第一篇：國內(nèi)外質(zhì)量行政監(jiān)管體制與技術

《國內(nèi)外質(zhì)量行政監(jiān)管體制與技術》參考資料

1、制度變遷的理論是什么?

制度變遷理論（Institution Change Theory），20世紀70年代前后，旨在解釋經(jīng)濟增長的研究受到長期經(jīng)濟史研究的巨大推動，最終把制度因素納入解釋經(jīng)濟增長中來。制度變遷理論經(jīng)濟學意義上的制度，“是一系列被制定出來的規(guī)則、服從程序和道德、倫理的行為規(guī)范”，諾思稱之為“制度安排”。制度安排指的是支配經(jīng)濟單位之間可能合作與競爭的方式的一種安排。制度安排旨在提供一種使其成員的合作獲得一些在結(jié)構外不可能獲得的追加收入，或提供一種能影響法律或產(chǎn)權變遷的機制，以改變個人或團體可以合法競爭的方式。

制度的構成要素主要是：

正式制約（例如法律）、非正式制約（例如習俗、宗教等）以及它們的實施，這三者共同界定了社會的尤其是經(jīng)濟的激勵結(jié)構。所謂的制度變遷是指一種制度框架的創(chuàng)新和被打破。

制度變遷的原則是：

制度可以視為一種公共產(chǎn)品，它是由個人或組織生產(chǎn)出來的，這就是制度的供給。由于人們的有限理性和資源的稀缺性，制度的供給是有限的、稀缺的。隨著外界環(huán)境的變化或自身理性程度的提高，人們會不斷提出對新的制度的需求，以實現(xiàn)預期增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩(wěn)定的；當現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時，就會發(fā)生制度的變遷。制度變遷的成本與收益之比對于促進或推遲制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情形下，行為主體才會去推動直至最終實現(xiàn)制度的變遷，反之亦反。推

動制度變遷的力量主要有兩種，即“第一行動集團”和“第二行動集團”，兩者都是決策主體。制度變遷的一般過程可以分為以下五個步驟：

第一，形成推動制度變遷的第一行動集團，即對制度變遷起主要作用的集團；

第二，提出有關制度變遷的主要方案；

第三，根據(jù)制度變遷的原則對方案進行評估和選擇；

第四，形成推動制度變遷的第二行動集團，即起次要作用的集團；

第五，兩個集團共同努力去實現(xiàn)制度變遷。

根據(jù)充當?shù)谝恍袆蛹瘓F的經(jīng)濟主體的不同，可以把制度變遷分為“自下而上”的制度變遷和“自上而下”的制度變遷。所謂“自下而上”的制度變遷，是指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發(fā)倡導、組織和實現(xiàn)的制度變遷，又稱為誘致性制度變遷。所謂“自上而下”的制度變遷，是指由政府充當?shù)谝恍袆蛹瘓F，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱為強制性制度變遷。

2、國外政府質(zhì)量管理體制有哪些基本特征。

一是

3、敘述在新一輪結(jié)構改革中我國質(zhì)量監(jiān)管體制的新變化并對此作出評述。

4、提出你對我過質(zhì)檢體制改革的政策建議。我國宏觀質(zhì)量管理體制改革的根本目標，就是要建立起與市場經(jīng)濟相適應的監(jiān)管制

度。通過制度的創(chuàng)新，切實規(guī)范不同質(zhì)量主體的行為，預防特別重大的質(zhì)量安全事故的發(fā)生。新的宏觀質(zhì)量管理的制度安排應該是：以市場質(zhì)量監(jiān)管為主體。社會質(zhì)量監(jiān)管為基礎，政府質(zhì)量監(jiān)管為主導。

（一）市場質(zhì)量監(jiān)管體系的改革

1.充分發(fā)揮市場機制的作用，建立競爭性的檢測與認證市場。要真正發(fā)揮市場化的檢測與認證機構良好的質(zhì)量監(jiān)管作用，其前提是建立起競爭性的檢測與認證市場。首先，不分所有制性質(zhì)、單位的屬性和國別的差異，只要達到國家確定的基本標準，就都可以成立專業(yè)的市場化檢測與認證機構，合法地從事質(zhì)量檢測與認證業(yè)務。其次，要使市場化檢驗與認證機構的行為公開化最后，要讓產(chǎn)品的生產(chǎn)商，也就是企業(yè)，自由地選擇市場化的檢測與認證機構。

2.減少不必要的質(zhì)量行政行為的管制，讓市場和社會主體通過競爭優(yōu)化質(zhì)量行為。

3.改革政事不分的質(zhì)量檢驗機構。將現(xiàn)有隸屬于不同質(zhì)量監(jiān)管行政機關的專業(yè)質(zhì)量監(jiān)管機構，包括農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、質(zhì)監(jiān)部門、建設部門和交通部門等行政機構，所屬的專業(yè)質(zhì)量檢驗機構獨立出來，使其成為面向市場的企業(yè)化的質(zhì)量檢驗機構。

4.打破區(qū)域和行業(yè)壁壘，組建有競爭力的大型質(zhì)量檢測集團。除某些極少的領域需要實行一定的行業(yè)或區(qū)域的限制外，大部分的質(zhì)量檢測領域都應該放開區(qū)域或行業(yè)進入的壁壘。不能以區(qū)域或行業(yè)隸屬關系，人為限制檢測機構的業(yè)務區(qū)域或檢測領域。政府質(zhì)監(jiān)行政機關，要放開不同業(yè)務領域的檢測資格限定，只對檢測機構的技術能力或資質(zhì)進行認定。

