第一篇：中國(guó)特色社會(huì)主義政治權(quán)力的特點(diǎn)與改革的路徑選擇

中國(guó)特色社會(huì)主義政治權(quán)力的特點(diǎn)與改革的路徑選擇

——從“黨政分開(kāi)”到“法定黨權(quán)”

● 王多曉 符永培

摘要：中國(guó)政治體制改革已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵階段，但在“改革的路徑”上仍眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。本文以“從怎么看到怎么辦”為思路，通過(guò)對(duì)我國(guó)政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)進(jìn)行研究，認(rèn)為“法定黨權(quán)”是適合中國(guó)政改的路徑，并提出了構(gòu)建具有現(xiàn)代政治文明特征的中國(guó)特色社會(huì)主義分權(quán)制衡體制的設(shè)想。

關(guān)鍵詞：黨政分開(kāi) 法定黨權(quán) 決策權(quán) 執(zhí)行權(quán) 監(jiān)督權(quán) 權(quán)力制衡

一、“黨政分開(kāi)”的理論不適合中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

改革開(kāi)放以來(lái)，對(duì)如何推進(jìn)政治體制改革，我國(guó)學(xué)者進(jìn)行了大量研究。研究的路徑有兩個(gè)主要方向。一是試圖從憲政的角度，通過(guò)限制國(guó)家權(quán)力，同時(shí)保障和不斷擴(kuò)大人民的民主權(quán)利，逐步對(duì)權(quán)力進(jìn)行規(guī)范，最終達(dá)到憲政和善治，這一研究?jī)A向形成了憲政學(xué)派。另一路徑是從微觀的角度，即從制度、法規(guī)的角度進(jìn)行研究，以期規(guī)范權(quán)力的行使，達(dá)到減少和遏止貪污腐敗現(xiàn)象蔓延的目的，可以稱(chēng)為政策學(xué)派。

憲政學(xué)派主要以現(xiàn)代西方的民主憲政理論為基礎(chǔ)，運(yùn)用西方政治學(xué)的研究方法來(lái)分析中國(guó)的政治實(shí)踐，其理論具有宏觀的特點(diǎn)，但由于缺乏對(duì)中國(guó)的具體國(guó)情進(jìn)行深入研究，因此，理論成果可操作性不強(qiáng)。我國(guó)基層民主選舉實(shí)踐多年，卻難以向上推進(jìn)的根本原因，就是西方的民主憲政理論與我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)、政黨制度和政治文化不相匹配。國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)表明，不顧各國(guó)的具體國(guó)情，照搬西方民主政治的發(fā)展模式，結(jié)果大多是政治動(dòng)蕩和社會(huì)**。伊拉克、阿富汗、埃及等國(guó)的政治實(shí)踐就是活生生的事實(shí)例證。政策學(xué)派雖能從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，但過(guò)于將目光聚焦在具體問(wèn)題上，特別是主要針對(duì)各種貪污腐敗現(xiàn)象的研究，因此，不能從頂層設(shè)計(jì)的角度，提出對(duì)權(quán)力進(jìn)行改革、規(guī)范的正確思路，其研究成果也無(wú)法對(duì)政治體制改革具有普遍的指導(dǎo)意義。

中國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，任何改革的理論和政策必須建立在兩個(gè)基本前提之上，即堅(jiān)持社會(huì)主義道路，堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。從邏輯的角度看，如果堅(jiān)持

社會(huì)主義必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么，走中國(guó)特色社會(huì)主義道路，必然排除多黨競(jìng)爭(zhēng)的西方民主政治道路；同時(shí)，如果必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，那么，“黨政分開(kāi)”既不可能也不現(xiàn)實(shí)。離開(kāi)黨對(duì)政府的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)顯然就是一個(gè)假命題。

從政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位是憲法賦予的，并得到人民和各民主黨派認(rèn)可和支持。這個(gè)基本的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與西方“黨政分開(kāi)、多黨競(jìng)爭(zhēng)”的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)有著根本的區(qū)別。“黨政分開(kāi)”既是西方政黨政治現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，又是其理論邏輯的出發(fā)點(diǎn)，因此，多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政必然是其現(xiàn)實(shí)要求和理論邏輯的結(jié)論。如果在中國(guó)實(shí)行真正的“黨政分開(kāi)”，這意味著改變中國(guó)現(xiàn)有的政治現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，必然滑向多黨制，危及到黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，從而可能引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，使經(jīng)濟(jì)改革的成果得而復(fù)失。這是執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨和人民群眾無(wú)法接受的。

從中國(guó)的政黨制度來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度表明：在中國(guó)，沒(méi)有在野黨，中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，各民主黨派是參政黨，各級(jí)政府中，均有民主黨派參政。中國(guó)共產(chǎn)黨與各民主黨派合作的基本方針——長(zhǎng)期共存、肝膽相照、互相監(jiān)督、榮辱與共——體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義政黨制度的本質(zhì)特征。這一特色與西方政黨政治中的執(zhí)政黨與在野黨為爭(zhēng)得執(zhí)政權(quán)，互相扯皮，甚至互相抹黑截然不同。

從政治歷史文化的角度看，國(guó)家與社會(huì)緊密結(jié)合是中國(guó)幾千年大一統(tǒng)的政治文化主流。這種政治文化，一方面使得中華文明綿延數(shù)千年而不斷；另一方面，決定了當(dāng)代中國(guó)的政黨制度不是執(zhí)政黨和在野黨互為對(duì)立、互相競(jìng)爭(zhēng)，而是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度。埃通加·曼格爾認(rèn)為，“文化是制度之母”[①]，因此，政治體制改革如果不從本國(guó)的歷史文化出發(fā)，生搬硬套外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)果一定是南橘北枳，水土不服。

二、“黨政分開(kāi)”的政改實(shí)踐難以破解中國(guó)政改難題

1980年8月18日，鄧小平做了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話(huà)，強(qiáng)調(diào)解決黨政不分、以黨代政的問(wèn)題，加強(qiáng)制度化建設(shè)，不斷地改革和完善中國(guó)的政治體制。黨的十三大報(bào)告以這個(gè)講話(huà)為指導(dǎo)，對(duì)我國(guó)的政治體制改革進(jìn)

行了規(guī)劃，明確提出政治體制改革的關(guān)鍵是“黨政分開(kāi)”。中央之所以提出以“黨政分開(kāi)”為政改的突破口，主要是因?yàn)槲母锲陂g“以黨代政”走向了極端，給黨和人民的事業(yè)造成了巨大的災(zāi)難；改革開(kāi)放后，各級(jí)黨組織的權(quán)力仍然過(guò)分集中，不利于經(jīng)濟(jì)體制改革的順利進(jìn)行和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。

上個(gè)世紀(jì)八十年代至九十年代初，“黨政分開(kāi)”的政改在我國(guó)進(jìn)行了一些嘗試。但實(shí)踐的結(jié)果并不理想，原因是“黨政分開(kāi)”難以成為政治體制改革進(jìn)一步深入的突破口。我國(guó)政治體制改革的目的是，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷地完善和發(fā)展社會(huì)主義政治制度，充分發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力快速發(fā)展和人民生活水平不斷提高。而在中國(guó)，共產(chǎn)黨既是領(lǐng)導(dǎo)黨又是執(zhí)政黨。“執(zhí)政黨是國(guó)家的一部分。執(zhí)政黨是在國(guó)家機(jī)構(gòu)之內(nèi)掌握領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，而不是在國(guó)家機(jī)構(gòu)之上或之外或完全撇開(kāi)國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)。”[②]這決定了執(zhí)政黨不可能放棄對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)和控制，因而也決定了“黨政分開(kāi)”是有限度的。因此，把“黨政分開(kāi)”作為政治體制改革的突破口無(wú)疑是選擇了一個(gè)難以突破的關(guān)口。上海社會(huì)科學(xué)院《中國(guó)政治發(fā)展進(jìn)程2004》的研究報(bào)告佐證了這個(gè)結(jié)論。

