第一篇：小城鎮行政體制之見

[摘要] 小城鎮行政體制問題關系到能否切實解決好“三農”問題，關系到能否實現城鄉經濟社會統籌協調發展，關系到能否實現現代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮行政體制問題具有重大的理論與實際意義。城鎮行政體制與機構改革是我國整個行政體制與機構改革的一個重要組成部分，是國家組織管理體系中的最基層的政府組織，是黨在農村的執政基礎，擔負著穩定社會、發展經濟、服務群眾的職能，城鎮是否穩定直接關系到國家政權的穩定、農村經濟社會的發展以及小康建設的步伐。

[關鍵詞] 小城鎮 行政體制 機構設置

[正文]

一、小城鎮與行政體制的關系

（一）小城鎮與行政體制

1．小城鎮介于城鄉之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城。建制鎮是農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括了集鎮的概念。這一觀點強調了小城鎮發展的動態性和鄉村性，是我國目前小城鎮研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮是農村中工農結合、城鄉結合，有利生產、方便生活的社會和生產活動中心，是今后我國農村城市化的重點。

2．行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3．小城鎮與行政體制。經濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經濟的發展。換言之，政治制度的適合與否限制當地經濟的發展。因此，小城鎮的行政體制改革有助于促進當地的社會經濟發展，有助于協調當地的人文和諧。

（二）小城鎮行政體制改革的必要性

1．小城鎮政府行政管理體制自身建設的需要 小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現行小城鎮政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。（1）政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多。（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出。（4）小城鎮政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。（5）對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經濟社會發展。

2．建立服務性政府的需要

小城鎮政府作為我國農村基本的區域性政權設置，是國家機構承上啟下的重要環節，是統籌城鄉發展的樞紐。同時，小城鎮政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉變是密不可分的。小城鎮政府要適應和諧社會的發展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉變和行為規范。小城鎮政府應當適應社會經濟發展和社會主義市場經濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮政府職能不斷向經濟調節、市場監管、社會管理轉變。小城鎮級政府要努力實現從以行政手段管理為主向以經濟和法律手段管理為主的轉變，政府職能要適應從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，減少對微觀經濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調控框架，建立市場監管體系，加強社會管理和公共服務。

3．縣域經濟發展的需要

小城鎮政府擔負著政治、經濟、社會、文化等職能，其中經濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮政府的一項重要工作就是發展經濟，實現地區經濟的跨越式發展，并盡量減少市場力量的負面效應。縣域經濟在國民經濟大系統中處于基本層次，是宏觀經濟層次中最基本的調控單位，是經濟發展的一個重要組成部分，是國民經濟的區域基礎和基本支柱?？h域經濟貼近物質資料生產的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發揮著承上啟下、連接城鄉的作用。

縣域經濟的發展，不僅直接解決絕大多數人口的就業和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質、規模和方向。小城鎮政府的體制改革是運作縣域經濟的必要條件。如何根據發展縣域經濟的需要，相應的進行小城鎮政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4．城鎮化進程的需要

宜都作為地處鄂西的新興工業城市，產業結構單一，城鄉二元經濟結構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經濟社會發展諸多問題的關鍵。發展小城鎮，推進城鎮化，實現社會、經濟結構轉型，把城鎮化與農村工業化和產業化有機結合起來，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，實現城鄉共榮、協調發展。因此，加快城鎮化進程，提高城鎮化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰略任務。

（1）推進城鎮化，有利于農民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農村，特別是像宜都市這樣經濟欠發達地區的農村。要使農民致富，唯一的出路就是通過城鎮化，實現農民向非農產業轉移，減少農民的數量，提高人均生產率。轉移出來的農村勞動力收入增加了，農村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現大規模農村人口轉移只有發展小城鎮，實現城鎮化，改善城鄉二元經濟結構，實現人口、經濟要素的合理分布和自由流動，促進地區經濟協調發展和城鄉共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮化，有利于加快實現農村工業化和農業產業化。從理論上說，城鎮化是社會分工的發展和生產專業化的結果。工業化和城鎮化是現代化過程的兩個側面。工業化需要聚集狀態，只有人類活動集中才會降低工業生產成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮化是工業化的必然產物，離開了城鎮化，工業化的效率就會降低；離開了工業化，城鎮化就無的放矢，就會失去發展的動力。目前，我市鄉鎮企業規模小，集約化程度低。通過發展小城鎮，使鄉鎮企業向小城鎮聚集。充分發揮小城鎮作為農村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉鎮工業的發展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發揮小城鎮對農村的輻射作用，帶動農業產業化。（3）推進城鎮化，有利于改善生態環境。通過城鎮化，減少農民數量，在總量上相應減少現有耕地承載人口數量，轉變農民的謀生方式，提高他們的生活質量，使他們向城鎮聚集，給大自然以休養生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態環境問題。

綜上所述，城鎮化是農業現代化、縮短城鄉差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮發展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮發展政策有其合理性。但隨著市場經濟體制的建立，小城鎮特有的經濟社會特點改變了原有的行政環境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮發展的障礙，對小城鎮的健康發展帶來嚴峻的挑戰。

（一）小城鎮政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經濟體制初步建立，社會仍處于轉型過程中，小城鎮政府機構角色失當現象仍普遍存在。主要表現在：

1．小城鎮政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統歷史的熏陶，小城鎮政府習慣于沿用傳統體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協調指導。

2．小城鎮政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經濟和社會管理之間的職能錯位。

3．小城鎮政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業發展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經濟的長遠發展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經濟下的要求

小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮政府沒有從根本上按照市場經濟發展的基本要求來轉變政府職能，基本上還是在計劃經濟時代形成的體制和框架內運轉。小城鎮政府的權力關系沒有走上規范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展

我國現行縣級行政區劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規模建設和高速度發展，實際情況和客觀條件出現了巨大的變化，從而使現行縣級行政區劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露?，F有的縣級行政區劃和設置的基本格局，與當今我國各地經濟和社會發展的實際狀況和客觀條件已經難以適應。

三、城鎮行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現行的行政體制構架不能適應工作需要

由于中小城鎮規模相差懸殊，中小城鎮政府的工作負荷也差異很大。據我們了解，有的鎮人口只有二、三萬，沒有多少企業，財政收入只有幾十萬元。而經濟發達地區的一些鎮，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業八、九百家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮，其管理職能、管理方式已經完全不同于過去意義上的鄉鎮，而是象某些中小城市一樣在進行建設和管理。一是從傳統的以農事為中心的“農政”管理，向以第二產業為主導，一、二、三產業并舉的多產業管理轉變。在外資外商企業多的城鎮，外商為減少與個體、私營企業打交道的風險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮（包括村）規劃建設向中小城市規模發展，基礎設施、服務設施、居民生活設施等已經基本城市化，建設和管理任務十分繁重。三是資源環境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務非常繁重。五是由于有這么多人口，經濟社會發展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務也越來越多?？傊?，對這類小城鎮，其經濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質性的差別。

（二）條塊分割，嚴重肢解了小城鎮政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關系不順是制約小城鎮發展的重要因素之一。隨著改革開放，城鎮已經成為農村社區的經濟、文化、科技中心，成為聯接城市、輻射農村、吸納剩余勞動力、促進地方經濟協調發展的綜合體。相應地，城鎮政府除了傳統的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮規劃、建設和管理，改善基礎設施和居民生活設施，提供社會保障，環境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在城鎮履行上述職能的很多權限和機構卻不屬于城鎮政府，權力與責任不對等?，F在好多事情都納入了管理目標責任制，出了問題，拿黨政主要負責人是問，但在站所的隸屬關系上。目前，設在城鎮的站所，屬于鄉鎮管理的與屬于縣直部門派駐在鄉鎮或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現象十分嚴重，即使是“條塊”雙管的站所，關系依然不順。鄉鎮普遍反映，對這些站所指揮不動，監督不了，“權在部門，事在基層”、“權在縣上，利在縣上，責在鎮上”，有時甚至還要受到派出機構的制約，從而失去了必要的權威性和靈活性。由于權利和責任相分離，極大地削弱了城鎮政府職能。有的基層干部埋怨說，城鎮政府對“各自為政管不了，不正之風糾不了，中心與業務統不了，人員不當調整不了”。

（三）機構龐大，人員臃腫

根據國家統計局的抽樣調查，全國22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）城鎮機構設置和人員配備的基本情況是：鎮黨政機構及事業單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業單位平均9個；干部總人數平均158名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均91名?？偟目?，城鎮黨政機構設置比較規范，編制控制比較合理，只有少數地方超出限額。突出的問題是站所設置過多、過于分散，這些站所規模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮還使用為數不少的自聘、借調、以工代干和臨時人員等。有一個經濟比較發達的鎮，黨委設有黨辦、組織辦、紀檢、監察、宣傳、團委、婦聯、工會、僑聯、統戰、武裝等12個機構。政府設有計生、衛生、文教、民政、綜治、審計、農業、林業、財貿、安全、三資、來料加工、環保、工交科技、城建、外來人口等24個機構。另外，還設有人大辦公室。設這么多的廟，怎么不產生官僚主義和職責交叉呢？

