第一篇：共青團改革路徑選擇-歷史的視角

共青團改革路徑選擇——歷史的視角

摘要：回顧歷史，探究事物發展規律，沿著中國共青團創立發展的歷史脈絡，側重團組織與社會時代變遷、與賦權主體中國共產黨、與組織功能承載主體青年關系的史實，分析團組織存在與發展的基礎與條件，思考共青團改革要重視的兩個出發點：團組織的創新能動性和青年發展的時代性，對共青團改革路徑做一些探討。

[關鍵詞] 共青團歷史 時代因素 黨團關系 團青關系 共青團改革

改革開放四十年，中國社會的改革走在了全面深化改革、攻堅創新的道路上。疊加全球化和第四次工業革命，中國社會轉型呈現出加速度發展的態勢。黨中央實施“四個全面”戰略布局，執政黨的執政能力面臨大考。當前，國家與民眾的連接，直接體現在黨與人民群眾的關系上。共青團作為執政黨與青年聯系的橋梁和紐帶，在實現中華民族復興事業、建立國家治理現代化體系中，占據非常重要的位置，“共青團始終是國家政權的重要社會支柱和穩定社會的基本力量之一。”

肩負神圣使命的共青團組織，在經歷了九十多年的風雨征程后，迎來了本輪共青團改革。共青團中央與各地方共青團組織相繼出臺了共青團改革方案，針對共青團存在的脫離群眾的機關化、官僚化、貴族化、娛樂化 “四化”問題，從尊重青年主體地位思路出發，側重于團組織在體制內的機構改革和工作方式的轉變，以增強與青年的聯系為主要目標，推行共青團的改革，以期擴大黨的青年群眾基礎，增強團組織是凝聚力與感召力。改革任務復雜而艱巨，本文試圖沿著共青團組織的更疊脈絡，從社會關系變遷、黨團關系演變、團青關系的發展三個角度，再一次思考本輪共青團改革不應該被忽視的出發點和路徑。

一、歷史的回顧與思考

共青團組織作為黨的依附型組織，其政治地位與作為空間，與黨的政治地位密切關聯。這里，以黨成為執政黨的時間為節點，將共青團組織的發展史分為兩個階段作簡要回顧。

（一）共產黨執政前

1、共青團組織初建時期（1920年8月-1937年4月）在風起云涌的反帝反封建的革命年代，共青團組織（時稱：社會主義青年團）在全國各地相繼成立。上海1920年8月黨成立，8月22日團成立；北京1920年10月黨成立，11月團成立；武漢1920年8月黨成立，11月7日團成立等等。黨團組織幾乎同時發軔。

新生的黨團組織，受當時政治形勢和共產國際的影響，對組織結構體系和黨團關系的認識，還處于摸索階段。理論上明確了團作為 “黨的預備學校”, “中國青年無產階級的組織”性質，完全接受中國共產黨的主張并受其指導，在行動上與黨保持一致，但在實際工作中很難得到完全落實，黨團組織構成與工作模式有許多重疊，以至于“S.Y.不免仍是第二黨的形式”。這樣的一種“黨團一體”格局，部分表現出分化革命力量的隱患，以及代表青年利益的弱化。

1925年團三大以后，黨團中央共同推動了團的工作青年化群眾化的探索，要求團的組織更加擴大，更加年輕化，更集中關心青年本身的利益問題，進行了一次團組織建設的自我調整。

1927年大革命失敗，陳獨秀右傾投降主義被批判，共青團組織在反右傾斗爭中主張正確、反應迅速，以致出現“先鋒主義”傾向，進而對黨的領導地位提出質疑。

土地革命時期，革命形勢復雜變化，革命重心由城市轉向農村，黨、團工作轉入地下，黨團關系也出現了主義紛爭，取消團的“取消主義”出現，使根據地青年運動遭到嚴重挫折。而又在王明路線影響下，共青團工作方式上嚴重脫離群眾，在組織發展上實行關門主義，最后使得國統區共青團作用也日益削弱，無法完成帶領廣大青年共同斗爭的狹小組織。

這一階段前期，中國共產黨、團組織弱小且身份隱晦，尚處于政治力量積聚早期，為喚醒民眾教育民眾擴大影響力，組織活動的手段和能力均顯不足的情況下，組織發展的能動性要求很高，進步青年自發地創造性地以各種形式組建團小組，獨立開展活動，推動了早期團組織的快速發展，但也在客觀上帶來了黨團關系的復雜性，某種程度上影響到團的工作的有效推進。

革命形勢發生變化，“取消主義”出現，分析其原因，一是由于團的工作由城市走向農村，缺乏農村工作經驗和群眾基礎。早期以青年知識分子為主的團組織及組織工作模式，尚不具備覆蓋其它青年的能力。二是早期團與黨的工作基本一樣，缺乏根據青年的特點開展工作的經驗，發動青年的有效性降低。

2、共青團組織（社會主義青年團）改造時期（1937年4月-1946年11月）隨著世界青年反法西斯斗爭的全面開展，北平學聯組織的“一二·九”運動，吹響了抗日救亡的號角。隨后平津學聯、全國學聯相繼成立，使中國學生運動與世界青年反法西斯斗爭結合了起來。1936年2 月由北平學生成立的“民族解放先鋒隊”，在全國迅速發展，成為全國青年抗日救亡的骨干團體。

“這時，作為全國青年運動核心組織的共青團，依然是第二黨式的秘密狹小的以少數先進的無產階級青年組成的，組織的發展落后于客觀形勢的需要和青年運動發展的要求，不能適應廣大青年日益高漲的抗日要求，團的工作青年化群眾化的問題長期未能解決。”

從1936年11月開始，中共中央決定根本改造共青團，“使團變為廣大群眾的非黨的青年組織”到1937年4月17日，西北青年救國會的成立，共青團組織形態發生改變,共青團工作全面停止。

共產黨中央順應形勢發展，為了建立廣泛統一戰線，改造共青團，一個提法是，“千萬不要幻想用一種組織形式與名稱去組織所有的青年。” “我們可到其他已有的青年組織中去工作，爭取其領導。”并且“要拿完全新的策略去武裝這些干部。”在組織形態和領導方式、以及干部培養上都有策略上的考慮。

“在共產黨各級組織內應該有青年部或青年委員會及青年干事??共產黨應該是青年運動的唯一領導者。”在不放棄黨在青年運動中的領導作用的主張下，一般青年的抗日救國組織，包括幾乎全體青年，極大擴展了青年聚集的群眾性基礎，在抗戰初期起了積極作用。

這一階段，黨團組織體系外的團體，在青年抗日救亡運動中承擔了領導和組織工作，在組織和動員青年過程中，很好地表達了民眾，特別是青年民眾抗爭貧弱、抵抗外來侵略的共同愿望；青年自發和自覺地參與民族國家事務,形成了青年運動的蓬勃之勢，引領了時代發展的進程。

而共青團組織，由于其秘密組織形態，無法實現廣泛公開動員青年的功能，群眾性失位；少數先進無產階級青年核心性，則過于狹隘，所代表的人群缺乏相應的動員領導能力。

3、共青團（新民主主義青年團）重建時期（1946年11月－1949年4月）

抗日戰爭后期至抗戰結束，革命形勢發生了變化，推翻反動統治、建立新中國成為革命主線，需要發動青年、組織青年，依靠青年特有的革命性和覺悟，投入到新的革命斗爭中、維護土地革命的成果。在新的革命高潮前夕，抗戰中涌現集聚起來的青年積極分子，也需要一個旗幟鮮明、更有戰斗力的組織，來表達他們政治上的要求。青救會則因環境變化而逐漸退出歷史舞臺。１９４６年６月中央青委起草了《關于成立新民主主義青年團的建議（草案）》，青年團重建被提到了議事日程。

時任中央青委書記的馮文彬，對過去建團出現的各種問題都進行了認真反思，認為青年團的建立，應當完全走群眾路線，依靠群眾自己的積極性創造性來建團。“應該在各種運動與斗爭中、工作中去建團。”不是為建團而建團，“應該從下而上的建團。不搭架子也不包辦代替。”關于青年團的任務，他認為就是學習，“青年團應該提倡和領導青年向群眾學習，向人民學習的精神。在團員中特別是青年團的工作人員中，一定要提倡眼睛向下而不是向上，要到群眾中去。”“脫離群眾是團的致命傷??建團決不是增加一批官，而是為群眾需要增加一批真正為群眾服務的勤務員。”

關于青年團的重建，劉少奇、朱德等領導人也多次指示，“青年團除綱領外，特別重要的問題是作風問題。”“要取得廣大青年群眾、廣大人民的信任，就不能有官僚主義的舊作風，絕不能站在人民頭上當青年官。”“青年團把青年組織起來，以學習為主，解決青年思想問題。”

伴隨全國解放的迅猛態勢，團的重建，在明確了團的任務、明確了組織權力來源等問題之后，迅速在全國開展，獲得了政黨支持和青年認同。并成為奪取全國勝利，建立人民政權的一個重要組成部分。至１９４９年４月中國新民主主義青年團第一次全國代表大會召開，標志著青年團的重建工作完成。

中共中央發布《關于建立中國新民主主義青年團的決議》明確指出：“中國新民主主義青年團，是在黨的政治領導之下堅決地為新民主主義而斗爭的先進青年們的群眾性的組織，是黨去團結與領導廣大青年群眾的核心，是黨以馬克思列寧主義教育青年的學校。”團的性質、任務、建團的方針和步驟得到進一步明確，并且成為共產黨領導的新國家的政治體系中，重要的組成部分。

值得關注的是，革命領導人對團組織發展問題的清醒認識和策略主張：團干部必須戒除的官僚作風，在黨團組織尚未取得國家政權主體地位時，就已然成疾；團組織群眾性來源于群眾的積極性；群眾性的根本策略和方法，就是由下而上的自發性。

（二）共產黨執政后

新中國成立，中國共產黨成為執政黨，成為中國人民的領導核心，作為助手和后備軍的青年團，其政治地位、權力邊界、組織過程、工作任務都與以往有了極大的不同，都有了制度化的確定，在黨政一體化的國家體制內，青年團全面承接了黨的青年工作的職權，在青年工作體系設計中，定位在青年運動的核心地位。

1、共青團組織的鞏固與發展時期（1949年4月－1966年）

伴隨社會主義改造和新中國的建設熱潮，青年運動，也由五四時期啟蒙民眾，抗日戰爭時期民族救亡，轉向建設社會主義新秩序。共青團組織沿習了革命傳統，在新中國全面建設的熱潮中，組織動員青年一代，成為了革命和建設的生力軍，得到了黨政支持和群眾贊揚。

新中國初建，黨成為執政黨，國家權力體系的建設成為首要任務。作為助手和后備軍的的青年團，被納入到國家政治體系當中，在全國權力體系推進過程中，其組織網絡也深入到基層；計劃經濟和單位社會的邏輯，使政黨組織成為構建社會的核心力量，團的組織也很好地嵌入到所有單位組織之中，團組織的作用得以大力彰顯；同時，共青團的工作又與青年成為新中國主人的政治熱情緊密相聯，組織化的強動員機制下，青年比較能夠認同共青團的工作。

