第一篇：中國行政體制的現(xiàn)狀

中國行政體制的現(xiàn)狀、問題和前景

摘要：從改革開放以后，我國對(duì)行政體制的改革的重視日益加強(qiáng)，經(jīng)過六次行政體制改革之后，我國的行政體制改革在取得一定成就的同時(shí)也存在著諸多的問題與不足。本文首先對(duì)我國行政體制的現(xiàn)狀進(jìn)行了描述，接著著力論述了我國現(xiàn)行行政體制尚不完善之處，最后就我國行政體制的發(fā)展前景也發(fā)表了幾點(diǎn)看法。

關(guān)鍵詞：行政體制；現(xiàn)狀；問題；前景

一、我國行政體制的現(xiàn)狀

1.行政倫理

當(dāng)前新公共管理發(fā)展的情況下，行政倫理也成為服務(wù)型政府構(gòu)建、政府職能轉(zhuǎn)型的新的需要。行政道德對(duì)于公共管理的開展，對(duì)于逐步實(shí)現(xiàn)制定和執(zhí)行政策的合法化和規(guī)劃化具有舉足輕重的作用。行政倫理有助于中國政府轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)著我國政府逐步由“管理型政府”轉(zhuǎn)向“服務(wù)型政府”，逐步達(dá)到善治的要求，即“合法、法治、透明、回應(yīng)、負(fù)責(zé)”，充分實(shí)現(xiàn)公民與政府“權(quán)、責(zé)、利”的有效補(bǔ)充和配合。

2.行政效率

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的發(fā)展與深入和對(duì)公共行政規(guī)律的探求與掌握，加之公共行政人員的素質(zhì)的逐漸提高，因此可以肯定的是我國政府公共行政的有效性和效率在逐步提高中。隨著“科學(xué)發(fā)展觀”和“創(chuàng)建和諧社會(huì)”的提出，行政學(xué)者們的目光開始轉(zhuǎn)向行政體制改革、建立服務(wù)型政府，責(zé)任政府、實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)和政府績效評(píng)估。因此，我國政府公共行政效率的效度和信度都有了實(shí)質(zhì)性的提升。

3.行政監(jiān)督

我國的行政監(jiān)督產(chǎn)生于新中國成立時(shí)期，經(jīng)過多年的建設(shè)，現(xiàn)已形成了適合我國國情的具有中國特色的行政監(jiān)督體制，該體制是由內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督構(gòu)成的，形成了一個(gè)較為全面、完整的呈網(wǎng)絡(luò)格局的行政監(jiān)督體制，在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代國家的實(shí)踐中發(fā)揮了積極的作用，內(nèi)部行政監(jiān)督和外部行政監(jiān)督的有效結(jié)合，提高了我國行政監(jiān)督的整體效益。但由于整個(gè)監(jiān)督體系雜亂而龐大，以及缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，行政監(jiān)督體制也還存在一系列的問題。

4.行政決策

自改革開放以來，我國各級(jí)決策層積極推進(jìn)決策科學(xué)化，取得了卓有成效的變化。其一，決策觀念有了轉(zhuǎn)變。其二，決策制度逐步完善。決策制度的完善既包括建立健全屬于決策體制內(nèi)部的具體制度，也包括從制度層面上改善決策的大環(huán)境。其三，決策輔助機(jī)構(gòu)開始建立。我國各級(jí)政府部門普遍恢復(fù)或建立了政策研究機(jī)構(gòu)和信息處理中心，為決策層提供信息收集、咨詢建議以及方案論證等，以此來輔助決策，決策手段也走向現(xiàn)代化。

二、我國行政體制存在的問題

1.職能定位存在的問題近年來，政府職能重新定位的復(fù)雜工程雖然取得了一些進(jìn)展，但也存在著一些問題。由于受我國傳統(tǒng)的行為主義和功利主義思維方式和行為方式的影響，在缺乏對(duì)政府職能的基本理論問題進(jìn)行廣泛和深人研究的情況下，就迅速進(jìn)入了對(duì)政府職能進(jìn)行調(diào)整取舍的實(shí)踐。一方面，我國目前的憲法和地方政府組織法對(duì)于中央和地方政府職能的界定過于簡單、籠統(tǒng)且強(qiáng)調(diào)縱向職能多，涉及橫向職能少。這就使政府職能的重新界定缺乏基本的法律指引規(guī)范和強(qiáng)制性。另一方面，在政府縱向職能的定位上，行政權(quán)力上下級(jí)之間的權(quán)力分配基本上沿用傳統(tǒng)的選擇順序和原則。最終使得我國目前政府縱向職能界定難以取得成效。

2.權(quán)力配置存在的問題 目前為止，雖然我國已經(jīng)進(jìn)行了六次行政體制改革，但是政府機(jī)構(gòu)似乎還是逃不出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。這個(gè)現(xiàn)象足以說明，我國的行政權(quán)力配置仍然有不科學(xué)的地方。具體來說有以下幾個(gè)方面：首先，黨政不分的現(xiàn)象依然突出。其次，行政機(jī)關(guān)上下級(jí)之間分權(quán)不明，職責(zé)不清。再次，內(nèi)部層次結(jié)構(gòu)重疊。最后，在中央與地方關(guān)系上，權(quán)力過分集中于中央政府，地方政府缺乏必要的自主權(quán)，可能會(huì)引發(fā)中央統(tǒng)一的宏觀調(diào)控失效。

3.運(yùn)行規(guī)則存在的問題

運(yùn)行規(guī)則是指行政權(quán)力的運(yùn)行所要遵行的基本規(guī)則。行政權(quán)力的運(yùn)行規(guī)則應(yīng)當(dāng)主要是以一系列法律制度為基礎(chǔ)的，包括法律原則、法律精神等為內(nèi)容的規(guī)則。然而目前，傳統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則在逐漸解體，而新的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則又尚沒有完全建立，因而導(dǎo)致許多違背法治精神的“潛規(guī)則”的出現(xiàn)，如“跑部錢進(jìn)”、“官出數(shù)字、數(shù)字出官”、“上有政策、下有對(duì)策”等。大量“潛規(guī)則”的存在使行政權(quán)力運(yùn)行偏離正常軌道，背離設(shè)置行政權(quán)力的初衷。

4.法律保障存在的問題

依法行政是現(xiàn)代法制國家政府行使權(quán)力時(shí)普遍奉行的基本原則，是依法治國的重要內(nèi)容之一。但是，目前我國的依法行政工作體制與依法行政工作的要求還有不相適應(yīng)的地方。依法行政意識(shí)樹立的不夠牢固，行政執(zhí)法監(jiān)督力度不強(qiáng)，違法行政問題突出等問題層出不窮。政府在一定程度上忽視了“職能法定”原則，同時(shí)也缺乏對(duì)權(quán)力配置和運(yùn)行的法律規(guī)范和監(jiān)督，以致“潛規(guī)則”等制度性腐敗就盛行。

三、行政體制的前景

1.行政體制的不斷調(diào)整適應(yīng)將有力地推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

在市場經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展的過程中，行政體制是十分重要的促進(jìn)力量。對(duì)政府職能進(jìn)行新的定位，進(jìn)一步劃分政府與市場的產(chǎn)權(quán)邊界和利益分界，并探索科學(xué)有效的調(diào)節(jié)和監(jiān)管方式，從而大力加強(qiáng)政府在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、市場監(jiān)管中的調(diào)控能力，用政府調(diào)節(jié)和監(jiān)管這只“有形的手”來彌補(bǔ)市場機(jī)制的缺陷。同時(shí)，政府順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)深入發(fā)展的形勢(shì)，特別是加入世界貿(mào)易組織后國際化趨勢(shì)的要求加強(qiáng)自身建設(shè)，比如通過調(diào)整權(quán)力配置減少權(quán)限沖突、改革政府機(jī)構(gòu)提高工作效率、減少事前審批加強(qiáng)事后監(jiān)管等措施，提高政府在經(jīng)濟(jì)管理中的能力和水平，也為企業(yè)和市場的進(jìn)一步發(fā)展創(chuàng)造了良好條件。

2.行政體制的不斷調(diào)整適應(yīng)將大力推進(jìn)服務(wù)型公共行政的有效開展

行政體制的不斷發(fā)展，加快了傳統(tǒng)意義上的國家行政向公共行政轉(zhuǎn)變的步伐。在此過程中，現(xiàn)代行政權(quán)呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢(shì)，國家行政機(jī)關(guān)已不是惟一的行使行政權(quán)的主體，其行政權(quán)也部分地歸還于社會(huì)主體。越來越多的非政府組織等參與到社會(huì)公共事務(wù)的管理和服務(wù)活動(dòng)之中，這是市場機(jī)制所帶來的必然后果、也是社會(huì)發(fā)展的基本規(guī)律。公共行政的有效開展，要求對(duì)公權(quán)力進(jìn)行重新調(diào)整和配置，以發(fā)揮社會(huì)自治的力量、保障公眾在社會(huì)事務(wù)管理中的參與權(quán)利；靈活、高效、務(wù)實(shí)的行政體制將改革公權(quán)力的行使方式，積極引入符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律和價(jià)值理念的管理和服務(wù)手段，促進(jìn)社會(huì)各部門的合理分工和資源的有效配置，推進(jìn)公共服務(wù)行政的順利開展。

參考文獻(xiàn)：

[1] 孟旭彤.淺談我國政府公共行政效率現(xiàn)狀及其改觀對(duì)策.中國知網(wǎng)

[2] 廖昆明.我國政府職能轉(zhuǎn)變存在的問題與對(duì)策.國家行政學(xué)歡學(xué)報(bào),國家行政學(xué)院,北,2009 [3] 朱陸民.試論現(xiàn)階段中國政府職能的定位問題.南華大學(xué)學(xué)院報(bào).湖南,永州

[4] 邱霈恩.目前我國行政管理體制中存在的突出問題及相關(guān)分析.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào),2 009年第5期

[5] 唐鐵漢,李軍鵬.加快行政管理體制改革的戰(zhàn)略思考.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2007(6)

第二篇：淺談中國城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革

目錄

一、目前我國行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀?????????????2

二、城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個(gè)問題????????????????3

三、城鎮(zhèn)行政體制和機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容?????????????6

內(nèi)容摘要：

城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革是我國整個(gè)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的職能，城鎮(zhèn)是否穩(wěn)定直接關(guān)系到國家政權(quán)的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及小康建設(shè)的步伐。對(duì)于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，以及整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都有很大關(guān)系

淺談中國城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革

城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革是我國整個(gè)行政體制與機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著穩(wěn)定社會(huì)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)、服務(wù)群眾的職能，城鎮(zhèn)是否穩(wěn)定直接關(guān)系到國家政權(quán)的穩(wěn)定、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及小康建設(shè)的步伐。對(duì)于我國廣大農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，以及整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展都有很大關(guān)系。

一、目前我國行政體制和機(jī)構(gòu)設(shè)置的現(xiàn)狀

行政體制是行政權(quán)力的配置及其相應(yīng)的制度和體系的總合，而機(jī)構(gòu)則是行政權(quán)力運(yùn)行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規(guī)、行政目的等在內(nèi)的完整的、開放的體系。這個(gè)體系在其所處的特定的行政環(huán)境中，存在著內(nèi)部的、外部的和動(dòng)態(tài)的各種關(guān)系。就行政主體而言，其內(nèi)部關(guān)系主要有三：縱向的上下級(jí)之間的關(guān)系；橫向的行政機(jī)關(guān)內(nèi)部部門之間分工協(xié)作的關(guān)系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關(guān)系。其外部關(guān)系主要有四：行政機(jī)關(guān)與政黨組織（主要是執(zhí)政黨）的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系；行政機(jī)關(guān)與市場和社會(huì)的關(guān)系。行政管理體制的內(nèi)外關(guān)系，實(shí)際上使行政機(jī)關(guān)及其管理活動(dòng)處在一個(gè)由法律秩序、權(quán)力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務(wù)往來等因素構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)之中，行政運(yùn)作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內(nèi)外的關(guān)系是否協(xié)調(diào)得當(dāng)。