20多年的基層直選實(shí)踐所面臨的困境也證實(shí)了這個(gè)結(jié)論。1988年6月1日，我國(guó)頒布實(shí)施《村民委員會(huì)組織法》。但在基層的民主自治實(shí)踐中，村委會(huì)主任和支部書(shū)記的關(guān)系一直難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致部分基層黨組織軟弱渙散。問(wèn)題的關(guān)鍵還在于，一人一票的村民直選存在被選之人的非黨員身份，所以，基層民主自治的經(jīng)驗(yàn)如向上推進(jìn)，可能影響到黨對(duì)整個(gè)社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)而危及我國(guó)的政治制度。因此，中國(guó)政治體制改革難于邁開(kāi)步伐的真正原因，并不像一些人認(rèn)為的那樣——執(zhí)政的中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有改革的誠(chéng)意——而是我們無(wú)法在理論和實(shí)踐上突破西方“黨政分開(kāi)”的政治理論框架，找到適合中國(guó)實(shí)際的改革之路。

三、“法定黨權(quán)”是適合中國(guó)實(shí)際的政改路徑

實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。既然我們不走“黨政分開(kāi)、多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政”的西方民主政治道路，而歷史和憲法又賦予黨執(zhí)政權(quán)力的合法性，這決定了通過(guò)“依法治黨”來(lái)“法定黨權(quán)”，是對(duì)我國(guó)政治權(quán)力進(jìn)行制約、監(jiān)督、改革與規(guī)范的必要路徑。

（一）“法定黨權(quán)”的政改路徑符合中國(guó)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)特點(diǎn)

任何國(guó)家的政改必須從其現(xiàn)有的政治現(xiàn)實(shí)出發(fā)，才能做到有的放矢。而政治體制改革的實(shí)質(zhì)是政治權(quán)力的重新分配，因此，只有對(duì)我國(guó)的政改對(duì)象——政治權(quán)力（內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、特征、運(yùn)行機(jī)制和優(yōu)缺點(diǎn)）——進(jìn)行深入的調(diào)查研究，才能找到正確的改革路徑。

1、我國(guó)政治權(quán)力的內(nèi)容、結(jié)構(gòu)和特征

在政治學(xué)的視域中，從權(quán)力的功能角度可將國(guó)家的政治權(quán)力橫向分為立法、行政、司法三種。而在我國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)著這三種權(quán)力，故研究我國(guó)政治體制改革問(wèn)題，應(yīng)以黨的權(quán)力為主要研究對(duì)象和重點(diǎn)。僅從功能角度看，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)與西方的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別。但由于政治制度不同，三者的地位關(guān)系存在較大差異。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)；國(guó)家行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。也就是說(shuō)在立法、行政、司法中，人大地位最高，權(quán)力最大。這與美國(guó)等西方國(guó)家的三權(quán)分立、互相制衡明顯不同。人大的地位凸顯了社會(huì)主義國(guó)家人民當(dāng)家作主的本質(zhì)特征。

同時(shí)，我國(guó)的憲法規(guī)定，中國(guó)共產(chǎn)黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，而黨的領(lǐng)導(dǎo)具體體現(xiàn)為黨對(duì)各級(jí)人大、政府和“兩院”的領(lǐng)導(dǎo)，所以，離開(kāi)黨對(duì)人大、政府和“兩院”的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是一句空話(huà)。這樣，在上面原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，還有一個(gè)黨的權(quán)力系統(tǒng)來(lái)統(tǒng)攝人大、政府和“兩院”的工作。黨的權(quán)力系統(tǒng)和以人大為中心的權(quán)力系統(tǒng)（立法行政司法）同時(shí)存在并運(yùn)行，這是我國(guó)權(quán)力結(jié)構(gòu)最重要的本質(zhì)內(nèi)容。正由于在以人大為中心的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行中，還存在一個(gè)總攬全局的重要權(quán)力——黨的權(quán)力——因此，有的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的權(quán)力結(jié)構(gòu)為“雙軌權(quán)力結(jié)構(gòu)”[③]或“二元權(quán)力結(jié)構(gòu)”[④]。

這種現(xiàn)實(shí)存在的雙軌權(quán)力結(jié)構(gòu)表明，我國(guó)的國(guó)家權(quán)力由四個(gè)要素構(gòu)成：黨、人大、政府和司法。而西方發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)家權(quán)力或者由三要素（立法、行政、司法）構(gòu)成，如總統(tǒng)制的美國(guó)，或者由兩要素構(gòu)成（行政內(nèi)閣由議會(huì)多數(shù)黨組閣，可以認(rèn)為內(nèi)閣與議會(huì)融合為一個(gè)要素，司法算一個(gè)，國(guó)王或形式元首無(wú)權(quán)不算），如議會(huì)內(nèi)閣制的英國(guó)。從西方發(fā)達(dá)國(guó)家的總統(tǒng)制和議會(huì)內(nèi)閣制的歷史上看，國(guó)家

政局的穩(wěn)定并不在于國(guó)家權(quán)力構(gòu)成要素的多寡，而在于權(quán)力主體之間合理分權(quán)、權(quán)責(zé)明確、互相制約。

我國(guó)雙軌權(quán)力結(jié)構(gòu)主要有以下幾個(gè)方面的特征：一是權(quán)力的高度集中性。就國(guó)家層級(jí)來(lái)看，國(guó)家的權(quán)力主要集中于黨中央；就地方層級(jí)來(lái)看，國(guó)家的權(quán)力主要集中于各級(jí)黨委。二是權(quán)力界限模糊性。憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但現(xiàn)實(shí)中，它要接受中共中央的領(lǐng)導(dǎo)；同時(shí)，憲法在總綱中確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限卻沒(méi)有明確規(guī)定。三是權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)置的雙重性。如在中央層級(jí)中，黨有中組部，政府部門(mén)有人力資源和社會(huì)保障部；黨有紀(jì)律檢查委員會(huì)，政府部門(mén)有監(jiān)察部；黨有中央政法委，政府部門(mén)有公安部；黨有中宣部，政府部門(mén)有文化部。地方層級(jí)的黨政機(jī)關(guān)設(shè)置也類(lèi)似。四是權(quán)力的廣泛滲透性。黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅體現(xiàn)為對(duì)政府、人大和司法的領(lǐng)導(dǎo)，而且各民主黨派、政治組織、人民團(tuán)體也要接受黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立后，各種各樣的非公有制企業(yè)也要求建立黨組織和工會(huì)。同時(shí)，黨的宣傳部門(mén)對(duì)社會(huì)的各種傳播媒體也進(jìn)行管控。

值得強(qiáng)調(diào)的是，我國(guó)大多數(shù)的政治學(xué)者囿于西方社會(huì)“黨政分開(kāi)”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)及其政治學(xué)觀點(diǎn)，認(rèn)為黨的權(quán)力不屬于或不應(yīng)當(dāng)屬于國(guó)家權(quán)力。這種先入為主的看法不符合我國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)。“黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制不是一個(gè)法理上的問(wèn)題而是一種事實(shí)存在，不能因?yàn)榉ɡ砩喜淮嬖诙裾J(rèn)黨是國(guó)家權(quán)力核心這一事實(shí)，否則連理解中國(guó)政治的入口都找不到”。[⑤]以西方“黨政分開(kāi)”的理論來(lái)裁剪中國(guó)的政治現(xiàn)實(shí)，是“黨政分開(kāi)”的改革實(shí)踐在中國(guó)行不通的總根源。中國(guó)黨、政權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)均由國(guó)家財(cái)政預(yù)算提供支持，享有同等政治地位、行政級(jí)別和公務(wù)員待遇，因此，黨的權(quán)力事實(shí)上構(gòu)成國(guó)家的權(quán)力。這是不容否認(rèn)的事實(shí)，也是中國(guó)國(guó)家權(quán)力不同于西方的重要特色。正由于黨的權(quán)力具有國(guó)家權(quán)力的地位，我們才說(shuō)解決中國(guó)的問(wèn)題關(guān)鍵在于黨；正由于目前黨的權(quán)力過(guò)于集中且權(quán)限不清，“法定黨權(quán)”才成為適合中國(guó)實(shí)際的政改路徑。