這一階段，黨應該如何領導青年團，青年團應該如何工作，成為共青團組織發展的重要指引。在建國后團的一、二大，都重點強調，加強黨對團的思想、政治領導，始終是重要議題。1956年黨的八大上，黨團關系寫入黨章。這一階段，共青團工作也比較重視照顧青年的特點，青年團干部作風建設也得到重視，這一時期共青團工作的整體向好。

共青團組織快速發展，伴生于共青團工作的一些問題也逐漸暴露出來 比如：脫離群眾、獨立開展工作、青年干部的官僚化等問題。1956年，時任團中央書記處書記的項南，結合當時團中央幾個部門的意見，就應當切實解決的問題作了歸納，提出《十點建議》，從群眾化、民主化、自治權、精簡機構、加強基層組織建設（提高青年科學文化水平并建立青年活動中心場所）等方面分析了問題，并提出了改進的具體辦法。但1958年整風運動使得這些正確的主張，在極左思想的干擾下，遭到了批判。直至文革結束后，項南平反，肯定了其主張的正確性，但在當時，卻造成了團組織的一次沉淪：片面解讀“黨的絕對領導”，忽略了團組織自身的作用；團組織內部民主氛圍被破壞，不敢發表自己的意見，失去了青年團本應有的活力；不敢從實際出發，開展符合青年特點的活動，有的地方進而出現團不管團的問題。

2、共青團組織恢復和調整時期（1978年－2003年）

十年文革，共青團組織受到沖擊，系統領導中斷，組織癱瘓。而以青年學生為主體的“紅衛兵運動”席卷全國。一方面，來自于國家層面“階級斗爭”的錯誤發動，給共青團組織帶來沖擊；極端形態的政治斗爭，也使廣大青年深受其害。另一方面，從歷史的角度來看，青年、青年運動與共青團組織離散狀態，又一次出現。

文革結束后，黨中央撥亂反正，于1978年恢復了團的組織。從團的領導系統至基層組織結構得到恢復。這一次團的組織過程、組織功能的實現及其實現方式，則是全面沿襲了文革前的形態，仍是計劃經濟體制下的組織過程，自上而下，單向推動，強調組織在先，紀律為主。黨對團的領導加強了，而青年主體性沒有得到重視。

十一屆三中全會，中國進入了改革開放和社會主義現代化建設的新時期。農村聯產承包責任制在全國鋪開，隨之，共青團組織迎來了一次新的挑戰。團的農村基層組織出現了大面積松散癱瘓現象，“團員難集中、時間難統一、活動難開展”問題突出，基層組織設置、基層活動方式，都已經不能適應經濟體制改革和現實生活的變化。

1992年黨的十四大召開，確立建立社會主義市場經濟體制，中國社會進入市場經濟時代，因為經濟體制的變遷帶來的社會結構的轉型，社會生活的各個方面都發生了巨大變化。

這一時期，共青團組織依托自上而下的組織布置、主流媒體的宣傳、體制內機構的強動員模式，帶領團員及青年，積極投入到市場經濟建設的大潮中，開展了一系列有一定社會影響力的活動，彰顯著組織力量。但不可否認的是，這些活動的感召力有限、宣傳空洞而抽象、有些則流于了形式、更有的活動難以覆蓋到體制外青少年。

同時，團組織的影響力也在下降，表現在基層組織建設上。以1999年統計為例，非公經濟組織達到3300萬個，主體從業人員1.3億，其中35歲以下青年近70%。2001年團中央下發《關于加強非公有制經濟組織團的建設的意見》，至2005年，全國有10.1萬個非公組織建立了團組織，有效覆蓋332萬名團員。市場經濟體制催生的非公經濟組織快速擴充，非公組織團建明顯滯后，遠遠跟不上市場自然增長力量帶來的變化。新經濟組織的快速發展、青年群體自組織的大量興起，共青團傳統的組織化發展模式顯得力不從心，團組織的覆蓋面問題突出出來。市場經濟體制下的青年原子化特征、個體主體地位提升、利益原則價值觀的形成，也使得青年與過分強調集體主義、組織為先的團組織漸行漸遠。

在黨的十三大確定政治體制改革的大背景下，依黨政為主導，共青團也開始了自身改革的嘗試，1988年8月團中央印發《關于共青團體制改革的基本設想》，“工作重點放在基層，克服脫離青年的行政化傾向??”。1993年出臺了《共青團機關機構改革方案》、2001年按照國務院辦公廳下發 《關于印發〈21個群眾團體機構改革意見〉的通知》，啟動改革。改革的出發點都是“改革組織制度，克服行政化”“加強基層組織建設，增強基層活力” 等，反反復復。改革表現為，為現實問題所迫，由形勢倒逼而改；改革自上而下，為協同黨政改革而做；改革內容反復，集中在組織制度、機關機構改革方面，多為團組織內部結構的調整，并未觸及整體性的改變，改革愿景沒有達到。“機關化、官僚化、貴族化、娛樂化”傾向引發了更多的現實問題。團組織在團員青年中的吸引力和凝聚力、影響力不足問題突出。

3、共青團組織的調整與改革時期（2003年7月至今）

1994年首個互聯網誕生，不到十年時間，互聯網就遍及世界各個角落。這二十多年的互聯網及至移動互聯加速度的發展，深刻地改變了當今中國社會，從營銷方式的變革、傳播方式、教育形態，乃至社會規則、社會結構都發生了變化，人與人、人與物、人與信息之間關系根本性的變化正在發生，社會經歷著一場解構與重構的革命。80后、90后，甚至00后，這群網絡時代的“原住民”逐漸成為社會的青年力量，他們是第四次工業革命的主力，也成為社會重構的主導力量。這個時代，青年發展與社會進步，表現出互為因果的狀態，它們交互影響并反饋增強。

社會巨變之下的青年群體，全面代表了互聯網時代，所表現出來的群體聚集方式的去政治中心化、價值取向多元化、個體表達的自主平等開放性、群體交往情感心理認同上的高頻互動、利益訴求中跨界協作去地域化等特征，深刻改變了青年一代對共青團組織的價值認同、情感認同、行為認同。

2003年7月，團的第十五大時，胡錦濤總書記與團中央代表談話中指出“共青團事業的發展正處在一個新的歷史起點上。”指出共青團“在自身建設上要創新。要適應社會結構發生的重大變化，適應社會經濟成分、組織形式、就業方式、利益關系和分配方式日益多樣化的新情況??”。2008年6月，團的十六大黨中央指示“共青團要主動適應我國經濟社會的深刻變革和當代青年在思想觀念、行為方式、群體分布等方面呈現的新特點，在工作思路、工作方式、自身建設上不斷創新??”。2013年6月，團的十七大上，黨中央的祝詞中強調“要大力加強團的自身建設。主動適應經濟社會變革和青年流動變化的新趨勢，大膽創新團的組織建設和工作方式??”而在與新一屆領導班子成員集體談話中，總書記又明確指出共青團工作的不足：團的吸引力和凝聚力不夠；團組織有效覆蓋面不足問題依然突出。

二十幾年的探索和努力，共青團的組織發展問題依然存在、團組織對青年的影響力問題依然存在，黨中央對共青團組織面臨的困境有清醒的認識。同時，在黨將長期執政的戰略部署中，對共青團又提出了新的要求，必須不斷鞏固和擴大黨執政的青年群眾基礎。站在這樣的高度，共青團改革的任務異常艱巨。

二、共青團改革路徑的再認識

歷史的品讀與分析，需要有客觀的視角與態度，辯證唯物主義的歷史觀與方法論，是最有力的思想武器。實事求是分析問題、用普遍聯系觀點審視組織發展的歷史和空間關系、以科學發展的態度思考共青團改革的路徑，是歷史分析的貢獻。

回顧團的歷史，我們可以看到，黨團關系，是共青團組織發展基礎性關系，直接影響團組織發展的好壞，但黨團關系內涵隨時代變化是有不斷調整的；團青關系，或者說團組織脫離群眾的問題，在共青團發展的不同歷史時期都存在，基于政黨邏輯的政治性組織，群眾性的問題值得深入思考；時代變遷，是組織發展最深刻最具影響力的背景因素，尊重和順應時代變化及規律，是我們思考現實問題的出發點。

（一）提升組織創新的能動性，回歸青年組織的創新特質

縱觀黨團關系史，黨的指導思想、工作目標就是團的工作指南，團是黨的后備軍這一政治架構始終沒有改變，但在不同的歷史時期，黨團實際工作空間、工作關系也出現過變化與調整。

黨團建初期，黨團關系中曾經出現“先鋒主義”“第二黨”問題，在一定層面給革命整體推進帶來一些消極影響，但是客觀來看，這也從一個側面反映出，當時青年團發展的影響力。青年團積極開展活動、發展組織、重視青年學生運動，為黨的組織發展、政治力量的聚集起到巨大作用。他們創造性的能動地開展工作的狀態，某種意義上講，也是早期黨團組織發展必然，也反映出青年組織的創新特質。事實是，在整個革命時期，青年團組織的基層工作都有較強的獨立性，團的組織也是這樣在不斷地創造性工作中建立和發展。

另一個方面的事實是，黨團關系的內涵不是一成不變的。抗戰時期，以青年學生為先導的反侵略運動形成磅礴之勢，黨對青年運動的領導沒有放棄，適時調整青年運動的組織體系，將青年團組織改造為青救會，全面停止了青年團的工作。黨團體系中，青年團組織的發展定位發生了變化。

文革期間，團組織系統遭受沖擊，從組織形態上看，組織的存在，歷史上第二次游離在青年運動之外。

近三十年，隨著改革開放的深入，“我們黨的歷史方位發生了變化，從計劃經濟條件下的執政黨向市場經濟條件下的執政黨轉變”，而共青團沒有這個轉換路徑和功能實現通道，它依托于舊有體制保障基礎上的發展，出現了較為嚴重的“四化”問題，團組織的空心化、游離化困境顯現。實際上，團組織面臨又一次組織失位景況。2015年黨的群團工作會議，強調了黨的群團工作的重要性，對共青團改革也提出了明確要求。黨團關系在理論明確前提下，蘊含著新一輪的黨團關系再造的現實要求。

共青團有效領導青年是組織存在的基礎，現代治理國家體系中，共青團能否實現執政黨的根本要求，是組織存在的條件。要實現共青團組織價值，必須對共青團現狀進行客觀冷靜的分析，歷史地辯證地看待黨團關系的發展。首先，要肯定黨團基本關系的理論定位，但要非常重視時代賦于關系定位的具體內涵。當前正處在社會大變遷時期，黨團關系的重塑，集中體現在“三性”（政治性、先進性、群眾性）的戰略選擇上，三者發展不可等量齊觀，也不能彼此偏廢，要認識到時代變遷的深刻內涵，適應時代變化發展，要在戰略上明確各自的發展重點和方向。政黨與階級已經不再是區分先進性的標簽，以政治利益為標志的團組織，其廣泛性代表內涵已經發生了改變，共青團階級利益代表的標簽也已經失去了意義，理論上講，代表青年的組織地位已經不再是理所當然的了，在新形勢下必須重構共青團組織的價值定位。

其次，辯證看待黨的統一領導與團組織獨立自主開展工作的關系，要充分發揮團組織的創新性特質。青年與時代進步有天然的適應性，源于進步青年自發要求，自下而上建立的團組織，在不同的歷史時期，都發揮了重要作用。當前，大變遷帶來的青年力量突顯的時代，要代表青年，共青團組織必須要與時代進步協調發展，而唯有開放、自主的開展工作，才能保持對社會發展、青年發展的敏感度，從而還原青年組織最與社會時代步調相一致的屬性。而黨團關系協調上，應充分調動團組織工作能動性，給予團組織獨立自主開展工作的廣闊場域。