（四）政企不分，部分城鎮政府過多地干預經濟事務

城鎮政府是行政管理機關，不是經濟組織，不是企業生產經營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經濟體制的建立，推動經濟運作的主體不是政府，而是市場、企業和生產經營者。城鎮政府要從直接抓項目、抓經營、抓資金等具體事務中解脫出來，將主要精力轉向調整經濟結構，搞好發展規劃和基礎設施建設，培育和發展市場，監督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態環境等方面。如果說在鄉鎮企業發展的初級階段，為了發展經濟，城鎮政府主要領導不得不直接出面組織推動的話，在強調政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質性的步伐。有一種現象值得注意，就是書記、鎮長兼任企業的廠長、經理。這種做法無異于叫書記鎮長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經理，他必須追求經濟效益；作為黨政負責人，他更應注意社會管理目標的實現。當二者發生矛盾時，有的領導權衡失當，為了一個企業一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環境的污染就是由此發生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權謀私、孳生腐敗現象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現行的一些行政運作方式和機關工作作風也從一個方面影響著城鎮政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標活動?，F在幾乎是布置一項工作就有一項檢查，有的鎮每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了城鎮干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應只規定管理目標，至于如何完成這個管理目標即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應干預。用西方國家通行的話來說，是“只管結果”，不管“過程”。我們應借鑒這種做法。只要在法律、法規規定的范圍內完成任務，不管采用何種方式都應允許。一般來講，城鎮政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

四、目前我國行政體制和機構設置的現狀

行政體制是行政權力的配置及其相應的制度和體系的總合，而機構則是行政權力運行的載體和具體形式。具體說，行政體制包括行政主體、行政過程、行政法規、行政目的等在內的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環境中，存在著內部的、外部的和動態的各種關系。就行政主體而言，其內部關系主要有三：縱向的上下級之間的關系；橫向的行政機關內部部門之間分工協作的關系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。其外部關系主要有四：行政機關與政黨組織（主要是執政黨）的關系；行政機關與國家權力機關、司法機關和檢察機關的關系；行政機關與企事業單位和社會團體的關系；行政機關與市場和社會的關系。行政管理體制的內外關系，實際上使行政機關及其管理活動處在一個由法律秩序、權力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務往來等因素構成的網絡之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內外的關系是否協調得當。

（一）行政體制改革與政治體制、經濟體制改革的關系

行政體制與機構改革是深化經濟體制改革、建立社會主義市場經濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內容?？梢哉f，行政體制與機構改革處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，在整個改革中地位十分關鍵。經濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構設置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經濟體制改革和經濟發展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務，使上層建筑更好適應和促進經濟的發展。由于行政體制改革涉及行政體系內部上下左右權利與利益的調整，涉及政府工作系統與政黨組織，與國家權利機關、司法機關、檢察機關，與企事業單位和社會團體，與市場和社會的關系的調整，涉及現行權力配置的調整，以至行政體制改革進行起來既復雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現行的行政體制與機構設置仍極不適應改革和發展的需要。“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進?！?/p>

（二）我國行政體制與機構設置的主要弊端

從體制上看，主要是權力結構、職能結構配置不合理，機構臃腫、人浮于事。權利結構不合理表現為權力過分集中。從黨政關系上看，權力過分集中于黨委?！凹訌婞h的領導，變成了黨在包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關系看，權力過分集中于中央?！斑^分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”；從政府與其管理的對象看，權力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴格的從上到下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關及至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮?！边@些又反過來要求多增機構，多加人員，促使機構更加膨脹。

在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現是行政管理中的官僚主義現象?！稗k事拖拉、不講效率、不負責任”等種種官僚主義現象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系”。在機構設置上，主要是機構龐大、臃腫，層次重疊，職責交叉，手續繁瑣，效率低下。

五、小城鎮行政體制和機構改革的主要內容

小城鎮行政體制與機構改革要在理順關系、健全功能，轉變職能、強化服務，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責明確、結構合理、精干高效、規范廉潔的小城鎮行政體制與運行機制。

（一）理順縣鎮關系，健全小城鎮政府功能 小城鎮行政體制改革首先要在理順縣鎮關系、消除條塊分割方面取得實質性進展。一是繼續貫徹中發[1993]7號文件精神，凡文件規定下放給鎮政府管理的直接為農業、為農村、為農民服務的站所，要堅決下放到鎮政府，已經下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮政府的監督檢查權、人事審查權和工作協調權。二是非執法監督機構的設置，應由小城鎮根據當地的實際需要和財政承受能力，在有利于發展經濟的前提下，自主決定。對那些分設過細、業務工作量小的站所進行撤并，增強整體服務功能，上級有關業務部門要積極給予支持、指導。三是城鎮為農服務機構要切實面向農民，提供專業服務，扶持農戶發展生產。他們的報酬要與服務質量、服務效果掛鉤，通過有償服務，提取合理報酬。

（二）轉變政府職能，實現政企分開

在實行社會主義市場經濟體制的前提下，在從傳統的農業集鎮向工業鎮或商業鎮、旅游鎮、文化鎮等新興小城鎮轉變的過程中，小城鎮政府應從偏重于具體管理經濟生活，轉向全面管理社會、經濟和文化生活。一是經濟管理職能，要重在所有制結構的調整與完善。二是搞好小城鎮規劃建設，特別是人口多、經濟發達的小城鎮建設，一定要以規劃為龍頭，通過規劃建設引導企業連片集中，解決能源利用率低、環境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎設施難以配套的問題，形成規模經營，發揮集聚效益。三是切實加強資源與生態環境管理，堅定不移地實施可持續發展戰略。資源與環境是人類生存與發展的基本條件，加強生態和環境保護，是促進經濟可持續發展和社會全面進步的基礎。要把資源環境保護的目標和措施納入小城鎮的經濟和社會發展規劃，并將其作為考核小城鎮主要負責人工作的一項重要內容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農服務體系，加強服務功能

小城鎮政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業，作為政府，必須解決單個企業和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發展各類市場，大力發展社會中介組織和為農服務體系，為他們提供產前、產中、產后服務。這不僅是政府服務功能的需要，也是轉變政府職能的需要。只有各類服務組織充分發展了，不應由政府管理現在又不得不管的那些事務才能轉移出去，才會有相應的組織來承接。

（四）大力精簡機構人員，逐步規范小城鎮行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構，大服務”的要求，核定小城鎮的機構編制?？紤]到小城鎮的特殊性，有關政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規定的機構編制限額內，自主設立相應的機構；二是機構綜合設置或一個機構幾塊牌子，領導干部可交叉任職；三是規范小城鎮黨政機構名稱和機構規格。防止借改革之名搞擴充機構、人員，提高機構規格，在機構改革上來回折騰的現象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮雖然上級政府賦予其縣級經濟管理權限，但鎮政府沒有單純追求機構升格和編制增加，機關工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉變，政企職責分開，減少辦事環節，提高工作效率，機構人員是能夠進一步精簡的。

六、建立健全行政體制，促進小城鎮和諧發展

（一）重塑小城鎮政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮政府角色的轉換是發展縣域經濟、解決“三農”問題的關鍵。因此，小城鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮政府必須完成從計劃經濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，小城鎮政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。

在社會主義市場經濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府必須充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情；必須改革計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉效率低下的狀況；此外，實現人員精干，高效運轉，以最少的行政成本實現最優化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區劃中不合理因素，特別是參考政治、經濟、社會、自然等因素情況下劃小省區，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩定與發展創造一個良好的行政區劃體制環境。在經濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優越性：第一，它在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化，使之擁有更大的自主權，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉經濟和區域經濟協調發展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉和盤剝，提高了財政資金運轉效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發展型的轉變，實現了工作重心的轉移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優化小城鎮政府公共服務職能

對于我國來說，農業、農村和農民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經濟發展，改革和完善現行的農村經濟體制，加快農村城市化進程，是推進農業和農村經濟結構戰略性調整的根本途徑，是解決“三農”問題的現實出路。在這一歷史進程中，小城鎮政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮政府公共服務的現狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經濟體制、實現全面建設小康社會的戰略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業發展和各類創業者提供良好的環境。政府應通過發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境；通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業及人民群眾干事創業提供優質到位的服務；通過不斷完善硬環境、優化軟環境，營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的氛圍，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發揮政府作用，也要注重發揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。[總結] 小城鎮作為中國現行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經濟社會的發展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮政府職能不適宜市場經濟下的要求，現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展，縣域經濟的發展受限于現行的行政體制等。針對上述問題，各地政府應根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系，進一步促進當地的政治經濟發展。

[參考文獻] [1]李志永，國際制度的國內影響——以人權公約和中國為例[D]，中國人民大學，2005.[2]余瀟楓，行政體制改革與行政現代化[J]，浙江大學學報(社會科學版), 1997,(04).[3]汪玉凱，未來中國行政體制改革的趨勢[J]，學習月刊, 2007，(07).[4]王曉斌，當代中國行政體制改革目標模式構成分析[J]，信陽師范學院學報(哲學社會科學版), 2007,(02).[5]馬彥林、劉建平，現代城市管理學(現代城市管理叢書)，科學出版社，2005，（08）.[6]喬觀民、黃天元，小城鎮行政體制改革與機構改革思路，2003,(12).[7]趙月、葛長銀，我國小城鎮體制現存問題分析及改革方向[J]，中國農業大學學報（社會科學版），2002，（1）.[8]梁尚敏，關于推進小城鎮財政創新的若干構想[J]，現代財經，2002，（8）.