2、我國(guó)政治權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制

我國(guó)雙軌結(jié)構(gòu)的政治權(quán)力是在黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行的。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是黨內(nèi)系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制；二是黨通過(guò)對(duì)立法、行政、司法的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。

（1）黨內(nèi)系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

黨內(nèi)系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制是黨的權(quán)力通過(guò)其領(lǐng)導(dǎo)制度和組織原則在黨的組織系統(tǒng)內(nèi)部貫徹的機(jī)制。黨的權(quán)力貫徹，依據(jù)黨章中的民主集中制原則，即黨員個(gè)人服從黨的組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級(jí)組織服從上級(jí)組織，全黨各個(gè)組織和全體黨員服從黨的全國(guó)代表大會(huì)和中央委員會(huì)。具體決策時(shí)，通過(guò)召開(kāi)黨代會(huì)、常委會(huì)、黨委會(huì)，黨支部會(huì)議，

第二篇：街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇【摘要】長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城市基層社會(huì)實(shí)行“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的管理體制。街道辦事處作為政府的派出機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著“準(zhǔn)政府”的職能作用。隨著城市化進(jìn)程的加快和社區(qū)建設(shè)的深化，這種體制越來(lái)越顯示出諸多弊端。因此，街道辦事處改革勢(shì)在必行。

【關(guān)鍵詞】街道辦事處 社區(qū)建設(shè) 社區(qū)自治 路徑選擇

街道辦事處于城市所有管理職能的末端。社區(qū)建設(shè)、勞動(dòng)保障等三十多項(xiàng)工作，都是街道辦事處工作的重點(diǎn)。街道辦事處不僅自身承擔(dān)著社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，還對(duì)同樣負(fù)有社區(qū)建設(shè)責(zé)任的居委會(huì)起指導(dǎo)作用。因此，街道辦事處的改革對(duì)居委會(huì)工作和社區(qū)建設(shè)都有重要意義。同時(shí)，隨著社區(qū)建設(shè)的不斷完善，居民自治組織的作用不斷增強(qiáng)，社區(qū)居民自治水平不斷提高，將會(huì)對(duì)行政體制改革形成一種“倒逼”機(jī)制，迫使政府更快地進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變職能，加快行政體制改革的步伐，從而推動(dòng)街道辦事處的改革。

街道辦事處改革對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響

將街道辦事處建成一級(jí)政府對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響。由于城市管理的事務(wù)繁多復(fù)雜，市轄區(qū)政府紛紛向街道辦事處下放權(quán)力，使街道辦事處承擔(dān)了越來(lái)越多的政府職能，僅僅作為市轄區(qū)人民政府和不設(shè)區(qū)的市人民政府的派出機(jī)關(guān)已經(jīng)不適應(yīng)城市發(fā)展的需要。而將其建成一級(jí)政府，能使現(xiàn)在“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”的城市管理模式切實(shí)轉(zhuǎn)變成“三級(jí)政府，三級(jí)管理”。

首先，有利于加強(qiáng)社區(qū)管理。當(dāng)前，我國(guó)的自治組織和市場(chǎng)機(jī)制都不成熟，社會(huì)力量弱于國(guó)家力量，有限的社會(huì)組織還不足以承擔(dān)如此眾多的社區(qū)管理職責(zé)。因此，城市基層“街區(qū)”政府仍不可或缺。而在我國(guó)“兩級(jí)政府，三級(jí)管理”模式中，街道辦事處作為一級(jí)管理機(jī)構(gòu)而無(wú)同級(jí)人大授權(quán)其管理權(quán)力是與我國(guó)根本政治制度不符的。①相反，街道辦事處成為一級(jí)政府后，擁有合法的權(quán)力對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理，從而理順“條塊關(guān)系”，將經(jīng)濟(jì)職能與管理職能分離，擁有很多的獨(dú)立權(quán)和自由權(quán)。

其次，有效解決社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)問(wèn)題。從社區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)到活動(dòng)的開(kāi)展，無(wú)不需要大量的經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)不足是社區(qū)建設(shè)中的一個(gè)突出問(wèn)題。街道辦事處配備的社區(qū)工作經(jīng)費(fèi)有限，不足部分需要社區(qū)自籌，因此自籌能力較差的社區(qū)只能通過(guò)向街道辦事處借款的方式來(lái)應(yīng)付。這種狀況客觀上促使街道把相當(dāng)一部分精力放在發(fā)展街道經(jīng)濟(jì)上，沒(méi)有足夠的精力去抓社區(qū)建設(shè)，制約了社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展。而將街道辦事處作為一級(jí)政府，稅收來(lái)源可以作為財(cái)政收入，進(jìn)行獨(dú)立預(yù)算、合理規(guī)劃，并投入到社區(qū)建設(shè)中，從而改變?cè)瓉?lái)稅收分成的經(jīng)費(fèi)來(lái)源狀況。撤銷(xiāo)街道辦事處對(duì)社區(qū)建設(shè)的影響。根據(jù)《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，目前深化行政管理體制改革，特別是政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是要減少政府行政層級(jí)。雖然街道辦事處不是一級(jí)行政層級(jí)，但是實(shí)際運(yùn)作中街道辦事處自身派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)與職能強(qiáng)化之間的矛盾，造成街道辦事處存在著角色的“越位”和“缺位”，成為實(shí)質(zhì)上的一級(jí)政府。街道辦事處的職能不清會(huì)導(dǎo)致社區(qū)建設(shè)過(guò)程中政府與社會(huì)關(guān)系的混亂。

首先，從制度上理解，由于法律沒(méi)有賦予街道辦事處一級(jí)政府的權(quán)力和地位，其履行政府職能和行使公共權(quán)力是不合法的。因此街道辦事處在處理許多行政事務(wù)時(shí)必須“上傳”給區(qū)政府職能部門(mén)辦理，扮演著“二傳手”的角色，致使管理層次增加、管理成本加大、行政效率降低、信息有效傳遞受阻。撤銷(xiāo)街道辦事處有利于形成“小政府、大社會(huì)”的格局，有利于減少行政層次和機(jī)構(gòu)設(shè)置以降低管理成本，建設(shè)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的政府，從而為社區(qū)建設(shè)提供有利的政治環(huán)境。

其次，從發(fā)展社區(qū)自治的角度考慮，撤銷(xiāo)街道辦事處，主要是解放街道辦事處施加于社區(qū)居委會(huì)的壓力，解除街道辦事處在人、財(cái)、物方面對(duì)社區(qū)居委會(huì)的束縛。放松對(duì)居委會(huì)的控制，激發(fā)社區(qū)自治的主動(dòng)性，使居委會(huì)能把更多的精力放在居民自治上，自我管理、自我教育和自我服務(wù)，有力推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