第三，應對本輪改革，共青團組織自我革新的勇氣固然可嘉，但從歷史發展、社會政治大格局立場看，僅從體制內以機構改革為主要內容的制度設計，不足以應對現實的不確定性。改革開放后共青團多次機構改革，都是由內部結構治理到外部工作延展的思路，很多內容詳盡具體，但基本立足于，以內部的調整來適應外部變化的邏輯，最終，期望改革的的問題不但沒有破解，有的反而出現加重趨勢。根本性改革的動能不足、效率低下，本位主義、既得利益糾結，甚至導致改革形式存在，而改革內核消彌的尷尬。

從動態變化的歷史考量中，可以顯著體察到，應對時代變遷改革共青團，需要跳出現有體制構架之外來思考，增強方案設計和政策指導的開放性，發揮基層團組織的創新能動性，從基層到中央，以尊重現實的態度倡導積極的實踐創新。

（二）順應青年發展的時代性，回歸組織凝聚的自發特質

以“五四”運動、“一二九”學生運動為代表的近代青年運動，都是在共同意愿感召下先進青年自發的大聯合，兩次運動直接或間接地影響和誕生了中國共產黨、青年團和青救會，雖然其組織特性不同，但其歷史貢獻都是不言而喻。一方面，反映出根植于社會現實、順應時代要求、表達青年共同意愿，是青年組織形成與發展的規律性特性。另一方面，也可以看到，凝聚青年、組織青年，組織化形態也是可以多樣化的。抗戰時期青年團組織化的改造，為取得革命的有利地位，組織形態發生變化，但并未影響對革命目標的追求，在一定程度上，更廣泛地擴大了組織的影響力。而要獲得青年運動的領導者地位，一個好的方式是，順應青年運動潮流，將青年的先進性在運動中去維系與引導。

回溯團的歷史，“群眾性”始終是團組織發展的重大問題。早期“取消主義”的原因、抗戰時期組織改造、市場經濟轉型期基層團組織的渙散、互聯網時代多元化背景下的團組織失位，無一不表現在團組織之于青年的距離。

組織一旦成型，組織系統的運行與發展就會相對穩定，形成運行慣性，容易出現與外部現實的不相適應問題。而共青團組織，所面對的是最活躍、最富于變化的青年群體，其組織運作模式和活動方式適應性要求就顯著提高。

共青團改革去“四化”，破解脫離群眾難題，就必須順應時代發展的趨勢，順應青年發展的態勢，遵循組織發展的規律，創新組織構架。放開不合適宜的體系設計和觀念束縛，始終以任務目標為組織系統構建指針，從而保證團組織對不斷變化的時代環境的適應性，最終實現團組織的組織價值，實現黨的任務目標。

首先，要認識到，群眾性的時代特征，群眾性的基礎在于群眾的自覺，群眾性的最正確的表達在于群眾的內生性期望。

從組織形態角度來看，要清醒認識已經形成并產生重大影響的青年群體及其聚集形態，及其各自不同的要素構成，肯定其合理性和價值。因為這樣的聚合是社會變遷自然形成的。當前更顯著的互聯網時代人群鏈接的方式的根本性改變，在某種程度上，這種趨勢是不可逆的。青年是這個變革過程的主體力量，是新型組織構成的主體，這些組織源于青年的創造，也是青年自主選擇的結果，其群眾性根基堅實而深厚。

另一個側面，青年個體在社會多元化背景下多身份角色的定位，其利益訴求的表達具體而個性化。青年價值取向的多元變化性、組織選擇的多元差異性，已成為社會廣泛共識。

第二，從組織功能來看，要理性認識共青團組織的局限性。團組織與黨的組織的政治關系特殊，二者任務目標、政策主張、組織結構、工作模式都非常相似。政治性第一位原則不可改變。但是，任何政治組織都不可能擁有在任何環境中絕對適用性，其固有的運作模式和活動方式不可能一成不變。雖然共青團組織是最能體現政治性、先進性、群眾性“三位一體”的群團組織，其工作目標是全體青年。但其顯著的政治性特征，在現實中已然使許多青年與之保持了距離。實際上，一個青年組織期望能夠代表全體青年，影響全體青年只是一個美好的理想，也與真實的社會現狀有著巨大差異。

另一個絕不可忽視的現實，科技革命帶來的巨大進步，伴隨社會分工的精細化加速，社會服務和組織功能專業化程度越來越高。其相對方向，基于專業細分的跨專業融合，也以一種超越傳統組織系統的發展態勢在進行。當前共青團服務青年、維護青少年權益工作的無力感，正是其發展與社會進步結構及速率上巨大差距的反映。

體制優勢保證了團的工作地位，但不是固化其行動的理由。共青團改革，在強政治性與少數先進性的結合中，將一部分政治或社會權力讓渡和分散，或說給予其它社會成員以權力加持，重置集合社會資源，形成自己的組織力量，成為領導和服務社會的有效杠桿，成為社會資源有效調節器，而不是利益的直接輸出端，創新群眾性代表的模式。

面對互聯網時代多元化多中心的變化，共青團恒定而穩固的組織背景，為其提供了超越多中心之上、宏觀介入調控的可能性。或可借助互聯網大數據的現代手段，精準了解青年偏好，從微觀層面實現網絡多中心、青年自組織的有效鏈接和整合；基于多中心弱關聯性，把握社會網絡系統的關鍵“結構洞”，優化和凸顯團組織的比較優勢。

青年代表著未來，帶有更多的反映社會發展趨勢的特質。青年聚集的自發性、創新性、自主凝聚的力量又是強大的。共青團組織要實現其組織價值，真正成為青年自己的組織，就要重視組織發展的一般規律，從組織形態到組織過程，都應該順應時代發展的要求，適應青年發展的狀況，順勢而為，才可能有作為。

參考文獻

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第二篇：淺談我國事業單位改革的路徑選擇(定稿)（推薦）

淺談我國事業單位改革的路徑選擇

摘要：事業單位分類改革是政府機構改革的主要組成部分，隨著市場經濟改革、政治體改改革的推進，加快事業單位改革顯得緊迫性和必要性。事業單位是推動我國社會主義市場經濟建設和發展的重要力量，在國民經濟和社會發展中具有舉足輕重的作用。“按照政事分開原則，改革事業單位管理體制”，“深化事業單位改革是繼國有企業改革、政府機構改革之后，中國面臨的又一項重要任務。”近些年來，各地方和部門紛紛進行了一些事業單位改革探索，取得了一些成績，但整體上說，我國事業單位改革并未取得實質性的突破。顯然，如果不對事業單位改革的相關問題弄清，總會出現這樣或那樣的問題，改革也就很難順利推進并取得實質性進展。

關鍵詞： 事業單位 現狀 路徑

事業單位（Public Institution），是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。（《事業單位登記管理暫行條例》國務院第252、411號令）

事業單位一般要接受國家行政機關的領導，要有其組織或機構的表現形式，要成為法人實體。事業單位絕大部分由國家出資建立，大多為行政單位的下屬機構，也有一部分由民間建立，或由企業集團建立。與企業相比，事業單位有以下特征：一是不以盈利為目的；二是財政及其他單位撥入的資金主要不以經濟利益的獲取為回報。

中國的事業單位在功能上對應國外的是非營利組織（NPO）、非政府組織(NGO)，國外的這些組織是社會自治組織，在中國的事業單位和政府的關系比較密切。這種不同點，有些是社會制度不同造成的，有的是由于中國的社會自治能力不足造成的。

一、事業單位改革的重要性和緊迫性 1．事業單位是經濟社會發展中提供公益服務的主要載體，是我國社會主義現代化建設的重要力量。改革開放特別是黨的十六大以來，各地區各有關部門積極探索事業單位改革，不斷創新事業單位體制機制，穩步推進教育、科技、文化、衛生等行業體制改革，積累了有益經驗，取得了明顯成效，為進一步推進改革奠定了基礎。事業單位提供公益服務總量不斷擴大，服務水平逐步提高，在促進經濟社會發展、改善人民群眾生活方面發揮了重要作用。

2．當前，我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，加快發展社會事業、滿足人民群眾公益服務需求的任務更加艱巨。面對新形勢新要求，我國社會事業發展相對滯后，一些事業單位功能定位不清，政事不分、事企不分，機制不活；公益服務供給總量不足，供給方式單一，資源配置不合理，質量和效率不高；支持公益服務的政策措施還不夠完善，監督管理薄弱。這些問題影響了公益事業的健康發展，迫切需要通過分類推進事業單位改革加以解決。

3．分類推進事業單位改革，是深入貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的必然要求，是推進政府職能轉變、建設服務型政府的重要舉措，是提高事業單位公益服務水平、加快各項社會事業發展的客觀需要。必須從改革開放和社會主義現代化建設全局的高度，充分認識分類推進事業單位改革的重大意義，切實增強責任感和緊迫感，堅定不移地把這項改革推向深入。

二、我國事業單位現狀

我國的事業單位大多是在計劃經濟體制下建立和發展起來的，是計劃經濟條件下的產物，主要提供教育、科研、文娛、醫療、體育等公共服務職能。產生于特定時期的我國事業單位，在鞏固國家政權，發展國民經濟，繁榮社會主義文化，滿足人民群眾基本生活需求等方面作出過巨大成就，并將繼續發揮它獨特的作用。但傳統的事業單位隸屬于政府，是政府權力的衍生物，具有經費依靠國家財政、高度的社會福利取向、人員編制、機構設置行政化、典型的官辦官管官養等特征。長此以往，隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立和健全，與之相適應的事業單位管理體制改革具有明顯滯后性和復雜性特點，并且日益暴露出許多突出的問題。

（一）人員急劇膨脹，財政供給不堪重負

事業單位人員超編，財政開支極大。政府既已的幾次機構改革和人員精簡過程中，都有相當一部分人員轉入事業單位，成了許多人理想的就業窗口，甚至變成了政府機關裁減機構和工作人員的轉移陣地和緩沖地帶。據統計，目前全國共有130多萬個事業單位，人員規模達到2900多萬人。中國70%以上的科研人員、95%以上的教師和醫生都集中在由政府出資舉辦的各類事業單位，其各項事業經費支出占政府財政支出的30%以上。由于實行財政供給制，常常是只管事業投入，不管事業產出和效果，長此以往，國家財政供給不堪重負，政府背負的債務也愈來愈重，即便所有的經費都花在“人頭費”上都顯得捉襟見肘。同時，人滿為患的事業單位往往又工作效率低，服務能力不足、服務意識淡薄，隨著社會經濟的發展，中國的公共服務面臨著尷尬局面。因此，改革事業單位已成為實現“小政府、大社會，小機構、大服務”的關鍵。