第二篇：小城鎮行政體制研究

1小城鎮行政體制研究

--以宜都市為例

學生姓名：胡敏

班級學號：

專業名稱：行政管理

指導老師：王守文

教學單位：政法學院

摘要：小城鎮行政體制問題關系到能否切實解決好“三農”問題，關系到能否實現城鄉經濟社會統籌協調發展，關系到能否實現現代化等重大問題，認真研究并解決好小城鎮行政體制問題具有重大的理論與實際意義。縱觀20多年來我國的行政體制改革，小城鎮行政體制還存在大量問題，本文以當今的形勢背景為切入點，從小城鎮行政體制改革的必要性進行分析，針對其在發展中所遇到的問題通過實地調查歸納總結出相關的對策。

關鍵詞：小城鎮行政體制改革

前言

小城鎮作為中國現行行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，隨著政治經濟社會的發展，其行政體制暴露出了一些亟待解決的問題，如小城鎮政府職能不適宜市場經濟下的要求，現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展，縣域經濟的發展受限于現行的行政體制等。針對上述問題，宜都市政府提出了重塑小城鎮政府的角色，加快轉變現有小城鎮政府的職能，優化小城鎮政府的公共服務職能等對策。同時，積極倡導實行省直管縣體質，進一步促進當地的政治經濟發展。

一、理論奠定

（一）當前研究背景及學術觀點

1、當前研究背景（1）中國是一個具有特色的社會主義國家，是一個發展中的社會主義國家，改革開放以后特別是二十世紀九十年代中期以來，通過不斷地實踐總結得出，目前中國的城市行政體制還存在相當大的問題，制約了城市化的快速推進。因此，從小處著手，必須在順應社會經濟發展的要求下積極探索新的行政模式，全面改革城市的內部行政體制，強化小城鎮行政體制的改革力度，構建符合社會主義市場經濟發展和中國城市化進程要求的新型城市行政體制。

（2）相較于改革開放以來與中國友好來往的美國，其州政府在二十世紀初就開始進行行政體制的改革。在隨后近百年的時間中，美國各州的行政體制改革陸續進行。通過這些行政體制的改革，各州的部門得到最優化的配置，部門職能實現了更好地發揮，機構工作人員的工作態度明顯改善??不難看出，美國各州的行政體制改革極大地促進了該國政治經濟的發展。

（3）相對于一國政府的行政體制而言，國際性的行政體制具有跨國性和非主權性的特點，這也就

決定了國際性行政體制獨特的運行方式。二戰后,以聯合國為代表的國際性行政體制有了大規模的發展,呈現出多樣化趨勢。冷戰結束后,國際性行政體制的變革引人注目,各類國際機構不斷調整自我,以適應國際合作和國際競爭的需要。

2、學術觀點（1）馬克思在《資本論》中指出：“一切發達的，以商品交換為媒介的分工的基礎，都是城鄉的分離。可以說，社會的全部經濟史，都概括為這種對立的運動?！?/p>

（2）費孝通教授關于中國經濟發展模式的理論探討,是一項重要的學術貢獻。他提出了中國經濟發展的四種模式，即工業化新模式、小城鎮發展模式、區域經濟發展模式和經濟圈(帶)模式。其中，在小城鎮發展模式中，認為小城鎮建設是發展農村經濟、解決人口出路的一個大問題, “離土不離鄉”和“離鄉不背井”是解決我國人口問題的兩條具體途徑。

（3）小城鎮是以聚集人口、商品、文化、信息、科技、教育、金融和服務為特征的地域系統。小城鎮位于農村之首、城市之尾，與農村經濟有著千絲萬縷的聯系，是實現農業現代化的重要支撐點；又與大中城市關系密切，是大中城市進一步發展的基礎和后盾。黨的十六大報告指出：“要逐步提高城鎮化水平，堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”

（二）小城鎮與行政體制

1、小城鎮小城鎮，顧名思義即為較小的城鎮。它介于城鄉之間，地位特殊。歸納起來，不同的學科對小城鎮概念的理解可以有狹義和廣義兩種。我國狹義上的小城鎮是指除設市以外的建制鎮，包括縣城。建制鎮是農村一定區域內政治、經濟、文化和生活服務的中心。我國廣義上的小城鎮，除了狹義概念中所指的縣城和建制鎮外，還包括了集鎮的概念。這一觀點強調了小城鎮發展的動態性和鄉村性，是我國目前小城鎮研究領域更為普遍的觀點。因而集鎮是農村中工農結合、城鄉結合，有利生產、方便生活的社會和生產活動中心，是今后我國農村城市化的重點。

2、行政體制行政體制又稱行政管理體制，主要是指政府系統內部中行政權力的劃分、政府機構的設置以及運行等各種關系和制度的總和。從國家的層面看，是指行政機關與立法、司法機關的權力的劃分。行政體制是政治體制的重要組成部分，政治體制決定行政體制。

3、小城鎮與行政體制經濟基礎決定上層建筑，反之，上層建筑的好壞與否可以限制經濟的發展。換言之，政治制度的適合與否限制當地經濟的發展。因此，小城鎮的行政體制改革有助于促進當地的社會經濟發展，有助于協調當地的人文和諧。

（三）小城鎮行政體制改革的必要性

1、小城鎮政府行政管理體制自身建設的需要小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。然而，二十多年機構改革的種種努力都沒有達到預期的效果。

當前，我國正處于全面建設小康社會新的歷史起點，面對新的形勢新的任務，現行小城鎮政府的行政管理體制仍然存在一些不相適應的方面。

（1）政府職能轉變還不到位，對微觀經濟運行干預過多。

（2）社會管理和公共服務仍比較薄弱。

（3）部門職責交叉、權責脫節和效率不高的問題仍比較突出。

（4）小城鎮政府機構設置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全。

（5）對行政權力的監督制約機制還不完善，濫用職權、以權謀私、貪污腐敗等現象仍然存在。這些問題直接影響小城鎮政府全面正確履行職能。在一定程度上制約經濟社會發展。

2、建立服務性政府的需要小城鎮政府作為我國農村基本的區域性政權設置，是國家機構承

上啟下的重要環節，是統籌城鄉發展的樞紐。同時，小城鎮政府擔負著許多繁重的任務，面臨的困難和矛盾最為集中，職能轉變的任務最為艱巨。

構建社會主義和諧社會的歷史任務對政府管理和服務能力提出了更高的要求，在構建和諧社會的過程中，小城鎮政府承擔著不可替代的角色，而政府管理與服務的能力與政府職能的轉變是密不可分的。小城鎮政府要適應和諧社會的發展要求，必須全面加強政府管理的觀念更新、職能轉變和行為規范。

小城鎮政府應當適應社會經濟發展和社會主義市場經濟體制建設的需要，加大縣級行政管理體制改革力度，推動小城鎮政府職能不斷向經濟調節、市場監管、社會管理轉變。小城鎮級政府要努力實現從以行政手段管理為主向以經濟和法律手段管理為主的轉變，政府職能要適應從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的要求，減少對微觀經濟的干預，形成以間接管理為主的宏觀調控框架，建立市場監管體系，加強社會管理和公共服務。

3、縣域經濟發展的需要小城鎮政府擔負著政治、經濟、社會、文化等職能，其中經濟職能是極其重要的乃至核心的職能。小城鎮政府的一項重要工作就是發展經濟，實現地區經濟的跨越式發展，并盡量減少市場力量的負面效應。

縣域經濟在國民經濟大系統中處于基本層次，是宏觀經濟層次中最基本的調控單位，是經濟發展的一個重要組成部分，是國民經濟的區域基礎和基本支柱?？h域經濟貼近物質資料生產的實際，處于行政管理和政策落實的前沿，始終發揮著承上啟下、連接城鄉的作用。

縣域經濟的發展，不僅直接解決絕大多數人口的就業和生活問題，保障國家糧食安全，而且直接從基礎層面影響人地矛盾運動的性質、規模和方向。小城鎮政府的體制改革是運作縣域經濟的必要條件。如何根據發展縣域經濟的需要，相應的進行小城鎮政府的體制改革，就成為在當前形勢下需要思考并解決得當務之急。

4、城鎮化進程的需要宜都作為地處鄂西的新興工業城市，產業結構單一，城鄉二元經濟結構典型，扶貧任務艱巨，加速推進城鎮化，既是我市全面建設小康社會必須跨越的歷史階段，也是解決目前以及今后經濟社會發展諸多問題的關鍵。發展小城鎮，推進城鎮化，實現社會、經濟結構轉型，把城鎮化與農村工業化和產業化有機結合起來，促進農村富余勞動力向非農產業和城鎮轉移，實現城鄉共榮、協調發展。因此，加快城鎮化進程，提高城鎮化水平，成為我市新世紀全面建設小康社會面臨的重要而緊迫的戰略任務。