（一）行政體制改革與政治體制、經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系

行政體制與機(jī)構(gòu)改革是深化經(jīng)濟(jì)體制改革、建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內(nèi)容。可以說，行政體制與機(jī)構(gòu)改革處于經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革的結(jié)合部，在整個(gè)改革中地位十分關(guān)鍵。經(jīng)濟(jì)體制改革對(duì)政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務(wù)，使上層建筑更好適應(yīng)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。由于行政體制改革涉及行政體系內(nèi)部上下左右權(quán)利與利益的調(diào)整，涉及政府工作系統(tǒng)與政黨組織，與國家權(quán)利機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，與企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，與市場和社會(huì)的關(guān)系的調(diào)整，涉及現(xiàn)行權(quán)力配置的調(diào)整，以至行政體制改革進(jìn)行起來既復(fù)雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現(xiàn)行的行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置仍極不適應(yīng)改革和發(fā)展的需要。“機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴(yán)重，直接阻礙改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，影響黨和群眾的關(guān)系。這個(gè)問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進(jìn)。”

（二）我國行政體制與機(jī)構(gòu)設(shè)置的主要弊端

從體制上看，主要是權(quán)力結(jié)構(gòu)、職能結(jié)構(gòu)配置不合理，機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事。權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理表現(xiàn)為權(quán)力過分集中。從黨政關(guān)系上看，權(quán)力過分集中于黨委。“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨在包辦一切、干預(yù)一切；實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關(guān)系看，權(quán)力過分集中于中央。“過分強(qiáng)調(diào)反對(duì)分散主義、鬧獨(dú)立性，很少強(qiáng)調(diào)必要的分權(quán)和自主權(quán)”；從政府與其管理的對(duì)象看，權(quán)力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業(yè)、事業(yè)、社會(huì)單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統(tǒng)統(tǒng)拿到黨政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴(yán)格的從上到下的行政法規(guī)和個(gè)人負(fù)責(zé)制，缺少對(duì)于每個(gè)機(jī)關(guān)及至每個(gè)人的職責(zé)權(quán)限的嚴(yán)格明確的規(guī)定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數(shù)人往往不能獨(dú)立負(fù)責(zé)地處理他所應(yīng)當(dāng)處理的問題，只好成天忙于請(qǐng)示報(bào)告，批轉(zhuǎn)文件。有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭奪，扯不完的皮。”這些又反過來要求多增機(jī)構(gòu)，多加人員，促使機(jī)構(gòu)更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現(xiàn)是行政管理中的官僚主義現(xiàn)象。“辦事拖拉、不講效率、不負(fù)責(zé)任”等種種官僚主義現(xiàn)象，“它同我們長期認(rèn)為社會(huì)主義制度和計(jì)劃管理制度必須對(duì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)都實(shí)行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，主要是機(jī)構(gòu)龐大、臃腫，層次重疊，職責(zé)交叉，手續(xù)繁瑣，效率低下。

二、城鎮(zhèn)行政管理面臨的幾個(gè)問題

（一）政府職能增加，現(xiàn)行的行政體制構(gòu)架不能適應(yīng)工作需要

由于中小城鎮(zhèn)規(guī)模相差懸殊，中小城鎮(zhèn)政府的工作負(fù)荷也差異很大。據(jù)我們了解，有的鎮(zhèn)人口只有二、三萬，沒有多少企業(yè)，財(cái)政收入只有幾十萬元。而經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一些鎮(zhèn)，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業(yè)八、九百家，財(cái)政收入三、四億元。對(duì)于這類小城鎮(zhèn)，其管理職能、管理方式已經(jīng)完全不同于過去意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而是象某些中小城市一樣在進(jìn)行建設(shè)和管理。一是從傳統(tǒng)的以農(nóng)事為中心的“農(nóng)政”管理，向以第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，一、二、三產(chǎn)業(yè)并舉的多產(chǎn)業(yè)管理轉(zhuǎn)變。在外資外商企業(yè)多的城鎮(zhèn)，外商為減少與個(gè)體、私營企業(yè)打交道的風(fēng)險(xiǎn)，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮(zhèn)（包括村）規(guī)劃建設(shè)向中小城市規(guī)模發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)設(shè)施、居民生活設(shè)施等已經(jīng)基本城市化，建設(shè)和管理任務(wù)十分繁重。三是資源環(huán)境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規(guī)模龐大，計(jì)劃生育、社會(huì)治安等管理任務(wù)非常繁重。五是由于有這么多人口，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務(wù)也越來越多。總之，對(duì)這類小城鎮(zhèn)，其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理職能與某些中小城市已沒有多大實(shí)質(zhì)性的差別。

（二）條塊分割，嚴(yán)重肢解了小城鎮(zhèn)政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關(guān)系不順是制約小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮(zhèn)已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技中心，成為聯(lián)接城市、輻射農(nóng)村、吸納剩余勞動(dòng)力、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的綜合體。相應(yīng)地，城鎮(zhèn)政府除了傳統(tǒng)的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，改善基礎(chǔ)設(shè)施和居民生活設(shè)施，提供社會(huì)保障，環(huán)境與資源保護(hù)，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮(zhèn)履行上述職能的很多權(quán)限和機(jī)構(gòu)卻不屬于城鎮(zhèn)政府，權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等。現(xiàn)在好多事情都納入了管理目標(biāo)責(zé)任制，出了問題，拿黨政主要負(fù)責(zé)人是問，但在站所的隸屬關(guān)系上。目前，設(shè)在城鎮(zhèn)的站所，屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的與屬于縣直部門派駐在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現(xiàn)象十分嚴(yán)重，即使是“條塊”雙管的站所，關(guān)系依然不順。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，對(duì)這些站所指揮不動(dòng)，監(jiān)督不了，“權(quán)在部門，事在基層”、“權(quán)在縣上，利在縣上，責(zé)在鎮(zhèn)上”，有時(shí)甚至還要受到派出機(jī)構(gòu)的制約，從而失去了必要的權(quán)威性和靈活性。由于權(quán)利和責(zé)任相分離，極大地削弱了城鎮(zhèn)政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮(zhèn)政府對(duì)“各自為政管不了，不正之風(fēng)糾不了，中心與業(yè)務(wù)統(tǒng)不了，人員不當(dāng)調(diào)整不了”。

（三）機(jī)構(gòu)龐大，人員臃腫

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的抽樣調(diào)查，全國22個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備的基本情況是：鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)及事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)平均16個(gè)，其中，黨政機(jī)構(gòu)平均7個(gè)，事業(yè)單位平均9個(gè)；干部總?cè)藬?shù)平均158名，其中，黨政機(jī)構(gòu)中平均64名，事業(yè)單位中平均91名。總的看，城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置比較規(guī)范，編制控制比較合理，只有少數(shù)地方超出限額。突出的問題是站所設(shè)置過多、過于分散，這些站所規(guī)模不一，人員有多有少，多的十幾個(gè)人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮(zhèn)還使用為數(shù)不少的自聘、借調(diào)、以工代干和臨時(shí)人員等。有一個(gè)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，黨委設(shè)有黨辦、組織辦、紀(jì)檢、監(jiān)察、宣傳、團(tuán)委、婦聯(lián)、工會(huì)、僑聯(lián)、統(tǒng)戰(zhàn)、武裝等12個(gè)機(jī)構(gòu)。政府設(shè)有計(jì)生、衛(wèi)生、文教、民政、綜治、審計(jì)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)貿(mào)、安全、三資、來料加工、環(huán)保、工交科技、城建、外來人口等24個(gè)機(jī)構(gòu)。另外，還設(shè)有人大辦公室。設(shè)這么多的廟，怎么不產(chǎn)生官僚主義和職責(zé)交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮(zhèn)政府過多地干預(yù)經(jīng)濟(jì)事務(wù)

城鎮(zhèn)政府是行政管理機(jī)關(guān)，不是經(jīng)濟(jì)組織，不是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的直接組織者和管理者。隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作的主體不是政府，而是市場、企業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營者。城鎮(zhèn)政府要從直接抓項(xiàng)目、抓經(jīng)營、抓資金等具體事務(wù)中解脫出來，將主要精力轉(zhuǎn)向調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，搞好發(fā)展規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，培育和發(fā)展市場，監(jiān)督市場運(yùn)行和維護(hù)平等競爭，保護(hù)資源和生態(tài)環(huán)境等方面。如果說在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的初級(jí)階段，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，城鎮(zhèn)政府主要領(lǐng)導(dǎo)不得不直接出面組織推動(dòng)的話，在強(qiáng)調(diào)政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。有一種現(xiàn)象值得注意，就是書記、鎮(zhèn)長兼任企業(yè)的廠長、經(jīng)理。這種做法無異于叫書記鎮(zhèn)長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經(jīng)理，他必須追求經(jīng)濟(jì)效益；作為黨政負(fù)責(zé)人，他更應(yīng)注意社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)二者發(fā)生矛盾時(shí)，有的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)衡失當(dāng)，為了一個(gè)企業(yè)一時(shí)的利益而不惜犧牲社會(huì)成員的整體利益和長遠(yuǎn)利益，資源的破壞、浪費(fèi)和環(huán)境的污染就是由此發(fā)生的。實(shí)踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權(quán)謀私、孳生腐敗現(xiàn)象。古今中外，任何一個(gè)政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現(xiàn)行的一些行政運(yùn)作方式和機(jī)關(guān)工作作風(fēng)也從一個(gè)方面影響著城鎮(zhèn)政府的行政效率，最突出的問題就是上級(jí)部門名目繁多的檢查、評(píng)比和達(dá)標(biāo)活動(dòng)。現(xiàn)在幾乎是布置一項(xiàng)工作就有一項(xiàng)檢查，有的鎮(zhèn)每星期都要接受一次檢查，有時(shí)一天竟同時(shí)有9個(gè)檢查組來檢查，一年下來竟多達(dá)100多次，以至于他們一年要用近一半的時(shí)間和精力來疲于應(yīng)付。這種忽視行政主體積極性的行政運(yùn)行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮(zhèn)干部的精力，而且還要浪費(fèi)大量接待費(fèi)用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現(xiàn)象。從根本上講，這種運(yùn)作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級(jí)對(duì)下級(jí)本應(yīng)只規(guī)定管理目標(biāo)，至于如何完成這個(gè)管理目標(biāo)即通過何種組織形式、用多少人來實(shí)施，上級(jí)部門不應(yīng)干預(yù)。用西方國家通行的話來說，是“只管結(jié)果”，不管“過程”。我們應(yīng)借鑒這種做法。只要在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)完成任務(wù)，不管采用何種方式都應(yīng)允許。一般來講，城鎮(zhèn)政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級(jí)部門要好，更妥。

三、城鎮(zhèn)行政體制和機(jī)構(gòu)改革的主要內(nèi)容

城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革要在理順關(guān)系、健全功能，轉(zhuǎn)變職能、強(qiáng)化服務(wù)，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責(zé)明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效、規(guī)范廉潔的城鎮(zhèn)行政體制與運(yùn)行機(jī)制。考慮到小城鎮(zhèn)規(guī)模差異很大，在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備方面，要強(qiáng)調(diào)因地制宜，不能搞“一個(gè)模式”、“一刀切”。