5.降低準入限制，開放國際和社會資本更大規(guī)模地進入質(zhì)檢領域。

（二）社會質(zhì)量監(jiān)管體系的改革

1.確立消費者在質(zhì)量監(jiān)管中的核心主體地位，保護質(zhì)量領域的“消費者主權”。

2.加強消費者組織的集體行動能力，有效發(fā)揮消費者在質(zhì)量監(jiān)管中的不可替代作用。

3.保護媒體的質(zhì)量監(jiān)督職能，有效發(fā)揮公共傳播對質(zhì)量監(jiān)管的獨特作用。

4.建立多元化的質(zhì)量信息提供渠道，有效減少質(zhì)量信息的不對稱程度。

5.形成以互利為原則的社會質(zhì)量文化。

（三）政府質(zhì)量監(jiān)管體系的改革

1.確立政府“質(zhì)量安全”的基本職能定位，建立關鍵質(zhì)量安全領域的政府專業(yè)行政監(jiān)管機構。雖然政府主要應該履行對質(zhì)量監(jiān)管的宏觀職能，而不應該具體行使對質(zhì)量領域的具體檢測行為，但是基于“質(zhì)量安全”的需要，政府需要對極少數(shù)的關鍵質(zhì)量安全領域進行直接地監(jiān)管。這些領域主要集中在涉及人民生命安全的食品藥品、生態(tài)和工程等方面。在這些領域，必須成立國家專業(yè)性的質(zhì)量監(jiān)管機構，建立高水平的專業(yè)檢測實驗室，配備高水平的專業(yè)人員，為其提供充分的公共資金的保證，使其能夠不被監(jiān)管對象所“俘獲”。

2.建立政府綜合性的宏觀質(zhì)量管理機構，履行對質(zhì)量監(jiān)管的公共規(guī)則的制定職能。我國現(xiàn)有的質(zhì)量監(jiān)管的行政職能分散于各個不同的行政部門，由于互不隸屬，加之沒有一個真正的國家綜合性的質(zhì)量監(jiān)管機構，導致職能的重疊和缺失并存。因而，有必要建立一個超

脫于具體檢測職能的、跨越所有質(zhì)量領域的，綜合性的宏觀質(zhì)量管理行政機關。這個機構的主要職能是：履行政府質(zhì)量監(jiān)管的宏觀行政管理和協(xié)調(diào)職能，確定專業(yè)行政監(jiān)管機構質(zhì)量監(jiān)管職能的劃分，制定整體質(zhì)量監(jiān)管的制度和政策，認定質(zhì)量檢測機構的專業(yè)資格，監(jiān)督其他專業(yè)行政質(zhì)量監(jiān)管或社會質(zhì)量檢測機構的行為，對專業(yè)檢測機構的違規(guī)行為予以制裁。建立政府綜合性的宏觀質(zhì)量管理機構，能夠有效地解決現(xiàn)有分散于各行政機構的質(zhì)量監(jiān)管職能的矛盾和沖突，切實履行質(zhì)量監(jiān)管的宏觀管理職能。同時，這一機構脫離了任何具體的檢測行為，從制度上能夠保證其對所有質(zhì)量檢測機構的公正監(jiān)管，可以真正發(fā)揮國家在質(zhì)量監(jiān)管上的宏觀管理職能。這一機構致力于監(jiān)管制度的建立，并協(xié)調(diào)不同專業(yè)質(zhì)量監(jiān)管行政機構的行為，有助于質(zhì)量監(jiān)管的專業(yè)性和綜合性的一致。為了各級政府能夠切實履行對質(zhì)量監(jiān)管的宏觀管理職能，該機構應該成為納入政府的組成部門，其負責人由同級地方人大常委會任命。

3.建立有高度威懾力的質(zhì)量法律體系。在立法上，要在關鍵的質(zhì)量安全領域制定嚴格的質(zhì)量標準，在刑法和民法等各個方面，加大對質(zhì)量安全的懲處力度。在執(zhí)法上，要從體制上保證已有法規(guī)的嚴格執(zhí)行，并使行政執(zhí)法部門在經(jīng)費上不受執(zhí)法對象所影響。在司法上，要創(chuàng)新質(zhì)量案件立案標準，建立“消費者主權”的判案標準，不僅有損害性賠償?shù)呐袥Q，還要有精神性賠償?shù)呐袥Q，更要有懲罰性賠償?shù)呐袥Q。

4.建立質(zhì)量檢測的政府購買制度。除了極少數(shù)關鍵質(zhì)量安全領域，政府直接建立實驗室進行質(zhì)量檢測外，在其他質(zhì)量領域內(nèi)，政府應該通過公開競標的方式進行質(zhì)量檢測的購買。政府對質(zhì)量檢測的購買，不僅僅是可以降低質(zhì)量檢測的成本，最重要的還在于可以通過這一“購買”的選擇，引導高質(zhì)量、有信用質(zhì)量檢測機構發(fā)展。那些高水平的質(zhì)量檢測機構，可以因為政府采購而做強做大，那些低水平的質(zhì)量檢測機構，也可以因為政府的不采購而逐步被淘汰。政府對質(zhì)量檢測的采購，既是一個激勵機制，又是一個約束機制。