（二）機構重復設置，政事不分，資源浪費嚴重

在傳統計劃經濟體制下，事業單位設置不按照市場經濟規律要求，而只是考慮政府本部門的特殊需要。為了發展各項事業，中央和地方各級政府都設立了相應的事業行政管理部門，并由這些政府部門去分頭統管各類事業單位。這種“大而全，小而全”的事業單位大多條塊分割，各自為政，各自為“事”，以本部門的利益放在首位。同時，這些重復設置的機構也使政府、事業單位、企業絞在一起，導致政府和政府部門下的事業單位那種“裁判員”和“運動員”關系經常錯位，使政府該管的事沒有管好，不該管的事又管了。由于各類組織主體之間沒有形成明確的責、權、利界限，從而造成了政事不分，政事一體化。尤其是傳統的行政事業財務管理體制，更加導致和強化了事業單位機構性質的行政化。另外，機構重復設置，事業資源分散，造成不同程度的行政性壟斷，導致市場分割，不能有效地發揮規模效益，因此導致人才、資金、設備等的巨大浪費。

（三）資源配置和服務非社會化，社會效益不高

傳統計劃經濟體制下，國家包辦統攬社會事業，通過行政化手段配置社會資源是一個基本特征。而國家的各類事業資源，也是通過各種行政化方式加以配置和運用 的，從而形成非社會化的資源配置方式。其表現為事業單位投資的重復建設，服務面向狹窄和運行方式效率低下。各地方、各部門、各單位為了自身的利益，各自為政，條塊分割，各自為“事”，產生政事不分，“事”出多門，又加上低水平重復建設，必然會降低各類事業資源的利用效率，從而造成了有限的事業資源的不合理配置和大量浪費，弱化事業單位提供公共產品和公共服務的水平和質量，導致社會效益低下。

（四）體制、機制改革滯后，管理不善且缺乏統籌規劃

雖然從1978年以來在“政企分開、政事分開”指導思想下，我國事業單位進行了一系列改革、引導和調整，并在局部進行了試點和單項推進試驗，但由于缺乏強有力的政策力度和法律、制度保障，沒有明確的依據和目標，改革步驟欠周全，缺乏統籌規劃和明確的總體目標，效果并不明顯，改革只是一個形式，只停留在表層改革，缺乏深度、廣度。這樣的改革并不能改變現有的管理體制，治標不治本。與計劃體制相適應，逐步形成的高度計劃的對社會事務的管理體制——事業單位管理體制，運行模式行政化傾向嚴重，對資源缺乏合理配置，與經濟發展的要求結合不夠緊密。并且大多事業單位長期以來“養尊處優”，建設靠部門推動，管理按機關模式，運行遠離市場競爭，機制不活，管理混亂自是“情理之中”。然而，從改革的實施方式上看，這些年的改革探索并不是由中央政府統一部署和規劃的，而是基于社會事業條塊分割的行政管理體制，主要依靠部門和地方政府為主實施。不同領域的改革進展很不平衡，改革方式、內容、目標等也不盡相同，甚至有很大差異。由于改革方式、做法各異，也無法實施統一、規范的制度建設。

由于我國事業單位存在這些問題與弊端，進行改革是毋庸置疑的。通過改革，可以加速推進深化社會主義市場經濟體制改革進程；真正全面落實科教興國戰略和可持續發展戰略；促進教育、科學、文化、衛生、體育及相關產業市場的培育和壯大，促進第三產業的發展，優化我國產業結構和市場體系。但，關鍵是如何改的問題，改革的目標設計應為如何，具體路徑該當怎樣，科學依據在哪，下面筆者試圖循著這些問題進行思考和探討。

三、事業單位改革的路徑選擇 要達致上述事業單位改革的目標選擇和基本方向，就必須認真設計改革的具體路徑選擇，逐步實施分類改革，創新相關制度保障和政策取向，才能積極穩步、扎實有效地推進我國事業單位改革。

1、根據政事分開原則，明確政府職責和事業單位職能

傳統事業單位管理體制下，事業活動的非經濟性和非政治性以及政府職能擴大化導致政事不分的積弊已久，隨著人們對公共事業認識的深化，已經到了非改不可的地步。因此，立足政事分開原則，合理劃分事業單位職能和明確政府職責是事業單位改革的一個基本點。政事分開，根本上來講，就是要改變過去國家包辦統攬事業，政府部門與事業單位的隸屬關系，政府行政主管部門進行宏觀管理，事業單位自主解決具體事務。

明確合理的政府職責范圍，形成不同層級政府間的合理分工。根據毛壽龍先生說講：“政府應該扮演好四個不同的角色：作為政策的決策者應該確保決策的民主化，廣泛聽取民眾的意見，確實采取措施，避免決策失誤所帶來的資源浪費；作為公益物品的提供者在正確引入外資或者民營資本的同時應該要有一定的程序和條文，以保證程序的公開、合法，防止不法之徒政治尋租；作為管理者應該改革后的事業單位是公共型服務體系，而不是以前的政府權力的延伸，更不能憑借自己的權力對其進行壟斷；作為監督者應該廣泛動員公民及企業的參與，擴大事業單位的監督主體，在有效監督的同時降低監督成本。”

明確事業單位職能，合理劃分政府直接舉辦和間接究辦的事業邊界。在社會主義市場經濟經濟條件下，我們既不能沿用傳統舊體制下的事業界定標準——“沒有生產收入”、“所需經費由國庫支出”的社會組織，也不能完全照搬西方公共產品理論的界定標準——具有“非排他性”和“非競爭性”兩個基本特征的公共產品是界定國家公共財政支出范圍的標準。國家財政本質上是社會再生產過程中為了滿足社會公共需要而形成的社會集中化的分配關系。凡是社會公共事務，均是政府職能范圍內的事務，都應由國家財政供給來辦。因此，社會共同需要就是市場經濟條件下界定事業單位職能范圍的根本標準。公共性是絕大多數事業單位的本質特征，尤其是教育、科 學、文化、衛生等四大行業，直接體現著全體公民的公共利益、公共物品、公共需求、公共服務和公共監督。公共性的基本特征表現為：資源和產品分配的公正性，收益或損失的社會性，提供服務的非營利性和非競爭性，所有權和財產權的不可轉讓性，組織行為的公開性和限制性，資助和消費的強制性。政府財政提供公共產品和服務，是衡量事業單位公共性程度的基本標志。因此，界定事業單位職能范圍時，就應以社會共同需要作為界定的標準和依據。凡是具有公共性特征的事務，就屬于社會公共事務，就應由國家來辦；凡是不具有這種特征的事務，就不是社會公共事務，就不屬于國家事業單位職能的范圍。同時，即便是那些政府直接組織的行政支持類事業也需要進行體制創新，增強競爭活力和加強約束機制建設。堅持政事職責分開，政事編制分開，政事財務管理分開，政事機構分開，從而更好地在市場經濟條件下界定我國事業單位職能，明確政府的職責。

2、根據事業單位職能范圍和特點，逐步實施分類改革

根據改革后事業單位的性質定位，清理、甄別現有事業單位，從總體上收縮規模、調整結構，是推進事業單位改革關鍵性一步。改革不是漠視不同事業單位的既有特點大搞“一刀切”，而是在政事分開的原則下，合理劃分政府職責和事業單位職能后，就需要根據事業單位職能范圍和特點，決定歸屬，進行分類改革，大力調整事業單位結構。

基于此，我國現有的事業單位按照職責一般可分為三類：一類是行政支持類事業單位，另一類是社會公益類事業單位，第三類是生產經營類事業單位。

第一，行政支持類事業單位，主要是指直接承擔政府行政職能，為政府服務，根據國家法律和法規授權、受政府委托承擔具體行政行為或提供行政支持，從事監管、資質認證、執法監督等活動的準行政組織的事業單位。如金融監督機構、工程與環境質量監理機構、交通監理機構、衛生監督機構、資格認證機構、政府部門直屬的政策研究機構和信息統計機構等都屬于此類。這類單位只允許政府舉辦，經費來源靠國家公共財政全額撥款，對有執法收費權的單位要嚴格實行“收支兩條線”，基本可以采 6 取與一般政府部門類似的管理方式和運行機制，其工作人員可根據“黨管干部”原則參照公務員管理。

第二，社會公益類事業單位，主要是指承擔公共事業發展職能、為社會服務，根據社會共同需要，面向社會提供普遍服務和公益物品，設計公眾基本利益和政府職能，承辦國家交辦、提倡和鼓勵發展的具有較強“公益性”事業任務，從事教育、科學、文化、衛生、體育、公共基礎設施建設等活動。這類單位細分的話，還可以分為純公益類和準公益類事業單位。純公益類事業單位具有很強的“外部性”，一般不是有償經營，因此，大多需要政府來舉辦，同時也可以鼓勵社會力量興辦，引入競爭機制，甚至實行公開招標，實現社會事業社會辦，事業主體的多元化。如基礎科學研究、義務教育、公共衛生、公共圖書館、環境保護等就屬于這一類。準公益類事業單位，主要是指為社會個體和特殊群體提供特殊產品和服務的單位，它所提供的產品和服務由于可能導致“擁擠效應”，具有部分排他性和消費競爭性，如高等教育、非營利醫療衛生等。國家可通過政策優惠取向甚至公共基金等對這類事業予以支持和補貼，可以考慮逐步改為非營利機構，參照現代非營利機構運行模式組建。

第三，生產經營類事業單位，主要是指面向特定社會群體的專業性服務，承擔中介溝通職能、為市場和企業服務，具有一定經營性，具有較強“私益性”的社會事業單位，從事服務、咨詢、協調等活動。如職業培訓機構、社會中介機構、新聞媒介出版機構、廣播影視機構乃至部分賓館、招待所等都屬于此類。這類事業單位通常由于具有比較穩定的收入來源，具備自我經營、自我管理、自我發展的能力，可以參與市場競爭，因此，這類事業單位發展的方向部分中介性機構可以成為社會中介組織，逐步削減財政補貼，其他具有經營能力的可以實現企業化轉制，采用經濟核算制，實現投資主體多元化。

通過政事分開基礎上實施的分類改革，行政支持類事業單位要精簡壓縮，社會公益類事業單位要調整重組，生產經營類事業單位要轉制改企。正如國家發改委綜合改革司長范恒山所言：“改革后的事業單位，性質應當是主要從事社會事業和公益事業 7 的獨立于政府和企業之外的非盈利組織。其基本特點是：非政府（也非“二政府”），非企業（也非準企業）、非盈利（也非變相盈利）。”

3、根據結構性改革的背景，設計制度保障和政策取向

我國正處于經濟社會全面轉型的時期，政府轉型要從一個經濟建設型政府轉變為公共服務型政府。這就涉及到我國公共服務制度改革和創新的問題，其間觸及到我國制度結構中的深層次矛盾和問題。事業單位改革是一項重大而全面系統改革，因此，我們在著手事業單位改革的過程中必須適時注意法律法規、政策取向和制度設計來保證改革的順利推進。

第一，加強法律法規建設。要實現事業單位運行的法制化和民主化，確保社會事業改革的順利實施及改革成果的穩定，法律與法規建設極為重要。從我國現實的情況看，有關法律法規建設仍相當滯后。比如，雖然目前科技、衛生等領域已經明確要將一部分公共事業單位改革為非營利機構，但至今非營利機構在中國尚沒有明確的法律地位，有關注冊登記、活動范圍、機構和個人權力、資產與財務管理方式、政府支持與規制方式及治理結構等方面的法規也幾乎全是空白。建立現代事業制度，就要建立完善的事業法人制度，在既定的體制下，對各種類型承擔社會事業職能的機構在設立、組織、活動以及與政府關系等各個方面，都有明確、具體的法律法規制度作保障。所以，必須在充分借鑒國際經驗、充分結合中國國情的基礎上，盡快建立并逐步完善各種法律法規體系，指導今后改革的方向，為分類改革奠定法制基礎。