（1）推進城鎮化，有利于農民脫貧致富奔小康。全面建設小康社會的重點和難點在農村，特別是像宜都市這樣經濟欠發達地區的農村。要使農民致富，唯一的出路就是通過城鎮化，實現農民向非農產業轉移，減少農民的數量，提高人均生產率。轉移出來的農村勞動力收入增加了，農村勞動力的價值也大大提高，收入相應增長。而大中城市吸納農村剩余勞動力的能力又極為有限。因此，實現大規模農村人口轉移只有發展小城鎮，實現城鎮化，改善城鄉二元經濟結構，實現人口、經濟要素的合理分布和自由流動，促進地區經濟協調發展和城鄉共同富裕，除此別無出路。

（2）推進城鎮化，有利于加快實現農村工業化和農業產業化。從理論上說，城鎮化是社會分工的發展和生產專業化的結果。工業化和城鎮化是現代化過程的兩個側面。工業化需要聚集狀態，只有人類活動集中才會降低工業生產成本，才會形成聚集效應。因此，城鎮化是工業化的必然產物，離開了城鎮化，工業化的效率就會降低；離開了工業化，城鎮化就無的放矢，就會失去發展的動力。目前，我市鄉鎮企業規模小，集約化程度低。通過發展小城鎮，使鄉鎮企業向小城鎮聚集。充分發揮小城鎮作為農村交通中心、信息中心、技術中心和人才中心的作用，為鄉鎮工業的發展提供基礎設施、市場、技術和人才條件；通過發揮小城鎮對農村的輻射作用，帶動農業產業化。

（3）推進城鎮化，有利于改善生態環境。通過城鎮化，減少農民數量，在總量上相應減少現有耕

地承載人口數量，轉變農民的謀生方式，提高他們的生活質量，使他們向城鎮聚集，給大自然以休養生息的機會，能夠解決土壤退化、水土流失、森林覆蓋率降低等生態環境問題。

綜上所述，城鎮化是農業現代化、縮短城鄉差距的一個重要途徑。

二、當前小城鎮發展中暴露的行政體制問題

在幾十年的城鎮建設中，我國形成了與計劃體制相適應的較為完善的小城鎮行政體制，在這個背景下制定的有關城鎮發展政策有其合理性。但隨著市場經濟體制的建立，小城鎮特有的經濟社會特點改變了原有的行政環境，過去制定的一些政策失去了效力，有的甚至成為束縛小城鎮發展的障礙，對小城鎮的健康發展帶來嚴峻的挑戰。

（一）小城鎮政府機構角色定位失當

由于社會主義市場經濟體制初步建立，社會仍處于轉型過程中，小城鎮政府機構角色失當現象仍普遍存在。主要表現在：

1、小城鎮政府自恃為“權威型”的領導者。由于受傳統歷史的熏陶，小城鎮政府習慣于沿用傳統體制下的政治、行政命令方式，靠行政強制力行使職能，重視行政干預，忽視協調指導。

2、小城鎮政府充當了“全能型”的管理者。從古至今，中央決定地方的一切事務，小城鎮政府也不例外。在日常工作中大包大攬，把對經濟的管制和社會的管理都納入了自己的職能范圍，造成其在政治、經濟和社會管理之間的職能錯位。

3、小城鎮政府擔當了“忠實的”持家者。遵從中國的換屆選舉的規定，每三年地方政府也會進行一次換屆選舉，這樣，縣級領導干部輪換調動特別頻繁。隨著領導干部的輪換調動，縣級干部的短期行為造成縣屬企業發展緩慢，財稅資源枯竭，從而使縣域經濟的長遠發展難以為繼。

（二）政府職能不適宜市場經濟下的要求

小城鎮政府作為中國現代行政構架中的一個重要層級，改革開放以后特別是20世紀90年代中期以來，遇到了職能轉變的困境和前所未有的財政壓力的挑戰，構成了縣政改革的根本動因。伴隨市場經濟改革的深入，由“吃飯財政”引起的對小城鎮政府規模增長的關注，重心主要集中在機構改革方面。小城鎮政府沒有從根本上按照市場經濟發展的基本要求來轉變政府職能，基本上還是在計劃經濟時代形成的體制和框架內運轉。小城鎮政府的權力關系沒有走上規范化的道路；政府過多地干預了縣域的具體經濟行為，“政企分開”并不徹底；“政事分開”僅僅流于形式，致使政府威信降低、動員能力低下；最突出、最根本的問題是財政制度、機制和程序的缺失，降低了小城鎮政府的能力，扭曲了縣政的基本功能。

（三）現行市管縣體制不利于小城鎮政府的發展

我國現行縣級行政區劃和設置的基本框架形成于20世紀50年代，是在當時生產力十分落后、交通和通訊能力極其低下、高度集中的計劃經濟體制正得以強化的歷史背景下而確定的。通過近半個世紀特別是改革開放30年的大規模建設和高速度發展，實際情況和客觀條件出現了巨大的變化，從而使現行縣級行政區劃和設置與當今時代不相適應的矛盾已日見顯露?，F有的縣級行政區劃和設置的基本格局，與當今我國各地經濟和社會發展的實際狀況和客觀條件已經難以適應。

三、建立健全行政體制，促進小城鎮和諧發展

（一）重塑小城鎮政府的角色

在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府角色的轉換勢在必行，而且刻不容緩。小城鎮政府角色的轉換是發展縣域經濟、解決“三農”問題的關鍵。因此，小城鎮政府必須從計劃經濟體制下全能者的角色轉向市場經濟條件下有限責任者的角色，強化公共服務職能和公共服務意識，把服務型政府理念具體化、明晰化并落實到位。

此外，小城鎮政府必須完成從計劃經濟體制下的全能政府向有限政府轉換，從行政管制向依法行

政轉換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉換，從以權力為運轉軸心的政府向以社會公共服務為核心的政府的轉換，從人治政府向法治政府的轉換。換言之，小城鎮政府的角色應該由“權力型”政府向“服務型”政府轉換。

在社會主義市場經濟條件下，在構建社會主義和諧社會的進程中，小城鎮政府必須對其性質、職能、權力界限、功能范圍、行為方式和活動領域嚴格界定，履行好自身應該承擔的任務。在構建社會主義和諧社會進程中，小城鎮政府必須充分保障農村基層群眾各項民主權利，嚴禁干預基層群眾自治范圍內的事情；必須改革計劃經濟體制下的“大政府、小社會”的舊格局；必須改變長期以來形成的政府機構臃腫、職能交叉重疊、運轉效率低下的狀況；此外，實現人員精干，高效運轉，以最少的行政成本實現最優化的行政管理。

（二）實行省直管縣體制

通過推行省直管縣，可以改革目前我國行政區劃中不合理因素，特別是參考政治、經濟、社會、自然等因素情況下劃小省區，劃清邊界，有利于改善中央與地方的關系，有利于加強中央的領導，有利于為國家和社會的穩定與發展創造一個良好的行政區劃體制環境。在經濟上實施強縣擴權，在財政上實行省管縣，可以賦予縣級政府更大的自主權，把一些原本屬于地市級政府的行為審批權里直接下放到縣。

“省直管縣”體制改革在我國目前雖然只是在試點階段，但從目前的情況至少可以窺見其具有一定的優越性：第一，它在一定程度上使得縣的發展環境得到了優化，使之擁有更大的自主權，形成一批經濟活力強、發展速度快、綜合素質高、帶動作用大的縣，從而有利于城鄉經濟和區域經濟協調發展；第二，實行“縣財省管”體制可以繞過市這一級周轉和盤剝，提高了財政資金運轉效率，一定程度上緩解了縣的財政困難，強化了縣主觀上的努力程度，調動了縣發展的積極性；第三，促進了市級政府工作職能由領導型向自我發展型的轉變，實現了工作重心的轉移。同時，為下一步行政體制改革打下了良好基礎。

（三）優化小城鎮政府公共服務職能

對于我國來說，農業、農村和農民問題，是全面建設小康社會的重點和難點所在。加快縣域經濟發展，改革和完善現行的農村經濟體制，加快農村城市化進程，是推進農業和農村經濟結構戰略性調整的根本途徑，是解決“三農”問題的現實出路。在這一歷史進程中，小城鎮政府的重要作用尤其值得關注和重視。對小城鎮政府公共服務的現狀及存在問題進行研究，并有針對性地提出完善小城鎮政府公共服務機制的對策，有利于提高小城鎮政府的公共服務能力，有利于滿足公眾對公共服務日益復雜化、多樣化的需求，進而有利于完善社會主義市場經濟體制、實現全面建設小康社會的戰略目標。建立服務型政府就是要確立服務理念，樹立服務意識，當好人民公仆。新形勢下政府的一個重要職能，是為企業發展和各類創業者提供良好的環境。政府應通過發揮經濟調節、市場監管的職能，為企業發展創造寬松的宏觀經濟環境和公平競爭的市場環境；通過形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，為企業及人民群眾干事創業提供優質到位的服務；通過不斷完善硬環境、優化軟環境，營造鼓勵人們干事業、支持人們干成事業的氛圍，讓一切創造社會財富的源泉充分涌流。

在公共服務機制改革過程中，既要注重優化公共資源配置，提高公共服務的效率，也要注重社會公平，提高公共服務均等化程度；既要注重發揮政府作用，也要注重發揮社會組織的積極性。一個有效的公共服務機制既要發揮政府的主導作用，又要適當引入市場機制。在新的發展時期，政府提供公共服務必須堅持以公眾為導向，提高公眾的認同和支持的程度。政府公共服務的提供必須從政府本位、官員本位向社會本位、公民本位轉變。政府提供公共服務，應深入了解公眾的意愿，廣泛集中公眾的智慧，應完善有關了解民意、公眾參與和公眾評價的機制，切實提高公眾的認同和支持的程度，從而提高政府公共服務的有效性。

[參考文獻]

[1]李志永，國際制度的國內影響——以人權公約和中國為例[D]，中國人民大學，2005.[2]余瀟楓，行政體制改革與行政現代化[J]，浙江大學學報(社會科學版), 1997,(04).[3]汪玉凱，未來中國行政體制改革的趨勢[J]，學習月刊, 2007，(07).[4]王曉斌，當代中國行政體制改革目標模式構成分析[J]，信陽師范學院學報(哲學社會科學版), 2007,(02).[5]馬彥林、劉建平，現代城市管理學(現代城市管理叢書)，科學出版社，2005，（08）.[6]喬觀民、黃天元，小城鎮行政體制改革與機構改革思路，2003,(12).[7]趙月、葛長銀，我國小城鎮體制現存問題分析及改革方向[J]，中國農業大學學報（社會科學版），2002，（1）.[8]梁尚敏，關于推進小城鎮財政創新的若干構想[J]，現代財經，2002，（8）.