5.建立政府質(zhì)量獎。通過政府質(zhì)量獎的設立，對那些提供優(yōu)質(zhì)質(zhì)量的企業(yè)或組織，以政府的信用為高質(zhì)量的企業(yè)提供正向激勵。年度的政府質(zhì)量獎應有嚴格的名額限制，并要經(jīng)過極為苛刻的評審程序，使其對企業(yè)產(chǎn)生真正的激勵作用。政府質(zhì)量獎的各項細化標準，也可以引導所有的企業(yè)按其標準規(guī)范自身的質(zhì)量行為，從而帶動所有企業(yè)質(zhì)量水平的整體提高。

第二篇：行政執(zhí)法體制監(jiān)管工作措施

我局工作將繼續(xù)以科學發(fā)展觀為指導，緊緊圍繞州委、州政府中心工作，按照年初確定的工作目標和任務，查找存在的差距和不足，狠抓整改落實，力求突破和創(chuàng)新，確保全年各項工作任務和目標的完成。

（一）繼續(xù)深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》及《國務院關于加強州縣政府依法行政的決定》。要按照《決定》的相關要求，完善依法行政各項制度和措施，順利完成第五輪行政審批項目清理工作，進一步強化調(diào)研、監(jiān)督和指導，切實推動全州行政審批制度改革再上一個新的臺階。

（二）高質(zhì)量辦理州政府涉法事務。進一步強化學習、培訓，提高法律素養(yǎng)，同時建立健全相關工作制度，規(guī)范工作方式方法，積極參與州政府各類涉法事務的協(xié)調(diào)、處理，依法妥善解決各類矛盾糾紛，為政府行政決策、規(guī)范行政行為等提供法律服務，充分發(fā)揮好參謀、助手和法律顧問作用。

（三）嚴把規(guī)范性文件審查監(jiān)督關。重點把好“三道關”：一是把好“制定審核關”，努力提高規(guī)范性文件質(zhì)量。嚴格按照法定權限和程序制定規(guī)范性文件，繼續(xù)堅持規(guī)范性文件聽證、書面、座談、網(wǎng)站公告等廣泛征求意見機制，確保州政府規(guī)范性文件的科學性、合法性、可操作性。二是把好“登記備案審查關”，不斷強化規(guī)范性文件的登記備案審查工作。對四縣政府及州直部門制定的規(guī)范性文件，嚴格實行登記備案審查制度，堅持做到“有件必備、有備必審、有錯必糾”。三是把好“清理關”，提高規(guī)范性文件動態(tài)管理水平。要按照全省的統(tǒng)一安排部署，采取有效措施抓好新一輪規(guī)范性文件清理工作，爭取年底前公布州政府規(guī)范性文件清理結(jié)果，同時指導、督促四縣及州直部門順利完成清理任務。

（四）進一步提高行政復議辦案質(zhì)量。一是在創(chuàng)新復議方式上下功夫。積極探索新形勢下辦理復議案的新路子、新方法，對案情復雜、爭議較大的案件，堅持采用聽證方式審理，引入公開審理機制，提高對事實、證據(jù)認定的準確度。二是在完善工作機制上下功夫。進一步堅持和完善行政復議工作相關制度，認真總結(jié)實踐經(jīng)驗，加強四縣部門之間的溝通協(xié)調(diào)，合力化解行政爭議。三是進一步加強行政復議監(jiān)督指導，促進全州行政復議工作平衡發(fā)展。四是加大對復議案件辦案人員的培訓，通過舉辦理論研討、案例分析等，不斷提高行政復議工作人員的辦案能力。

（五）切實加大行政執(zhí)法監(jiān)督工作力度。全面推行行政執(zhí)法責任制，切實做好行政執(zhí)法案卷評查、行政執(zhí)法評議工作。進一步做好行政處罰自由裁量權的細化、量化工作。深入推進行政執(zhí)法體制改革，落實好綜合行政執(zhí)法及相對集中行政處罰權工作結(jié)合我州機構改革工作，繼續(xù)強化培訓，抓好行政執(zhí)法主體及其人員資格清理、公布及管理工作。認真做好我州的今年的5期行政執(zhí)法培訓系列工作。

（六）按照新時期新任務對政府法制工作的新要求，切實推進政府法制機構和隊伍建設。

（八）繼續(xù)深入貫徹落實法治政府、責任政府、陽光政府、效能政府四項制度，切實加強機關作風建設，努力營造“創(chuàng)先爭優(yōu)”的良好氛圍。

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第三篇：創(chuàng)新事中事后監(jiān)管機制 推進行政體制變革

創(chuàng)新事中事后監(jiān)管機制 推進行政體制變革

作者：朱光磊 宋林霖 《光明日報》（2015年08月19日 02版）

近日，國務院辦公廳印發(fā)《關于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（以下簡稱《通知》），通過推介天津海關對監(jiān)管方式的創(chuàng)新，推動建立隨機抽取被檢查對象、隨機選派檢查人員的“雙隨機”抽查機制。《通知》強調(diào)，這不僅主要適用于市場監(jiān)管領域，而且將在各部門的檢查工作中廣泛運用，逐步推廣。這一監(jiān)管機制的重要創(chuàng)新，可以較好地解決監(jiān)管人員與監(jiān)管對象比例不平衡，監(jiān)管中權力尋租，自由裁量權過大，以罰代管、推諉不管的不良習慣和作風，實質(zhì)上是以機制創(chuàng)新推動體制變革，推動行政體制改革向“寬進”與“嚴管”并重的方向發(fā)展，具有非常重大的戰(zhàn)略意義。