第二，創新內部管理機制。要實現改革后的現代事業組織體制運行高效，結構合理，管理科學，就必須要對事業單位內部進行加強管理，進行制度建設。一是要建立新型的法人治理結構。特別是對于轉制的事業單位可以通過參照企業董事會管理，形成事業單位監管機構、理事會和執行人相互間的有效制衡機制，從投資、管理、運營等各個方面加強自我管理、自我發展、自我約束，真正提高內部活力和外部效益。二是要引入激勵競爭機制。逐步取消事業單位的行政級別和管理者的干部身份，實行合同聘任制和競爭上崗、優勝劣汰的制度。“按照公開、平等、競爭、擇優的原則，經過考核，實行競爭上崗，簽訂聘用合同，建立單位和被聘用人員之間的工作關系。” 三是要健全財務結構和監督體系。計劃經濟時代下的事業單位“等、靠、要”思想要堅決摒棄。針對不同類型事業單位，國家公共財政撥款、補貼、補償等使用比例和范圍都需要予以明確。在此基礎上，建立相應的事業財務管理制度，從資產管理、成本核算、收入支出等各方面完善管理和監督制度。四是要建立激勵約束制度。實行區別于政府部門的工資福利制度和獎懲制度，根據事業單位提供服務和完成任務的總體情況與具體業績，實施對事業單位成員和干部的獎勵和懲罰，從而建立健全績效考核制度和激勵約束機制。

第三，健全社會保障制度。任何改革都意味著利益的重新調整，不可避免地要觸及到眾多社會事業機構和個人的利益。我國在事業單位從事工作的人員數目之多，利益牽扯之大，能否審慎協調諸多利益群體和相關人之間的利益關系，很大程度上影響到整個改革的成敗，不得不引起高度重視。比如相關富余人員的就業與安置問題、人員流動特別是流向企業后社會保障制度的連續與銜接問題等等都必須認真研究解決。就目前而言，國企改革過程中，在這方面我們有許多值得吸取的寶貴經驗和教訓。

此外，整個事業單位改革的指導思想、觀念轉變、文化認同、產權界定等問題都需要妥善解決。總之，事業單位改革是一項巨大的社會改革工程，需要不斷地對出現的問題進行思考和妥善解決，加強法律法規建設和制度改革創新，解決體制性障礙，才能不斷推進整個事業單位改革的順利實施。

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第三篇：國有醫院改革的路徑選擇

國有醫院改革的路徑選擇

目前醫院改革主要是考慮產權改制，即改體制，衛生行政主管部門考慮的是要轉換職能，實行政醫分開，改變政府既是國有資產所有者又是社會行政管理者的雙重角色，改變因政府職能交叉、角色錯位所導致的產權關系模糊，以及產權歸屬不清帶來的弊端。但是，在轟轟烈烈的產權改革背后，是醫療服務公益性和贏利性的矛盾，而且醫療服務不同于一般商品市場，存在供需雙方信息的嚴重不對稱性。一位研究醫療改革的專家最近表示，目前醫院體制改革的矛頭直指產權，這是一種幻覺――是借希望于‘產權一改就靈’的靈丹妙藥。現在有很多人都在說公立醫院產權不明晰，其實公立醫院的產權很明晰，政府出資一般也很明確。所以，只是為了明晰產權而進行產權多元化沒有必要。因此，中國的醫院體制改革凸顯出一個基本問題――公立醫院究竟為什么而改革？是為了改善服務？為了提高效率？即使衛生部的研究人員也表示，醫院產權改革“在許多問題上并沒有一個統一的認識、總體的改革目標還不明確。”

通過改革，引入市場競爭機制和公司治理模式，是要建立一個與社會主義市場經濟體制和公共財政政策相適應的醫療服務和經營管理新體制，增強公立醫院的活力和競爭能力，并切實保障和提高人民群眾的健康水平，這才是醫療體制改革的目標。因此，改革并不完全就是市場化和民營化，后二者最多是手段，而且如何運用這個手段還非常值得研究。一直以來，我國醫療衛生事業是政府實行一定福利政策的社會公益事業，政府投資醫院的基本宗旨是提供醫療保健服務以滿足社會和患者日益增長的醫療保健需求。另外，政府醫院還承擔著公共衛生、搶險救災、醫療救助等方面的政府和社會職能。公共衛生職能是政府必須履行的基本社會職能，有些地方將醫院一賣了之，實際上造成了政府職能的空缺。

仁濟醫療在成立和發展的過程中，對中國醫療改革的問題做了比較深入的研究和分析，認識到在體制改革條件尚未成熟的情況下實行醫院所有權、經營權分離的改革模式不失為一種有效的改革探索和合理的路徑選擇，既保持醫院穩定、避免社會震蕩，又推進醫院改革、促進醫院發展。

醫院托管模式基本要素

托管經營決不是“承包制”，承包以利潤為單一指標，個人行為、短期行為、負盈不負虧是其顯著特征。而托管經營考核，是一種以資本保值增值為核心的綜合考核，不僅兼顧利潤水平，而且要考核醫院的發展能力和所承擔的社會責任。同時托管有嚴格的管理規章和財務約束機制，對經營者提出了更為規范的要求。所以，“托管”在賦予院長更大權利的同時，也賦予了更大的責任和義務。實行托管后，政府衛生行政部門不再直接干預醫院的管理和經營，只對國有醫院的經營方向和國有資產進行宏觀監督和管理。

醫院托管活動的委托方，作為托管的主體，必須是具備接受醫院資產進行經營管理的能力和權力的獨立法人。目前具備這一能力的醫院管理公司是托管主體中的活躍力量，其以實現醫院資產保值、增值為目標，與產權所有者代表簽定“醫療服務、資產經營委托管理目標責任合同”，在規定期限內通過經營、管理、運作受托資產，取得顯著的經濟回報，使醫院獲得新的生命力。應該指出的是，并不是所有的醫院管理公司都具備這樣的能力和資質。

現階段，國內醫院管理集團或聯合體主要有下面兩種模式：一種是大型國有醫院附屬的醫院集團，這些大醫院一般經營狀況良好，但由于政策與體制約束，自身發展空間有限，所以通常采取集團化形式擴展，將周邊一些規模較小、缺乏技術與設備的醫院納入集團之中，通過派出專家隊伍和共享醫療設備提高下屬醫院的醫療服務能力，并通過品牌的傳播，提高下屬醫院的可信度。這些做法確實使得很多失去活力的醫院重新獲得生機，但是由于大型國有醫院沒有真正對所屬的醫院進行管理上的變革，也就是機制上沒有任何變化，在具體執行過程中管理能力和資金供應缺乏，專家的供應能力同樣十分有限。因此，該類醫院管理集團很難進行規模擴張。即使這樣的公司有進行擴張的主觀愿望，由于缺乏專業的管理團隊和專家資源的有限，其發展也比較緩慢。另一類是民營醫院管理集團，它們通常有相對先進的管理理念和方法，或是資金相對較充裕，但是在向醫院全面導入品牌、技術、管理、資金的時候，它們往往表現出品牌和技術的缺乏――具體表現為缺乏知名度，沒有穩定的技術專家隊伍的來源。該類公司通常走專科醫院的連鎖經營管理道路，但是，會受到市場條件和技術壁壘的制約。

通過對以上醫院管理集團的研究，仁濟醫療管理公司采取強強聯合的方式，由成功的商業公司和具有創新經營意識的大型醫院聯姻，充分結合商業公司的管理理念、資金實力和大醫院領先的醫療技術、學科地位及品牌，進入醫院管理的領域。

仁濟醫療的托管模式探索

仁濟醫療在設立過程中，不是簡單地認為自己是一個管理醫院的公司，而是從一開始把自己放在行業內來考慮問題，公司由上海第二醫科大學附屬仁濟醫院和信能產業控股有限公司共同投資成立。公司定名為“醫療管理公司”，就是說明“仁濟醫療”不僅僅是一家專業化的醫院管理公司，而且也是仁濟管理理念的實踐者，是仁濟品牌和技術輸出的唯一通道――因此，“仁濟醫療”定位在醫療行業的一家專業管理公司，并致力于醫療行業的發展。

仁濟醫療通過整合優化股東資源（仁濟醫院品牌與技術、信能管理與投資能力），致力于形成了以強大的產品設計與執行能力和醫院連鎖經營能力為中心的核心競爭力，通過構建醫院內部價值鏈活動致力于托管醫院生產價值與渠道價值的實現。在微觀層面，仁濟醫療充

分借鑒國外醫院管理集團成熟模式和先進經驗，結合目前中國醫療事業發展的實際，努力推動三級甲等醫院的先進醫療技術和優秀商業公司的現代管理理念與方法完美結合，并以此形成一套系統完整且可行的醫院運營及管理體系。這套醫療價值鏈和醫院管理方法論，是仁濟醫療近年來苦心孤詣，汲取國內外醫院管理的先進經驗，運用成熟的商業理念與方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商業和專業（醫學、醫院管理等）人士心血的產物。公司精心制作了兩大類管理產品（專業管理產品體系和商業管理產品體系），涵蓋一系列管理制度、管理流程和管理方案等，運用于醫院運營及管理中。

仁濟醫療在醫院委托經營管理過程中，遵循以實現醫院經營權與所有權分離后，被托醫院資產歸屬不變；行政隸屬關系不變；醫院性質與基本功能定位不變；財政撥款渠道和標準不變；職工身份及待遇不變等原則，接受政府主管部門（醫院所有者代表）的委托，以合法契約方式獲得長三角地區的市縣二級醫院的經營權，通過輸出品牌、技術、管理、資金使托管醫院價值持續提升并以此達到股東滿意、顧客滿意、員工滿意。通過對醫院內部運營機制的變革、完善和優化，真正實行了醫院所有權與經營權的分離，為進一步深化醫院體制改革創造了條件。

仁濟醫療采取前后臺運營模式，由決策層、管理層和經營層三階組織架構分別實施決策、分析、執行與反饋功能，形成PDCA的動態良性循環，保證所屬醫院的整體管理納入科學的體系之中。仁濟醫療通過輸出品牌、技術、管理、資金和優秀的執行團隊，致力于提升托管醫院的管理水平和技術水平，實現醫院價值的持續再造，從而在放大優勢醫療資源價值的同時，提升目標醫院的社會效益和經濟效益。仁濟醫療根據醫院實際情況為醫院量身定制運營方案，在經營過程中不是盲目追求經濟效益的增長，而是更重視社會效益，通過成本控制、降低藥比、控制人均處方費用等管理措施改善醫療收入結構以期提高醫院的兩個效益。在實踐中，仁濟醫療的研發團隊還力圖在人事與分配制度改革上有所突破，初步構建醫院內部優勝劣汰、經營者能上能下，人員能進能出，薪酬能增能減，技術不斷創新，資產保值增值的有效機制。

目前，仁濟醫療正穩步的開拓市場，并協同各家托管醫院，圍繞經營目標，擺正了穩定、發展與改革三者的關系，創新性地進行多項管理探索，為進一步深化醫療體制改革打好了基礎，努力在實踐中為中國的醫改事業做出積極的貢獻。