街道辦事處改革與社區(qū)建設(shè)的路徑選擇

理順街道辦事處與居委會(huì)的關(guān)系。在社區(qū)建設(shè)中，街道辦事處與社區(qū)居民委員會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。街道辦事處作為社區(qū)建設(shè)的推動(dòng)主體，其職能是通過(guò)規(guī)劃、宏觀控制與管理，引導(dǎo)社區(qū)的發(fā)展方向。社區(qū)居委會(huì)是社區(qū)建設(shè)的實(shí)施主體，它的職能是代表當(dāng)?shù)鼐用窭妫谳爡^(qū)范圍內(nèi)行使管理各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。因此，推動(dòng)街道辦事處改革，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，就要求街道辦事處與居委會(huì)擺正自己的位置，要求政府部門(mén)和街道不再對(duì)社區(qū)進(jìn)行各種考核評(píng)比，由行政指令變?yōu)榉?wù)指導(dǎo)，使部門(mén)和街道的工作由社區(qū)評(píng)議，社區(qū)居委會(huì)工作由所在社區(qū)成員評(píng)議。按照社會(huì)管理的運(yùn)行規(guī)則，各負(fù)其責(zé)，協(xié)調(diào)共進(jìn)，避免職能交叉、越權(quán)缺位等不合理現(xiàn)象，穩(wěn)步推進(jìn)社區(qū)建設(shè)。

合理轉(zhuǎn)變街道辦事處的職能及運(yùn)行機(jī)制。街道辦事處的主要職能是社會(huì)管理，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展是區(qū)級(jí)政府的職責(zé)。因此，要弱化街道辦事處的經(jīng)濟(jì)工作職能，進(jìn)一步完善其公共服務(wù)職能。

首先，科學(xué)合理地劃分社區(qū)地域范圍，合理劃分街道辦事處的管轄范圍和人口，適當(dāng)擴(kuò)大街道辦事處管理社區(qū)的數(shù)量，分流街道辦事處超編人員。可以將社區(qū)分為三大類(lèi)：一類(lèi)是純住宅區(qū)社區(qū)，居民以移民為主;二類(lèi)是農(nóng)轉(zhuǎn)城(股份公司)社區(qū)，居民以本地人為主;三類(lèi)是混合型社區(qū)，特點(diǎn)是移民與本地居民相結(jié)合。②對(duì)不同的社區(qū)采取不同的管理規(guī)模設(shè)置，根據(jù)規(guī)模，指導(dǎo)社區(qū)居民委員會(huì)定員，人員采取聘任形式。合理劃分區(qū)域有利于街道辦事處根據(jù)管理對(duì)象進(jìn)行管理工作，發(fā)揮各區(qū)域不同優(yōu)勢(shì)，共同進(jìn)行社區(qū)建設(shè)。

其次，積極鼓勵(lì)培育各類(lèi)組織、企業(yè)和個(gè)人開(kāi)展經(jīng)營(yíng)性社區(qū)服務(wù)，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展。通過(guò)向社會(huì)開(kāi)放社區(qū)服務(wù)市場(chǎng)，引進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，健全社區(qū)服務(wù)中介組織，完善社會(huì)化管理的工作體系。各街道可分別建立社區(qū)事務(wù)服務(wù)所(站)，將社區(qū)公共環(huán)境整治、各類(lèi)

代收代訂、統(tǒng)計(jì)調(diào)查等社區(qū)公共事務(wù)交由社區(qū)服務(wù)組織去承擔(dān)。同時(shí)，加快政府辦非營(yíng)利組織改制的步伐，實(shí)行政社分開(kāi)，將社會(huì)事務(wù)、社會(huì)福利歸還社會(huì)運(yùn)作管理，將政府辦福利機(jī)構(gòu)推向市場(chǎng)。還可以依靠社區(qū)志愿服務(wù)、大學(xué)生實(shí)習(xí)基地等社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)群眾組織積極參與社會(huì)性事務(wù)、承擔(dān)部分社會(huì)性職能，充分發(fā)揮社區(qū)建設(shè)和管理的社會(huì)性功能。

再次，運(yùn)用行政手段，彌補(bǔ)居委會(huì)工作的不足。在社區(qū)內(nèi)部，安裝天然氣管道影響其他住戶(hù)安全、自家的水管破裂使樓下住戶(hù)房屋滲水等均屬于“外部性”問(wèn)題。但解決這類(lèi)問(wèn)題，有時(shí)僅由居委會(huì)做思想工作和調(diào)解工作是不夠的。因此，清晰的產(chǎn)權(quán)是必要的。這就需要具有行政權(quán)力的街道辦事處充分發(fā)揮職能作用，對(duì)各種可能產(chǎn)生外部性問(wèn)題的資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，在房產(chǎn)出售、物業(yè)管理等合約安排中給予損失者一定的價(jià)格補(bǔ)償，通過(guò)市場(chǎng)的、物質(zhì)的手段制約人的行為，保證社區(qū)建設(shè)的和諧進(jìn)行。

此外，在街道經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期和過(guò)渡時(shí)期，要轉(zhuǎn)變財(cái)力支撐體系，讓公共財(cái)力向街道傾斜，把街道辦事處納入公共財(cái)政框架下運(yùn)作并逐漸加大財(cái)政支出比重。因此必須進(jìn)一步理順區(qū)級(jí)財(cái)稅關(guān)系，充分發(fā)揮財(cái)政、稅務(wù)部門(mén)的職能作用。稅務(wù)部門(mén)要按照財(cái)力與事權(quán)相匹配的原則，完善區(qū)對(duì)街道的財(cái)政管理體制，健全街道財(cái)力保障機(jī)制;財(cái)政部門(mén)應(yīng)負(fù)責(zé)統(tǒng)一分配用于街道辦事處層面的公共財(cái)政，以避免由于各個(gè)地區(qū)財(cái)力不均而造成街道辦事處財(cái)政經(jīng)費(fèi)差異。同時(shí)，稅收返還比例也要降低，保持適當(dāng)?shù)姆蓊~和街道辦事處掛鉤，既要與各街道辦事處具體的社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)環(huán)境相適應(yīng)，也要保持街道辦事處較高的積極性。

循序漸進(jìn)推動(dòng)行政層級(jí)扁平化改革。加快社區(qū)建設(shè)需要體制上的支持，街道辦事處改革是順應(yīng)社區(qū)建設(shè)的行政體制改革。但是，改革街道辦事處是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及政治體制、經(jīng)濟(jì)體制，具有很強(qiáng)的前瞻性、綜合性、復(fù)雜性和首創(chuàng)性，沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ娇裳楸ＷC改革的順利進(jìn)行，不出現(xiàn)較大的波動(dòng)，不影響正常工作，一定要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，邊摸索邊總結(jié)，循序漸進(jìn)，積累經(jīng)驗(yàn)，逐步擴(kuò)大成果。

根據(jù)組織學(xué)原則，政府層級(jí)與成本正相關(guān)，作為政府的派出機(jī)構(gòu)，街道辦事處改革首先要考慮減輕財(cái)政負(fù)擔(dān);按照管理學(xué)原理，管理環(huán)節(jié)與效率負(fù)相關(guān)，市、區(qū)、街、居四級(jí)組織的機(jī)構(gòu)層次多而缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，減少行政層級(jí)可以使許多事項(xiàng)不會(huì)再浪費(fèi)在請(qǐng)示、協(xié)調(diào)過(guò)程中。對(duì)照先進(jìn)發(fā)達(dá)國(guó)家的社區(qū)管理模式來(lái)看，街道辦事處是中國(guó)特有的一層政府組織結(jié)構(gòu)，隨著現(xiàn)代城市管理的逐步國(guó)際化，這一個(gè)層面的組織已經(jīng)與現(xiàn)代管理不相適應(yīng);根據(jù)社區(qū)建設(shè)要“以人為本”的原則，社區(qū)建設(shè)的最終目的是實(shí)行社區(qū)自治，讓居民有更大的自主權(quán)，積極參與社區(qū)建設(shè)，享受安居樂(lè)業(yè)的生活。