一、在“寬進”與“嚴管”、體制改革與機制調(diào)整的結(jié)合中推進服務型政府建設

近年的行政審批制度改革大體可以看作兩個階段，第一階段是“寬進”，核心內(nèi)容是審批項目的減、并、合、放、轉(zhuǎn)，目標是削減政府部門“管得太多、管得太細”的審批權。第二階段是“嚴管”，通過一系列的機制設計與落實，讓政府部門學會管、習慣管，學會用加強政府規(guī)制而不是強迫命令式的管，最終實現(xiàn)依法監(jiān)管，管嚴適度。隨著向強化事中事后監(jiān)管機制的方向發(fā)展，簡政放權改革也就逐漸進入了“深水區(qū)”，改革的難度會更大，觸及的利益主體會更多。監(jiān)管方式的變革，會重塑行政文化，重構政府職責。因此，也就自然承載著推進政 1 府職能轉(zhuǎn)變的重任，成了推動由“全能型政府”向有限政府、責任政府、透明政府和服務型政府轉(zhuǎn)變的關鍵環(huán)節(jié)。

放到改革開放以來行政體制改革的歷史中看，這一持續(xù)推進的過程還有一個明顯的趨勢性變化，這就是在不斷轉(zhuǎn)變政府職能的大背景下，由體制改革單邊推進向體制改革與機制調(diào)整雙向推進的方向轉(zhuǎn)化。這一點在不斷深化改革的當下表現(xiàn)得尤為明顯。這次《通知》推動的隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管改革更多地帶有體制機制綜合調(diào)整的含義和特征。

體制改革是重要的，但并不是萬能的，很多重要的體制改革最后還是要通過政府自身建設的完善來實現(xiàn)，要通過體制改革應與機制調(diào)整的平衡推進來實現(xiàn)，需要在體制改革和改革對象的自身建設、自我完善之間的相互補充、相互平衡中來實現(xiàn)。因此，我們一方面要堅定地抓體制改革；另一方面也要把機制建設放到突出的地位上來，強化“機制意識”。隨機抽查，不涉及體制和機構問題，但是有效地調(diào)整工作機制，形式上是“抽查”，實質(zhì)上是“普查”，巧妙地運用了“偶然之中有必然”的規(guī)律，是一項可復制的科學的機制設計。這是最近一個階段，針對個別問題“一層層開會、一層層布置、一層層落空”現(xiàn)象的有力回應。這是更加注重政府職能轉(zhuǎn)變與政府自身建設的產(chǎn)物，更接地氣，更現(xiàn)實可操作，更具有全面推進服務型政府的特點。

二、在隨機監(jiān)管與結(jié)果公示相結(jié)合中推進透明政府建設

隨機監(jiān)管并不是隨意監(jiān)管，是在“偶然”中找“必然”。為此，《通知》中明確了幾個基本但卻十分重要的程序：

首先，制定隨機抽查事項清單。清單作為一種制度性授權機制，它要求對事務的辦理流程、相關的法律依據(jù)、需要提交的證據(jù)材料、崗位的權責范圍以及獎懲措施作出非常具體的規(guī)定，監(jiān)管人員執(zhí)法既不能越界，又可在權力范圍內(nèi)創(chuàng)新，規(guī)避了長期以來的“無限責任”與“任性權力”的問題，可以充分調(diào)動監(jiān)管人員的責任意識和創(chuàng)新精神，從而提高組織工作效率和應對環(huán)境變化的靈敏度。

第二，建立健全市場主體名錄庫和執(zhí)法檢查人員名錄庫，通過搖號等非指定方式公開選擇。這意味著被檢查對象與檢查人員的“互盲”，最大限度剔除制度中的人情因素，讓企業(yè)克服僥幸心理，提高企業(yè)管理水平，減少收受賄賂的機會。同時，對于兩類名錄庫都要及時更新，動態(tài)調(diào)整，這樣才能保證抽查達到預期的效果。

第三，合理確定隨機抽查的比例和頻次。不論是隨機抽查還是常規(guī)檢查，目的都是要用較低的行政成本達到高效監(jiān)管的目的，讓違法違規(guī)的企業(yè)越來越少，全面維護市場秩序。但是隨機抽查如果抽樣不合理，或缺乏代表性，抽查結(jié)果往往不能發(fā)現(xiàn)問題，甚至以偏概全，作出錯誤的情況判斷。所以，應按照企業(yè)優(yōu)、良、中、差的不同層次確定抽查對象的合理樣本，避免重復檢查和過度執(zhí)法。