（一）理順縣鎮(zhèn)關(guān)系，健全城鎮(zhèn)政府功能

小城鎮(zhèn)不同于一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)長足發(fā)展的情況下，尤其需要健全和完善小城鎮(zhèn)政府職能，充分發(fā)揮這一級(jí)政府統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)發(fā)展的功能。因此，城鎮(zhèn)行政體制改革首先要在理順縣鎮(zhèn)關(guān)系、消除條塊分割方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。一是要堅(jiān)決將上級(jí)文件下放到鎮(zhèn)政府，已經(jīng)下放了的不允許以任何理由再重新上收，對(duì)實(shí)行雙重管理的站所，也要加大小城鎮(zhèn)政府的監(jiān)督檢查權(quán)、人事審查權(quán)和工作協(xié)調(diào)權(quán)。這里的關(guān)鍵是“條條”部門和縣直部門要放權(quán)。必須明確，任何部門延伸、派駐到小城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，歸根結(jié)底是為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)的。他們服務(wù)得究竟如何，理所當(dāng)然地應(yīng)接受鎮(zhèn)政府和當(dāng)?shù)厝罕姷脑u(píng)判，他們的勤政廉政、遵紀(jì)守法，主要靠當(dāng)?shù)氐谋O(jiān)督檢查。二是非執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置，應(yīng)由城鎮(zhèn)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需要和財(cái)政承受能力，在有利于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的前提下，自 6

主決定。對(duì)那些分設(shè)過細(xì)、業(yè)務(wù)工作量小的站所進(jìn)行撤并，增強(qiáng)整體服務(wù)功能，上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)部門要積極給予支持、指導(dǎo)。三是城鎮(zhèn)為農(nóng)服務(wù)機(jī)構(gòu)要切實(shí)面向農(nóng)民，提供專業(yè)服務(wù)，扶持農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)。他們的報(bào)酬要與服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果掛鉤，通過有償服務(wù)，提取合理報(bào)酬。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開

在實(shí)行社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的前提下，在從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)集鎮(zhèn)向工業(yè)鎮(zhèn)或商業(yè)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn)、文化鎮(zhèn)等新興城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)變的過程中，城鎮(zhèn)政府應(yīng)從偏重于具體管理經(jīng)濟(jì)生活，轉(zhuǎn)向全面管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化生活。首先是經(jīng)濟(jì)管理職能，要重在所有制結(jié)構(gòu)的調(diào)整與完善。“公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，是我國社會(huì)主義初級(jí)階段的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度。”公有制加上非公有制是基本經(jīng)濟(jì)制度，這就為姓“資”姓“社”，姓“公”、姓“資”的爭論劃上了句號(hào)，只要符合“三個(gè)有利于”的所有制形式都可以發(fā)展。同時(shí)，加快放開搞活國有小型企業(yè)的步伐。要抓住這一機(jī)遇，大刀闊斧地進(jìn)行所有制結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。然后是搞好城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)，這也是十五大報(bào)告所強(qiáng)調(diào)的。特別是人口多、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)建設(shè)，一定要以規(guī)劃為龍頭，通過規(guī)劃建設(shè)引導(dǎo)企業(yè)連片集中，解決能源利用率低、環(huán)境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎(chǔ)設(shè)施難以配套的問題，形成規(guī)模經(jīng)營，發(fā)揮集聚效益。切實(shí)加強(qiáng)資源與生態(tài)環(huán)境管理，堅(jiān)定不移地實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。資源與環(huán)境是人類生存與發(fā)展的基本條件，加強(qiáng)生態(tài)和環(huán)境保護(hù)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的基礎(chǔ)。要把資源環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)和措施納入小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并將其作為考核小城鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，加強(qiáng)服務(wù)功能

城鎮(zhèn)政府直接面對(duì)千家萬戶和各種各樣的企業(yè)，作為政府，必須解決單個(gè)企業(yè)和個(gè)人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發(fā)展各類市場，大力發(fā)展社會(huì)中介組織和為農(nóng)服務(wù)體系，為他們提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。這不僅是政府服務(wù)功能的需要，也是轉(zhuǎn)變政府職能的需要。只有各類服務(wù)組織充分發(fā)展了，不應(yīng)由政府管理現(xiàn)在又不得不管的那些事務(wù)才能轉(zhuǎn)移出去，才會(huì)有相應(yīng)的組織來承接。

（四）大力精簡機(jī)構(gòu)人員，逐步規(guī)范城鎮(zhèn)行政體制

要按照“小政府，大社會(huì)”、“小機(jī)構(gòu)，大服務(wù)”的要求，核定城鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)編制。考慮到城鎮(zhèn)的特殊性，有關(guān)政策可以相對(duì)靈活： 一是不要求上下對(duì)口，左右看齊，在不突破國家規(guī)定的機(jī)構(gòu)編制限額內(nèi)，自主設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)；二是機(jī)構(gòu)綜合設(shè)置或一個(gè)機(jī)構(gòu)幾塊牌子，領(lǐng)導(dǎo)干部可交叉任職；三是規(guī)范城鎮(zhèn)黨政機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)規(guī)格。防止借改革之名搞擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、人員，提高機(jī)構(gòu)規(guī)格，在機(jī)構(gòu)改革上來回折騰的現(xiàn)象；四是堅(jiān)決清退借用人員和臨時(shí)人員。有些鎮(zhèn)雖然上級(jí)政府賦予其縣級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，但鎮(zhèn)政府沒有單純追求機(jī)構(gòu)升格和編制增加，機(jī)關(guān)工作人員仍作了精簡。實(shí)踐證明，只要真正做到了政府職能轉(zhuǎn)變，政企職責(zé)分開，減少辦事環(huán)節(jié)，提高工作效率，機(jī)構(gòu)人員是能夠進(jìn)一步精簡的。

結(jié)合上述分析，要以新一輪的關(guān)于行政管理機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，以建設(shè)服務(wù)型政府為目標(biāo)，加快推進(jìn)行政管理體制改革，徹底改變傳統(tǒng)的行政管理體制機(jī)制，要通過進(jìn)一步理順政府城鄉(xiāng)間、政府與各類組織機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，使政府以及部門更加注重履行社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的政管理體制和工作運(yùn)行機(jī)制，為我國城鎮(zhèn)行政體制與機(jī)構(gòu)改革又好又快發(fā)展提供保障。

第三篇：淺談我國行政監(jiān)察體制現(xiàn)狀

淺談我國行政監(jiān)察體制現(xiàn)狀

?

（?大學(xué) 管理學(xué)院10級(jí)..管理?.）

【摘要】：伴隨著政府事務(wù)規(guī)模的增長與行政集權(quán)化的發(fā)展，行政權(quán)力在現(xiàn)代國家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也越來越強(qiáng)烈。本文淺談我國行政監(jiān)察體制的現(xiàn)狀以及其特點(diǎn)要求，做出結(jié)合現(xiàn)實(shí)行政事務(wù)的發(fā)展來進(jìn)行淺析；同時(shí)結(jié)合現(xiàn)狀，對(duì)我國行政監(jiān)察體制存在的問題進(jìn)行淺析，并提出改革措施建議，從而建立更加健全的行政監(jiān)察體制。【關(guān)鍵詞】:我國行政監(jiān)察體制 發(fā)展現(xiàn)狀 存在問題 措施 【正文】：

伴隨著政府事務(wù)規(guī)模的增長與行政集權(quán)化的發(fā)展，行政權(quán)力在現(xiàn)代國家政治系統(tǒng)中的地位越來越突出，建立健全行政監(jiān)督體制的吁求也因此越來越強(qiáng)烈。行政機(jī)關(guān)在從事大量社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的同時(shí)，表現(xiàn)出廣泛性、主動(dòng)性的特點(diǎn)。因此，加大行政監(jiān)督力度、改善行政監(jiān)督結(jié)構(gòu)、增強(qiáng)行政監(jiān)督實(shí)效以保障行政機(jī)關(guān)準(zhǔn)確、全面、高效地依法行政，是我國的當(dāng)務(wù)之急。

一、淺析我國行政監(jiān)察體制發(fā)展現(xiàn)狀

行政監(jiān)督是指對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的職務(wù)行為是否合乎憲法和法律而實(shí)施的全面監(jiān)察與督促。

我國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，行政腐敗是一個(gè)比較突出的政治現(xiàn)象。一方面政府作為社會(huì)發(fā)展的主導(dǎo)力量，在很大程度上掌握著資源的壟斷權(quán)，擁有廣泛而實(shí)際的權(quán)力，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的某些方面仍習(xí)慣于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的管理模式。另一方面由于經(jīng)濟(jì)體制尚在轉(zhuǎn)型過程中，難免在體制上出現(xiàn)“漏洞”，客觀上也為行政腐敗提供了機(jī)會(huì)。在此情況下，通過加強(qiáng)行政監(jiān)督對(duì)政府行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)控以抑制行政腐敗。促進(jìn)行政活動(dòng)規(guī)范化，就成為了一個(gè)更為必要的任務(wù)。

[1]

行政監(jiān)督分為外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。

（一）外部監(jiān)督分為：權(quán)力監(jiān)督；政黨監(jiān)督；社會(huì)監(jiān)督。

（二）內(nèi)部監(jiān)督分為：

1，上級(jí)監(jiān)督，即上級(jí)行政機(jī)關(guān)或行政領(lǐng)導(dǎo)有權(quán)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)及其人員實(shí)施監(jiān)督；2，審計(jì)監(jiān)督，即專門的國家審計(jì)機(jī)關(guān)通過行政機(jī)關(guān)的財(cái)政、財(cái)務(wù)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面監(jiān)督和評(píng)價(jià)的方式，監(jiān)督國家預(yù)算的分配與使用是否合法、合理和有益，以預(yù)防和糾正國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的違法行為3，監(jiān)察監(jiān)督，即專門的國家行政監(jiān)察機(jī)關(guān)通過檢查、調(diào)查與處理等方式，對(duì)國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員所實(shí)施的監(jiān)督。

二、淺析我國行政監(jiān)察體制存在問題——中外比較

就西方發(fā)達(dá)國家的行政監(jiān)督制度來看，西方行政監(jiān)督是政治權(quán)力監(jiān)督的重要組成部分，與我國現(xiàn)行的行政監(jiān)督制度進(jìn)行對(duì)比，能夠更好地發(fā)現(xiàn)我國行政監(jiān)督體制現(xiàn)存問題產(chǎn)生的本質(zhì)原因，進(jìn)而找到解決的方法。

我國行政監(jiān)督的制度化、體系化發(fā)展在促進(jìn)政府機(jī)關(guān)及其工作人員廉政勤政，提高行政效能，促進(jìn)國家的政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等方面，發(fā)揮了不可或缺的作用。[2]但是，我國現(xiàn)行行政監(jiān)督體制仍然不夠健全和完善，行政監(jiān)督缺位、滯后和監(jiān)督不力的問題大量存在，這在很大程度上影響了我國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。具體來看，有以下幾點(diǎn)：

（一）監(jiān)督主體多元化、難協(xié)調(diào)

西方國家在注重行政監(jiān)督形式的多元化同時(shí)，用相關(guān)法律明確賦予了各監(jiān)督主體的權(quán)限范圍，在監(jiān)督實(shí)施的具體程序上進(jìn)行了細(xì)化和各職能分配，西方國家的行政監(jiān)督審批權(quán)和使用權(quán)是相分離的，確立新聞媒體的具體監(jiān)督權(quán)力，使各個(gè)監(jiān)督主體多元而有序地進(jìn)行地監(jiān)管。

