第一篇：國企境外直接投資法律監管體制的缺陷分析與完善（模版）

國企境外直接投資法律監管體制的缺陷分析與完善

[摘要]國有企業境外直接投資已經成為我國對外投資的重要組成部分。但由于金融危機的影響，我國境外投資企業在比以往更加動蕩多變的環境中進行競爭，面臨的國際投資和經營的風險明顯加大，對其的法律監管亟待加強和完善。本文通過對我國國企境外直接投資的法律監管體制的現狀和缺陷分析，以及對主要貿易伙伴國企業境外直接投資的法律監管體制的比較研究和借鑒，提出我國國有企業境外直接投資監管立法的構建和完善的若干建議。

[關鍵詞]國有企業；境外直接投資；法律監管體制

[中圖分類號]DF412.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1006－5024(2009)12－0187－03

近年來，經濟全球化、金融國際化以及科學技術的迅猛發展，極大地改變了對外投資經營的外部環境。新環境、新問題使得我國企業的境外投資一方面要應對國際市場的競爭壓力，另一方面又不得不面對國內的政策壓力，這不僅不利于境外投資企業的順利運營，而且造成企業的成本大幅度上升，最終將企業拖垮。所以，結合當前的國際形勢出臺相關的政策為我國企業發展境外投資保駕護航，這是我國當前迫切需要解決的問題。

一、國企境外直接投資的法律監管體制的現狀和缺陷分析國企境外直接投資的法律監管體制的現狀分析

我國2000年10月提出實施“走出去”戰略，為此開始了境外直接投資監管體制的深入改革，這個改革始于1999年財政部、外交部、國家外匯管理局、海關總署聯合出臺的《境外國有資產管理暫行辦法》，其目的是維護國家境外國有資產的合法權益，保障境外國有資產的安全完整和保值增值。2003年成立國務院國有資產監督管理委員會。并出臺《企業國有資產監管管理暫行條例》。該《條例》堅持政企分開，實行所有權與經營權分離。有些專家學者認為該條例的出臺，從某種意義上講可謂是國有資產管理體制的新的里程碑。

目前，我國對外直接投資新監管體制以2004年《國務院關于投資體制改革的決定》為指導思想，用核準制和備案制替代原有的審批制，強調企業在對外直接投資活動中的主體地位，政府不再干涉境外投資經濟、技術方面可行性的決策。2004年10月國家發改委頒布《境外投資項目核準暫行管理辦法》，明確了新的境外投資基本操作模式。商務部2004年10月也出臺了《關于境外投資開辦企業核準事項的規定》，替代了原來對外經濟貿易部《關于在境外舉辦非貿易性企業的審批和管理規定(試行稿)》，制定了境外開辦企業的新規定。

隨著我國從原先嚴格審批制改為核準制、備案制，以及國資委的建立，我國國有企業境外直接投資法律監管體制可以說初步建立，形成了綜合性管理與專業性管理相結合的體制模式，即國有資產綜合管理的以國資委為主，涉及境外直接投資的以商務部管理為主，其他管理機構為輔的管理模式。國企境外直接投資法律監管體制的缺陷分析

(1)多頭管理問題沒有得到根本解決。目前，雖然初步建立了綜合性管理與專業性管理相結合的體制模式，但是，職能交叉和混淆而形成的多頭管理問題并沒有得到根本的解決。有學者指出：“在現行部門職能分工中，國家發改委、商務部、外匯管理局、財政部等部門表面上均是對境外投資負責，各司其職，但審批內容重疊，職能交叉，權力的轉移并未使前置程序與內容發生實質性改變。這反映出對外直接投資審批制度的內在缺陷以及改革的迫切性。審批權的橫向轉移并未從根本上解決簡化審批的問題，有時甚至使問題更加復雜化。”

(2)政企不分的固有弊病并未解決。有學者指出：“商務部負責我國對外投資業務的統一協調管理，但目前境外投資主體中國有企業占主體地位是一個不爭的事實。新組建的國有資產監督管理委員會應當承擔起出資人的角色，負責對境外投資項目的國內母體(總公司或者集團)進行管理。”但是，根據國資委的職能，國資委既是監管者又是出資人，這很難讓國資委有效地行使出資人的職責，實質仍然是政企不分。境外國有企業是境內國有企業的全資、控股或參股的企業，如果作為其股東的境內國有企業政企仍然不分，那么境外的國有企業也就無法做到政企分開。而且境外國有企業既要受到我國的監管體制管理，也要受到投資東道國法律體制管理，如果仍然政企不分，必然與某些法制健全的投資東道國的管理相沖突，無法與國際接軌。因此，未來如何實施有效監督也是一個迫切需要解決的問題。