監(jiān)管程序的重新設計，推進了透明政府建設，提高了行政效能。一方面，可以較好地解決監(jiān)管者“亂作為”的問題。可以使監(jiān)管者、被監(jiān)管者、監(jiān)管規(guī)則、監(jiān)管范圍、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管標準等要素全部置于公眾的監(jiān)督之下，運用現(xiàn)場監(jiān)管者與監(jiān)管對象之間的靈活匹配，消除了可能出現(xiàn)“潛規(guī)則”的灰色地帶，防止行政機關的工作人員，濫用職權、以權謀私、推卸責任等行為的發(fā)生。另一方面，可以較好地解決監(jiān)管者“不作為”的問題。由于執(zhí)法困難，部分基層政府存在著行政機關人員逃離執(zhí)法崗位、執(zhí)法人員不愿辦案執(zhí)法、機關人員不愿下鄉(xiāng)檢查，監(jiān)管程序的隨機透明，提升了權力行使的公信力，減少了公眾對政策的誤解，在處罰企業(yè)違規(guī)行為時，避免不必要的摩擦，降低了監(jiān)管難度，使執(zhí)法更為順暢。

三、在聯(lián)合監(jiān)管與行政服務結(jié)合中，推進整體政府建設

我國正處于法制建設的初期階段，有些地方公民守法意識淡薄，存在大量違法現(xiàn)象，管理工作難度大，僅依靠一個職能部門來管理，孤掌難鳴，難以達到預期效果。《通知》提出，探索開展聯(lián)合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項，應一次查完，提高執(zhí)法效能，降低企業(yè)成本。聯(lián)合監(jiān)管規(guī)模大、聲勢大，具有高效率、低風險的特點，易形成強大的高壓態(tài)勢，給執(zhí)法對象以巨大威懾力。更為重要的是，一些政府部門的職能碎片化問題比較明顯，“條塊之間”的職能協(xié)調(diào)矛盾凸顯，聯(lián)合監(jiān)管可以發(fā)揮各部門優(yōu)勢加大整治力度，政府為了完成共同的監(jiān)管目標而實行的跨部門協(xié)作，從而使某一政策領域的不同利益主體團結(jié)協(xié)作，為公眾提供無縫隙的而非互相分離的服務，有利于形成強化管理、依法行政的共識，協(xié)力整治重點難點問題。

四、在信用監(jiān)管與數(shù)據(jù)共享結(jié)合中推進有限政府建設

信用是市場經(jīng)濟的基石。《通知》提出推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，強調(diào)利用企業(yè)信用信息與抽查機制銜接，政府通過抽查的結(jié)果調(diào)整企業(yè)信用信息，而企業(yè)的信用信息庫可以作為是否抽查和抽查頻率的依據(jù)。企業(yè)信用體系的內(nèi)容十分豐富，包括信用法律法規(guī)體系、信用服務機構、信用監(jiān)管體系、失信懲戒機制以及信用文化教育體系等。其作用是通過信用信息的公開、傳播與共享、失信聯(lián)動懲戒，形成立體、全方位的監(jiān)管體系，營造企業(yè)“一處失信，處處受限”的誠信市場環(huán)境，通過企業(yè)自律，行業(yè)自律，減少政府對企業(yè)的干預，降低行政成本，推進有限政府建設。

目前，行政審批制度改革行至中段，部分地方政府苦于由“重審批”轉(zhuǎn)至“重監(jiān)管”沒有應對的良策，一些媒體和公眾也擔憂放松前置準入條件，會否出現(xiàn)監(jiān)管真空。此刻及時發(fā)布《通知》，為宏觀體制變革和機制調(diào)整，給出微觀策略層面的指引，更具有針對性、可操作性，這樣才會實實在在的全面推進服務型政府建設。當然，隨機抽查監(jiān)管機制的提出，僅僅是建立高效監(jiān)管體制的起點和一個方面，真正將各部門各行業(yè)事中事后的監(jiān)管落到實處，是一項龐大的政府職能轉(zhuǎn)變與工作流程再造工程，需要完善配套的法律制度、公務員行政能力的匹配與提升、地方各級政府的主動創(chuàng)新與積極作為。建立具有中國特色和適應社會主義市場經(jīng)濟運行的政府監(jiān)管體系任重而道遠。

（作者分別系南開大學副校長、教授，南開大學副教授）

第四篇：小城鎮(zhèn)行政體制研究

1小城鎮(zhèn)行政體制研究

--以宜都市為例

學生姓名：胡敏

班級學號：

專業(yè)名稱：行政管理

指導老師：王守文

教學單位：政法學院

摘要：小城鎮(zhèn)行政體制問題關系到能否切實解決好“三農(nóng)”問題，關系到能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關系到能否實現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實際意義。縱觀20多年來我國的行政體制改革，小城鎮(zhèn)行政體制還存在大量問題，本文以當今的形勢背景為切入點，從小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性進行分析，針對其在發(fā)展中所遇到的問題通過實地調(diào)查歸納總結(jié)出相關的對策。

關鍵詞：小城鎮(zhèn)行政體制改革

前言

小城鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟社會的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮(zhèn)政府的角色，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有小城鎮(zhèn)政府的職能，優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府的公共服務職能等對策。同時，積極倡導實行省直管縣體質(zhì)，進一步促進當?shù)氐恼谓?jīng)濟發(fā)展。