就當(dāng)前我國行政監(jiān)督體系來看，我國有著一個(gè)復(fù)雜的行政監(jiān)督系統(tǒng)。在權(quán)責(zé)細(xì)分上卻缺乏更明確的規(guī)定，或者雖然有明確的規(guī)定，但在實(shí)踐中卻無法整合，要么交叉重復(fù)，要么監(jiān)督缺位，以至于越權(quán)行事、濫用權(quán)力、互爭管轄權(quán)或互相推諉的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，這種現(xiàn)象嚴(yán)重影響了我國行政監(jiān)督應(yīng)有的效率和功能的正常發(fā)揮。

（二）行政監(jiān)察法制化程度低

西方各國建立了比較完備的律法制度。把各種監(jiān)督主體的地位、職責(zé)、權(quán)限、權(quán)力行使的方式、程序等用明確的法律規(guī)定下來，增強(qiáng)行政監(jiān)督的權(quán)威性、明確性，這樣大大增強(qiáng)了行政監(jiān)督的可預(yù)見性，從而達(dá)到威懾犯罪分子、規(guī)范監(jiān)督行為、政府行為的目的。

建立和完善行政監(jiān)督的法律和法規(guī)，是我國行政監(jiān)督制度創(chuàng)新的重要內(nèi)容。從總體上看來，我國行政監(jiān)督的法律和法規(guī)還不夠健全，各種法律法規(guī)之間相互匹配性較差。另外，行政監(jiān)督相關(guān)法律法規(guī)制度的缺乏或者執(zhí)行不力，進(jìn)一步加劇了我國行政監(jiān)督的隨意性，致使有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象屢見不鮮。

（三）專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)受限，無法做到完全監(jiān)督 西方國家的監(jiān)督權(quán)已經(jīng)從行政權(quán)力中獨(dú)立出來，在實(shí)際中發(fā)揮了較好的監(jiān)督效果。西方國家議會(huì)的權(quán)力雖然并不高于行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，但有明確的法律保障了其擁有的權(quán)力，在議會(huì)中還有專門設(shè)立的行政監(jiān)察專員，形成了獨(dú)特的對(duì)行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的監(jiān)督，使它能真正起到牽制和平衡作用。

在當(dāng)前的內(nèi)部行政監(jiān)督制度中，行使監(jiān)督權(quán)的專門機(jī)構(gòu)如監(jiān)察部門大都設(shè)置在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部,在領(lǐng)導(dǎo)體制上,這些部門受雙重領(lǐng)導(dǎo),既受同級(jí)行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo),又受上級(jí)業(yè)務(wù)部門的領(lǐng)導(dǎo)。

[4][3]

這種監(jiān)督體制嚴(yán)重影響了監(jiān)督主體的獨(dú)立性,阻礙監(jiān)督員執(zhí)行監(jiān)督權(quán)利，使得監(jiān)督機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。

（四）監(jiān)督程序建設(shè)不健全，人員素質(zhì)低

西方國家行政監(jiān)督體制注重預(yù)防，已經(jīng)從被動(dòng)監(jiān)督轉(zhuǎn)向了主動(dòng)監(jiān)督。美國國會(huì)在1977年制定了“置政府于陽光之下法”，要求聯(lián)邦政府屬下的50多個(gè)委員會(huì)和機(jī)構(gòu)的會(huì)議公開舉行，而瑞典的由申訴專員提交的案子或報(bào)告，新聞界能夠及時(shí)獲悉，并將此詳細(xì)刊載。

我國當(dāng)前行政監(jiān)督的程序化建設(shè)嚴(yán)重落后，導(dǎo)致在我國當(dāng)前的行政監(jiān)督過程中，一直存在著“事后追究”的被動(dòng)做法，我國當(dāng)前在事前監(jiān)督和過程控制中還存在著很大的漏洞，成克杰、胡長青等一批高官的落馬更加深刻地驗(yàn)證了這一點(diǎn)。

（五）民主監(jiān)督缺乏主動(dòng)性

西方國家通過多種方式增加并保證了自下而上監(jiān)督的方式和效能。如在瑞士，國家通過制定各種規(guī)章制度、法律，促進(jìn)公民直接參政。新聞媒體能與掌握著政治權(quán)力的三個(gè)部門相抗衡，對(duì)行政官員具有一種無形的約束力。

但是目前，我國自上而下的監(jiān)督在很大程度上代替了自下而上的監(jiān)督和平行制約的監(jiān)督，造成了不少監(jiān)督環(huán)節(jié)的空檔，顯得蒼白無力。現(xiàn)實(shí)生活中，人民群眾的監(jiān)督作用并未真正發(fā)揮出來，投訴無門，上訪無道。政務(wù)公開的選擇性和封閉性，使得公民掌握信息的有限，增添了公民參與行政監(jiān)督的難度。

三、針對(duì)我國行政監(jiān)察體制問題提出改革措施

要有效解決我國行政監(jiān)督體制現(xiàn)存的弊端，進(jìn)而提高行政監(jiān)督的效能，以適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。需從以下幾個(gè)方面對(duì)行政監(jiān)督體制進(jìn)行改革。

（一）加強(qiáng)總體協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮整體監(jiān)督效能

要使國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行政行為和職務(wù)行為切實(shí)受到上下左右各方面的有效監(jiān)督，使不同主體的監(jiān)督體系各司其職、各負(fù)其責(zé)，使整個(gè)行政監(jiān)督體制堅(jiān)強(qiáng)有力，就必須明確規(guī)定各種監(jiān)督體系之間的職能界限和層次關(guān)系，加強(qiáng)監(jiān)督的總體規(guī)劃和避免不同監(jiān)督機(jī)制間的重疊、沖突和制肘，增強(qiáng)和突出行政監(jiān)督的整體合力和效能。

[5]

有學(xué)者提出可以設(shè)立“全國監(jiān)督聯(lián)席機(jī)構(gòu)”，以共產(chǎn)黨為首，形成紀(jì)委、人大、政協(xié)和國家監(jiān)察部門四大監(jiān)督機(jī)構(gòu)的合力，并領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國行政監(jiān)督工作。

（二）加快行政監(jiān)督立法

行政監(jiān)督是一種法制監(jiān)督，這不僅意味著行政監(jiān)督是對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員依法行政情況的監(jiān)督，也意味著行政監(jiān)督應(yīng)依法進(jìn)行。有關(guān)監(jiān)督的法律既是對(duì)行政監(jiān)督權(quán)力及其行使的規(guī)范，又是這種權(quán)力及行使的保障。從我國目前行政監(jiān)督法規(guī)不完善，監(jiān)督缺乏可操作性的現(xiàn)狀來看，首要工作是加快行政監(jiān)督立法進(jìn)程，制定一系列專門監(jiān)督法律、法規(guī)。依法強(qiáng)化監(jiān)督、細(xì)化監(jiān)督、增強(qiáng)可操作性的目的。只有完善監(jiān)督法制，才能為健全行政監(jiān)督法律機(jī)制，依法實(shí)行行政監(jiān)督提供基本的規(guī)范程序和保障。

[6]

（三）保障監(jiān)督主體的獨(dú)立性 有效的監(jiān)督必須以監(jiān)督客體切實(shí)處于監(jiān)督主體的監(jiān)督之下為前提，并且監(jiān)督主體的監(jiān)督活動(dòng)不受監(jiān)督客體的直接制約和干擾，以保證監(jiān)督主體能充分行使監(jiān)督權(quán)，保證監(jiān)督的獨(dú)立性與權(quán)威性。

（四）提高行政監(jiān)督人員素質(zhì)

保證監(jiān)督人員的政治社會(huì)地位和經(jīng)濟(jì)待遇，使之能全身心地投入到監(jiān)督事業(yè)中去，自行杜絕參與腐敗的意念。行政監(jiān)督人員的素質(zhì)主要包括政治思想素質(zhì)、道德作風(fēng)素質(zhì)、業(yè)務(wù)技術(shù)素質(zhì)和文化智能素質(zhì)等。有了高素質(zhì)的監(jiān)督隊(duì)伍，監(jiān)督水平的提高就有了基礎(chǔ)。不過也不能完全依賴道德素質(zhì)的力量在行政監(jiān)督中的作用，同時(shí)也要有法律約束。

（五）強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督

強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督是制約行政權(quán)力、完善行政監(jiān)督體制的重要保障。在實(shí)踐中，強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制，首先應(yīng)加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的自身建設(shè)，此外，行政監(jiān)督體制的改進(jìn)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)人大的監(jiān)督權(quán)威。要加強(qiáng)行政人員和人民群眾的監(jiān)督意識(shí)，提高政府行政行為的公開性和透明度，創(chuàng)造條件使社會(huì)各界能切實(shí)參與行政監(jiān)督活動(dòng)。應(yīng)進(jìn)一步提倡媒介輿論監(jiān)督，努力發(fā)揮大眾傳媒監(jiān)督時(shí)效性強(qiáng)、威懾力大和輻射面廣的優(yōu)勢(shì)。

總之，健全、有效的行政監(jiān)督制度對(duì)發(fā)展民主政治與建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)起著至關(guān)重要的作用，建國后，歷經(jīng)幾十年曲折，所形成的具有中國特色的行政監(jiān)督制度在政治建設(shè)中發(fā)揮了積極作用，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，也逐漸凸顯出所存在的一系列問題，結(jié)合國外先進(jìn)的行政監(jiān)督制度與中國基礎(chǔ)國情以及未來發(fā)展趨勢(shì)，本文提出了完善我國行政監(jiān)督制度的幾點(diǎn)要求，已期待依法行政早日實(shí)現(xiàn)。

【參考文獻(xiàn)】：

[1] 傅明賢，行政組織理論[M]，南京：高等教育出版社，2000：3（1），129.[2] 崔劍侖，論當(dāng)代中國行政監(jiān)督[D]，黑龍江：吉林大學(xué)，2004.[3] 浦興祖，中華人民共和國政治制度[M]，上海：人民出版社，1999：34-45 [4] 李重，中國行政監(jiān)督的現(xiàn)狀分析與完善舉措探討[D]，河北：華中師范大學(xué)，2002.[5] 劉長江，論建立預(yù)防性的監(jiān)督機(jī)制[J]，理論文萃，1999：27-29.[6] 陳奇星，中國公共行政監(jiān)督機(jī)制現(xiàn)狀分析與對(duì)策思考[J]，國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2003：3.