第三篇：小城鎮行政體制與機構改革的思考

小城鎮行政體制與機構改革的思考

黨的十五大提出了在當前和今后一段時間內我國的經濟體制和政治體制改革的主要任務，并強調“根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革，建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體系”。小城鎮行政體制與機構改革是我國整個行政體制與機構改革的一個重要組成部分，對于我國廣大農村地區1．8萬個小城鎮的發展，對于促進我國整個農村經濟、文化和各項事業的發展，關系極大。我們在學習十五大文件、貫徹十五大精神時，著重學習了鄧小平同志行政體制與機構改革的理論。下面結合小城鎮的一些實際問題，談點學習體會。

一、我國行政體制和機構設置的現狀極不適應社會主義市場經濟體制和現代化建設的需要

行政體制是行政權力的配置及其相應的制度和體系的總合，而機構則是行政權力運行的載體和具體形式。具體一點講，行政體制是包括行政主體、行政過程、行政法規、行政目的等在內的完整的、開放的體系。這個體系在其所處的特定的行政環境中，存在著內部的、外部的和動態的各種關系。就行政主體而言，其內部關系主要有三：縱向的上下級之間的關系；橫向上行政機關內部部門之間分工協作的關系；條塊配合上的垂直管理部門與所在地政府之間的關系。其外部關系主要有四：行政機關與政黨組織（主要是執政黨）的關系；行政機關與國家權力機關、司法機關和檢察機關的關系；行政機關與企事業單位和社會團體的關系；行政機關與市場和社會的關系。行政管理體制的內外關系，實際上使行政機關及其管理活動處在一個由法律秩序、權力分配、職能配置、工作方式、工作人員之間公務往來等因素構成的網絡之中，行政運作和行政效率在很大程度上就取決于這些上下左右內外的關系是否協調得當。

（一）行政體制改革與政治體制、經濟體制改革的關系

黨的十四大政治報告及十四屆二中、三中、五中全會已一再明確，行政體制與機構改革是深化經濟體制改革、建立社會主義市場經濟體制的重要條件，也是政治體制改革的重要內容?？梢哉f，行政體制與機構改革處于經濟體制改革和政治體制改革的結合部，在整個改革中地位十分關鍵。經濟體制改革對政治體制提出的改革要求，最直接最集中地反映在政府行政管理體制和黨政機構設置上，與政治體制的其它部分相比，行政體制改革對經濟體制改革和經濟發展的制約作用也最直接。因此，必須把行政體制改革作為政治體制改革的緊迫任務，使上層建筑更好適應和促進經濟的發展。1982年，小平同志提出了“精簡機構是一場革命”的著名論斷，指出這場革命“不是對人的革命，而是對體制的革命”；強調“如果不搞這場革命，讓黨和國家的組織繼續目前這樣機構臃腫重疊、職責不清，許多人員不稱職、不負責，工作缺乏精力、知識和效率的狀況，這是不可能得到人民贊成的”，“人民不能容忍，我們黨也不能容忍”。1982年，小平同志在談到四個現代化的四個保證時又強調說：“第一是體制改革，目前進行機構改革”。在政治體制改革和經濟體制改革的日程表中，以機構改革為核心的行政體制改革被放在了重要的日程表之上。正是在這個思想的指導之下，伴隨著我國改革開放的進展，我國成功地進行了1982年的黨政機構改革，在精簡領導職數、實現干部隊伍“四化”方面邁出了很大的步伐；1988年的國務院機構改革，抓住了“轉變職能”這個關鍵；1993年開始的黨政機構和行政體制改革，使建立適應社會主義市場經濟體制需要的行政體制的工作有了一個良好的開端。但正如前面講到的，由于行政體制改革涉及行政體系內部上下左右權利與利益的調整，涉及政府工作系統與政黨組織，與國家權利機關、司法機關、檢察機關，與企事業單位和社會團體，與市場和社會的關系的調整，涉及現行權力配置的調整，以至行政體制改革進行起來既復雜又敏感；阻力大、難度大。每次改革的成效都很有限，每次改革的成果都難以鞏固。從根本上講，現行的行政體制與機構設置仍極不適應改革和發展的需要。正如十五大報告所指出的，“機構龐大，人員臃腫，政企不分，官僚主義嚴重，直接阻礙改革的深入和經濟的發展，影響黨和群眾的關系。這個問題亟待解決，必須通盤考慮，組織專門力量，抓緊制定方案，積極推進。”

（二）我國行政體制與機構設置的主要弊端

從體制上看，主要是權力結構、職能結構配置不合理，機構臃腫、人浮于事。權利結構不合理表現為權力過分集中。從黨政關系上看，權力過分集中于黨委?！凹訌婞h的領導，變成了黨在包辦一切、干預一切；實行一元化領導，變成了黨政不分、以黨代政”；從中央與地方的關系看，權力過分集中于中央。“過分強調反對分散主義、鬧獨立性，很少強調必要的分權和自主權”；從政府與其管理的對象看，權力過分集中于政府。許多事情不是“放在企業、事業、社會單位，讓他們真正按民主集中制自行處理”，而是“統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來”。

從管理過程看，主要是“長期缺少嚴格的從上到下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關及至每個人的職責權限的嚴格明確的規定，以至事無大小，往往無章可循，絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題，只好成天忙于請示報告，批轉文件。有些本位主義嚴重的人，甚至遇到責任互相推諉，遇到權利互相爭奪，扯不完的皮?！边@些又反過來要求多增機構，多加人員，促使機構更加膨脹。在體制上、管理過程中種種弊端，集中的表現是行政管理中的官僚主義現象?！稗k事拖拉、不講效率、不負責任”等種種官僚主義現象，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行中央高度集權的管理體制有密切關系”。

在機構設置上，主要是機構龐大、臃腫，層次重疊，職責交叉，手續繁瑣，效率低下。這方面的問題大家都深有體會。我就不多講了。

（三）行政體制與機構改革的目標

行政體制和機構改革的目標與政治體制改革的目標是一致的。小平同志提出的政治體制改革的近期目標，一是始終保持黨和國家的活力，二是克服官僚主義、提高工作效率，三是調動基層和工人、農民、知識分子的積極性。具體到行政體制與機構改革而言，就是增強行政管理體制的活力，提高行政效率，調動行政主體和管理對象的積極性。簡言之，就是活力、效率、積極性。

活力是指行政管理體制能夠靈活運轉、強而有力。小平同志指出，缺乏朝氣和活力，即使有正確的路線方針和政策也不能很好地貫徹執行。因此，行政體制和機構改革所要追求的第一個目標就是增強活力。這就需要改變過分集中的權力結構，真正建立起強有力的政府工作系統，建立起符合現代人事管理共同規律、符合國情的人事制度，創造出鼓勵競爭、看重實績、人才輩出的環境和機制。小平同志反復強調，以增強活力為目標的改革，主要是指領導層干部年輕化。1982年的行政體制與機構改革，廢除了實際上存在的領導干部任職終身制，建立了完善的退休制度，為年輕干部走上崗位創造了前提條件。按照干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業化的要求，大量選拔任用年輕干部，為保證行政管理體制充滿生機活力起到了積極作用。

效率一般的理解是政府行政管理以最少的人力、物力和財力的投入，獲得最大的行政效果的產出；在既定的時間內，辦更多的事情；以最短的時間，完成既定的行政任務。行政管理體制的優劣，行政管理科學與否，關鍵還是要看效率高低。效率就是發展機會，就是優勢。提高行政效率是各國行政管理始終追求的長遠目標，是行政管理與改革所遵循的一條普遍原則。提高行政效率需要從行政管理與改革的各個環節入手，在我國，影響行政效率的主要原因是官僚主義。小平同志在指出官僚主義的種種表現和危害的同時，深刻分析了產生官僚主義的原因。他說，我們現在的官僚主義現象，除了同歷史上的官僚主義有共同之點外，還有自己的特點，“它同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化、社會都實行高度集權的管理體制有密切關系”，“這可以說就是目前我們所特有的官僚主義的一個總病根?！惫倭胖髁x的另一病根是，“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中，長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制，缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確規定”，“絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題”，“甚至遇到責任互相推諉，遇到權力互相爭奪，扯不完的皮”?！皺C構臃腫，層次多，副職多，閑職多”，也是一個原因。機構臃腫“必然促成官僚主義的發展”。根據以上分析，小平同志指出，根除官僚主義和提高效率的出路，首先在于改革行政體制，下放權力。同時，還要加強責任制，實行精兵簡政，不斷改進思想作風和工作方法。