一、理論奠定

（一）當前研究背景及學術觀點

1、當前研究背景（1）中國是一個具有特色的社會主義國家，是一個發(fā)展中的社會主義國家，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，通過不斷地實踐總結(jié)得出，目前中國的城市行政體制還存在相當大的問題，制約了城市化的快速推進。因此，從小處著手，必須在順應社會經(jīng)濟發(fā)展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內(nèi)部行政體制，強化小城鎮(zhèn)行政體制的改革力度，構建符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展和中國城市化進程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國友好來往的美國，其州政府在二十世紀初就開始進行行政體制的改革。在隨后近百年的時間中，美國各州的行政體制改革陸續(xù)進行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優(yōu)化的配置，部門職能實現(xiàn)了更好地發(fā)揮，機構工作人員的工作態(tài)度明顯改善??不難看出，美國各州的行政體制改革極大地促進了該國政治經(jīng)濟的發(fā)展。

（3）相對于一國政府的行政體制而言，國際性的行政體制具有跨國性和非主權性的特點，這也就

決定了國際性行政體制獨特的運行方式。二戰(zhàn)后,以聯(lián)合國為代表的國際性行政體制有了大規(guī)模的發(fā)展,呈現(xiàn)出多樣化趨勢。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際性行政體制的變革引人注目,各類國際機構不斷調(diào)整自我,以適應國際合作和國際競爭的需要。

2、學術觀點（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發(fā)達的，以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉(xiāng)的分離。可以說，社會的全部經(jīng)濟史，都概括為這種對立的運動。”

（2）費孝通教授關于中國經(jīng)濟發(fā)展模式的理論探討,是一項重要的學術貢獻。他提出了中國經(jīng)濟發(fā)展的四種模式，即工業(yè)化新模式、小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展模式和經(jīng)濟圈(帶)模式。其中，在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，認為小城鎮(zhèn)建設是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、解決人口出路的一個大問題, “離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”是解決我國人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮(zhèn)是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務為特征的地域系統(tǒng)。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首、城市之尾，與農(nóng)村經(jīng)濟有著千絲萬縷的聯(lián)系，是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐點；又與大中城市關系密切，是大中城市進一步發(fā)展的基礎和后盾。黨的十六大報告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”

（二）小城鎮(zhèn)與行政體制

1、小城鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)，顧名思義即為較小的城鎮(zhèn)。它介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國目前小城鎮(zhèn)研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會和生產(chǎn)活動中心，是今后我國農(nóng)村城市化的重點。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮(zhèn)與行政體制經(jīng)濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當?shù)氐娜宋暮椭C。

（三）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1、小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設的需要小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。

（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多。

（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮(zhèn)政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。

（5）對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

2、建立服務性政府的需要小城鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權設置，是國家機構承

上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時，小城鎮(zhèn)政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

小城鎮(zhèn)政府應當適應社會經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級政府要努力實現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對微觀經(jīng)濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強社會管理和公共服務。

3、縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要小城鎮(zhèn)政府擔負著政治、經(jīng)濟、社會、文化等職能，其中經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場力量的負面效應。

縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎和基本支柱。縣域經(jīng)濟貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運作縣域經(jīng)濟的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要，相應的進行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4、城鎮(zhèn)化進程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展諸多問題的關鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，促進農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。

（1）推進城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力收入增加了，農(nóng)村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟要素的合理分布和自由流動，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮(zhèn)化，有利于加快實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動集中才會降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會失去發(fā)展的動力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射作用，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

（3）推進城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應減少現(xiàn)有耕

地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟社會特點改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，社會仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機構角色失當現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1、小城鎮(zhèn)政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協(xié)調(diào)指導。

2、小城鎮(zhèn)政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經(jīng)濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟和社會管理之間的職能錯位。

3、小城鎮(zhèn)政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調(diào)動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調(diào)動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計劃經(jīng)濟時代形成的體制和框架內(nèi)運轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權力關系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經(jīng)濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經(jīng)濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規(guī)模建設和高速度發(fā)展，實際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露。現(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設置的基本格局，與當今我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應。

三、建立健全行政體制，促進小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行

政轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮(zhèn)政府必須對其性質(zhì)、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計劃經(jīng)濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實現(xiàn)人員精干，高效運轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村城市化進程，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮(zhèn)政府公共服務的現(xiàn)狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應通過發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發(fā)揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發(fā)展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。

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第五篇：小城鎮(zhèn)行政體制之見

[摘要] 小城鎮(zhèn)行政體制問題關系到能否切實解決好“三農(nóng)”問題，關系到能否實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關系到能否實現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實際意義。城鎮(zhèn)行政體制與機構改革是我國整個行政體制與機構改革的一個重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，擔負著穩(wěn)定社會、發(fā)展經(jīng)濟、服務群眾的職能，城鎮(zhèn)是否穩(wěn)定直接關系到國家政權的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展以及小康建設的步伐。

[關鍵詞] 小城鎮(zhèn) 行政體制 機構設置

[正文]

一、小城鎮(zhèn)與行政體制的關系

（一）小城鎮(zhèn)與行政體制

1．小城鎮(zhèn)介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點強調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國目前小城鎮(zhèn)研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會和生產(chǎn)活動中心，是今后我國農(nóng)村城市化的重點。

2．行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3．小城鎮(zhèn)與行政體制。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進當?shù)氐纳鐣?jīng)濟發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當?shù)氐娜宋暮椭C。

（二）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1．小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設的需要 小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預過多。（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。（4）小城鎮(zhèn)政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。（5）對行政權力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。