第四篇：上海市街區(qū)行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與對(duì)策

上海市街區(qū)行政執(zhí)法體制的現(xiàn)狀與對(duì)策

——以黃浦區(qū)為例

彭述剛

黃浦區(qū)是上海市的中心城區(qū)，面積僅4.16Km2。截止1999年6月底，有上海市戶口的常住人口達(dá)239，000人，人口密度在所有城區(qū)中最高，達(dá)近60，000人/Km2。黃浦區(qū)內(nèi)有融購物、旅游、商務(wù)展示等功能于一體的蜚聲中外的南京路，有融行政、金融、商業(yè)、旅游等功能為一體的人民廣場，有可供人們撫今追昔、展望未來的上海外灘，因而區(qū)內(nèi)流動(dòng)人口數(shù)量甚巨，高峰時(shí)每天達(dá)270～300萬人，平時(shí)每天亦有150萬人左右。巨額的流動(dòng)人口與常住人口對(duì)黃浦區(qū)的公共設(shè)施形成了巨大的壓力，也對(duì)行政執(zhí)法提出了挑戰(zhàn)。

一、黃埔區(qū)綜合執(zhí)法體制試點(diǎn)的網(wǎng)狀

1995年以前，黃浦區(qū)設(shè)立市政管理委員會(huì)作為區(qū)政府的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以解決環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、建設(shè)等執(zhí)法部門之間管理上的沖突。1995年3月，中央決定在黃浦區(qū)進(jìn)行城區(qū)綜合執(zhí)法試點(diǎn)。指導(dǎo)思想是精簡機(jī)構(gòu)，撤局建委。于是撤環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、建設(shè)局，建立具有一定市政管理權(quán)限的區(qū)市政管理委員會(huì)。為加強(qiáng)對(duì)幾個(gè)特殊地區(qū)的管理，1994年設(shè)外灘風(fēng)景區(qū)管理辦公室和人民廣場管理辦公室，作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，1997年兩機(jī)構(gòu)劃歸市政委管理；1998年8月設(shè)南京路步行街管理辦公室。1997年，區(qū)政府又依法設(shè)立了四個(gè)街道監(jiān)察隊(duì)。

目前黃浦區(qū)的綜合執(zhí)法體制仍處于建構(gòu)過程中，基本上是劃分了若干執(zhí)法區(qū)，形成點(diǎn)(外灘、人民廣場)、線(南京路步行街及區(qū)內(nèi)15條主要道路)、面(街道)分離執(zhí)法的局面。就執(zhí)法方式而言，在區(qū)市政委內(nèi)綜合執(zhí)法與專業(yè)執(zhí)法并存，在外灘、南京路步街街、人民廣場(以下簡稱“三大塊”中)，外灘只不過實(shí)行的是更小范圍內(nèi)的專業(yè)執(zhí)法；就管理區(qū)域而言，區(qū)內(nèi)各管理部門執(zhí)法區(qū)域涇渭分明，分離明顯，但區(qū)域劃分明顯不合理；從編制上看，區(qū)市政委管理范圍大，而其執(zhí)法人員在專業(yè)執(zhí)法這一塊數(shù)量不足，如園林部門只有三人，一天跑15條主要道路，執(zhí)法效果可想而知；就主管部門而言，街道執(zhí)法實(shí)際上自成體系，不受區(qū)市政委管，街道監(jiān)察隊(duì)預(yù)算由區(qū)政府支出，與區(qū)市政委無關(guān)。可見，要實(shí)現(xiàn)由區(qū)市政委統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮其綜合執(zhí)法功能，還有一段路要走。

就執(zhí)法依據(jù)而言，由于目前全國仍然是部門立法為主，這與市政綜合執(zhí)法體制改革發(fā)生了沖突。目前區(qū)市政委并無法定的執(zhí)法權(quán)，主要是通過各部門的委托來執(zhí)法。此外，在同一個(gè)區(qū)內(nèi)，雖然各執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法性質(zhì)與內(nèi)容上相同，但在執(zhí)法依據(jù)上卻存在很大差別。街道監(jiān)察隊(duì)主要依據(jù)《上海市街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》執(zhí)法；市政委市容環(huán)衛(wèi)監(jiān)察隊(duì)主要依據(jù)《城市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》執(zhí)法；“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)則主要依據(jù)市容、市政、環(huán)保、公安、規(guī)劃等領(lǐng)域的專業(yè)性法律法規(guī)執(zhí)法。

二、當(dāng)前黃埔區(qū)綜合執(zhí)法過程中存在的問題

黃浦區(qū)在綜合執(zhí)法方面仍處于摸索階段，存在著不少隱患。主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.執(zhí)法體制混亂。

1目前，市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)如何改革執(zhí)法體制并沒有明確的認(rèn)識(shí)。據(jù)了解，區(qū)一級(jí)提綜合執(zhí)法模式，而市里則定兩地管理模式，強(qiáng)調(diào)從小塊而不是從整體著手。目前人民廣場、外灘、南京路步行街，以及區(qū)外的陸家嘴、虹橋等地，均實(shí)行塊塊管理。塊內(nèi)管理好了，但塊外更加混亂，宏觀管理效率并不高。在機(jī)構(gòu)設(shè)置方面，市政委不是政府組成部門，市政委主任也不是人大任命，實(shí)際上很難使市政委的功能得以充分發(fā)揮。2目前的執(zhí)法體制實(shí)際上是條塊(塊塊)分治的體制，形成了大量的管理盲區(qū)，同時(shí)也缺乏應(yīng)變能力。如人民廣場地區(qū)實(shí)行綜合執(zhí)法后，該地區(qū)秩序明顯好轉(zhuǎn)，但大量無證攤販轉(zhuǎn)往人民廣場外圍，外圍秩序混亂，延安路一帶也出現(xiàn)類似現(xiàn)象。再如根據(jù)《上海市南京路步行街綜合管理暫行規(guī)定》第2條，步行街監(jiān)察隊(duì)的執(zhí)法區(qū)域有明確界定。12月初，一市民在南京東路外墻轉(zhuǎn)角剛超出監(jiān)察隊(duì)管轄范圍的地方違章懸掛橫幅，由于該地屬區(qū)市政委直接管理范圍，而區(qū)市政委只有四人管戶外廣告，人手不足，結(jié)果步行街監(jiān)察隊(duì)管了，對(duì)違章公民予以處罰。受處罰者不服，以處罰主體不足為由提請(qǐng)行政復(fù)議，結(jié)果復(fù)議時(shí)只得撤消原處罰決定。

3部門之間責(zé)權(quán)利不分，缺乏綜合考慮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導(dǎo)致管理內(nèi)耗，效率低下。“三大塊”地區(qū)的監(jiān)察隊(duì)的執(zhí)法權(quán)是基于其它專業(yè)行政管理部門的委托。如果僅有規(guī)章規(guī)定專業(yè)行政機(jī)關(guān)必須授予某些權(quán)限，若某些專業(yè)行政機(jī)關(guān)并不辦理委托手續(xù)，監(jiān)察隊(duì)就不能行使相關(guān)的執(zhí)法權(quán)。通過大量專業(yè)行政管理部門委托來使監(jiān)察隊(duì)行使執(zhí)法權(quán)，由于部門出于自身利益考慮，責(zé)權(quán)利很難劃清，各部門也并不見得愿意委托，這將使市、區(qū)政府付出很高的監(jiān)督成本和執(zhí)行成本。如根據(jù)《上海市人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第12條，對(duì)于在廣場內(nèi)賣藝、兜售物品的行為，由工商行政管理部門委托廣場監(jiān)察隊(duì)按有關(guān)規(guī)定予以處罰。但據(jù)了解，工商部門至今仍未委托，原因在于工商部門擔(dān)心被提起行政訴訟。因?yàn)楦鶕?jù)《行政訴訟法》第25條規(guī)定，由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告。而監(jiān)察隊(duì)的用人權(quán)在區(qū)市政委，區(qū)工商局無權(quán)干預(yù)。市工商局曾發(fā)文，要求各區(qū)工商對(duì)于下崗擺攤一律不管，而人民廣場地區(qū)無證攤販方面的管理由廣場管理辦承擔(dān)責(zé)任。這種專業(yè)行政部門有權(quán)無責(zé)，綜合執(zhí)法部門有責(zé)無權(quán)的狀況極大地影響了綜合執(zhí)法的效率，使廣場監(jiān)察隊(duì)管理無證攤販無法律依據(jù)，因而也就不具有合法性。其結(jié)果是廣場地區(qū)無證攤販泛濫，每年僅小攤販兜售風(fēng)箏一項(xiàng)，就導(dǎo)致300多只廣場鴿被纏死、纏傷，并引發(fā)過一起停電事故。實(shí)踐證明，市政管理中所出現(xiàn)的問題與社會(huì)問題息息相關(guān)，當(dāng)前最突出的問題就是無證擺攤現(xiàn)象。另據(jù)調(diào)查，在人民廣場最突出的問題也是無證設(shè)攤。加強(qiáng)管理后，現(xiàn)在無證攤點(diǎn)聚集在廣場外的西藏路一帶，同時(shí)虹口、閘北等區(qū)也因黃浦區(qū)加強(qiáng)綜合執(zhí)法力度而成了無證擺攤的重災(zāi)區(qū)。從公共管理的角度來講，市政管理所營造的良好的市容市貌是一種公共產(chǎn)品，但當(dāng)黃浦區(qū)加強(qiáng)塊塊執(zhí)法后，大量攤販轉(zhuǎn)到其他地區(qū)，破壞了其它地區(qū)的市容與秩序，給上述地方的居民帶來諸多不便，這實(shí)際上產(chǎn)生的是一種消極的外溢效應(yīng)，對(duì)其他地區(qū)是不公平的。這需要由市政部門來統(tǒng)管全局，消除這種負(fù)效應(yīng)。建議在理順體制后，由市政委帶頭，統(tǒng)籌規(guī)劃，將本區(qū)一些無交通功能的通路，如永安路、新永安路等封閉，建成集市，這樣即可緩解無證擺攤帶來的管理上的壓力。再如人民廣場共有43條公交線路在此交匯，有18個(gè)公交起點(diǎn)站，游客極多，每天約有100輛外地旅游大巴在此停泊。人民廣場地下車庫有600個(gè)泊位，但由于車庫限高2.5米，中巴、大客車進(jìn)不去，每天只有70～80輛轎車進(jìn)庫，這使該地亂停現(xiàn)象根本無法解決。這是市政缺乏統(tǒng)一規(guī)劃與管理所產(chǎn)生的惡果。

2.由于我國專業(yè)立法體制的影響，再加之黃浦區(qū)目前實(shí)行的是條塊分割的執(zhí)法體制，這加劇了立法上的混亂，使當(dāng)前的行政立法存在諸多不規(guī)范之處。

1在同一性質(zhì)的違法行為上處罰標(biāo)準(zhǔn)混亂。

這種立法上設(shè)定處罰標(biāo)準(zhǔn)的混亂狀況，易導(dǎo)致公民產(chǎn)生執(zhí)法不公平的感覺，甚至產(chǎn)生逆反心理，其結(jié)果是加大了綜合執(zhí)法的難度，加劇了執(zhí)法人員與行政相對(duì)人之間的沖突與對(duì)立。

2市政府規(guī)章中存在大量疏漏，增加了綜合執(zhí)法的難度。如《人民廣場地區(qū)綜合管理暫行規(guī)定》第11條規(guī)定，對(duì)隨地躺臥、露宿、在噴水池中洗澡等違章行為，廣場監(jiān)察隊(duì)?wèi)?yīng)當(dāng)進(jìn)行勸阻或者予以制止，但并未制定罰則。國外在這方面處罰是相當(dāng)重的。如在羅馬，在市內(nèi)噴水池沖涼者被判五天到三個(gè)月監(jiān)禁和40萬里拉(約合300美元)以下罰款[1]。此外，有些規(guī)定未考慮到執(zhí)法上的可操作性。仍以上述規(guī)章為例，該規(guī)章第7條規(guī)定，任意停放非機(jī)動(dòng)車輛的，由公安機(jī)關(guān)委托廣場監(jiān)察隊(duì)予以處罰，但對(duì)機(jī)動(dòng)車輛違章停放未作規(guī)定。由于公安部門不進(jìn)廣場處理，而監(jiān)察隊(duì)無權(quán)管，法律規(guī)定不適應(yīng)管理需要，結(jié)果機(jī)動(dòng)車違章停放屢禁不止。而《街道監(jiān)察處罰暫行規(guī)定》第18條將一般程序和簡易程序混淆，只規(guī)定了按一般程序來處罰。此外，在市容管理方面也無細(xì)則可供參考。

3.監(jiān)察隊(duì)員的人身安全得不到保障。

目前監(jiān)察隊(duì)員在執(zhí)法過程中被打的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，有的甚至被打殘。由于監(jiān)察隊(duì)是事業(yè)編制，當(dāng)監(jiān)察隊(duì)員與行政相對(duì)人之間發(fā)生糾紛或監(jiān)察隊(duì)員被打時(shí)，公安機(jī)關(guān)依據(jù)《治安管理處罰條例》，將其當(dāng)作民事糾紛來管；而當(dāng)監(jiān)察隊(duì)員被打傷時(shí)，法院則依照《刑法》規(guī)定和《刑事訴訟法》第170條將之作為自訴案件處理，由被打監(jiān)察隊(duì)員自己舉證。這些做法嚴(yán)重挫傷了監(jiān)察隊(duì)員執(zhí)法的積極性，也助長了違法者的囂張氣焰。

