 創新，變“關門考核”為“開門考核”，實行黨委、人大、政府、政協、部門、管理對象、消費者參加的“股份制”考核。

（四）強力構建工商監管體系，盡快形成聯動網絡格局

如何實現對市場的有效監管呢？決不能簡單考慮這個問題，因為這是一個系統工程。它需要從宏觀層次（政府及其職能機構）、中觀層次（非政府組織，特別是行業自律組織）、微觀層次（公民個體）共同努力，形成一個相互聯結的監管體系。進一步理順職責權限，形成層級分工、各有側重、相互銜接、合理監管的機制，正確處理好屬地管理與統一執法、合理分權與強化集權、放權到位與執法到位的關系，盡快形成執法權相對統一、案件審批權相對統一、指導協調相對統一的執法體系，增強監管實力。要充分調動社會各方面的積極性，形成監管合力。主動爭取黨委、政府的大力支持，把工商工作納入地方經濟社會發展的總體部署當中。加強部門之間、地區之間的協作配合，建立完善大要案線索通報和協查制度，加強跨地區、跨部門、跨行業案件的查處。充分發揮各級協會的橋梁紐帶作用，引導廣大經營者自覺守法、誠信經營、公平競爭。加強與新聞媒體的聯系協作，適時曝光典型案件，震懾違法分子，教育廣大群眾。建立健全消保維權工作機制，積極推進“一會兩站”建設，著力構建設機制完善、運轉協調、反應靈敏、處置高效的基層維權工作網絡。

（五）不斷提升工商監管手段，加大裝備運用科技含量。所謂科技含量，是指先進的科學技術和方式方法在某一項事務中所占的分量和比重。加大工商監管的科技含量，就是要在大力提高隊伍素質的基礎上，加快現代化監管技術的應用，更新監管手段和創新監管方法，使市場監管和行政執法在現代科技的應用上能跟上時代發展的步伐。在繼續完善行政法規賦予工商監管手段的基礎上，要把信息化建設作為 一項全局性、戰略性、基礎性的重點工作來抓，加快國際互聯網建設，全面實施信息化建設發展規劃，繼續推進研發建設工作，加快業務信息系統的整合共享；建立健全信息數據庫建設的長效機制，確保入庫數據真實、準確、完整、及時和安全；全面應用現有各業務信息系統和工商所分類監管平臺，嚴格應用考核機制，促進全系統信息化建設與應用的不斷深入發展；繼續抓緊開發聯合征信系統，實現企業信用信息征集整合共享，為全社會企業信用信息應用服務；要把跨區域聯網應用落實到日常工作之中，在企業設立、變更、注銷、年檢和日常巡查、立案調查、專項整治、申訴舉報辦理以及其他查詢應用工作環節中，實現全國黑牌企業數據的適時應用。其次，要積極采用新的科技手段，進一步推動監管執法由使用信息技術向綜合開發利用多種現代科技手段轉變。要按照全面打造“科技型”工商和市場監管現代化、專業化、標準化的要求，繼續加大投入，加強執法車輛、食品速測設備、廣告監測設備、信息通訊設備等現代裝備建設，由單一化、品種少、覆蓋窄、以局為主向多元化、諸品種、寬覆蓋、以所為主的轉變；要廣泛引進和綜合運用現代信息技術、現代檢測手段、現代統計方法和現代管理工具等多種科技手段，對市場主體的準入行為、經營行為、退出行為實施全程有效監管，不斷提高工作效率和監管的科學性、準確性。

總之，工商監管體制的改革與完善較為復雜，涉及許多棘手的問題；工商監管手段的改進與提高十分具體，需要在理論、目標、可行性上深入細致的探討，還應結合我國國情和改革實踐，逐步摸索、適時完善。

第五篇：龔正：加大監管力度完善監管體制

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龔正：加大監管力度 完善監管體制

作者：

來源：《浙江人大》2012年第10期

在9月27日召開的省十一屆人大常委會第三十五次會議專題詢問會上，副省長龔正作了表態發言。他說，省政府及政府有關工作部門將認真聽取省人大常委會的意見，自覺接受監督，查找不足，不斷改進工作。

龔正強調，下一步食品安全工作要重點在以下三個方面下功夫：

一是廣泛開展宣傳，著力營造保障食品安全的良好法治環境。特別是要強化企業是食品安全第一責任人的意識，從源頭上筑牢食品安全的防線；要加強執法隊伍的法律知識和專業技能培訓，確保執法人員準確理解、全面掌握食品安全“一法兩規”，不斷提高執法水平；要加大宣傳力度，提高全社會的食品安全法律意識，形成保障食品安全的良好氛圍。

二是加大監管力度，著力解決食品安全突出問題隱患。結合目前全省正在開展的食品安全大整治百日行動，進一步加大工作力度，集中治理和解決廣大人民群眾關心的突出問題。省食安委已經交辦省級有關部門牽頭開展的13項突出問題，要抓好推動落實；對廣大人民群眾關心的如“地溝油”、“病死豬”、“瘦肉精”、“非法添加”等積弊頑疾，要深挖根源，消除隱患，一抓到底，決不手軟。