(3)國有資產的管理體制不健全，管理人才匱乏。從管理體制上看，一些境外國有資產所屬企業尚未建立完善的法人治理機制，所有者代表監管不到位，存在嚴重的“內部人控制”的現象。國有資產所有者在實施跨國經營決策時，也缺乏一定的風險意識。境外企業是在不同的國家背景下活動的，需要全面了解東道國的政治、經濟、法律、文化、習俗等方面的情況，并要充分估計政治風險和經濟風險，在此基礎上才能做出正確的投資決策。但是，由于企業自身的缺陷，缺乏對風險的識別和評估機制，常常是在對東道國各方面狀況尚未進行全面深入的考察以及科學論證的情況下，就盲目地選定項目或合作伙伴，結果往往是導致重大決策失誤。“中航油”事件就是最好的例證。因此，我國的監管體制應當在借鑒先進國家經驗的基礎上進行完善。

二、主要貿易伙伴國企業境外直接投資的法律監管體制和借鑒美國企業境外直接投資的開放式監管體制。美國對外開放程度高，對境外直接投資采取相對寬松的政策。但美國非常注重境外投資立法，其境外投資國內立法主要體現在《對外援助法》及其多次修訂法和1970年的《財政收入法》之中。內容涉及境外投資保險，稅收優惠，信貸支持甚至信息服務等內容，并且通過境外投資保險制度中“合格投資和投資者”的規定，對中小企業的境外投資予以多方面的資助，對于不利于美國經濟發展的投資項目或產業采取不予承保和不給予優惠等措施，間接地對本國境外投資進行監管和產業布局的調控。由此可見，美國境外投資國內立法采取了間接性綜合立法的監管體制。

另外，美國對境外投資基本不實行管制措施。美國投資者在國外或國內進行直接投資無須得到批準。美國對居民或非居民由國外匯入或向國外匯出資本，不實行外匯管制。對于一些特殊國家，如古巴、朝鮮民主主義共和國等進行的交易則受到限制。可以說，美國的貨幣當局對于美國本國貨幣資本的輸入與輸出基本不實行管制措施。它并不鼓勵美國居民將其存款轉移至外國銀行，除非轉移是必要的。日本企業境外直接投資的有限監管體制。從1969年開始，日本開始推行對外投資的自由化政策，政府不僅放寬了嚴厲對外直接投資的限制，同時也給予了許多鼓勵措施。日本對國有資產的管理職能不是僅靠一個部門來獨立行使，而是通過各個部門分工協作來共同實施的：(1)對企業最高負責人的任命和勞務制度有決定權。(2)制定有關嚴格的制度干預企業財務活動。日本國有資產經營企業的預決算、資產處置、資金籌措、剩余資金的動用等均受到政府的制約。(3)通過制定相應法律來確定國有資產經營企業的權利和義

務。(4)對國有資產經營企業的經營活動實施行政監督。日本國有資產經營企業的開設、業務范圍、投資范圍、業務方式、事業計劃、收費標準和停業等重大事項都受到政府和國會的控制。日本法律規定主管大臣有業務監督權，除軍事工業外，對國有資產經營企業擁有監督、命令、現場檢查的權限。因此，日本國有資產監管與經營治理模式強調政府作為所有者的職能較多，國有資產經營治理主體的自主權較少，對國外企業境外直接投資監管體制的借鑒。通過對國外企業境外直接投資監管體制的研究，我們可以將其分為開放監管體制和有限監管體制等類型。不管各國采用哪一種監管體制，我國都可以從以下幾個方面進行借鑒：

(1)加強境外直接投資立法，明確監管范圍。我們可以看到世界上各主要的資本輸出國，無論是發達國家還是新興的發展中國家，都制定了一套較為完整的境外直接投資法律制度，用以規范和管理本國的境外直接投資。如美國1948年制定并幾經修改的《對外援助法》，日本1978年修訂的《輸出國保險法》，韓國1978年頒布的《海外資源開放促進法》等。許多國家的境外直接投資立法基本形成了完整的體系。