據(jù)了解，南京路步行街由于違章現(xiàn)象多，而監(jiān)察隊(duì)員不愿管，步行街管委會(huì)只得規(guī)定罰款指標(biāo)，逼著監(jiān)察隊(duì)員管。

4.由于執(zhí)法人員對(duì)某些法條理解不透，使得執(zhí)法過程中的某些行政行為本身就是違法的，這意味著即使相對(duì)人真的違法，執(zhí)法部門也有敗訴的可能，并可能由于重新作出處罰決定而直接導(dǎo)致管理成本攀升。典型的例子是行政復(fù)議主體的資格認(rèn)定問題。區(qū)市政委與各管理辦，實(shí)際上未將委托、授權(quán)、派出機(jī)構(gòu)等名詞的涵義弄清楚，認(rèn)為受委托執(zhí)法的“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)具有獨(dú)立的法人地位，對(duì)外獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任。當(dāng)筆者問及為什么區(qū)市政委有權(quán)復(fù)議“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)的部分處罰決定時(shí)，得到的答復(fù)是：“三大塊”的監(jiān)察隊(duì)是區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，根據(jù)《行政復(fù)議法》第15條的規(guī)定，對(duì)派出機(jī)構(gòu)的行政處罰決定，設(shè)置該派出機(jī)構(gòu)的行政部門有復(fù)議權(quán)。為將這個(gè)問題弄清楚，筆者查看了一份人民廣場監(jiān)察隊(duì)的處罰決定書(號(hào)碼為B NO：0025051)。處罰決定書上清楚地寫著廣場監(jiān)察隊(duì)部分受區(qū)市政委的委托，這與區(qū)市政委的解釋矛盾。實(shí)際上，廣場監(jiān)察隊(duì)不是法人，也無權(quán)以自己的名義處罰，而只能就受委托部分以區(qū)市政委的名義作出處罰決定(處罰決定書上的落款為監(jiān)察隊(duì)也是違法的)。由于當(dāng)前未設(shè)上海市市政委，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)只能是區(qū)政府法制辦。而如果假定設(shè)了市市政委，對(duì)監(jiān)察隊(duì)的處罰決定不服可一狀告到市市政委，從管理角度來講顯然是不科學(xué)的。

三、關(guān)于建立上海市全市綜合執(zhí)法體制的建議——一個(gè)法律學(xué)與管理學(xué)角度的構(gòu)想

1.以實(shí)現(xiàn)法律規(guī)定協(xié)調(diào)、行政流程暢通為目標(biāo)來整合整個(gè)綜合執(zhí)法體制。可將整個(gè)綜合執(zhí)法架構(gòu)設(shè)置如下格局。

在示意圖中可以看到，由區(qū)市政委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督各下屬管理委員會(huì)，各下屬管理委員會(huì)作為區(qū)市政委的派出機(jī)構(gòu)，對(duì)外享有綜合執(zhí)法權(quán)；對(duì)于區(qū)內(nèi)重大復(fù)雜的案件，則可規(guī)定只能由區(qū)市政委來作出處罰決定；對(duì)區(qū)市政委的處罰決定不服可由市市政委或區(qū)政府法制辦來復(fù)議。同時(shí)，取消街道辦對(duì)街道監(jiān)察隊(duì)的領(lǐng)導(dǎo)，取消市政府對(duì)“三大塊”管委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。各管委會(huì)的管轄范圍從全區(qū)管理便利角度出發(fā)，由區(qū)市政委劃分，區(qū)市政委保持根據(jù)需要進(jìn)行調(diào)整的權(quán)力。區(qū)市政委一般不再直接執(zhí)法或派執(zhí)法隊(duì)執(zhí)法。所有人、財(cái)、物的調(diào)配權(quán)均在區(qū)市政委，所有市政綜合執(zhí)法的責(zé)任也由區(qū)市政委全部承擔(dān)。管委會(huì)與監(jiān)察隊(duì)之間是委托關(guān)系，監(jiān)察隊(duì)仍為事業(yè)編制。當(dāng)然，這個(gè)執(zhí)法體制在整個(gè)上海市得以運(yùn)行的前提是設(shè)立上海市市政委，且根據(jù)法律規(guī)定其擁有市政綜合管理與執(zhí)法權(quán)。

1為什么不應(yīng)由街道辦領(lǐng)導(dǎo)和管理監(jiān)察隊(duì)?發(fā)達(dá)國家街道承擔(dān)的是社區(qū)服務(wù)功能而不是行政功能。隨著社會(huì)的發(fā)展，社區(qū)發(fā)育與成長是一條必經(jīng)之路。沒有社區(qū)的凝聚力與服務(wù)功能，城市社會(huì)將來穩(wěn)定與否難以預(yù)料，整個(gè)城市秩序也將難以控制，這意味著街道行政功能的弱化與服務(wù)功能的強(qiáng)化是必須的。上海加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理的奮斗目標(biāo)是：“到2000年，初步形成安定安全的社會(huì)治安秩序、便民利民的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、團(tuán)結(jié)和諧的社區(qū)人際關(guān)系、健康向上的社區(qū)文化氛圍，并為建成配套設(shè)施齊全、環(huán)境舒適優(yōu)雅、管理規(guī)范有序、保障功能完善的現(xiàn)代化社區(qū)奠定基礎(chǔ)”[2]。中國的實(shí)際情況以及在公眾中形成的共識(shí)，以及中國城市的歷史因素等綜合條件，決定了街道必須在社區(qū)建設(shè)中起領(lǐng)導(dǎo)促進(jìn)作用。從實(shí)際需要看，各管委會(huì)的管轄區(qū)域劃分應(yīng)以街道為基礎(chǔ)，兼顧全區(qū)。辦公地點(diǎn)可設(shè)在街道，這樣有利于二者之間的配合。同時(shí)，對(duì)管委會(huì)負(fù)責(zé)人的任免、調(diào)動(dòng)、考核、獎(jiǎng)懲，應(yīng)規(guī)定街道有會(huì)簽權(quán)，以建立街道對(duì)管委會(huì)的制約機(jī)制，強(qiáng)化二者之間的配合。

2就黃浦區(qū)而言，建議保留外灘、人民廣場、南京路步行街三個(gè)管委會(huì)。這主要是因?yàn)檫@三個(gè)區(qū)域流動(dòng)人口多，直接代表了上海形象，在整個(gè)上海市容市貌的對(duì)外展示中具有舉止輕重的地位。

3法律上的可行性及中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)。要使所設(shè)想的執(zhí)法體制具有合法性，必須解決兩大問題：

(1)使市政委機(jī)構(gòu)職能配置合理合法；(2)使行政執(zhí)法(尤其是行政處罰)權(quán)限配置合理合法。

對(duì)于第一個(gè)問題，根據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第64條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的廳、局、委員會(huì)等工作部門的設(shè)立、增加、減少或者合并，由本級(jí)人民政府報(bào)請(qǐng)國務(wù)院批準(zhǔn)，并報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案。”依此，可由上海市政府制定一個(gè)具體方案，將上海

市環(huán)保、環(huán)衛(wèi)、園林、建設(shè)等部門合并或進(jìn)行職能分解，同時(shí)將其它部門的可以綜合的執(zhí)法職能并入，精簡人員，合理設(shè)置內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，組建成上海市市政委，報(bào)國務(wù)院審查批準(zhǔn)。上海如能領(lǐng)全國風(fēng)氣之先，亦可為全國城市綜合執(zhí)法體制改革做出重大貢獻(xiàn)。

對(duì)于第二個(gè)問題，根據(jù)《行政處罰法》第16條規(guī)定，“國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”建議由市政府牽頭，聯(lián)合市人大、市高級(jí)人民法院，對(duì)現(xiàn)有專業(yè)性行政法律加以梳理，從中理出可以由上海市市政委行使的處罰權(quán)，并列出詳細(xì)清單，由市政府上報(bào)國務(wù)院請(qǐng)求批準(zhǔn)。如果能獲得國務(wù)院授權(quán)，則在行政處罰權(quán)配置方面具有更大的自主權(quán)，也更具可操作性。

從法律上理順關(guān)系，也利于保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益，利于監(jiān)督綜合執(zhí)法隊(duì)伍。目前體制下，行政復(fù)議部門有各專業(yè)行政主管部門、區(qū)市政委(前面已講過其按法律規(guī)定無復(fù)議主體資格)、區(qū)法制辦，讓行政相對(duì)人無所適從，也不利于對(duì)監(jiān)察隊(duì)伍的監(jiān)督。而整合之后，綜合執(zhí)法的復(fù)議機(jī)關(guān)只剩下區(qū)市政委和區(qū)法制辦，有利于行政相對(duì)人明了提起行政復(fù)議和行政訴訟的途徑，也利于實(shí)施行政監(jiān)督。此外，整合后可考慮針對(duì)全市范圍統(tǒng)一立法，立法任務(wù)大大減輕，并可避免立法上的混亂與矛盾。

4管理上的科學(xué)性及市政府必須采取的對(duì)策。從管理學(xué)的角度來看，這種行政架構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于其保持了整個(gè)行政流程的通暢，它使決策、執(zhí)行、反饋、監(jiān)督成為一個(gè)閉合回環(huán)，使管理具有系統(tǒng)性，使決策與執(zhí)行分離，有利于提高行政效率。實(shí)際上香港也是采取類似做法。香港的市政管理由市政總署和區(qū)域市政總署來執(zhí)行，它們分別是市政局和區(qū)域市政局的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。

此外，考慮區(qū)市政委設(shè)派出機(jī)構(gòu)，主要是因?yàn)檫@樣便于市市政委集中精力進(jìn)行全市性宏觀決策，也便于區(qū)市政委進(jìn)行區(qū)級(jí)中觀決策。兩級(jí)架構(gòu)三級(jí)管理也便于將來市政委管理領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大后仍能照常有效管理。

政府經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，一個(gè)私人企業(yè)追求的是經(jīng)濟(jì)利益的最大化，而一個(gè)政府機(jī)構(gòu)追求的是預(yù)算的最大化。“對(duì)官員的激勵(lì)：薪水、職位、享有的東西、公眾中的名望、權(quán)力等，其所有這些目標(biāo)與預(yù)算的規(guī)模有著正向的和單調(diào)的關(guān)系。”[3]維持預(yù)算最大化的沖動(dòng)意味著每個(gè)政府部門和行政人員都不愿輕易放棄權(quán)力、縮減編制。通過立法實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)合并與職能分解，可一次性剝奪部分專業(yè)行政部門的可以加以綜合的執(zhí)法職能，最大限度地削弱專業(yè)行政部門的談判能力，降低行政成本，這與委托執(zhí)法有很大的區(qū)別。

2.通過請(qǐng)求最高人民法院作司法解釋，或請(qǐng)求全國人大作立法解釋，以保證事業(yè)編制執(zhí)法隊(duì)員的人身權(quán)益。這樣才不致于導(dǎo)致綜合執(zhí)法部門行政編制惡性膨脹，也利于調(diào)動(dòng)廣大執(zhí)法人員的積極性，打擊不法分子的囂張氣焰。