因此，撤銷(xiāo)街道辦事處是街道辦事處改革的方向，是發(fā)揮社區(qū)居民建設(shè)社區(qū)、自治社區(qū)的必由之路。改革街道辦事處應(yīng)從試點(diǎn)開(kāi)始推進(jìn)行政層級(jí)扁平化，一方面堅(jiān)持綜合配套，上下聯(lián)動(dòng)，整體推進(jìn)，選取合適的社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn);另一方面要堅(jiān)持加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，建立適應(yīng)新體制框架的運(yùn)行機(jī)制，加快社區(qū)行政事務(wù)受理中心、社會(huì)工作站與社區(qū)服務(wù)中心等機(jī)

構(gòu)的建設(shè)。待條件成熟后，再逐步取消街道辦事處，使社區(qū)建設(shè)最終由社區(qū)居民委員會(huì)和社區(qū)居民共同完成。(作者單位：湖南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院)

注釋

①李榮娟，朱光喜：“將街道辦事處建成一級(jí)政府的依據(jù)和構(gòu)想”，《江漢大學(xué)學(xué)報(bào)(人文科學(xué)版)》，2004年第6期，第10頁(yè)。

②李雷鳴：“街道辦事處機(jī)構(gòu)改革探討”，《特區(qū)理論與實(shí)踐》，2002年第1期，第51頁(yè)。

第三篇：國(guó)有醫(yī)院改革的路徑選擇

國(guó)有醫(yī)院改革的路徑選擇

目前醫(yī)院改革主要是考慮產(chǎn)權(quán)改制，即改體制，衛(wèi)生行政主管部門(mén)考慮的是要轉(zhuǎn)換職能，實(shí)行政醫(yī)分開(kāi)，改變政府既是國(guó)有資產(chǎn)所有者又是社會(huì)行政管理者的雙重角色，改變因政府職能交叉、角色錯(cuò)位所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，以及產(chǎn)權(quán)歸屬不清帶來(lái)的弊端。但是，在轟轟烈烈的產(chǎn)權(quán)改革背后，是醫(yī)療服務(wù)公益性和贏利性的矛盾，而且醫(yī)療服務(wù)不同于一般商品市場(chǎng)，存在供需雙方信息的嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)性。一位研究醫(yī)療改革的專(zhuān)家最近表示，目前醫(yī)院體制改革的矛頭直指產(chǎn)權(quán)，這是一種幻覺(jué)――是借希望于‘產(chǎn)權(quán)一改就靈’的靈丹妙藥。現(xiàn)在有很多人都在說(shuō)公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)不明晰，其實(shí)公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)很明晰，政府出資一般也很明確。所以，只是為了明晰產(chǎn)權(quán)而進(jìn)行產(chǎn)權(quán)多元化沒(méi)有必要。因此，中國(guó)的醫(yī)院體制改革凸顯出一個(gè)基本問(wèn)題――公立醫(yī)院究竟為什么而改革？是為了改善服務(wù)？為了提高效率？即使衛(wèi)生部的研究人員也表示，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革“在許多問(wèn)題上并沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)、總體的改革目標(biāo)還不明確。”

通過(guò)改革，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和公司治理模式，是要建立一個(gè)與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和公共財(cái)政政策相適應(yīng)的醫(yī)療服務(wù)和經(jīng)營(yíng)管理新體制，增強(qiáng)公立醫(yī)院的活力和競(jìng)爭(zhēng)能力，并切實(shí)保障和提高人民群眾的健康水平，這才是醫(yī)療體制改革的目標(biāo)。因此，改革并不完全就是市場(chǎng)化和民營(yíng)化，后二者最多是手段，而且如何運(yùn)用這個(gè)手段還非常值得研究。一直以來(lái)，我國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)是政府實(shí)行一定福利政策的社會(huì)公益事業(yè)，政府投資醫(yī)院的基本宗旨是提供醫(yī)療保健服務(wù)以滿(mǎn)足社會(huì)和患者日益增長(zhǎng)的醫(yī)療保健需求。另外，政府醫(yī)院還承擔(dān)著公共衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、醫(yī)療救助等方面的政府和社會(huì)職能。公共衛(wèi)生職能是政府必須履行的基本社會(huì)職能，有些地方將醫(yī)院一賣(mài)了之，實(shí)際上造成了政府職能的空缺。

仁濟(jì)醫(yī)療在成立和發(fā)展的過(guò)程中，對(duì)中國(guó)醫(yī)療改革的問(wèn)題做了比較深入的研究和分析，認(rèn)識(shí)到在體制改革條件尚未成熟的情況下實(shí)行醫(yī)院所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的改革模式不失為一種有效的改革探索和合理的路徑選擇，既保持醫(yī)院穩(wěn)定、避免社會(huì)震蕩，又推進(jìn)醫(yī)院改革、促進(jìn)醫(yī)院發(fā)展。

醫(yī)院托管模式基本要素

托管經(jīng)營(yíng)決不是“承包制”，承包以利潤(rùn)為單一指標(biāo)，個(gè)人行為、短期行為、負(fù)盈不負(fù)虧是其顯著特征。而托管經(jīng)營(yíng)考核，是一種以資本保值增值為核心的綜合考核，不僅兼顧利潤(rùn)水平，而且要考核醫(yī)院的發(fā)展能力和所承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。同時(shí)托管有嚴(yán)格的管理規(guī)章和財(cái)務(wù)約束機(jī)制，對(duì)經(jīng)營(yíng)者提出了更為規(guī)范的要求。所以，“托管”在賦予院長(zhǎng)更大權(quán)利的同時(shí)，也賦予了更大的責(zé)任和義務(wù)。實(shí)行托管后，政府衛(wèi)生行政部門(mén)不再直接干預(yù)醫(yī)院的管理和經(jīng)營(yíng)，只對(duì)國(guó)有醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)方向和國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行宏觀監(jiān)督和管理。

醫(yī)院托管活動(dòng)的委托方，作為托管的主體，必須是具備接受醫(yī)院資產(chǎn)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理的能力和權(quán)力的獨(dú)立法人。目前具備這一能力的醫(yī)院管理公司是托管主體中的活躍力量，其以實(shí)現(xiàn)醫(yī)院資產(chǎn)保值、增值為目標(biāo)，與產(chǎn)權(quán)所有者代表簽定“醫(yī)療服務(wù)、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)委托管理目標(biāo)責(zé)任合同”，在規(guī)定期限內(nèi)通過(guò)經(jīng)營(yíng)、管理、運(yùn)作受托資產(chǎn)，取得顯著的經(jīng)濟(jì)回報(bào)，使醫(yī)院獲得新的生命力。應(yīng)該指出的是，并不是所有的醫(yī)院管理公司都具備這樣的能力和資質(zhì)。