第四篇：裁判文書改革的路徑選擇

裁判文書改革的路徑選擇

——基于255份民商事裁判文書的實證和展開 作者：鄧俊明 王歡 發布時間：2012-02-21 15:12:27

【論文摘要】人民法院是國家的審判機關。人民法院制作的裁判文書是代表國家行使審判權的一種形式，是社會主義國家權力的象征，對保證國家各項法律的正確實施，保障依法治國，建設社會主義法治國家，有著十分重要的、不可替代的作用。自1992年《法院訴訟文書樣式（試行）》出臺以來，人民法院的裁判文書有了較大的改觀，在形式上更加條理、規范，但是，我們也不得不承認，長時段的文書改革讓裁判文書的質量提升并無實質性進展。由于受傳統法律文化的影響，長期以來，法官多只注重事實的調查與認定，卻忽視對證據的分析和裁判的說理，而隨著我國民主法制建設和審判事業的蓬勃發展，以及現代國人法制意識的整體提高和以公開審判為主要內容的審判方式改革的不斷深入，人民法院傳統的裁判文書模式越來越顯露出其缺陷和不足。本文擬對255份民商事裁判文書進行實證分析，并結合審判實踐，就裁判文書改革的有關問題作一探討。本文共分為三個部分：第一部分從255分民商事裁判文書出發，分析目前裁判文書中存在的問題；第二部分從司法理念、培訓機制、技術規范、社會發展等四個方面進行原因解析；第三部分針對裁判文書存在的問題，擬對裁判文書改革提出一些對策和建議。（全文約8500字）

一、問題的提出

（一）直覺處的敏感

人民法院報的一則報道：張某和女兒聯合起來，準備一文不花將母親陸老太的房產騙到手，被陸老太告上法庭。日前，北京東城法院開庭審理并宣判此案，法官首次在判決中援引《孝經》，維護了陸老太的權益。如果細讀新聞，會發現法官并不是在判決中援引了《孝經》作為判決的依據，而只是在判決說理過程中引用了《孝經》的有關內容。法官作出判決的依據還是現行的相關法律條文，具體到這一起撤銷房屋買賣合同的糾紛，法官援引的當是《合同法》、《民法通則》和《民事訴訟法》的相關條款。盡管如此，法官在判決說理中引入了儒家經典《孝經》的內容，用傳統的道德觀點來增強判決的說服力，具有創新意義。如果庭審過程是司法過程的集中性展示，那么裁判文書就是人民法院司法成果的最終載體和質量體現。裁判文書是人民法院向社會提供司法產品的重要物質載體。人民法院審判質量的好壞，審判結果是否公正，裁判文書無疑是重要的載體與窗口。孝經入決是傳統文化試圖糅合進現代法治的一次嘗試或是一個縮影吧。這一創新舉措，不僅顯現了法官的人文水平和個人修養，更體現了法官的智慧。筆者原以為判決書都是刻板和僵硬的說理，但在法院報讀到這個判決書就發現原來裁判文書還可以寫得如此動情，如此讓人動容，這不得不激起筆者對裁判文書的強烈好奇心。由此出發，筆者希望對裁判文書有試圖更加的深入了解。

（二）想象處的實證 基于裁判文書的重要地位及筆者好奇心的驅動，筆者以X市法院的255份民商事裁判文書為基礎展開了實證分析并輔之以對長期在一線從事審判工作的法官進行了座談和個別式訪談以對裁判文書存在問題做一個實證性觀察。筆者主要選取了該院近三年來的民商事裁判文書，共收集到近三年裁判文書民商事裁判文書255件，約占該院近三年民商事案件收案總數的三分之一強。其中一審案件為43件，二審案件212件（詳見圖例1）；民一庭177件，民二庭案件45件，民三庭33件（詳見圖例2）。對裁判文書實證之前先做個簡單的背景介紹。該院為一個普通的中級法院，因一審案件不多所以抽樣和統計的裁判文書主要為二審案件。審理民商事案件共設置了三個民事業務庭，共有法官16名及書記員4名。扣除3名辦案不多的業務庭長（業務庭長不僅是法官，在實踐中其更重要的身份是作為行政領導對外處理大大小小的事情并負責對本庭案件及法官的管理），實際從事一線審判的民商事法官為13名。在分工上民一庭分管普通類的民事案件，民二庭主要處理企業之間的經濟糾紛，民三庭涵蓋了涉外民商及知識產權訴訟。在法官的人員結構上，大部分法官尤其是三個庭長均為長期從事一線審判工作、審判經驗豐富的資深法官，幾個審判新手多為近年來通過公務員考錄的法律專業大學生。選取X市法院的民商事案件作為實證分析的樣本主要是基于我國85%的案件都被中基層法院消化了，而中基層法院中主要案件為民商事案件。因而通過以X市法院民商事案件作為切入口，可以為了解我國裁判文書存在的問題做一個概要性和樣本式的了解。

（圖例1 一二審民商事案件分布圖）

（圖例2三個民事業務庭收案數分布圖）

筆者通過對255份裁判文書的抽樣統計和分析整理，發現該院大部分裁判文書還是合格的，但也存在不少問題。在抽樣的255份裁判文書，大概有40多份裁判文書存在這樣或那樣、或大或小、形式或內容的問題，主要問題主要如下：

第一、在形式或格式上，不少裁判文書編排體例不夠合理。對于某些案件，當事人提交證據多達十幾甚至幾十份的案件，文書起草人或撰寫人依然采取羅列式或糅合在一塊簡單的表述為本院采信或不采信讓人眼花繚亂，可讀性差。即使像筆者這樣接受過系統法律教育的職業法律人依然感覺難懂，普通的社會公眾更是難以理解和接受，這無疑不利于司法權威和公信力的樹立。

第二、不少案件雖然整體上沒什么大的瑕疵，但仍有不少細節仍值得推敲。比如可能是把關不嚴或者承辦法官的疏忽大意，在一個判決書出現兩個審判長的低級錯誤實在是不應該。部分案件對阿拉伯數字、計量單位的使用不夠統一和規范。比如在一個文書中既有尺、丈，又有米、厘米。在表述年份上本應用特殊符號“〇”的，很多法官經常阿拉伯數字“0”代替。

第三、個別案件只是對當事人的訴訟請求及提交證據進行模糊處理而不進行一一具體答復，甚至還出現了超判漏判而被發回一審法院重審。在部分案件中，有些當事人提交了很多證據，但是判決書中態度曖昧，既未明確表示不予采信也不表述確認跡象，這無疑讓當事人為涉訴信訪、反復訴訟提供了溫床。

第四、裁判文書表述方式、撰寫方法單一落后。很多裁判文書并未根據案件的性質和情況進行相應調整或特殊處理。部分案情復雜、證據繁多的案件，承辦法官可能是因為信息化水平不高而未能熟練運用Word和excel等現代辦公軟件進行繪圖、運算以采用圖表、數軸等多元表述方法直觀反映案情。在語言選擇上，有些文書使用的語言過于專業而晦澀難懂或者文學味過濃而異化為散文。例如，在筆者調研的案件中就發現，有些案件使用過多生僻、難懂的專業法學名詞而致使文書看起來像一篇專業的學術論文亦讓讀者不知法官所云。

二、原因的解碼

（一）司法理念落后和法官素質不高。

在審判實踐中，很多法官并未樹立起現代司法理念。部分法官存在著重視審判而忽略裁判文書撰寫的錯誤司法理念。認為只要裁判結果是正確的，裁判文書出現點瑕疵是無關痛癢之事。法官自身未能對判決書等裁判文書引起足夠重視或缺乏責任意識，從而未認真對待裁判文書是裁判文書質量不高的重要緣由。另外，法官隊伍自身素質不高也是裁判文書出現諸多瑕疵原因束之一。由于歷史性的原因，我國目前在一線從事審判的相當部分資深法官都沒有接受過系統專業的法律教育而進入法院工作，即使是當前通過公務員考錄的法律專業大學生也因為大學法律實務教育的匱乏、自身審判經驗不夠豐富、生活閱歷尚淺等因素而導致裁判文書存在著諸多問題。

（二）制度激勵機制闕如和裁判文書培訓教育的邊緣化。

缺失了制度的庇護和維持，即使法官自身再重視、再強調裁判文書的重要性，合格乃至優秀的裁判文書只能成為一種偶然式地爆發，而無法成為一種群體性的法官行為自覺或經常性的慣性運作。雖然法院自身每年都有對法官業績的考評，但不少法院一味追求辦案數量和審判成果而忽視了對裁判文書質量的砥礪。雖然目前法官教育培訓在全國法院系統開展得如火如荼，但對裁判文書的制作技巧與方法卻被拋棄在遺忘的角落。根據筆者的調查和訪談，裁判文書的制作方法與技巧難以成為法官培訓教育的必修課而是法官自身在長期的審判實踐中自覺摸索出來的經驗沉淀或跟著資深法官點對點輔導，這種自學成才式或師徒制的裁判文書技能培訓自然無法保證裁判文書的零瑕疵。裁判文書制作技能游離于法官培訓的視野之外必然導致裁判文書質量的大面積遭殃。

（三）技術規范空白，裁判文書簽發審核鏈不完整。現行法院通用的民商事裁判文書體例和格式為1992年《法院訴訟文書樣式（試行）》（以下簡稱九二樣式），九二樣式因為細節不夠具體而缺乏操作性。比如對于很多的標點符號使用、計算單位的統一都無一個通用、可行的技術標準和操作規范。技術規范的空白容易導致法官所撰寫的裁判文書格式混亂和標準的無序。另外文書簽發簽發審核鏈不健全、不完整也是導致裁判文書大面積質量赤字的重要因素。一方面，現行法院裁判文書簽發審核權主要集中于業務庭長和分管院長。但在司法實踐中，庭長和院長本身事務繁重、精力耗散及長期不在一線從事審判工作，不僅無暇顧及文書的質量審核也因為業務的生疏不利于對文書質量把關。另一方面，裁判文書自身的生產工序過多也會讓文書信息在流通過程中失真，耗散其原本的質量或品質。在目前文書撰寫方式上，主要有承辦法官獨立起草或承辦法官交代好大概內容交由法官助理或書記員處理再返回承辦法官進行審核，然后提交業務庭長或分管院長簽發。筆者以為這種多工序、反復性的文書生產模式既不容易精確表達承辦法官的裁判內容，亦因為流通環節過多而導致的信息失真而為裁判文書存在的問題埋下了不良種子。

（四）社會快速發展，糾紛日益復雜化帶來的嚴峻挑戰。

裁判文書是對裁判結果的展示和庭審過程的凝練，反映到裁判文書上也就必然牽涉到承辦法官需要運用各種新知識、新信息來審理案件并以裁判文書為載體形成書面審理結果。由于社會經濟的快速發展等原因造成案件日益復雜及法律關系的復雜化，社會經濟快速發展導致金融股票等新類型糾紛、案件層出不窮，承辦法官在審理金融類、知識產權案件時常常需要運用到相關行業或專業的大量科技名詞、專業術語，這不僅對法官自身是個嚴重挑戰，亦讓當事人對其作出的判決書難以理解和接受。若承辦法官依然對文字表達情有獨鐘，而只采用文字敘述、獨白作為唯一的文書敘述方式不僅會凸顯法官語言運用、文字駕馭能力的蒼白，亦無法清晰表達其意圖。