1979年刑法第157條規(guī)定，“以暴力、威脅方法阻礙國家工作人員依法執(zhí)行職務(wù)的，處3年以下有期徒刑、拘役或者剝奪政治權(quán)利。”修訂后的刑法對(duì)犯罪對(duì)象作了修改，即將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字工作人員。有些學(xué)者對(duì)此的解釋是：“本罪主要是保護(hù)公務(wù)活動(dòng)不受侵犯，將國家工作人員修改為國家機(jī)關(guān)工作人員、人大代表、紅十字會(huì)工作人員，表述更準(zhǔn)確，也更符合本罪的特征。”[4]筆者認(rèn)為這種修改在犯罪對(duì)象的界定方面仍有疏漏。實(shí)際上法律法規(guī)授權(quán)的事業(yè)編制的執(zhí)法隊(duì)伍和受國家機(jī)關(guān)委托的事業(yè)編制的執(zhí)法隊(duì)伍在工作性質(zhì)上均為執(zhí)行國家公務(wù)。建議由上海市高級(jí)人民法院請(qǐng)求最高人民法院就妨礙公務(wù)罪的適用范圍作出司法解釋，或由市政府、市人大或全國人大召開期間的上海市人大代表團(tuán)向全國人大主席團(tuán)建議，由全國人大或其常委會(huì)作出立法解釋。對(duì)于治安管理處罰條例的適用范圍，也可采用相同的辦法，對(duì)其中第19條“國家工作人員”的定義或適用范圍作出司法或立法解釋，從法理上和實(shí)際需求來說，這些要求都是合理的，相信不會(huì)遇到大的障礙。

(作者單位：南京大學(xué)政治與行政管理系)

注釋：

[1]夏書章著：《市政學(xué)引論》，中共中央黨校出版社1994年版，第237～238頁。

[2]黃菊：“加強(qiáng)社區(qū)建設(shè)和管理，不斷提高城市現(xiàn)代化管理水平”，載《解放日?qǐng)?bào)》1996年3月16日。

[3]繆勒著：《公共選擇》，三聯(lián)書店1993年版，第158頁。

[4]陳興良主編：《新舊刑法比較研究——廢、改、立》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第139頁。

第五篇：小城鎮(zhèn)行政體制研究

1小城鎮(zhèn)行政體制研究

--以宜都市為例

學(xué)生姓名：胡敏

班級(jí)學(xué)號(hào)：

專業(yè)名稱：行政管理

指導(dǎo)老師：王守文

教學(xué)單位：政法學(xué)院

摘要：小城鎮(zhèn)行政體制問題關(guān)系到能否切實(shí)解決好“三農(nóng)”問題，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化等重大問題，認(rèn)真研究并解決好小城鎮(zhèn)行政體制問題具有重大的理論與實(shí)際意義。縱觀20多年來我國的行政體制改革，小城鎮(zhèn)行政體制還存在大量問題，本文以當(dāng)今的形勢(shì)背景為切入點(diǎn)，從小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性進(jìn)行分析，針對(duì)其在發(fā)展中所遇到的問題通過實(shí)地調(diào)查歸納總結(jié)出相關(guān)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)行政體制改革

前言

小城鎮(zhèn)作為中國現(xiàn)行行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，隨著政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮(zhèn)政府職能不適宜市場經(jīng)濟(jì)下的要求，現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展，縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展受限于現(xiàn)行的行政體制等。針對(duì)上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮(zhèn)政府的角色，加快轉(zhuǎn)變現(xiàn)有小城鎮(zhèn)政府的職能，優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)職能等對(duì)策。同時(shí)，積極倡導(dǎo)實(shí)行省直管縣體質(zhì)，進(jìn)一步促進(jìn)當(dāng)?shù)氐恼谓?jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、理論奠定

（一）當(dāng)前研究背景及學(xué)術(shù)觀點(diǎn)

1、當(dāng)前研究背景（1）中國是一個(gè)具有特色的社會(huì)主義國家，是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義國家，改革開放以后特別是二十世紀(jì)九十年代中期以來，通過不斷地實(shí)踐總結(jié)得出，目前中國的城市行政體制還存在相當(dāng)大的問題，制約了城市化的快速推進(jìn)。因此，從小處著手，必須在順應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內(nèi)部行政體制，強(qiáng)化小城鎮(zhèn)行政體制的改革力度，構(gòu)建符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和中國城市化進(jìn)程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國友好來往的美國，其州政府在二十世紀(jì)初就開始進(jìn)行行政體制的改革。在隨后近百年的時(shí)間中，美國各州的行政體制改革陸續(xù)進(jìn)行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優(yōu)化的配置，部門職能實(shí)現(xiàn)了更好地發(fā)揮，機(jī)構(gòu)工作人員的工作態(tài)度明顯改善??不難看出，美國各州的行政體制改革極大地促進(jìn)了該國政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（3）相對(duì)于一國政府的行政體制而言，國際性的行政體制具有跨國性和非主權(quán)性的特點(diǎn)，這也就

決定了國際性行政體制獨(dú)特的運(yùn)行方式。二戰(zhàn)后,以聯(lián)合國為代表的國際性行政體制有了大規(guī)模的發(fā)展,呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)。冷戰(zhàn)結(jié)束后,國際性行政體制的變革引人注目,各類國際機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整自我,以適應(yīng)國際合作和國際競爭的需要。

2、學(xué)術(shù)觀點(diǎn)（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發(fā)達(dá)的，以商品交換為媒介的分工的基礎(chǔ)，都是城鄉(xiāng)的分離。可以說，社會(huì)的全部經(jīng)濟(jì)史，都概括為這種對(duì)立的運(yùn)動(dòng)。”

（2）費(fèi)孝通教授關(guān)于中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的理論探討,是一項(xiàng)重要的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)。他提出了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的四種模式，即工業(yè)化新模式、小城鎮(zhèn)發(fā)展模式、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和經(jīng)濟(jì)圈(帶)模式。其中，在小城鎮(zhèn)發(fā)展模式中，認(rèn)為小城鎮(zhèn)建設(shè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、解決人口出路的一個(gè)大問題, “離土不離鄉(xiāng)”和“離鄉(xiāng)不背井”是解決我國人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮(zhèn)是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務(wù)為特征的地域系統(tǒng)。小城鎮(zhèn)位于農(nóng)村之首、城市之尾，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著千絲萬縷的聯(lián)系，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要支撐點(diǎn)；又與大中城市關(guān)系密切，是大中城市進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)和后盾。黨的十六大報(bào)告指出：“要逐步提高城鎮(zhèn)化水平，堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路。”

（二）小城鎮(zhèn)與行政體制

1、小城鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)，顧名思義即為較小的城鎮(zhèn)。它介于城鄉(xiāng)之間，地位特殊。歸納起來，不同的學(xué)科對(duì)小城鎮(zhèn)概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮(zhèn)是指除設(shè)市以外的建制鎮(zhèn)，包括縣城。建制鎮(zhèn)是農(nóng)村一定區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生活服務(wù)的中心。我國廣義上的小城鎮(zhèn)，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮(zhèn)外，還包括了集鎮(zhèn)的概念。這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了小城鎮(zhèn)發(fā)展的動(dòng)態(tài)性和鄉(xiāng)村性，是我國目前小城鎮(zhèn)研究領(lǐng)域更為普遍的觀點(diǎn)。因而集鎮(zhèn)是農(nóng)村中工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合，有利生產(chǎn)、方便生活的社會(huì)和生產(chǎn)活動(dòng)中心，是今后我國農(nóng)村城市化的重點(diǎn)。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統(tǒng)內(nèi)部中行政權(quán)力的劃分、政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置以及運(yùn)行等各種關(guān)系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機(jī)關(guān)與立法、司法機(jī)關(guān)的權(quán)力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮(zhèn)與行政體制經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，政治制度的適合與否限制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。因此，小城鎮(zhèn)的行政體制改革有助于促進(jìn)當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有助于協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)氐娜宋暮椭C。

（三）小城鎮(zhèn)行政體制改革的必要性

1、小城鎮(zhèn)政府行政管理體制自身建設(shè)的需要小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。然而，二十多年機(jī)構(gòu)改革的種種努力都沒有達(dá)到預(yù)期的效果。

當(dāng)前，我國正處于全面建設(shè)小康社會(huì)新的歷史起點(diǎn)，面對(duì)新的形勢(shì)新的任務(wù)，現(xiàn)行小城鎮(zhèn)政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面。

（1）政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多。

（2）社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱。

（3）部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全。

（5）對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮(zhèn)政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2、建立服務(wù)性政府的需要小城鎮(zhèn)政府作為我國農(nóng)村基本的區(qū)域性政權(quán)設(shè)置，是國家機(jī)構(gòu)承

上啟下的重要環(huán)節(jié)，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐。同時(shí)，小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著許多繁重的任務(wù)，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉(zhuǎn)變的任務(wù)最為艱巨。

構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的歷史任務(wù)對(duì)政府管理和服務(wù)能力提出了更高的要求，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過程中，小城鎮(zhèn)政府承擔(dān)著不可替代的角色，而政府管理與服務(wù)的能力與政府職能的轉(zhuǎn)變是密不可分的。小城鎮(zhèn)政府要適應(yīng)和諧社會(huì)的發(fā)展要求，必須全面加強(qiáng)政府管理的觀念更新、職能轉(zhuǎn)變和行為規(guī)范。

小城鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的需要，加大縣級(jí)行政管理體制改革力度，推動(dòng)小城鎮(zhèn)政府職能不斷向經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理轉(zhuǎn)變。小城鎮(zhèn)級(jí)政府要努力實(shí)現(xiàn)從以行政手段管理為主向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主的轉(zhuǎn)變，政府職能要適應(yīng)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變的要求，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，形成以間接管理為主的宏觀調(diào)控框架，建立市場監(jiān)管體系，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)。

3、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要小城鎮(zhèn)政府擔(dān)負(fù)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等職能，其中經(jīng)濟(jì)職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮(zhèn)政府的一項(xiàng)重要工作就是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，并盡量減少市場力量的負(fù)面效應(yīng)。

縣域經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)中處于基本層次，是宏觀經(jīng)濟(jì)層次中最基本的調(diào)控單位，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)的區(qū)域基礎(chǔ)和基本支柱。縣域經(jīng)濟(jì)貼近物質(zhì)資料生產(chǎn)的實(shí)際，處于行政管理和政策落實(shí)的前沿，始終發(fā)揮著承上啟下、連接城鄉(xiāng)的作用。

縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅直接解決絕大多數(shù)人口的就業(yè)和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎(chǔ)層面影響人地矛盾運(yùn)動(dòng)的性質(zhì)、規(guī)模和方向。小城鎮(zhèn)政府的體制改革是運(yùn)作縣域經(jīng)濟(jì)的必要條件。如何根據(jù)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的需要，相應(yīng)的進(jìn)行小城鎮(zhèn)政府的體制改革，就成為在當(dāng)前形勢(shì)下需要思考并解決得當(dāng)務(wù)之急。

4、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業(yè)城市，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)典型，扶貧任務(wù)艱巨，加速推進(jìn)城鎮(zhèn)化，既是我市全面建設(shè)小康社會(huì)必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展諸多問題的關(guān)鍵。發(fā)展小城鎮(zhèn)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，把城鎮(zhèn)化與農(nóng)村工業(yè)化和產(chǎn)業(yè)化有機(jī)結(jié)合起來，促進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共榮、協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，提高城鎮(zhèn)化水平，成為我市新世紀(jì)全面建設(shè)小康社會(huì)面臨的重要而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。

（1）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民脫貧致富奔小康。全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)在農(nóng)村，特別是像宜都市這樣經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村。要使農(nóng)民致富，唯一的出路就是通過城鎮(zhèn)化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)民的數(shù)量，提高人均生產(chǎn)率。轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動(dòng)力收入增加了，農(nóng)村勞動(dòng)力的價(jià)值也大大提高，收入相應(yīng)增長。而大中城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力又極為有限。因此，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移只有發(fā)展小城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，改善城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)要素的合理分布和自由流動(dòng)，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展和城鄉(xiāng)共同富裕，除此別無出路。