調動行政主體和管理對象的積極性，是指把行政機關及其管理人員和各種各樣的管理對象歸根結底是廣大人民群眾的主動性、創造性調動起來，使他們的聰敏才智發揮出來，積極投身于改革和現代化建設事業。這實際上是行政決策、行政管理、行政監督的民主化問題。小平同志始終把調動積極性作為改革所追求的重要目標，早在十一屆三中全會前夕，他就指出，必須大膽下放權力，否則不利于充分發揮國家、地方、企業和勞動者的積極性。他還指出，“一定要充分發揚民主，保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和多項企業事業的權力”，使人民群眾參與管理，監督管理，使基層、企業、勞動者享有一定程度的自主權。

評價行政體制與機構改革的成敗得失，歸根結底還是要看是否有利于生產力的發展，為了發展生產力，就必須改革行政體制中與生產力發展要求不相適應的弊端；同時，隨著生產力的發展，作為上層建筑的組成部分的行政體制要不斷加以完善，使之始終處于促進而不是阻礙生產力發展的狀態。正如小平同志所說，體制改革“要伴隨著我們整個社會主義現代化建設的進程走”?？梢哉f，這就是小平同志所闡述的最基本的行政管理改革和發展觀。

二、小城鎮行政管理面臨的幾個問題

（一）政府職能增加，現行的行政體制構架不能適應工作需要

由于小城鎮規模相差懸殊，小城鎮政府的工作負荷也差異很大。據我們了解，有的鎮人口只有二、三萬，沒有多少企業，財政收入只有幾十萬元。而經濟發達地區的一些鎮，人口近30萬（包括外來人口）。各類企業八、九千家，財政收入三、四億元。對于這類小城鎮，其管理職能、管理方式已經完全不同于過去意義上的鄉鎮，而是象某些中小城市一樣在進行建設和管理。一是從傳統的以農事為中心的“農政”管理，向以第二產業為主導，一、二、三產業并舉的多產業管理轉變。在外資外商企業多的小城鎮（有的達近1400家），外商為減少與個體、私營企業打交道的風險，也總是更多地依賴依靠政府。二是城鎮（包括村）規劃建設向中小城市規模發展，基礎設施、服務設施、居民生活設施等已經基本城市化，建設和管理任務十分繁重。三是資源環境管理提到重要議事日程。四是由于外來人口規模龐大，計劃生育、社會治安等管理任務非常繁重。五是由于有這么多人口，經濟社會發展水平又比較高，科技教育、文化方面的事務也越來越多?？傊?，對這類小城鎮，其經濟、社會管理職能與某些中小城市已沒有多大實質性的差別。

（二）條塊分割，嚴重肢解了小城鎮政府管理職能

長期以來，條塊分割、上下關系不順是制約小城鎮發展的重要因素之一。隨著改革開放，小城鎮已經成為農村社區的經濟、文化、科技中心，成為聯接城市、輻射農村、吸納剩余勞動力、促進地方經濟協調發展的綜合體。相應地，小城鎮政府除了傳統的基本職能外，也隨之增加許多新的職能，如城鎮規劃、建設和管理，改善基礎設施和居民生活設施，提供社會保障，環境與資源保護，外來人口管理，文化交流等等。但是，在小城鎮履行上述職能的很多權限和機構卻不屬于小城鎮政府，權力與責任不對等?，F在好多事情都納入了管理目標責任制，出了問題，拿黨政主要負責人是問，但在站所的隸屬關系上。目前，設在小城鎮的站所，屬于鄉鎮管理的與屬于縣直部門派駐在鄉鎮或條條的基本上各占“半壁江山”，條塊分割現象十分嚴重，即使是“條塊”雙管的站所，關系依然不順。鄉鎮普遍反映，對這些站所指揮不動，監督不了，“權在部門，事在基層”、“權在縣上，利在縣上，責在鎮上”，有時甚至還要受到派出機構的制約，從而失去了必要的權威性和靈活性。由于權利和責任相分離，極大地削弱了小城鎮政府職能。有的基層干部埋怨說，小城鎮政府對“各自為政管不了，不正之風糾不了，中心與業務統不了，人員不當調整不了”。

（三）機構龐大，人員臃腫

根據國家統計局的抽樣調查，全國22個?。ㄗ灾螀^、直轄市）小城鎮機構設置和人員配備的基本情況是：鎮黨政機構及事業單位的機構設置數平均16個，其中，黨政機構平均7個，事業單位平均9個；干部總人數平均158名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均91名?？h直派出機構及企事業單位的機構設置數平均19個，其中，黨政機構平均5個，事業單位平均6個，企業單位平均8個；干部總人數平均290名，其中，黨政機構中平均64名，事業單位中平均110名，企業單位中平均115名。總的看，小城鎮黨政機構設置比較規范，編制控制比較合理，只有少數地方超出限額。突出的問題是站所設置過多、過于分散，這些站所規模不一，人員有多有少，多的十幾個人，少的一事一站，一站一人。此外，很多小城鎮還使用為數不少的自聘、借調、以工代干和臨時人員等。有一個經濟比較發達的鎮，黨委設有黨辦、組織辦、紀檢、監察、宣傳、團委、婦聯、工會、僑聯、統戰、武裝等12個機構。政府設有計生、衛生、文教、民政、綜治、審計、農業、林業、財貿、安全、三資、來料加工、環保、工交科技、城建、外來人口等24個機構。另外，還設有人大辦公室。設這么多的廟，怎么不產生官僚主義和職責交叉呢？

（四）政企不分，小城鎮政府過多地干預經濟事務

小城鎮政府是行政管理機關，不是經濟組織，不是企業生產經營的直接組織者和管理者。隨著社會主義市場經濟體制的建立，推動經濟運作的主體不是政府，而是市場、企業和生產經營者。小城鎮政府要從直接抓項目、抓經營、抓資金等具體事務中解脫出來，將主要精力轉向調整經濟結構，搞好發展規劃和基礎設施建設，培育和發展市場，監督市場運行和維護平等競爭，保護資源和生態環境等方面。如果說在鄉鎮企業發展的初級階段，為了發展經濟，小城鎮政府主要領導不得不直接出面組織推動的話，在強調政企分開的今天，必須在政企分開方面邁出實質性的步伐。有一種現象值得注意，就是書記、鎮長兼任企業的廠長、經理。這種做法無異于叫書記鎮長履行兩種互相沖突的職能；作為廠長、經理，他必須追求經濟效益；作為黨政負責人，他更應注意社會管理目標的實現。當二者發生矛盾時，有的領導權衡失當，為了一個企業一時的利益而不惜犧牲社會成員的整體利益和長遠利益，資源的破壞、浪費和環境的污染就是由此發生的。實踐還表明，這種官商不分的做法，容易助長以權謀私、孳生腐敗現象。古今中外，任何一個政府都明令禁止官商不分。這已是行政管理工作的基本原則。

（五）行政效率不高

影響行政效率的因素很多，現行的一些行政運作方式和機關工作作風也從一個方面影響著小城鎮政府的行政效率，最突出的問題就是上級部門名目繁多的檢查、評比和達標活動?，F在幾乎是布置一項工作就

有一項檢查，有的鎮每星期都要接受一次檢查，有時一天竟同時有9個檢查組來檢查，一年下來竟多達100多次，以至于他們一年要用近一半的時間和精力來疲于應付。這種忽視行政主體積極性的行政運行方式弊端很大，不僅制造了許多無效工作，極大地牽扯了小城鎮干部的精力，而且還要浪費大量接待費用，甚至逼得下面弄虛作假，孳生腐敗現象。從根本上講，這種運作方式也是不符合行政管理的普遍性原則的。上級對下級本應只規定管理目標，至于如何完成這個管理目標即通過何種組織形式、用多少人來實施，上級部門不應干預。用西方國家通行的話來說，是“只管結果”，不管“過程”。我們應借鑒這種做法。只要在法律、法規規定的范圍內完成任務，不管采用何種方式都應允許。一般來講，小城鎮政府離基層最近，最了解情況，他們的辦法比上級部門要好，更妥。

三、小城鎮行政體制和機構改革的主要內容

小城鎮行政體制與機構改革要在理順關系、健全功能，轉變職能、強化服務，精兵簡政等方面多下功夫，逐步建立職責明確、結構合理、精干高效、規范廉潔的小城鎮行政體制與運行機制?？紤]到小城鎮規模差異很大，在機構設置和人員配備方面，要強調因地制宜，不能搞“一個模式”、“一刀切”。