2．建立服務性政府的需要

小城鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權設置，是國家機構承上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時，小城鎮(zhèn)政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應和諧社會的發(fā)展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。小城鎮(zhèn)政府應當適應社會經(jīng)濟發(fā)展和社會主義市場經(jīng)濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級政府要努力實現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對微觀經(jīng)濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強社會管理和公共服務。

3．縣域經(jīng)濟發(fā)展的需要

小城鎮(zhèn)政府擔負著政治、經(jīng)濟、社會、文化等職能，其中經(jīng)濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場力量的負面效應。縣域經(jīng)濟在國民經(jīng)濟大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟發(fā)展的一個重要組成部分，是國民經(jīng)濟的區(qū)域基礎和基本支柱。縣域經(jīng)濟貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運作縣域經(jīng)濟的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟的需要，相應的進行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4．城鎮(zhèn)化進程的需要

宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟社會發(fā)展諸多問題的關鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟結(jié)構轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機結(jié)合起來，促進農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務。

（1）推進城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力收入增加了，農(nóng)村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟要素的合理分布和自由流動，促進地區(qū)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮(zhèn)化，有利于加快實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動集中才會降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會失去發(fā)展的動力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射作用，帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。（3）推進城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應減少現(xiàn)有耕地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟社會特點改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經(jīng)濟體制初步建立，社會仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機構角色失當現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1．小城鎮(zhèn)政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協(xié)調(diào)指導。

2．小城鎮(zhèn)政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經(jīng)濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟和社會管理之間的職能錯位。

3．小城鎮(zhèn)政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調(diào)動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調(diào)動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟的長遠發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰(zhàn)，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經(jīng)濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計劃經(jīng)濟時代形成的體制和框架內(nèi)運轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權力關系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經(jīng)濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經(jīng)濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規(guī)模建設和高速度發(fā)展，實際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級行政區(qū)劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露。現(xiàn)有的縣級行政區(qū)劃和設置的基本格局，與當今我國各地經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應。

三、城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構架不能適應工作需要

由于中小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，中小城鎮(zhèn)政府的工作負荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九百家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進行建設和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的城鎮(zhèn)，外商為減少與個體、私營企業(yè)打交道的風險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎設施、服務設施、居民生活設施等已經(jīng)基本城市化，建設和管理任務十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟社會發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務也越來越多。總之，對這類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動力、促進地方經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應地，城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設和管理，改善基礎設施和居民生活設施，提供社會保障，環(huán)境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權限和機構卻不屬于城鎮(zhèn)政府，權力與責任不對等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標責任制，出了問題，拿黨政主要負責人是問，但在站所的隸屬關系上。目前，設在城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴重，即使是“條塊”雙管的站所，關系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對這些站所指揮不動，監(jiān)督不了，“權在部門，事在基層”、“權在縣上，利在縣上，責在鎮(zhèn)上”，有時甚至還要受到派出機構的制約，從而失去了必要的權威性和靈活性。由于權利和責任相分離，極大地削弱了城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮(zhèn)政府對“各自為政管不了，不正之風糾不了，中心與業(yè)務統(tǒng)不了，人員不當調(diào)整不了”。

（三）機構龐大，人員臃腫

根據(jù)國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查，全國22個省（自治區(qū)、直轄市）城鎮(zhèn)機構設置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機構及事業(yè)單位的機構設置數(shù)平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業(yè)單位平均9個；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機構中平均64名，事業(yè)單位中平均91名。總的看，城鎮(zhèn)黨政機構設置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時人員等。有一個經(jīng)濟比較發(fā)達的鎮(zhèn)，黨委設有黨辦、組織辦、紀檢、監(jiān)察、宣傳、團委、婦聯(lián)、工會、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個機構。政府設有計生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個機構。另外，還設有人大辦公室。設這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮(zhèn)政府過多地干預經(jīng)濟事務

城鎮(zhèn)政府是行政管理機關，不是經(jīng)濟組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，推動經(jīng)濟運作的主體不是政府，而是市場、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者。城鎮(zhèn)政府要從直接抓項目、抓經(jīng)營、抓資金等具體事務中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎設施建設，培育和發(fā)展市場，監(jiān)督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級階段，為了發(fā)展經(jīng)濟，城鎮(zhèn)政府主要領導不得不直接出面組織推動的話，在強調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長兼任企業(yè)的廠長、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟效益；作為黨政負責人，他更應注意社會管理目標的實現(xiàn)。當二者發(fā)生矛盾時，有的領導權衡失當，為了一個企業(yè)一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運作方式和機關工作作風也從一個方面影響著城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標活動。現(xiàn)在幾乎是布置一項工作就有一項檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應只規(guī)定管理目標，至于如何完成這個管理目標即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應干預。用西方國家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務，不管采用何種方式都應允許。一般來講，城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

四、目前我國行政體制和機構設置的現(xiàn)狀

行政體制是行政權力的配置及其相應的制度和體系的總合，而機構則是行政權力運行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動態(tài)的各種關系。就行政主體而言，其內(nèi)部關系主要有三：縱向的上下級之間的關系；橫向的行政機關內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。其外部關系主要有四：行政機關與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關系；行政機關與國家權力機關、司法機關和檢察機關的關系；行政機關與企事業(yè)單位和社會團體的關系；行政機關與市場和社會的關系。行政管理體制的內(nèi)外關系，實際上使行政機關及其管理活動處在一個由法律秩序、權力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務往來等因素構成的網(wǎng)絡之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關系是否協(xié)調(diào)得當。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟體制改革的關系