（2）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于加快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。從理論上說，城鎮(zhèn)化是社會(huì)分工的發(fā)展和生產(chǎn)專業(yè)化的結(jié)果。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化過程的兩個(gè)側(cè)面。工業(yè)化需要聚集狀態(tài)，只有人類活動(dòng)集中才會(huì)降低工業(yè)生產(chǎn)成本，才會(huì)形成聚集效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，離開了城鎮(zhèn)化，工業(yè)化的效率就會(huì)降低；離開了工業(yè)化，城鎮(zhèn)化就無的放矢，就會(huì)失去發(fā)展的動(dòng)力。目前，我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模小，集約化程度低。通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)聚集。充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)作為農(nóng)村交通中心、信息中心、技術(shù)中心和人才中心的作用，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展提供基礎(chǔ)設(shè)施、市場、技術(shù)和人才條件；通過發(fā)揮小城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村的輻射作用，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化。

（3）推進(jìn)城鎮(zhèn)化，有利于改善生態(tài)環(huán)境。通過城鎮(zhèn)化，減少農(nóng)民數(shù)量，在總量上相應(yīng)減少現(xiàn)有耕

地承載人口數(shù)量，轉(zhuǎn)變農(nóng)民的謀生方式，提高他們的生活質(zhì)量，使他們向城鎮(zhèn)聚集，給大自然以休養(yǎng)生息的機(jī)會(huì)，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態(tài)環(huán)境問題。

綜上所述，城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、縮短城鄉(xiāng)差距的一個(gè)重要途徑。

二、當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮(zhèn)建設(shè)中，我國形成了與計(jì)劃體制相適應(yīng)的較為完善的小城鎮(zhèn)行政體制，在這個(gè)背景下制定的有關(guān)城鎮(zhèn)發(fā)展政策有其合理性。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，小城鎮(zhèn)特有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)特點(diǎn)改變了原有的行政環(huán)境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮(zhèn)發(fā)展的障礙，對(duì)小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色定位失當(dāng)

由于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立，社會(huì)仍處于轉(zhuǎn)型過程中，小城鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)角色失當(dāng)現(xiàn)象仍普遍存在。主要表現(xiàn)在：

1、小城鎮(zhèn)政府自恃為“權(quán)威型”的領(lǐng)導(dǎo)者。由于受傳統(tǒng)歷史的熏陶，小城鎮(zhèn)政府習(xí)慣于沿用傳統(tǒng)體制下的政治、行政命令方式，靠行政強(qiáng)制力行使職能，重視行政干預(yù)，忽視協(xié)調(diào)指導(dǎo)。

2、小城鎮(zhèn)政府充當(dāng)了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務(wù)，小城鎮(zhèn)政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對(duì)經(jīng)濟(jì)的管制和社會(huì)的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理之間的職能錯(cuò)位。

3、小城鎮(zhèn)政府擔(dān)當(dāng)了“忠實(shí)的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規(guī)定，每三年地方政府也會(huì)進(jìn)行一次換屆選舉，這樣，縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部輪換調(diào)動(dòng)特別頻繁。隨著領(lǐng)導(dǎo)干部的輪換調(diào)動(dòng)，縣級(jí)干部的短期行為造成縣屬企業(yè)發(fā)展緩慢，財(cái)稅資源枯竭，從而使縣域經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經(jīng)濟(jì)下的要求

小城鎮(zhèn)政府作為中國現(xiàn)代行政構(gòu)架中的一個(gè)重要層級(jí)，改革開放以后特別是20世紀(jì)90年代中期以來，遇到了職能轉(zhuǎn)變的困境和前所未有的財(cái)政壓力的挑戰(zhàn)，構(gòu)成了縣政改革的根本動(dòng)因。伴隨市場經(jīng)濟(jì)改革的深入，由“吃飯財(cái)政”引起的對(duì)小城鎮(zhèn)政府規(guī)模增長的關(guān)注，重心主要集中在機(jī)構(gòu)改革方面。小城鎮(zhèn)政府沒有從根本上按照市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要求來轉(zhuǎn)變政府職能，基本上還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的體制和框架內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。小城鎮(zhèn)政府的權(quán)力關(guān)系沒有走上規(guī)范化的道路；政府過多地干預(yù)了縣域的具體經(jīng)濟(jì)行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動(dòng)員能力低下；最突出、最根本的問題是財(cái)政制度、機(jī)制和程序的缺失，降低了小城鎮(zhèn)政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現(xiàn)行市管縣體制不利于小城鎮(zhèn)政府的發(fā)展

我國現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本框架形成于20世紀(jì)50年代，是在當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制正得以強(qiáng)化的歷史背景下而確定的。通過近半個(gè)世紀(jì)特別是改革開放30年的大規(guī)模建設(shè)和高速度發(fā)展，實(shí)際情況和客觀條件出現(xiàn)了巨大的變化，從而使現(xiàn)行縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置與當(dāng)今時(shí)代不相適應(yīng)的矛盾已日見顯露。現(xiàn)有的縣級(jí)行政區(qū)劃和設(shè)置的基本格局，與當(dāng)今我國各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際狀況和客觀條件已經(jīng)難以適應(yīng)。

三、建立健全行政體制，促進(jìn)小城鎮(zhèn)和諧發(fā)展

（一）重塑小城鎮(zhèn)政府的角色

在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換勢(shì)在必行，而且刻不容緩。小城鎮(zhèn)政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵。因此，小城鎮(zhèn)政府必須從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下全能者的角色轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)條件下有限責(zé)任者的角色，強(qiáng)化公共服務(wù)職能和公共服務(wù)意識(shí)，把服務(wù)型政府理念具體化、明晰化并落實(shí)到位。

此外，小城鎮(zhèn)政府必須完成從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從行政管制向依法行

政轉(zhuǎn)換，從制定計(jì)劃的政府向引導(dǎo)、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運(yùn)轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會(huì)公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換。換言之，小城鎮(zhèn)政府的角色應(yīng)該由“權(quán)力型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)換。

在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須對(duì)其性質(zhì)、職能、權(quán)力界限、功能范圍、行為方式和活動(dòng)領(lǐng)域嚴(yán)格界定，履行好自身應(yīng)該承擔(dān)的任務(wù)。在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府必須充分保障農(nóng)村基層群眾各項(xiàng)民主權(quán)利，嚴(yán)禁干預(yù)基層群眾自治范圍內(nèi)的事情；必須改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“大政府、小社會(huì)”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉重疊、運(yùn)轉(zhuǎn)效率低下的狀況；此外，實(shí)現(xiàn)人員精干，高效運(yùn)轉(zhuǎn)，以最少的行政成本實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化的行政管理。

（二）實(shí)行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區(qū)劃中不合理因素，特別是參考政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然等因素情況下劃小省區(qū)，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關(guān)系，有利于加強(qiáng)中央的領(lǐng)導(dǎo)，有利于為國家和社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展創(chuàng)造一個(gè)良好的行政區(qū)劃體制環(huán)境。在經(jīng)濟(jì)上實(shí)施強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，在財(cái)政上實(shí)行省管縣，可以賦予縣級(jí)政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級(jí)政府的行為審批權(quán)里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點(diǎn)階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優(yōu)越性：第一，它在一定程度上使得縣的發(fā)展環(huán)境得到了優(yōu)化，使之擁有更大的自主權(quán)，形成一批經(jīng)濟(jì)活力強(qiáng)、發(fā)展速度快、綜合素質(zhì)高、帶動(dòng)作用大的縣，從而有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；第二，實(shí)行“縣財(cái)省管”體制可以繞過市這一級(jí)周轉(zhuǎn)和盤剝，提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，一定程度上緩解了縣的財(cái)政困難，強(qiáng)化了縣主觀上的努力程度，調(diào)動(dòng)了縣發(fā)展的積極性；第三，促進(jìn)了市級(jí)政府工作職能由領(lǐng)導(dǎo)型向自我發(fā)展型的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了工作重心的轉(zhuǎn)移。同時(shí)，為下一步行政體制改革打下了良好基礎(chǔ)。

（三）優(yōu)化小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)職能

對(duì)于我國來說，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會(huì)的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改革和完善現(xiàn)行的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制，加快農(nóng)村城市化進(jìn)程，是推進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的根本途徑，是解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)出路。在這一歷史進(jìn)程中，小城鎮(zhèn)政府的重要作用尤其值得關(guān)注和重視。對(duì)小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀及存在問題進(jìn)行研究，并有針對(duì)性地提出完善小城鎮(zhèn)政府公共服務(wù)機(jī)制的對(duì)策，有利于提高小城鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力，有利于滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益復(fù)雜化、多樣化的需求，進(jìn)而有利于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo)。建立服務(wù)型政府就是要確立服務(wù)理念，樹立服務(wù)意識(shí)，當(dāng)好人民公仆。新形勢(shì)下政府的一個(gè)重要職能，是為企業(yè)發(fā)展和各類創(chuàng)業(yè)者提供良好的環(huán)境。政府應(yīng)通過發(fā)揮經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管的職能，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造寬松的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和公平競爭的市場環(huán)境；通過形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業(yè)及人民群眾干事創(chuàng)業(yè)提供優(yōu)質(zhì)到位的服務(wù)；通過不斷完善硬環(huán)境、優(yōu)化軟環(huán)境，營造鼓勵(lì)人們干事業(yè)、支持人們干成事業(yè)的氛圍，讓一切創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富的源泉充分涌流。

在公共服務(wù)機(jī)制改革過程中，既要注重優(yōu)化公共資源配置，提高公共服務(wù)的效率，也要注重社會(huì)公平，提高公共服務(wù)均等化程度；既要注重發(fā)揮政府作用，也要注重發(fā)揮社會(huì)組織的積極性。一個(gè)有效的公共服務(wù)機(jī)制既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要適當(dāng)引入市場機(jī)制。在新的發(fā)展時(shí)期，政府提供公共服務(wù)必須堅(jiān)持以公眾為導(dǎo)向，提高公眾的認(rèn)同和支持的程度。政府公共服務(wù)的提供必須從政府本位、官員本位向社會(huì)本位、公民本位轉(zhuǎn)變。政府提供公共服務(wù)，應(yīng)深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應(yīng)完善有關(guān)了解民意、公眾參與和公眾評(píng)價(jià)的機(jī)制，切實(shí)提高公眾的認(rèn)同和支持的程度，從而提高政府公共服務(wù)的有效性。

[參考文獻(xiàn)]

[1]李志永，國際制度的國內(nèi)影響——以人權(quán)公約和中國為例[D]，中國人民大學(xué)，2005.[2]余瀟楓，行政體制改革與行政現(xiàn)代化[J]，浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版), 1997,(04).[3]汪玉凱，未來中國行政體制改革的趨勢(shì)[J]，學(xué)習(xí)月刊, 2007，(07).[4]王曉斌，當(dāng)代中國行政體制改革目標(biāo)模式構(gòu)成分析[J]，信陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2007,(02).[5]馬彥林、劉建平，現(xiàn)代城市管理學(xué)(現(xiàn)代城市管理叢書)，科學(xué)出版社，2005，（08）.[6]喬觀民、黃天元，小城鎮(zhèn)行政體制改革與機(jī)構(gòu)改革思路，2003,(12).[7]趙月、葛長銀，我國小城鎮(zhèn)體制現(xiàn)存問題分析及改革方向[J]，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2002，（1）.[8]梁尚敏，關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)財(cái)政創(chuàng)新的若干構(gòu)想[J]，現(xiàn)代財(cái)經(jīng)，2002，（8）.