（一）理順縣鎮關系，健全小城鎮政府功能

小城鎮不同于一般的鄉鎮，在經濟文化社會各項事業長足發展的情況下，尤其需要健全和完善小城鎮政府職能，充分發揮這一級政府統攬全局、協調發展的功能。因此，小城鎮行政體制改革首先要在理順縣鎮關系、消除條塊分割方面取得實質性進展。一是繼續貫徹中發[1993]7號文件精神，凡文件規定下放給鎮政府管理的直接為農業、為農村、為農民服務的站所，要堅決下放到鎮政府，已經下放了的不允許以任何理由再重新上收，對實行雙重管理的站所，也要加大小城鎮政府的監督檢查權、人事審查權和工作協調權。這里的關鍵是“條條”部門和縣直部門要放權。河北等省在這方面已采取一些有效措施，收到了較好效果。必須明確，任何部門延伸、派駐到小城鎮的機構，歸根結底是為當地經濟社會發展服務的。他們服務得究竟如何，理所當然地應接受鎮政府和當地群眾的評判，他們的勤政廉政、遵紀守法，主要靠當地的監督檢查。二是非執法監督機構的設置，應由小城鎮根據當地的實際需要和財政承受能力，在有利于發展經濟的前提下，自主決定。對那些分設過細、業務工作量小的站所進行撤并，增強整體服務功能，上級有關業務部門要積極給予支持、指導。三是城鎮為農服務機構要切實面向農民，提供專業服務，扶持農戶發展生產。他們的報酬要與服務質量、服務效果掛鉤，通過有償服務，提取合理報酬。

（二）轉變政府職能，實現政企分開

在實行社會主義市場經濟體制的前提下，在從傳統的農業集鎮向工業鎮或商業鎮、旅游鎮、文化鎮等新興小城鎮轉變的過程中，小城鎮政府應從偏重于具體管理經濟生活，轉向全面管理社會、經濟和文化生活。根據十五大精神，我想強調以下幾點。一是經濟管理職能，要重在所有制結構的調整與完善。十五大報告已經明確，“公有制為主體，多種所有制經濟共同發展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度?！边@就是說，公有制加上非公有制是基本經濟制度，這就為姓“資”姓“社”，姓“公”、姓“資”的爭論劃上了句號，只要符合“三個有利于”的所有制形式都可以發展。同時，加快放開搞活國有小型企業的步伐。十五大報告已明確在“放小”方面可以采取改組、聯合、兼并、租賃、承包經營、股份合作制、出售等7種形式，其中5種涉及產權的變更。要抓住這一機遇，大刀闊斧地進行所有制結構和經濟結構的調整。二是搞好小城鎮規劃建設，這也是十五大報告所強調的。特別是人口多、經濟發達的小城鎮建設，一定要以規劃為龍頭，通過規劃建設引導企業連片集中，解決能源利用率低、環境污染難以治理和供水、供電、道路、郵電通訊等基礎設施難以配套的問題，形成規模經營，發揮集聚效益。三是切實加強資源與生態環境管理，堅定不移地實施可持續發展戰略。資源與環境是人類生存與發展的基本條件，加強生態和

環境保護，是促進經濟可持續發展和社會全面進步的基礎。要把資源環境保護的目標和措施納入小城鎮的經濟和社會發展規劃，并將其作為考核小城鎮主要負責人工作的一項重要內容。

（三）培育、完善市場中介組織和為農服務體系，加強服務功能

小城鎮政府直接面對千家萬戶和各種各樣的企業，作為政府，必須解決單個企業和個人解決不了、解決不好的那些問題。要培育和發展各類市場，大力發展社會中介組織和為農服務體系，為他們提供產前、產中、產后服務。這不僅是政府服務功能的需要，也是轉變政府職能的需要。只有各類服務組織充分發展了，不應由政府管理現在又不得不管的那些事務才能轉移出去，才會有相應的組織來承接。

（四）大力精簡機構人員，逐步規范小城鎮行政體制

要按照“小政府，大社會”、“小機構，大服務”的要求，核定小城鎮的機構編制?？紤]到小城鎮的特殊性，有關政策可以相對靈活： 一是不要求上下對口，左右看齊，在不突破國家規定的機構編制限額內，自主設立相應的機構；二是機構綜合設置或一個機構幾塊牌子，領導干部可交叉任職；三是規范小城鎮黨政機構名稱和機構規格。防止借改革之名搞擴充機構、人員，提高機構規格，在機構改革上來回折騰的現象；四是堅決清退借用人員和臨時人員。有些試點鎮雖然上級政府賦予其縣級經濟管理權限，但鎮政府沒有單純追求機構升格和編制增加，機關工作人員仍作了精簡。實踐證明，只要真正做到了政府職能轉變，政企職責分開，減少辦事環節，提高工作效率，機構人員是能夠進一步精簡的。

第四篇：航天之見

航天航空之我見

——航天航空的發展

探索浩瀚的宇宙，是人類千百年來的美好夢想。我國在遠古時就有嫦娥奔月的神話。公元前1700年，我國有“順風飛車，日行萬里”之說，還繪制了飛車騰云駕霧的想像圖。外國也有許多有關月亮的美好傳說。

古代火箭的發展、16世紀以來科學技術的進步、現代工業的興起使人類得以從幻想轉向科學探索。19世紀末20世紀初，在一些工業比較發達的國家出現了一批航天先驅者。他們開始研究和解決航天的科學理論和工程技術問題，還著手設計和試驗火箭。經過大約半個世紀的努力，人類終于把人造地球衛星送入太空，從而開創了航天紀元。自從1957年第一顆人造衛星上天以來到1984年底，蘇聯、美國、法國、日本、中國、英國、印度等國家以及歐洲空間局先后研制出近80種運載火箭，修建了10多個大型航天器發射場,設計、制造和發射了3022顆人造地球衛星、100多個載人航天器及109個空間探測器,建立了完善的跟蹤和測量控制系統、地面模擬試驗設施、數據處理系統。約有40個不同用途的應用衛星系統投入運行。一些不能獨立研制或沒有條件發射航天器的國家通過購買、租用或委托發射也有了自己的衛星或獲得衛星服務。航天國際合作廣泛開展，形式多樣。蘇聯的航天站已能在太空持續運行58個月,航天員在太空的持續飛行時間長達236天22小時50分。美國航天飛機進行了14次飛行，完成了運送和回收衛星的雙向運載任務。先后有14個國家的150余名航天員進入太空，12個人踏上月球?？臻g探測器已經成功地考察了太陽系的許多行星，實現了在金星和火星上軟著陸，探測了水星、木星、土星，有的將飛出太陽系進行科學探索。幾十年的航天活動促進了國民經濟的發展和科學技術的進步，對人類社會生活也產生了深遠的影響。有一百多個國家和地區開展航天活動，利用航天技術成果，或制定了本國航天活動計劃。航天活動成為國民經濟和軍事部門的重要組成部分。

人類通過幾千年的不懈努力，終于實現了飛上長空、探索宇宙的美好愿望，迎來了標志著人類社會文明高度發展的航空航天時代。隨著世界新技術革命的到來，新技術、新思想和新方法的應用,航空技術和航天技術將出現更大的飛躍，將在發展現代人類文明的三大支柱──信息、能源和材料的事業中作出更大的貢獻。

航空技術將運用微電子技術、計算機、新材料、新工藝和新能源來發展性能更優良的產品擴大應用范圍。航空器將進一步向一體化、綜合化、信息化的方向發展。新動力、新氣動布局、新材料、新技術的應用將大大改善飛機的性能。飛機的載重能力、機動性、適應性和經濟性都將有新的突破。即使是制造噪聲低、污染少、經濟性能好的遠程超音速客機這樣一類復雜的飛機，從科學技術角度來說，也是完全可能的，關鍵在于人們對這種需要的迫切程度以及是否值得花費巨

大的人力和物力。這種飛機將把洲際旅行時間縮短到幾個小時。航空運輸將會更普及、更安全、更經濟，為人類的工作、旅游和生活帶來更多的方便。航空器將在農業、牧業、漁業、探礦、氣象、體育和環境保護等方面得到更加廣泛的應用。

航天技術將進入大規模開發和利用近地空間的新階段。直接為國民經濟和人民生活服務的各種應用衛星正向高性能、多用途的方向發展，以獲取更大的經濟和社會效益，使航天活動進一步商業化。隨著航天飛機和其他新型空間運輸系統的使用、空間組裝和檢修技術的成熟，人類將有可能在太空建造各種大型空間系統。在近地空間將建立起永久性航天站、太陽能電站和空間工廠，甚至可能建立空間城市和開展空間旅游，太空將成為人類頻繁往來的新場所。利用永久性航天站進行長期的科學研究和實驗，可促使天文學、地學、生物學、物理學和化學等產生新的突破。從太空將獲取信息、材料和能源，直接造福于人類。航天活動將為解決人類面臨的能源、生態、環境和人口等問題開辟多種新途徑。各種空間探測器可能飛遍太陽系的“天涯海角”，為揭開太陽系的形成和生命起源之謎提供資料。人類在月球建立基地、到達火星和其他行星，還面臨著費用過于龐大和許多有待克服的困難。恒星際航行只有在光子火箭獲得成功和很多有關科學技術有了更大發展之后，才有可能實現。新概念飛行器有望得到持續關注和發展。未來的航天運載技術將更加體現出導彈與運載技術融合、衛星與運載技術融合、航空與航天技術融合發展的趨勢?；谛螤钣洃浐辖鸬闹悄懿牧霞夹g與仿生撲翼飛行器控制技術的發展，將推動智能可變形飛行器的應用；基于核推進、電推進、離子推進等新型推進技術的新概念飛行器也將得到持續的關注和發展。