現(xiàn)階段，國(guó)內(nèi)醫(yī)院管理集團(tuán)或聯(lián)合體主要有下面兩種模式：一種是大型國(guó)有醫(yī)院附屬的醫(yī)院集團(tuán)，這些大醫(yī)院一般經(jīng)營(yíng)狀況良好，但由于政策與體制約束，自身發(fā)展空間有限，所以通常采取集團(tuán)化形式擴(kuò)展，將周邊一些規(guī)模較小、缺乏技術(shù)與設(shè)備的醫(yī)院納入集團(tuán)之中，通過(guò)派出專(zhuān)家隊(duì)伍和共享醫(yī)療設(shè)備提高下屬醫(yī)院的醫(yī)療服務(wù)能力，并通過(guò)品牌的傳播，提高下屬醫(yī)院的可信度。這些做法確實(shí)使得很多失去活力的醫(yī)院重新獲得生機(jī)，但是由于大型國(guó)有醫(yī)院沒(méi)有真正對(duì)所屬的醫(yī)院進(jìn)行管理上的變革，也就是機(jī)制上沒(méi)有任何變化，在具體執(zhí)行過(guò)程中管理能力和資金供應(yīng)缺乏，專(zhuān)家的供應(yīng)能力同樣十分有限。因此，該類(lèi)醫(yī)院管理集團(tuán)很難進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張。即使這樣的公司有進(jìn)行擴(kuò)張的主觀愿望，由于缺乏專(zhuān)業(yè)的管理團(tuán)隊(duì)和專(zhuān)家資源的有限，其發(fā)展也比較緩慢。另一類(lèi)是民營(yíng)醫(yī)院管理集團(tuán)，它們通常有相對(duì)先進(jìn)的管理理念和方法，或是資金相對(duì)較充裕，但是在向醫(yī)院全面導(dǎo)入品牌、技術(shù)、管理、資金的時(shí)候，它們往往表現(xiàn)出品牌和技術(shù)的缺乏――具體表現(xiàn)為缺乏知名度，沒(méi)有穩(wěn)定的技術(shù)專(zhuān)家隊(duì)伍的來(lái)源。該類(lèi)公司通常走專(zhuān)科醫(yī)院的連鎖經(jīng)營(yíng)管理道路，但是，會(huì)受到市場(chǎng)條件和技術(shù)壁壘的制約。

通過(guò)對(duì)以上醫(yī)院管理集團(tuán)的研究，仁濟(jì)醫(yī)療管理公司采取強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合的方式，由成功的商業(yè)公司和具有創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)意識(shí)的大型醫(yī)院聯(lián)姻，充分結(jié)合商業(yè)公司的管理理念、資金實(shí)力和大醫(yī)院領(lǐng)先的醫(yī)療技術(shù)、學(xué)科地位及品牌，進(jìn)入醫(yī)院管理的領(lǐng)域。

仁濟(jì)醫(yī)療的托管模式探索

仁濟(jì)醫(yī)療在設(shè)立過(guò)程中，不是簡(jiǎn)單地認(rèn)為自己是一個(gè)管理醫(yī)院的公司，而是從一開(kāi)始把自己放在行業(yè)內(nèi)來(lái)考慮問(wèn)題，公司由上海第二醫(yī)科大學(xué)附屬仁濟(jì)醫(yī)院和信能產(chǎn)業(yè)控股有限公司共同投資成立。公司定名為“醫(yī)療管理公司”，就是說(shuō)明“仁濟(jì)醫(yī)療”不僅僅是一家專(zhuān)業(yè)化的醫(yī)院管理公司，而且也是仁濟(jì)管理理念的實(shí)踐者，是仁濟(jì)品牌和技術(shù)輸出的唯一通道――因此，“仁濟(jì)醫(yī)療”定位在醫(yī)療行業(yè)的一家專(zhuān)業(yè)管理公司，并致力于醫(yī)療行業(yè)的發(fā)展。

仁濟(jì)醫(yī)療通過(guò)整合優(yōu)化股東資源（仁濟(jì)醫(yī)院品牌與技術(shù)、信能管理與投資能力），致力于形成了以強(qiáng)大的產(chǎn)品設(shè)計(jì)與執(zhí)行能力和醫(yī)院連鎖經(jīng)營(yíng)能力為中心的核心競(jìng)爭(zhēng)力，通過(guò)構(gòu)建醫(yī)院內(nèi)部?jī)r(jià)值鏈活動(dòng)致力于托管醫(yī)院生產(chǎn)價(jià)值與渠道價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在微觀層面，仁濟(jì)醫(yī)療充

分借鑒國(guó)外醫(yī)院管理集團(tuán)成熟模式和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合目前中國(guó)醫(yī)療事業(yè)發(fā)展的實(shí)際，努力推動(dòng)三級(jí)甲等醫(yī)院的先進(jìn)醫(yī)療技術(shù)和優(yōu)秀商業(yè)公司的現(xiàn)代管理理念與方法完美結(jié)合，并以此形成一套系統(tǒng)完整且可行的醫(yī)院運(yùn)營(yíng)及管理體系。這套醫(yī)療價(jià)值鏈和醫(yī)院管理方法論，是仁濟(jì)醫(yī)療近年來(lái)苦心孤詣，汲取國(guó)內(nèi)外醫(yī)院管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，運(yùn)用成熟的商業(yè)理念與方法，投入了巨大的人力物力，集合了大量商業(yè)和專(zhuān)業(yè)（醫(yī)學(xué)、醫(yī)院管理等）人士心血的產(chǎn)物。公司精心制作了兩大類(lèi)管理產(chǎn)品（專(zhuān)業(yè)管理產(chǎn)品體系和商業(yè)管理產(chǎn)品體系），涵蓋一系列管理制度、管理流程和管理方案等，運(yùn)用于醫(yī)院運(yùn)營(yíng)及管理中。

仁濟(jì)醫(yī)療在醫(yī)院委托經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，遵循以實(shí)現(xiàn)醫(yī)院經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)分離后，被托醫(yī)院資產(chǎn)歸屬不變；行政隸屬關(guān)系不變；醫(yī)院性質(zhì)與基本功能定位不變；財(cái)政撥款渠道和標(biāo)準(zhǔn)不變；職工身份及待遇不變等原則，接受政府主管部門(mén)（醫(yī)院所有者代表）的委托，以合法契約方式獲得長(zhǎng)三角地區(qū)的市縣二級(jí)醫(yī)院的經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)輸出品牌、技術(shù)、管理、資金使托管醫(yī)院價(jià)值持續(xù)提升并以此達(dá)到股東滿(mǎn)意、顧客滿(mǎn)意、員工滿(mǎn)意。通過(guò)對(duì)醫(yī)院內(nèi)部運(yùn)營(yíng)機(jī)制的變革、完善和優(yōu)化，真正實(shí)行了醫(yī)院所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，為進(jìn)一步深化醫(yī)院體制改革創(chuàng)造了條件。

仁濟(jì)醫(yī)療采取前后臺(tái)運(yùn)營(yíng)模式，由決策層、管理層和經(jīng)營(yíng)層三階組織架構(gòu)分別實(shí)施決策、分析、執(zhí)行與反饋功能，形成PDCA的動(dòng)態(tài)良性循環(huán)，保證所屬醫(yī)院的整體管理納入科學(xué)的體系之中。仁濟(jì)醫(yī)療通過(guò)輸出品牌、技術(shù)、管理、資金和優(yōu)秀的執(zhí)行團(tuán)隊(duì)，致力于提升托管醫(yī)院的管理水平和技術(shù)水平，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院價(jià)值的持續(xù)再造，從而在放大優(yōu)勢(shì)醫(yī)療資源價(jià)值的同時(shí)，提升目標(biāo)醫(yī)院的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。仁濟(jì)醫(yī)療根據(jù)醫(yī)院實(shí)際情況為醫(yī)院量身定制運(yùn)營(yíng)方案，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中不是盲目追求經(jīng)濟(jì)效益的增長(zhǎng)，而是更重視社會(huì)效益，通過(guò)成本控制、降低藥比、控制人均處方費(fèi)用等管理措施改善醫(yī)療收入結(jié)構(gòu)以期提高醫(yī)院的兩個(gè)效益。在實(shí)踐中，仁濟(jì)醫(yī)療的研發(fā)團(tuán)隊(duì)還力圖在人事與分配制度改革上有所突破，初步構(gòu)建醫(yī)院內(nèi)部?jī)?yōu)勝劣汰、經(jīng)營(yíng)者能上能下，人員能進(jìn)能出，薪酬能增能減，技術(shù)不斷創(chuàng)新，資產(chǎn)保值增值的有效機(jī)制。