(2)明確對國有企業的監管范圍。市場經濟國家為避免國有企業妨礙市場的公平競爭，保證市場經濟的規范運行，一般通過立法將國有企業與一般企業在法律上作出界定。市場經濟國家的國會對國有資產以及國有企業的立法管理主要包括三個方面：一是明確國有資產以及國有企業的法律地位；二是確立對國有資產及國有企業的審計監控及其有關機構；三是確立國會中專司監管國有資產及國有企業的機構。

(3)將綜合性管理與專業性管理相結合。一些發達國家以及新興工業的發展中國家都通過設立專門的境外投資管理機構來統一協調該國的境外投資管理。例如日本的通商產業省，韓國的境外投資事業審議委員會。此外，各國一般都設立了專門的國有資產管理機構，且明確地劃分國有資產專職管理部門和其他政府部門的職權范圍。在該國國有企業境外直接投資過程中，涉及境外直接投資的專業時由專門的境外管理機構負責，涉及綜合的國有資產管理時，則由國有資產專職管理部門負責。這種國有資產監督管理體制的優點是使國有資產的監督管理部門獨立于政府的行政系列，直接對議會或國會負責，這樣可避免政府行政管理職能與所有者職能的混淆，以減少行政干預。

(4)按照市場化原則規范國有企業境外投資的行為。境外直接投資是一種市場行為，企業是投資的主體，無論采取何種經營和管理方式，國外政府都是按照市場化的原則賦予國有企業獨立的法人地位，給予國有企業相應的參與境外直接投資的自由權。作為國有資產代理人的政府職能部門，也是以投資者的身份從經營的角度對企業的境外投資發表意見，參與經營活動，而不是行政性的命令和管理。

三、國有企業對外直接投資監管立法的構建和完善國有企業境外直接投資監管立法的若干原則。通過對國外監管制度的比較分析以及對我國監管制度的現狀分析，構建我國國有企業境外直接投資監管法律制度，加強國有企業境外直接投資法律監管，應堅持六個基本原則：一是國有企業境外直接投資監管的國內法律與國際條約及東道國法律相互協調；二是國有企業境外直接投資監督管理法律與鼓勵促進類法律相互協調；三是境外直接投資監管法律與國有資產及國有企業監管法律相互協調；四是境外直接投資開辦時的監管法律與開辦后的監管法律相互協調；五是對國有企業實行比民營企業更為嚴格的境外直接投資監管法律制度；六是將司法監管的監督、救濟與制裁功能相結合，盡快建立制裁國有企業境外直接投資違法的機制。加快制訂《境外直接投資管理法》等法律法規。發達國家或新興發展中國家對于國有企業境外直接投資法律監管，都具備較為完備的法律來規范境外直接投資這一法律行為。我國要建立國有企業境外直接投資法律監管體系，首先要做到有法可依。根據我國目前的法律發展狀況，我國國有企業境外直接投資立法模式的現實選擇應該是先單行法后基本法，單行法與基本法并行。具體內容應包括投資企業開辦項目管理立法、投資出資立法、投資稅收立法、投資保險立法和投資企業運營管理立法等。關于立法形式，無論是單行法還是基本法都可以有三種形式選擇：一是由全國人大或其常委會制訂法律，如制訂《境外直接投資管理法》、《境外直接投資保險法》等；二是由國務院頒布行政法規，如制訂《境外直接投資管理條例》、《境外直接投資保險條例》等；三是由國務院相關職能部門制訂部門規章，如商務部、發改委、國家外匯管理總局等，制訂《境外直接投資管理辦法》、《境外直接投資保險辦法》等。三種立法形式因其不同特點各有利弊，綜合比較來看，法律是最好的立法形式，能夠更好地調整國有企業境外直接投資法律關系。因此，最終應采取法律來完善立法。不能因為法律的立法周期較長而忽視甚至拖延立法工作的進展。建立符合我國國情的有限監管體制。由于各國歷史文化、政治體制和價值取向不同，形成了不同的國有企業境外投資管理體制。發達國家資本雄厚，技術優勢明顯，市場經濟制度完善，政府對企業的管制相對寬松，更多的是從宏觀上協調經濟的發展，因此多采取投資自由化政策。而發展中國家經濟基礎薄弱，法律制度尚不完善，市場經濟還不發達，在經濟全球化的競爭中處于弱勢地位，需要政府的大力扶持和嚴格監管。因此，除了中國香港等實行自由港政策外，絕大多數發展中國家并沒有像發達國家那樣實行全面的投資自由化政策。鑒于發達國家與發展中國家存在的差異，我國在借鑒別國境外直接投資監管機制的先進經驗時，要立足于本國國情，有選擇地學習和借鑒，不能一味的照搬模仿。重新定位我國行政監管機構的職能。在目前初步建立的綜合性管理與專業性管理相結合的體制模式下，境外投資管理機構的最大問題在于多頭管理的局面沒有得到改變，而又沒有必要專門設立一個針對國有企業境外直接投資法律監管的行政部門。因此，就境外投資的管理而言，需要統一由商務部進行歸口管理，而其他部門進行配合。所謂歸口管理，就是要改變現在的各部門各管一塊的局面。凡涉及境外直接投資的核準、促進、保護、指導與扶持、年檢、統計等后繼監管都應當由商務部進行統一管理，以避免多頭管理的局面。而各部門予以配合，則要求各部門在各自的職權范圍之內做好本職工作，協助和配合商務部對境外直接投資的管理。