另一方面，未來航空航天的軍事應用將會進一步強化，太空武器有可能進入實用階段。但是，人類的歷史總是向前發展的，和平、進步、幸福是地球上絕大多數人的愿望?？茖W技術的發展最終要達到造福人類的目的。航空航天事業也將沿著這條道路前進，在這個人類空前規模的偉大事業中，約占人類總人口四分之一的中國人民必將作出自己應有的貢獻。

第五篇：佛教寺院行政體制常識

佛教寺院行政體制常識

文 釋正治 釋正思 釋明四

一、組織 僧團會議

僧團會議是不常設的“寺院最高決策”權力機構，二千多年前佛在世的時候就已經設立的古老民主管理組織。成員由寺院所有的比丘僧組成，僧團會議沒有執事與清眾的區別，只有一位召集人，僧團會議成員之間是完全平等的。決策事務過程是由召集人提出，大家進行表決，一般事情召集人說明一遍，爭求大家意見一遍，一半以上的比丘同意算通過；重要事情召集人說明二遍，爭求大家意見二遍，絕大多數的比丘同意算通過；特別重要的事情召集人說明三遍，爭求大家意見三遍，所有比丘同意算通過。寺院絕大多數事情要所有的比丘同意才能夠決定，并且召開僧團會議時原則上所有常住的比丘必須參與。管理委員會

管理委員會又叫民主管理委員會、寺務委員會、事務委員會，它是解放后產生的一個新興特殊組織。它是在古代禪宗寺院班首決策，都監監督，執事執行融為一體，并有“司法”性質又在其它職務同時正常運轉的情況下存在的一種民主管理體制。有的地方管委會是單純的“立法”、“監督”、“決策或權力”機構。管委會的成員由寺院常住所有的比丘選舉產生，管委會主任由住持任（或由當家等任），人數為單數，任期三至五年。咨議委員會

咨議委員會是近幾年由佛教協會發展而來的一個寺院咨詢、監督機構（有些寺是反駁機構）。由寺院常住所有的比丘推舉、住持（或由當家、主任等）請，由退隱老和尚、班首或其他長老上座任。他們的任期或幾年或終身不定。咨議委員會成員原則上不兼任管委會成員、戒律院成員、執事會議成員。當家制寺院有大護法居士充任咨議委員。戒律院

大的寺院建立有戒律院，比較小的寺院設立戒律監察委員。這是寺院戒律監察機構，二千多年前佛在世的時候就已經設立。戒律院成員不兼任管理委員會、咨議委員會、執事會議成員。任期每屆為五年，任期屆滿，連選可以連任。戒律院由全體戒律監察委員組成，戒律監察委員的資格與管理委員會成員資格相同，并必須經僧團會議選出，成員必須是僧人，由寺院常住所有的比丘選舉產生。人數必須是單數，戒律院設都監、副都監、委員等職，成員人數視具體發展情況而定。執事會議

又叫執行會議，是寺院具體執行的機構。成員由領班執事提名，常住所有比丘認可產生，“寺院首腦”任證（請）。執行會議成員的名額、人數、任期大多不定。執事會議是由古代禪宗寺院開創，曾廣泛流傳東南亞國家，迄今有千余年歷史了。日本和韓國等佛教國家現在對于執事會議的職務、職稱多有繼承和發揚。

二、寺院的職務和職稱 教觀：天臺宗宗派最高職務職稱，在日本韓國稱為宗正。法主：中國佛教寺院最高教務精神領袖，意為佛法之主。座主：天臺宗寺院行政最高攝政領袖。

宗正：中國律宗、天臺宗和日本韓國等寺院管理一寺院或者幾個寺院方丈或者第一責任人的宗派內部事務的職務職稱。

住持：因他在寺院住的地方叫方丈，因此又叫方丈。這是職務，職稱叫和尚、大和尚、堂頭和尚、長老。

座元：是個對外職稱，又叫第一座。由本寺住持的師兄弟或法兄弟擔任，但他們往往不住在本寺院。

首座：是個職務，職稱也可以叫“和尚”，他是住持的接班人。西堂：是個對外職稱，乃是其它寺院退隱住持或長老在我寺長期居住而得的榮譽尊稱，因本寺住持住東院，他住西院故名。

后堂：是個職稱，由寺院的年高臘長的老和尚擔任，引導大家的修學，起模范作用。

堂主：既是職務又是職稱，由本寺的真修實證的大德擔任，負責帶領大家的修學或寺院核心領導、管理。有些“堂主”不是這個意義上的堂主，比如念佛堂的“堂主”就是念佛堂的香燈。

都監：是個職務，是寺院戒律監察機構的主管，負責監督、檢察各部門（班首、執事）的工作，他的職稱往往是堂主級別的，也有后堂級別的。有的寺院住持或首座親自兼任都監職務。

監院：是個職務，負責處理寺院日常事務，由于各寺院的行政體制不同，所以他職責范圍有大小，對管委會、咨議委負責（或對住持直接負責的），其他執事以他為首。本來按他的職務是八大執事之一，但是職稱往往是堂主級別。

維那：是個職務，負責寺院佛教儀式法則和一部分紀綱司法，職稱原則上是堂主級別。

知客：是個職務，負責寺院外交、應接和一部分內務，他的職稱或書記或堂主不等?？吞檬莻€辦公的綜合機構，知客、糾察等同時在里面辦公，不是糾察是副知客或比知客職務職稱低。

糾察：又叫僧值，負責寺院監督、糾正僧人行為舉止，現在往往又兼管治安消防工作。職稱書記或燒香。

書記：既是職務又是職稱，負責寺院文化、教育、宣傳方面的工作。職稱書記或燒香。

典座：職務，負責寺院集體生活以及相關方面的工作。職稱是燒香級別。

衣缽：職務，住持（當家）辦公室的秘書長。職稱是燒香級別。方丈助理：職務，協助方丈處理寺事務或交辦的任務。職稱是書記級別。

寮元：是個職務，負責住宿方面的工作。職稱是燒香級別。副寺：職務，負責寺院財務方面的工作，解放前這個職務由副監院兼。現在寺院大多把財務與三產業分開管理，會計主管負責管理財務監督。副寺負責管理第三產業經營貿易。職稱藏主或燒香級別。當家助理：是個職務，協助當家處理寺院日常事務或交辦的任務。職稱是燒香或侍者級別。直歲：是個職務，負責寺院環境衛生、生產、勞動、雜務以及常住交辦任務。職稱是燒香級別。

會計主管：是個職務，又叫財務總監，負責監督管理寺院財務收支、財務預算、財務監督，待遇發放。職稱藏主或燒香級別。寺院職稱分：和尚（等同

一級）；后堂（正二級）、堂主（從二級）；書記（正三級）、藏主（從三級）；燒香（正四級）、侍者（從四級）。寺院的住持、班首、執事相互間是老師與學生的關系，是“圓”的關系。原則上大執事職務是住持每年一次請，正副分明；班首中的堂主數人同任一職，卻是平級的，不分正副。職稱則是基本長久的，只升不降，亦有不分正副數人同任一職，如堂主、后堂。和尚、班首、大執事才是真正意義上的管理者，其它什么主、頭等則是被管理者，美其名曰主、頭，實為鼓勵、贊嘆。

此表為近現代佛教寺院行政體制分類，由于各寺院的行政體制不同，所以有些稱謂不一樣，比如：住持、主任、當家都是各寺院的“首腦”，他們的級別完全是一樣的?，F在往往有些人誤解方丈比住持、當家級別高、名氣大，其實，住持就是方丈，方丈就是住持，而當家也不是級別就低，只是各寺院的行政體制的問題，寺院領導（執事）的職務、職稱、管轄有差異。況且現在絕大多數的寺院行政體制根本就是師徒傳承制，民不民主、符不符合教規教義是一方面，主要還是看執行的情況，師徒傳承制某些時候某些地方更有利于發展；其次是由于各寺院的行政體制不同，同樣的職務、職稱有不同權力大小和管轄范圍；還有是董事長和會首職務、職稱在臺灣省、香港地區、澳門地區比較普遍，甚至還有象主管、總管、“堂主”、寺主、庵主、“主席”、會長、法人代表、教觀總持、開祖、宗正、宗長、座主、掌教等五花八門的職務、職稱。我們準確稱呼應該看對方寺院的具體行政體制，不是看見出家人就是和尚，年齡小的小和尚，年齡大的大和尚，年齡老的和尚，其實，這是不準確的，因為一個寺院只有一個和尚，那就是指十方制寺院的住持和尚，其他的出家人沒有資格叫和尚的。當前比較普遍的叫寺院的領導為當家師，一般的出家人——清眾可以稱呼他們的“字”；還有些寺院行政體制不明確，十方制、師徒傳承制、董事制交叉使用和行政體制不固定，因執事的改變而改變等情況，往往造成管理模式不科學、不民主，管理秩序混亂等等情況。