三、路徑的選擇：

（一）采用多元表述方式，創新裁判文書撰寫方法。

在筆者所調閱的案件中，發現幾乎所有案件的裁判文書都采用文字敘述等單一的表達方式，而且裁判文書也無法反映辦案的整個經過及裁判文書的具體生產流程。筆者以為裁判文書的撰寫不應當一味的求新求奇，但是應當根據案件的性質和本身的具體情況，采用多種方法反映案件流程，充分運用各種圖表、數軸等多種方法表述裁判結果，通過圖表對相關時間節點、案情進行一一表述，這不僅是人民法院司法公開向縱深推進的必然要求，亦能讓讀者一目了然，清晰地了解整個案件的發展過程。

例如，法官趙某在審理王某與謝某合伙糾紛一案中，王某稱趙某的爺爺和謝某的媽媽是親姐弟，趙某為謝某表哥的兒子，依照《最高人民法院關于審判人員嚴格執行回避制度的若干規定》第一條第一款的規定，“審判人員具有下列情形之一的，應當自行回避，當事人及其法定代理人也有權要求他們回避：

（一）是本案的當事人或者與當事人有直系血親、三代以內旁系血親及姻親關系的；??”。趙某和謝某是三代以內旁系血親，趙某依法應當回避。經查，趙某和謝某上述親屬關系屬實。在分析本案時，若只是運用文字解釋說明：旁系血親是相對直系血親而言，它指與自己具有間接血緣關系的親屬，即除直系血親以外的、與自己同出一源的血親；三代以內旁系血親是指同源于祖(外祖)父母的旁系血親，具體為伯、叔、姑、舅、姨、侄子(女)、外甥、外甥女、堂兄弟姐妹、姑舅表兄弟姐妹、姨表兄弟姐妹等。民眾依然很難理解當事人之間的關系，但若運用圖表計算法就一目了然了（如下圖）：

祖父和祖母（外祖父和外祖母）← 第一代

／ ﹨

父親（母親）伯、叔、姑等（舅、姨）← 第二代

︱ ︱

本人 兄弟姐妹（表兄弟姐妹）← 第三代

（圖表一：分析三代以內旁系血親的概念）

就本案而言，趙某和謝某親屬關系如下圖：

趙某曾祖父和曾祖母 ← 第一代

／ ﹨

趙某祖父 謝某母親 ← 第二代

︱ ︱

趙某父親 謝某 ← 第三代

︱

趙某 ← 第四代

（圖表二：分析本案所涉的親屬關系）

根據上述圖表，我們很容易看出：趙某和謝某最近的共同直系血親為趙某的曾祖父和曾祖母，趙某父親和謝某是姨表兄弟，屬第三代旁系血親，趙某是謝某表侄，二人并非三代以內的旁系血親。

（二）出臺裁判文書的通用格式，統一技術規范的實施細則。

通過對裁判文書的實證調查，筆者發現部分案件因通用格式的缺失和統一技術規范的匱乏而讓承辦法官無所適從，或“自作主張”導致裁判文書對計量單位、阿拉伯數字的使用非常混亂和無序。比如有些文書中既有米和厘米，又有尺丈等傳統計量單位；亦或將文書中表述年份的特殊符號“〇”寫成阿拉伯數字0或者英文字母O，或者三者混用。雖然這只是很小的一個細節，但細心觀察，這些“小缺陷”不僅與裁判文書作為國家正式司法文書的嚴肅性不相統一，亦是對社會主義法治權威的傷害。筆者以為可以在人民法院訴訟文書格式的基礎上繼續細化相關的格式空白和技術操作規范，通過出臺通用文書格式和統一技術規范以完善裁判文書的形式規范。比如對于計量單位和阿拉伯數字等特殊符號的運用，應當有一個統一的技術標準。在引用相關法條時也應當嚴格按照條款項的規范進行操作，在法條引述上，應當堅持程序法優于實體法，上位法優于下位法，特別法優于普通法的法律引述順序進行嚴格規范。

（三）更新司法理念，創新法官培訓方式。

加強對裁判文書制作等相關司法技能的培訓教育。一份裁判文書出現諸如兩個審判長等明顯錯誤，一方面承辦法官自身沒有重視，光注重案件審判而忽略了裁判文書的撰寫；另一方面，因為司法技能的缺乏，很多初任法官難免會出現這樣或那樣的瑕疵與問題。因而筆者以為在裁判文書的撰寫上，應當讓所有從事審判一線的法官更新并樹立現代司法理念以培育法官自身的責任意識。要讓法官深切體會到不僅案件的承辦質量關乎法官的工作業績和職業道德，裁判文書的撰寫也是案件質量及法官業績的重要組成部分。

在培育法官責任意識上，一方面，應當將裁判文書的撰寫及后續裝訂歸檔納入法官工作量或業績考核體系。將裁判文書撰寫質量納入法官業績考評體系，將其作為法官日后晉職晉級的重要依據和參考系數。人民法院可以定期開展對裁判文書評比及優秀文書樣式設計競賽以激發法官對裁判文書撰寫的熱情與動力。通過這種文書樣式設計競賽及裁判文書的評比和遴選讓承辦法官充分認識到裁判文書的重要地位和意義以創造更多的優秀裁判文書。另一方面，應當改變培訓方法，強化對裁判文書制作等司法技能的培訓，應當倡導有多名資深法官同時傳幫帶一名新人的交叉式導師制，以讓新人快速學習各種裁判文書制作的技巧與方法及對常見的錯誤、誤區的規避，以實現年輕法官的快速成長；同時通過開設文書制作技能專題講座、印發相關優秀文書、文書樣式設計競賽等方法以實現對法官裁判文書制作技能的大規模輪訓和司法技能的大提升。

（四）合議庭運作實體化，完善裁判文書簽發審核鏈。

根據筆者對從事一線審判的調查和訪談，筆者了解到現行的裁判模式雖然是基本是把合議庭功能虛化了。即很多案件的審理，承辦法官基本是對整個案件的文書送達、庭前調解、證據認定、裁判結果大包大攬，而作為合議庭成員的其他法官只是在庭審時合議案件，更有極個別者干脆合而不議。比如只在庭審前匆忙翻閱案卷或者連案卷也不參閱而直接參加庭審，在案件評議及裁判結果也是毫無實質內容的同意承辦人意見。這種模式下的案件合議模式實質上已經異化為一人庭或者說合議庭已經被嚴重虛化了。合議庭虛化不僅喪失了其本應有的、發揮集體智慧的優勢，也排除了其合議庭成員之間分權與相互監督的功能。筆者以為應當讓合議庭的運作實體化，讓最熟悉案情的合議庭成員充分盡心盡責，明確其權責利的分配以便完善裁判文書的簽發審核鏈。

1、在合議庭的外部運作上，將領導對裁判文書的簽發審核權還權于審判長或合議庭，完善文書簽發審核鏈。合議庭的實體化在外部上主要是將行政領導對裁判文書對簽發權還權于合議庭，因為業務庭長和分管院長作為行政領導往往不參加案件的庭審與評議，無法及時掌握案件的具體情況和特殊問題，其發表意見的權威性也就值得拷問。另外，作為行政領導的業務庭長、分管院長因為行政事務繁雜及長期不從事一線審判工作而生疏于審判工作也不適合對裁判文書進行簽發。因而筆者注重在裁判文書的簽發審核上，應當將文書的簽發審核進行內容與形式的分離。對于事實認定和法律適用等涉及案件實體性內容應當主要有合議庭的審判長審核簽發，對于重大疑難復雜的個別案件可以將審核簽發權上提業務庭長或分管院長把關。

2、在實體化的內部機制上，也可考慮將案件的事實審、法律審、證據審進行分離并分別配置給合議庭成員，最后由案件的具體承辦人匯總相關意見草擬裁判文書交由審判長簽發審核。這種案件審判權的三分法通過對審判權的分割以促使合議庭成員之間的相互監督與制衡，有效地避免了合議庭被虛化為案件承辦人的 “一人合議庭”。比如在案件評議上，應當先由非承辦法官發表意見最后由案件承辦人出具最終意見。通過這種技術處理喚起合議庭成員的責任意識，或避免承辦法官的意見對其他成員造成先入為主的偏見或者合議庭非承辦成員以意見同意承辦人意見敷衍了事。

3、完善裁判文書的生產流程，強化對司法輔助人員的考核。首先，要加強裁判文書的電子化，即杜絕手寫裁判文書再交由文印人員輸入電子版本，這樣循環往復地校對文稿不僅大大增加了文書的生產流通環節，容易引發信息失真而增加不必要的錯誤；而且過多的循環往復也是對司法資源的嚴重浪費不利于司法的經濟和高效。因此筆者以為作為實際承擔文書校稿和格式復核的書記員及文印人員等司法輔助人員也對文書質量的影響不可小覷。其次，在考錄環節上，加強對司法輔助人員法律常識和語言文字能力的考察，并多開展在職培訓教育以保證裁判文書整個生產工藝中所有成員在文書校對、格式復核上的基本素質達標，并形成相互監督的制衡機制。

（五）加強裁判文書的說理性，提高裁判文書的可接受性。

“訴訟和體育比賽的一個差別是，法官裁判勝負需要陳述理由，體育裁判只作結論，不談理由，法官之所以有資格判決輸贏，是因為他們能夠提供判決理由；體育裁判也有自己的理由，只是體育規則本身比法律規則簡單、明確，裁判需要當場宣布因而沒有時間陳述理由。” 說理是司法裁判的生命所在。說理是法律所應具備的理論品質，亦是司法不同于武力等其他糾紛解決方式的本質所在。我們很難想象一份堆砌著暴力、強權、強詞奪理的裁判文書能夠被當事人真誠、心平氣和地接受。法官通過敘事實、擺證據、講道理的溫和強制讓當事人從心底真正接受判決的正當性，讓案件的相關當事人息訴罷訪。說理性在裁判文書中主要體現在以下三個方面：

1、說理首先需要注重公開性、透徹性。裁判文書說理的基本含義是法官充分運用法律規定、生活常識、司法經驗、法律方法等相關知識充分進行事實認定、證據評估和法律選擇。通過這種認定、評估和選擇的司法過程，裁判一步步靠近事實的真相，接近公正的彼岸。這種說理應當全面、充分展示法官的自由心證過程。這種心證既不是秘密的，也不是沒有任何約束和限制的。法官的自由心證通過說理在裁判文書中得到全面展示，通過這種心證公開化打消當事人的疑問，能夠對裁判的公正度有一個客觀的檢驗標準。在事實模糊或法條競合、法律漏洞的情形下，法官應當充分運用舉證規則、法律推理、法律論證和漏洞填補等法律選擇方法演繹案件的裁判過程，充分展示法官的自由心證過程。

2、裁判文書的說理應當注重全面性和針對性的統一。在全面性上，主要體現法官對當事人提出的訴訟請求和所提交的證據進行一一確認或否決。對于當事人的訴訟請求和證據，法官不能抱著曖昧的態度不置可否，既不確認也不否決，這種不可置否的司法裁判當然無法當事人信服。對于當事人所提交的證據是采信還是不予采信，法官還需要用適當的論證或充分的理由說明而不是避重就輕敷衍了事。針對性主要指法官不是是說所有的裁判都必須長篇大論地進行反復論證和羅嗦，而是要針對案件的具體情況，努力做到 “因案而異”。要對當事人爭論激烈或重大爭議的事實、證據進行有重點的針對性闡述并以一事一議為宜，在最后進行綜述性的表述法院的立場和觀點。而對于案情簡單、事實清楚的案件，法官也無須無病呻吟地循環敘述、重復論證。筆者不贊成篇幅越長就是說理越透徹、越明朗。筆者以為說理應當結合案件的具體情況繁簡得當，論證清晰即可。另外對于調解書，只要當事人內心的真實意思表示、合意達成，法官不需要大篇幅地進行說理和論證。