對國有資產管理而言，最大的問題則在于出資者與監管者的重疊。因此，要將這兩者的身份予以分離。只要國資委仍隸屬于國務院，仍然作為政府直屬機構存在，就難以有效行使國有資產出資人的職能。因此，國資委的出資人代表身份應予以剝離，應定位為專門的國有資產監督機構。通過國有資產監管機構的授權，設立國有資產經營公司作為專門的國有資產運營機構，以出資人代表的身份，將國有資產投入到各類國有企業中，建立其國資監管部門、國有資產經營公司、國有企業的國有資產三級授權經營機制。

綜上研究，在國有企業境外直接投資的監管體制方面，一是要盡快形成以商務部為主的統一歸口管理。調整發改委等部門對境外直接投資項目的平行核準職能，改由商務部統一對境外開辦企業和對外投資項目實行核準；二是要加強國資委在國有企業境外直接投資中的監管職能。建議由國資委在國有企業境外直接投資后續監管中發揮主導作用。

[責任編輯：昱文]

第二篇：中國鄉鎮財政體制缺陷及完善措施分析

中國鄉鎮財政體制缺陷及完善措施分析

【摘 要】本文闡述了中國鄉鎮財政的主要現狀，分析了我國鄉鎮現行財政制度帶有的缺陷，通過筆者的學習經歷與感悟，提出了有關想法，力求為全面展現我國鄉鎮財政的對新農村建設的影響、提高促進我國鄉鎮財政制度的改革給出有意義的建議，為鄉鎮各企業制度改革給出關鍵性的參照。

【關鍵詞】鄉鎮財政制度；缺陷；資金管理

現今中國鄉鎮財政制度中存在著一定程度上的缺陷，限制了農村經濟的發展，存在行政管理上的漏洞，本文為完善我國鄉鎮財政資金管理體制、全面展現財政在地方經濟進步的影響給出一定的參照，也給我國鄉鎮政府機構的財政資金管理帶來有價值的參考。

一、中國鄉鎮財政的影響

1.推進中國農業與農村經濟進步的主要動力

中國是個農業大國，農村占地面積廣，農村人口眾多，“三農”問題向來是國家的主要問題，綜合建立小康社會的關鍵點與難點還是農村，農業、農村與農民問題，這一直是中國經濟發展與社會進步的本質性問題，唯有農村有著較好的發展以后，才可進入全面小康社會，才可真正地達到共同富裕。要有效解決“三農”問題就要求鄉鎮財政機構加大力度，提高對農業的投入，平衡鄉鎮單位的進步，推動農村基礎設施建設，使改革惠及農民，推動農村經濟的不斷發展。