目前，仁濟(jì)醫(yī)療正穩(wěn)步的開(kāi)拓市場(chǎng)，并協(xié)同各家托管醫(yī)院，圍繞經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，擺正了穩(wěn)定、發(fā)展與改革三者的關(guān)系，創(chuàng)新性地進(jìn)行多項(xiàng)管理探索，為進(jìn)一步深化醫(yī)療體制改革打好了基礎(chǔ)，努力在實(shí)踐中為中國(guó)的醫(yī)改事業(yè)做出積極的貢獻(xiàn)。

第四篇：裁判文書(shū)改革的路徑選擇

裁判文書(shū)改革的路徑選擇

——基于255份民商事裁判文書(shū)的實(shí)證和展開(kāi) 作者：鄧俊明 王歡 發(fā)布時(shí)間：2012-02-21 15:12:27

【論文摘要】人民法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)。人民法院制作的裁判文書(shū)是代表國(guó)家行使審判權(quán)的一種形式，是社會(huì)主義國(guó)家權(quán)力的象征，對(duì)保證國(guó)家各項(xiàng)法律的正確實(shí)施，保障依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，有著十分重要的、不可替代的作用。自1992年《法院訴訟文書(shū)樣式（試行）》出臺(tái)以來(lái)，人民法院的裁判文書(shū)有了較大的改觀，在形式上更加條理、規(guī)范，但是，我們也不得不承認(rèn)，長(zhǎng)時(shí)段的文書(shū)改革讓裁判文書(shū)的質(zhì)量提升并無(wú)實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。由于受傳統(tǒng)法律文化的影響，長(zhǎng)期以來(lái)，法官多只注重事實(shí)的調(diào)查與認(rèn)定，卻忽視對(duì)證據(jù)的分析和裁判的說(shuō)理，而隨著我國(guó)民主法制建設(shè)和審判事業(yè)的蓬勃發(fā)展，以及現(xiàn)代國(guó)人法制意識(shí)的整體提高和以公開(kāi)審判為主要內(nèi)容的審判方式改革的不斷深入，人民法院傳統(tǒng)的裁判文書(shū)模式越來(lái)越顯露出其缺陷和不足。本文擬對(duì)255份民商事裁判文書(shū)進(jìn)行實(shí)證分析，并結(jié)合審判實(shí)踐，就裁判文書(shū)改革的有關(guān)問(wèn)題作一探討。本文共分為三個(gè)部分：第一部分從255分民商事裁判文書(shū)出發(fā)，分析目前裁判文書(shū)中存在的問(wèn)題；第二部分從司法理念、培訓(xùn)機(jī)制、技術(shù)規(guī)范、社會(huì)發(fā)展等四個(gè)方面進(jìn)行原因解析；第三部分針對(duì)裁判文書(shū)存在的問(wèn)題，擬對(duì)裁判文書(shū)改革提出一些對(duì)策和建議。（全文約8500字）

一、問(wèn)題的提出

（一）直覺(jué)處的敏感

人民法院報(bào)的一則報(bào)道：張某和女兒聯(lián)合起來(lái)，準(zhǔn)備一文不花將母親陸老太的房產(chǎn)騙到手，被陸老太告上法庭。日前，北京東城法院開(kāi)庭審理并宣判此案，法官首次在判決中援引《孝經(jīng)》，維護(hù)了陸老太的權(quán)益。如果細(xì)讀新聞，會(huì)發(fā)現(xiàn)法官并不是在判決中援引了《孝經(jīng)》作為判決的依據(jù)，而只是在判決說(shuō)理過(guò)程中引用了《孝經(jīng)》的有關(guān)內(nèi)容。法官作出判決的依據(jù)還是現(xiàn)行的相關(guān)法律條文，具體到這一起撤銷(xiāo)房屋買(mǎi)賣(mài)合同的糾紛，法官援引的當(dāng)是《合同法》、《民法通則》和《民事訴訟法》的相關(guān)條款。盡管如此，法官在判決說(shuō)理中引入了儒家經(jīng)典《孝經(jīng)》的內(nèi)容，用傳統(tǒng)的道德觀點(diǎn)來(lái)增強(qiáng)判決的說(shuō)服力，具有創(chuàng)新意義。如果庭審過(guò)程是司法過(guò)程的集中性展示，那么裁判文書(shū)就是人民法院司法成果的最終載體和質(zhì)量體現(xiàn)。裁判文書(shū)是人民法院向社會(huì)提供司法產(chǎn)品的重要物質(zhì)載體。人民法院審判質(zhì)量的好壞，審判結(jié)果是否公正，裁判文書(shū)無(wú)疑是重要的載體與窗口。孝經(jīng)入決是傳統(tǒng)文化試圖糅合進(jìn)現(xiàn)代法治的一次嘗試或是一個(gè)縮影吧。這一創(chuàng)新舉措，不僅顯現(xiàn)了法官的人文水平和個(gè)人修養(yǎng)，更體現(xiàn)了法官的智慧。筆者原以為判決書(shū)都是刻板和僵硬的說(shuō)理，但在法院報(bào)讀到這個(gè)判決書(shū)就發(fā)現(xiàn)原來(lái)裁判文書(shū)還可以寫(xiě)得如此動(dòng)情，如此讓人動(dòng)容，這不得不激起筆者對(duì)裁判文書(shū)的強(qiáng)烈好奇心。由此出發(fā)，筆者希望對(duì)裁判文書(shū)有試圖更加的深入了解。

（二）想象處的實(shí)證 基于裁判文書(shū)的重要地位及筆者好奇心的驅(qū)動(dòng)，筆者以X市法院的255份民商事裁判文書(shū)為基礎(chǔ)展開(kāi)了實(shí)證分析并輔之以對(duì)長(zhǎng)期在一線從事審判工作的法官進(jìn)行了座談和個(gè)別式訪談以對(duì)裁判文書(shū)存在問(wèn)題做一個(gè)實(shí)證性觀察。筆者主要選取了該院近三年來(lái)的民商事裁判文書(shū)，共收集到近三年裁判文書(shū)民商事裁判文書(shū)255件，約占該院近三年民商事案件收案總數(shù)的三分之一強(qiáng)。其中一審案件為43件，二審案件212件（詳見(jiàn)圖例1）；民一庭177件，民二庭案件45件，民三庭33件（詳見(jiàn)圖例2）。對(duì)裁判文書(shū)實(shí)證之前先做個(gè)簡(jiǎn)單的背景介紹。該院為一個(gè)普通的中級(jí)法院，因一審案件不多所以抽樣和統(tǒng)計(jì)的裁判文書(shū)主要為二審案件。審理民商事案件共設(shè)置了三個(gè)民事業(yè)務(wù)庭，共有法官16名及書(shū)記員4名。扣除3名辦案不多的業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)（業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)不僅是法官，在實(shí)踐中其更重要的身份是作為行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)外處理大大小小的事情并負(fù)責(zé)對(duì)本庭案件及法官的管理），實(shí)際從事一線審判的民商事法官為13名。在分工上民一庭分管普通類(lèi)的民事案件，民二庭主要處理企業(yè)之間的經(jīng)濟(jì)糾紛，民三庭涵蓋了涉外民商及知識(shí)產(chǎn)權(quán)訴訟。在法官的人員結(jié)構(gòu)上，大部分法官尤其是三個(gè)庭長(zhǎng)均為長(zhǎng)期從事一線審判工作、審判經(jīng)驗(yàn)豐富的資深法官，幾個(gè)審判新手多為近年來(lái)通過(guò)公務(wù)員考錄的法律專(zhuān)業(yè)大學(xué)生。選取X市法院的民商事案件作為實(shí)證分析的樣本主要是基于我國(guó)85%的案件都被中基層法院消化了，而中基層法院中主要案件為民商事案件。因而通過(guò)以X市法院民商事案件作為切入口，可以為了解我國(guó)裁判文書(shū)存在的問(wèn)題做一個(gè)概要性和樣本式的了解。