3、在強化司法公開的背景下，裁判文書的說理還應當從裁判文書外入手，從“書外”加強說理性。書外說理，主要是以裁判文書附件的形式將其他不宜寫入文書但又與案件相關內容附在判決書或裁判主文的后面，將那些不宜寫入正式裁判文書但又與案情相關、案件當事人利益相關的內容以附件的形式附在判決主文后面，這不僅有效地保證了案件當事人的知情權，推進司法公開，也有利于將保證裁判文書作為國家正式司法公文的嚴肅和權威。裁判文書的附件主要指案件特殊處理的政策背景、量刑要素表、法條引述的全文及就案件本身發出的司法建議書等不宜寫入判決主文的內容。現行判決書判決所援引的法條往往只有相關的條款項而無具體的內容或法條全文，一方面很不利于讀者的查找和翻檢，另一方面對于法律懵懂的當事人，讓其自己去查找相關的司法解釋或從眾海量的法條庫里去檢索相關的法條也非一件易事，而法官在裁判文書主文后附上相應的法律條文，則是舉手之勞。（作者單位：江西省新余市中級人民法院）

第五篇：街道辦事處改革與社區建設的路徑選擇

街道辦事處改革與社區建設的路徑選擇【摘要】長期以來，我國城市基層社會實行“兩級政府、三級管理”的管理體制。街道辦事處作為政府的派出機構，發揮著“準政府”的職能作用。隨著城市化進程的加快和社區建設的深化，這種體制越來越顯示出諸多弊端。因此，街道辦事處改革勢在必行。

【關鍵詞】街道辦事處 社區建設 社區自治 路徑選擇

街道辦事處于城市所有管理職能的末端。社區建設、勞動保障等三十多項工作，都是街道辦事處工作的重點。街道辦事處不僅自身承擔著社區建設的責任，還對同樣負有社區建設責任的居委會起指導作用。因此，街道辦事處的改革對居委會工作和社區建設都有重要意義。同時，隨著社區建設的不斷完善，居民自治組織的作用不斷增強，社區居民自治水平不斷提高，將會對行政體制改革形成一種“倒逼”機制，迫使政府更快地進行機構調整，轉變職能，加快行政體制改革的步伐，從而推動街道辦事處的改革。

街道辦事處改革對社區建設的影響

將街道辦事處建成一級政府對社區建設的影響。由于城市管理的事務繁多復雜，市轄區政府紛紛向街道辦事處下放權力，使街道辦事處承擔了越來越多的政府職能，僅僅作為市轄區人民政府和不設區的市人民政府的派出機關已經不適應城市發展的需要。而將其建成一級政府，能使現在“兩級政府、三級管理”的城市管理模式切實轉變成“三級政府，三級管理”。

首先，有利于加強社區管理。當前，我國的自治組織和市場機制都不成熟，社會力量弱于國家力量，有限的社會組織還不足以承擔如此眾多的社區管理職責。因此，城市基層“街區”政府仍不可或缺。而在我國“兩級政府，三級管理”模式中，街道辦事處作為一級管理機構而無同級人大授權其管理權力是與我國根本政治制度不符的。①相反，街道辦事處成為一級政府后，擁有合法的權力對社區進行管理，從而理順“條塊關系”，將經濟職能與管理職能分離，擁有很多的獨立權和自由權。

其次，有效解決社區建設經費問題。從社區基礎建設到活動的開展，無不需要大量的經費，經費不足是社區建設中的一個突出問題。街道辦事處配備的社區工作經費有限，不足部分需要社區自籌，因此自籌能力較差的社區只能通過向街道辦事處借款的方式來應付。這種狀況客觀上促使街道把相當一部分精力放在發展街道經濟上，沒有足夠的精力去抓社區建設，制約了社區的建設和發展。而將街道辦事處作為一級政府，稅收來源可以作為財政收入，進行獨立預算、合理規劃，并投入到社區建設中，從而改變原來稅收分成的經費來源狀況。撤銷街道辦事處對社區建設的影響。根據《中共中央關于制定“十一五”規劃的建議》，目前深化行政管理體制改革，特別是政府機構改革的關鍵是要減少政府行政層級。雖然街道辦事處不是一級行政層級，但是實際運作中街道辦事處自身派出機構的性質與職能強化之間的矛盾，造成街道辦事處存在著角色的“越位”和“缺位”，成為實質上的一級政府。街道辦事處的職能不清會導致社區建設過程中政府與社會關系的混亂。

首先，從制度上理解，由于法律沒有賦予街道辦事處一級政府的權力和地位，其履行政府職能和行使公共權力是不合法的。因此街道辦事處在處理許多行政事務時必須“上傳”給區政府職能部門辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。撤銷街道辦事處有利于形成“小政府、大社會”的格局，有利于減少行政層次和機構設置以降低管理成本，建設精簡、統一、高效的政府，從而為社區建設提供有利的政治環境。

其次，從發展社區自治的角度考慮，撤銷街道辦事處，主要是解放街道辦事處施加于社區居委會的壓力，解除街道辦事處在人、財、物方面對社區居委會的束縛。放松對居委會的控制，激發社區自治的主動性，使居委會能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服務，有力推進社區建設。

街道辦事處改革與社區建設的路徑選擇

理順街道辦事處與居委會的關系。在社區建設中，街道辦事處與社區居民委員會的關系是指導與被指導的關系，而不是領導與被領導的關系。街道辦事處作為社區建設的推動主體，其職能是通過規劃、宏觀控制與管理，引導社區的發展方向。社區居委會是社區建設的實施主體，它的職能是代表當地居民利益，在轄區范圍內行使管理各項社會事務的權力。因此，推動街道辦事處改革，推進社區建設，就要求街道辦事處與居委會擺正自己的位置，要求政府部門和街道不再對社區進行各種考核評比，由行政指令變為服務指導，使部門和街道的工作由社區評議，社區居委會工作由所在社區成員評議。按照社會管理的運行規則，各負其責，協調共進，避免職能交叉、越權缺位等不合理現象，穩步推進社區建設。

合理轉變街道辦事處的職能及運行機制。街道辦事處的主要職能是社會管理，而經濟發展是區級政府的職責。因此，要弱化街道辦事處的經濟工作職能，進一步完善其公共服務職能。

首先，科學合理地劃分社區地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當擴大街道辦事處管理社區的數量，分流街道辦事處超編人員。可以將社區分為三大類：一類是純住宅區社區，居民以移民為主;二類是農轉城(股份公司)社區，居民以本地人為主;三類是混合型社區，特點是移民與本地居民相結合。②對不同的社區采取不同的管理規模設置，根據規模，指導社區居民委員會定員，人員采取聘任形式。合理劃分區域有利于街道辦事處根據管理對象進行管理工作，發揮各區域不同優勢，共同進行社區建設。

其次，積極鼓勵培育各類組織、企業和個人開展經營性社區服務，推動社區服務業健康發展。通過向社會開放社區服務市場，引進市場競爭機制，健全社區服務中介組織，完善社會化管理的工作體系。各街道可分別建立社區事務服務所(站)，將社區公共環境整治、各類

代收代訂、統計調查等社區公共事務交由社區服務組織去承擔。同時，加快政府辦非營利組織改制的步伐，實行政社分開，將社會事務、社會福利歸還社會運作管理，將政府辦福利機構推向市場。還可以依靠社區志愿服務、大學生實習基地等社會團體、社區群眾組織積極參與社會性事務、承擔部分社會性職能，充分發揮社區建設和管理的社會性功能。

再次，運用行政手段，彌補居委會工作的不足。在社區內部，安裝天然氣管道影響其他住戶安全、自家的水管破裂使樓下住戶房屋滲水等均屬于“外部性”問題。但解決這類問題，有時僅由居委會做思想工作和調解工作是不夠的。因此，清晰的產權是必要的。這就需要具有行政權力的街道辦事處充分發揮職能作用，對各種可能產生外部性問題的資源的產權進行界定，在房產出售、物業管理等合約安排中給予損失者一定的價格補償，通過市場的、物質的手段制約人的行為，保證社區建設的和諧進行。

此外，在街道經濟轉型時期和過渡時期，要轉變財力支撐體系，讓公共財力向街道傾斜，把街道辦事處納入公共財政框架下運作并逐漸加大財政支出比重。因此必須進一步理順區級財稅關系，充分發揮財政、稅務部門的職能作用。稅務部門要按照財力與事權相匹配的原則，完善區對街道的財政管理體制，健全街道財力保障機制;財政部門應負責統一分配用于街道辦事處層面的公共財政，以避免由于各個地區財力不均而造成街道辦事處財政經費差異。同時，稅收返還比例也要降低，保持適當的份額和街道辦事處掛鉤，既要與各街道辦事處具體的社會環境和經濟環境相適應，也要保持街道辦事處較高的積極性。

循序漸進推動行政層級扁平化改革。加快社區建設需要體制上的支持，街道辦事處改革是順應社區建設的行政體制改革。但是，改革街道辦事處是一項系統工程，涉及政治體制、經濟體制，具有很強的前瞻性、綜合性、復雜性和首創性，沒有經驗模式可循。為保證改革的順利進行，不出現較大的波動，不影響正常工作，一定要在試點的基礎上，邊摸索邊總結，循序漸進，積累經驗，逐步擴大成果。

根據組織學原則，政府層級與成本正相關，作為政府的派出機構，街道辦事處改革首先要考慮減輕財政負擔;按照管理學原理，管理環節與效率負相關，市、區、街、居四級組織的機構層次多而缺乏應有的權威性，減少行政層級可以使許多事項不會再浪費在請示、協調過程中。對照先進發達國家的社區管理模式來看，街道辦事處是中國特有的一層政府組織結構，隨著現代城市管理的逐步國際化，這一個層面的組織已經與現代管理不相適應;根據社區建設要“以人為本”的原則，社區建設的最終目的是實行社區自治，讓居民有更大的自主權，積極參與社區建設，享受安居樂業的生活。

因此，撤銷街道辦事處是街道辦事處改革的方向，是發揮社區居民建設社區、自治社區的必由之路。改革街道辦事處應從試點開始推進行政層級扁平化，一方面堅持綜合配套，上下聯動，整體推進，選取合適的社區進行試點;另一方面要堅持加強基層黨組織建設，建立適應新體制框架的運行機制，加快社區行政事務受理中心、社會工作站與社區服務中心等機

構的建設。待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處，使社區建設最終由社區居民委員會和社區居民共同完成。(作者單位：湖南大學政治與公共管理學院)

注釋

①李榮娟，朱光喜：“將街道辦事處建成一級政府的依據和構想”，《江漢大學學報(人文科學版)》，2004年第6期，第10頁。

②李雷鳴：“街道辦事處機構改革探討”，《特區理論與實踐》，2002年第1期，第51頁。