行政體制與機構改革是深化經(jīng)濟體制改革、建立社會主義市場經(jīng)濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。可以說，行政體制與機構改革處于經(jīng)濟體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個改革中地位十分關鍵。經(jīng)濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構設置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經(jīng)濟體制改革和經(jīng)濟發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務，使上層建筑更好適應和促進經(jīng)濟的發(fā)展。由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國家權利機關、司法機關、檢察機關，與企事業(yè)單位和社會團體，與市場和社會的關系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進行起來既復雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機構設置仍極不適應改革和發(fā)展的需要。“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟的發(fā)展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進。”

（二）我國行政體制與機構設置的主要弊端

從體制上看，主要是權力結(jié)構、職能結(jié)構配置不合理，機構臃腫、人浮于事。權利結(jié)構不合理表現(xiàn)為權力過分集中。從黨政關系上看，權力過分集中于黨委。“加強黨的領導，變成了黨在包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關系看，權力過分集中于中央。“過分強調(diào)反對分散主義、鬧獨立性，很少強調(diào)必要的分權和自主權”；從政府與其管理的對象看，權力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領導機關、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴格的從上到下的行政法規(guī)和個人負責制，缺少對于每個機關及至每個人的職責權限的嚴格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機構，多加人員，促使機構更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象。“辦事拖拉、不講效率、不負責任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系”。在機構設置上，主要是機構龐大、臃腫，層次重疊，職責交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。

五、小城鎮(zhèn)行政體制和機構改革的主要內(nèi)容

小城鎮(zhèn)行政體制與機構改革要在理順關系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強化服務，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責明確、結(jié)構合理、精干高效、規(guī)范廉潔的小城鎮(zhèn)行政體制與運行機制。

（一）理順縣鎮(zhèn)關系，健全小城鎮(zhèn)政府功能 小城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關系、消除條塊分割方面取得實質(zhì)性進展。一是繼續(xù)貫徹中發(fā)[1993]7號文件精神，凡文件規(guī)定下放給鎮(zhèn)政府管理的直接為農(nóng)業(yè)、為農(nóng)村、為農(nóng)民服務的站所，要堅決下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權、人事審查權和工作協(xié)調(diào)權。二是非執(zhí)法監(jiān)督機構的設置，應由小城鎮(zhèn)根據(jù)當?shù)氐膶嶋H需要和財政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟的前提下，自主決定。對那些分設過細、業(yè)務工作量小的站所進行撤并，增強整體服務功能，上級有關業(yè)務部門要積極給予支持、指導。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務機構要切實面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報酬要與服務質(zhì)量、服務效果掛鉤，通過有償服務，提取合理報酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開

在實行社會主義市場經(jīng)濟體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，小城鎮(zhèn)政府應從偏重于具體管理經(jīng)濟生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會、經(jīng)濟和文化生活。一是經(jīng)濟管理職能，要重在所有制結(jié)構的調(diào)整與完善。二是搞好小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設，特別是人口多、經(jīng)濟發(fā)達的小城鎮(zhèn)建設，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設引導企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎設施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮集聚效益。三是切實加強資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅定不移地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強生態(tài)和環(huán)境保護，是促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會全面進步的基礎。要把資源環(huán)境保護的目標和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負責人工作的一項重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農(nóng)服務體系，加強服務功能

小城鎮(zhèn)政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個企業(yè)和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場，大力發(fā)展社會中介組織和為農(nóng)服務體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務。這不僅是政府服務功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務組織充分發(fā)展了，不應由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務才能轉(zhuǎn)移出去，才會有相應的組織來承接。

（四）大力精簡機構人員，逐步規(guī)范小城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構，大服務”的要求，核定小城鎮(zhèn)的機構編制。考慮到小城鎮(zhèn)的特殊性，有關政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規(guī)定的機構編制限額內(nèi)，自主設立相應的機構；二是機構綜合設置或一個機構幾塊牌子，領導干部可交叉任職；三是規(guī)范小城鎮(zhèn)黨政機構名稱和機構規(guī)格。防止借改革之名搞擴充機構、人員，提高機構規(guī)格，在機構改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮(zhèn)雖然上級政府賦予其縣級經(jīng)濟管理權限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機構升格和編制增加，機關工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機構人員是能夠進一步精簡的。

六、建立健全行政體制，促進小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計劃經(jīng)濟體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行政轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會主義市場經(jīng)濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮(zhèn)政府必須對其性質(zhì)、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計劃經(jīng)濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實現(xiàn)人員精干，高效運轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟、社會、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權，形成一批經(jīng)濟活力強、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財政資金運轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動了縣發(fā)展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務職能

對于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟體制，加快農(nóng)村城市化進程，是推進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實出路。在這一歷史進程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮(zhèn)政府公共服務的現(xiàn)狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經(jīng)濟體制、實現(xiàn)全面建設小康社會的戰(zhàn)略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應通過發(fā)揮經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發(fā)揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發(fā)展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。[總結(jié)] 小城鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟社會的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場經(jīng)濟下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對上述問題，各地政府應根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，進一步促進當?shù)氐恼谓?jīng)濟發(fā)展。

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