2.為底層政府實行行政權利給出財力保證

鄉鎮財政是中國現行財政制度里最底層的財政機構，是鄉鎮政府機構執行行政職責的財力保障。中國鄉鎮政府的職權是為轄區里的公民給出加工與生活所需要的共用產品與服務，實現農村地方的文教衛生業務。在實行這一職責的過程里，鄉鎮政府所要資金的籌備、分配以及應用狀況的監測都要有由鄉鎮財政機關執行。鄉鎮財政在維持農村地方穩固，確保鄉鎮政府的照常運行，確保鄉鎮政府每項制度按實際執行，還有確保鄉鎮組織的工資準則體制等各層面有著無法代替的作用，是鄉鎮政府最有力的財力保證。

二、中國鄉鎮現行財政制度帶有的缺陷

1.財政體系單位太細致化，很難做到事權和財權相平衡

筆者認為，縣級是底層財政制度最合適的機構。由于它是地方共有產品的主力支持方，帶有和財力相符合的巨大權利，并且在基礎教學、公共衛生、城市維持建立等職責上有一個突出特征，即投資準線帶有很大的變動空間，所以縣級財政也就可以很大程度地達到職權和財力的統一。這些職權可比作自然界的“河流”，對財力的高低有調動影響。反看鄉鎮財政，因為教育、衛生、制度、策劃設計等職權的上收，鄉鎮職權就很單調，通常只是余下的行政事業資金等硬支出與城鄉小區業務等小額支出，變構成財力、職權統一的難度：資金太少，吃飯便成了問題，造成底層政權浮動；資金提升太快與過多，就造成浪費，行政投資膨脹。若一縣當中鄉鎮財力相差太大，就易導致津補貼給予、公職人員酬勞的不合理下降，對公務員的穩固與地方的統籌統一進步很不利。

2.缺少過硬的財務管理者

如今中國鄉鎮財政組織員工的財務管理水平較差，工作者大多是行政管理出身，缺少專業的財務管理知識，就造成了財政資金管理出現不正規性，其體現有憑證管理錯亂，許多財政來源的原始憑證丟失；會計課程調配不當，部分資金的流動僅有簡單票子，未嚴格按照會計準則做賬；沒有嚴格的資金管理制度，某些教育、衛生、農業進展專項費用被動用；預算決算不當，有些地方政府為了財政進出吻合，在編輯決算時部分領導選擇掩蓋、降低收入，作假、增加支出的方法在賬上調節收支。這一弊端造成了資金使用效率大大降低，資金用途不明確，并成為滋生腐敗的搖籃。

3.鄉鎮財政預算的制約被慢慢撤掉

編輯財政預算的目標就是為了較好地引領與監管財政費用的使用狀況，確保財政資金可以原有的作用，避免有關人員濫用職權，使用鄉鎮財政費用建立“外表工程”、“政績工程”甚至出現貪污腐敗現象。

三、中國鄉鎮財政制度完善的意見

1.改善轉移支付體制

在不變動鄉鎮財政地位的基礎上，縣級要嚴整與改善對鄉鎮的轉移支付體制。可按照人員組織大小、人口和地方面積等元素，預測給出縣上的鄉鎮標準進出，經過挖峰平谷，把轄區鄉鎮間的支出數目達到平衡。對補助或上報內容，要依照城鄉籌備、向農村地方合理傾斜的原則給出配置準則或負擔準則，提高基本公共服務水平在縣域內達到均衡，為更廣地方的基本公共服務平衡化提供條件與基礎。

2.使鄉鎮機構預算達到正規式管理

在保證鄉鎮財政水平均衡的基礎上，鄉財縣管作為一過渡性、基礎性的方法，要從提高對鄉鎮部門預算設定工作的指引與核查著手。應做到：①縣級要清楚給出鄉鎮機構預算設定的指引性建議，需要鄉鎮進行預算內外結合、全面詳細的組織預算。對鄉鎮預算內外多余財力應用的走向與程度都需給出準確制度。②鄉鎮機構預算要和縣本級機構預算一同擬定，按同樣過程讓縣級審核、審定。根據縣級核查建議更改完成后再交給鄉鎮人代會定奪。③項目預算的整治、預備費的使用、超額資金的動用，在讓鄉鎮人大監管的同時，需要經縣級政府核查批準。

3.對未來鄉鎮財政的確認

在預算變更改善中，提倡把“一級政府一級預算”的準則用于縣級以上政府，清晰解除鄉鎮財政制度，由縣級對執行機構預算與效績審查。財政收入還由鄉鎮進行當地管制，用此鼓舞鄉鎮守土有責，美化投資環境，積極為公共服務，但財政提高主要和個人犒勞有關。鄉鎮人民代表大會擬定與監管的主要點不在是本級收支總預算而是較詳細的鄉鎮機構預算，尤其是大項目收支的預算和實施狀況。

總的概括，要想改善中國鄉鎮財政制度，推進鄉鎮財政原有的影響力，還需財政管理者牢記人民財政是人民的責任，主動地在日常實務中服從財政事務的各項規定和紀律，全面推動鄉鎮財政體制改革對中國農村經濟進步的影響。

參考文獻：

[1]楊墨.我國鄉鎮財政體制研究―以浦東新區改革為例[D].復旦大學，2010

[2]李森.論我國鄉鎮財政困境的癥結與出路[J].當代財經，2012（12）

第三篇：完善社會組織監管體制的思考與建議

完善社會組織監管體制的思考與建議

近年來，隨著我國社會經濟不斷發展，社會組織的數量不斷增加，種類也不斷增多，社會組織自身能力在逐漸提高，他們在促進經濟建設、推進社會事業、維護社會穩定、提供公共服務等方面發揮著重要作用。確保社會組織健康有序發展，并充分發揮積極作用，加強社會組織監管顯得尤為重要而迫切，已成為各地民政部門亟待解決的重要課題。

一、我市社會組織發展現狀

近年來，隨著經濟社會持續快速發展，在市委、市政府及有關部門的重視下，社會組織發展環境不斷改善,我市社會組織建設和管理工作，取得了新的進展。一是依法登記數量逐年增加。目前，全市共有社會組織164個，其中社會團體61個、民辦非企業單位103個，數量以每年5%－10%的速度遞增，涉及教育、衛生、文化、科技、民政、體育、金融等多個領域，基本形成了門類齊全、層次有別、覆蓋廣泛的社會組織體系。二是規范化建設不斷加強。在加大監管力度、堅決查處違法行為等方面不斷規范社會組織管理。同時，社會組織年檢工作得到不斷改進和加強，對于年檢不合格以及不參加年檢的，依法予以嚴肅處理，年檢率基本達到90%以上，有效地提升了社會組織整體素質。三是功能日益顯現。隨著市場經濟的深入發展，社會組織在協助政府加強社會管理方面發揮著越來越重要的作用，他們在參與社會治理、提供社會服務、溝通政府與社會各社會階層間的關系、促進社會資源的有效有效配置和整合、反映群眾訴求、協調利益關系、推動文化發展、促進社會、維護社會穩定等方面發揮著重要作用。

二、當前社會組織監管中面臨的困境

近年來，依法登記的社會組織數量在增加，但這并不等于社會組織發展水平的提升。由于各種因素的制約，民政部門對社會組織的監管力度不夠、監管體系不夠完善，縣市域社會組織正面臨著監管瓶頸，制約著社會組織的良性發展。

一是監管力度不夠、服務意識薄弱。縣市級民政部門作為社會組織的登記監管部門，受困于人力、資金等因素影響，存在對社會組織重登記、輕監管現象。社會組織監管體系雖然包括登記審批、日常監管、違法審查、行政處罰等眾多方面，但縣市級民政部門監管采取的手段大多是年檢。由于人員編制和經費的制約，加上社會組織較為分散，很難對社會組織逐一進行實地考察與調研，僅靠每年一次的年檢不能有效地開展監督，更難發現問題和進行預警。

二是社會形勢變化大，相關政策法規跟不上。在現有的法規條例下，民政部門作為社會組織的登記管理機關，可以依法對違法行為進行查處，而業務主管單位只能進行協助和配合。這就造成了前者疲于登記而對監管“有心無力”，后者因不擁有明確的法律授權而采取消極態度的“有力無心”。這種“兩管兩不管”的狀態直接引發對社會組織監管的失力。如何從制度層面完善各部門各司其職、協調配合、齊抓共管的綜合監管體制是一種挑戰，也是一種機遇。此外，按照依法治國、依法行政的要求，需要對《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理條例》等行政法規進行修訂完善。如基層民政部門無法找到社會組織直接登記的法律依據；對于違背《條例》規定社會組織的處罰，沒有一個明確的處罰標準和手段。

三是社會組織登記管理人員隊伍素質有待提高。目前，社會組織數量多、涉及領域廣、涵蓋法律寬泛，而登記管理人員隊伍的素質與日益復雜的工作不相適應。監管需要有專門的財務審計人員及時指導社會組織合理使用票據和經費；需要有專門的執法人員對社會組織進行日常監管，及時對非法組織進行取締，對社會組織超出章程規定的不合法行為進行制止等。這些人才，在現有的條件下難以滿足，而如何指導社會組織建設發展、如何提供服務、如何發揮功能等方面的研究也存在空缺。登記管理機關工作人員配置的不合理、專業技術人才失缺都無法適應新時期社會組織監管服務的要求。

三、推進社會組織監管創新的建議 面對社會組織發展過程中出現的諸多問題，加強社會組織監管，完善社會組織監管體系，健全評估考核制度、完善法律保障等措施，提高社會組織服務能力，引導社會組織發揮正能量。

一是加強監管手段多元化。有效的監管，在充分發揮登記管理人員作用的同時，也要依托社會力量參與監管，建立起社會廣泛參與的監管路徑，才有可能實現對社會組織的有效監管。這些路徑包括嘗試改變以往監管單一的行政手段，更多地通過法律手段和經濟手段促使社會組織履行社會服務功能；完善社會組織年檢工作，加強社會組織評估等級動態管理，建立社會組織年檢、評估聯動機制；加強信息平臺建設，把民政部門實行的登記、檢查、執法、評估的情況和社會各方面對社會組織的反映、評價及時反映在信息平臺上，以利于社會監督、輿論監督，實現監管的常態化。

二是健全社會組織監管的法律法規。任何政府管制行為必須置于法制軌道下才能獲得社會認同和支持。對社會組織的管理同樣如此，作為社會組織的行政監管機構，民政部門需要明確的法律授權，明確監管機關的權限，保證政府的監管不能“越位”、“錯位”和“缺位”，并明確執法程序和執法措施，確保監管流程有法可依；作為被監管的主體，社會組織更需要明確的法律框架：組織治理的法律要求是什么，項目運作的法律底線是什么，社會公示的法律標準是什么，行政處罰的法律依據是什么等等。這些都應該以立法形式固定下來,成為政府依法監管，社會組織依法自律的規則。同時，從社會組織自身發展角度出發，根據社會組織類型的不同，應加快推動《社會組織法》、《行業協會法》、《公益慈善法》等專項法律法規的制訂，保障專項監管的針對性和有效性，提升監管效率。

三是完善社會組織內部監管機制。首先，要努力健全社會組織權責明確、協調運轉、有效制衡的法人治理結構。明確會員大會、理事會、監事會和管理層的職責，推行理事長兼法定代表人制度。要適度控制理事會規模，強化章程的核心地位，健全議事、選舉、機構、財務、人事等各項制度。其次，要避免社會組織行政化傾向，社會組織應以社會自發組建為主，黨政機關領導干部原則上不得兼任社會組織負責人職務，社會組織與黨政機關應在辦公、人、財、物方面脫鉤，從而保障社會組織的民間性及獨立性。政府部門不直接干預社會組織業務活動，保證社會組織開展活動的自主性。第三，加強社會組織人才隊伍建設，建立健全社會組織內部激勵和約束機制，發揮從業人員的工作積極性和主動性。在社會組織中逐步推廣社會工作者資格認定及職業水平評價，推動人才專業化、職業化、年輕化。采取多種措施，有效動員和利用志愿人才。第四，加強和改進社會組織黨建工作。研究在社會組織中建立黨組織的有效形式，改進黨組織在社會團體中的工作方式。建立黨組織與社會團體行政機構相互配合、相互支持的工作機制，充分發揮黨組織在社會團體中的應有作用。

在全面深化改革的大背景下，加強和完善社會組織管理，發揮社會組織的積極作用，逐步規范社會組織監管體制和運行機制，推動社會組織良性運轉，使社會組織能夠真正承擔起部分公共事務的管理任務，參與社會管理，激發社會活力。