（圖例1 一二審民商事案件分布圖）

（圖例2三個(gè)民事業(yè)務(wù)庭收案數(shù)分布圖）

筆者通過(guò)對(duì)255份裁判文書(shū)的抽樣統(tǒng)計(jì)和分析整理，發(fā)現(xiàn)該院大部分裁判文書(shū)還是合格的，但也存在不少問(wèn)題。在抽樣的255份裁判文書(shū)，大概有40多份裁判文書(shū)存在這樣或那樣、或大或小、形式或內(nèi)容的問(wèn)題，主要問(wèn)題主要如下：

第一、在形式或格式上，不少裁判文書(shū)編排體例不夠合理。對(duì)于某些案件，當(dāng)事人提交證據(jù)多達(dá)十幾甚至幾十份的案件，文書(shū)起草人或撰寫(xiě)人依然采取羅列式或糅合在一塊簡(jiǎn)單的表述為本院采信或不采信讓人眼花繚亂，可讀性差。即使像筆者這樣接受過(guò)系統(tǒng)法律教育的職業(yè)法律人依然感覺(jué)難懂，普通的社會(huì)公眾更是難以理解和接受，這無(wú)疑不利于司法權(quán)威和公信力的樹(shù)立。

第二、不少案件雖然整體上沒(méi)什么大的瑕疵，但仍有不少細(xì)節(jié)仍值得推敲。比如可能是把關(guān)不嚴(yán)或者承辦法官的疏忽大意，在一個(gè)判決書(shū)出現(xiàn)兩個(gè)審判長(zhǎng)的低級(jí)錯(cuò)誤實(shí)在是不應(yīng)該。部分案件對(duì)阿拉伯?dāng)?shù)字、計(jì)量單位的使用不夠統(tǒng)一和規(guī)范。比如在一個(gè)文書(shū)中既有尺、丈，又有米、厘米。在表述年份上本應(yīng)用特殊符號(hào)“〇”的，很多法官經(jīng)常阿拉伯?dāng)?shù)字“0”代替。

第三、個(gè)別案件只是對(duì)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求及提交證據(jù)進(jìn)行模糊處理而不進(jìn)行一一具體答復(fù)，甚至還出現(xiàn)了超判漏判而被發(fā)回一審法院重審。在部分案件中，有些當(dāng)事人提交了很多證據(jù)，但是判決書(shū)中態(tài)度曖昧，既未明確表示不予采信也不表述確認(rèn)跡象，這無(wú)疑讓當(dāng)事人為涉訴信訪、反復(fù)訴訟提供了溫床。

第四、裁判文書(shū)表述方式、撰寫(xiě)方法單一落后。很多裁判文書(shū)并未根據(jù)案件的性質(zhì)和情況進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整或特殊處理。部分案情復(fù)雜、證據(jù)繁多的案件，承辦法官可能是因?yàn)樾畔⒒讲桓叨茨苁炀氝\(yùn)用Word和excel等現(xiàn)代辦公軟件進(jìn)行繪圖、運(yùn)算以采用圖表、數(shù)軸等多元表述方法直觀反映案情。在語(yǔ)言選擇上，有些文書(shū)使用的語(yǔ)言過(guò)于專(zhuān)業(yè)而晦澀難懂或者文學(xué)味過(guò)濃而異化為散文。例如，在筆者調(diào)研的案件中就發(fā)現(xiàn)，有些案件使用過(guò)多生僻、難懂的專(zhuān)業(yè)法學(xué)名詞而致使文書(shū)看起來(lái)像一篇專(zhuān)業(yè)的學(xué)術(shù)論文亦讓讀者不知法官所云。

二、原因的解碼

（一）司法理念落后和法官素質(zhì)不高。

在審判實(shí)踐中，很多法官并未樹(shù)立起現(xiàn)代司法理念。部分法官存在著重視審判而忽略裁判文書(shū)撰寫(xiě)的錯(cuò)誤司法理念。認(rèn)為只要裁判結(jié)果是正確的，裁判文書(shū)出現(xiàn)點(diǎn)瑕疵是無(wú)關(guān)痛癢之事。法官自身未能對(duì)判決書(shū)等裁判文書(shū)引起足夠重視或缺乏責(zé)任意識(shí)，從而未認(rèn)真對(duì)待裁判文書(shū)是裁判文書(shū)質(zhì)量不高的重要緣由。另外，法官隊(duì)伍自身素質(zhì)不高也是裁判文書(shū)出現(xiàn)諸多瑕疵原因束之一。由于歷史性的原因，我國(guó)目前在一線從事審判的相當(dāng)部分資深法官都沒(méi)有接受過(guò)系統(tǒng)專(zhuān)業(yè)的法律教育而進(jìn)入法院工作，即使是當(dāng)前通過(guò)公務(wù)員考錄的法律專(zhuān)業(yè)大學(xué)生也因?yàn)榇髮W(xué)法律實(shí)務(wù)教育的匱乏、自身審判經(jīng)驗(yàn)不夠豐富、生活閱歷尚淺等因素而導(dǎo)致裁判文書(shū)存在著諸多問(wèn)題。

（二）制度激勵(lì)機(jī)制闕如和裁判文書(shū)培訓(xùn)教育的邊緣化。

缺失了制度的庇護(hù)和維持，即使法官自身再重視、再?gòu)?qiáng)調(diào)裁判文書(shū)的重要性，合格乃至優(yōu)秀的裁判文書(shū)只能成為一種偶然式地爆發(fā)，而無(wú)法成為一種群體性的法官行為自覺(jué)或經(jīng)常性的慣性運(yùn)作。雖然法院自身每年都有對(duì)法官業(yè)績(jī)的考評(píng)，但不少法院一味追求辦案數(shù)量和審判成果而忽視了對(duì)裁判文書(shū)質(zhì)量的砥礪。雖然目前法官教育培訓(xùn)在全國(guó)法院系統(tǒng)開(kāi)展得如火如荼，但對(duì)裁判文書(shū)的制作技巧與方法卻被拋棄在遺忘的角落。根據(jù)筆者的調(diào)查和訪談，裁判文書(shū)的制作方法與技巧難以成為法官培訓(xùn)教育的必修課而是法官自身在長(zhǎng)期的審判實(shí)踐中自覺(jué)摸索出來(lái)的經(jīng)驗(yàn)沉淀或跟著資深法官點(diǎn)對(duì)點(diǎn)輔導(dǎo)，這種自學(xué)成才式或師徒制的裁判文書(shū)技能培訓(xùn)自然無(wú)法保證裁判文書(shū)的零瑕疵。裁判文書(shū)制作技能游離于法官培訓(xùn)的視野之外必然導(dǎo)致裁判文書(shū)質(zhì)量的大面積遭殃。

（三）技術(shù)規(guī)范空白，裁判文書(shū)簽發(fā)審核鏈不完整。現(xiàn)行法院通用的民商事裁判文書(shū)體例和格式為1992年《法院訴訟文書(shū)樣式（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)九二樣式），九二樣式因?yàn)榧?xì)節(jié)不夠具體而缺乏操作性。比如對(duì)于很多的標(biāo)點(diǎn)符號(hào)使用、計(jì)算單位的統(tǒng)一都無(wú)一個(gè)通用、可行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和操作規(guī)范。技術(shù)規(guī)范的空白容易導(dǎo)致法官所撰寫(xiě)的裁判文書(shū)格式混亂和標(biāo)準(zhǔn)的無(wú)序。另外文書(shū)簽發(fā)簽發(fā)審核鏈不健全、不完整也是導(dǎo)致裁判文書(shū)大面積質(zhì)量赤字的重要因素。一方面，現(xiàn)行法院裁判文書(shū)簽發(fā)審核權(quán)主要集中于業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)和分管院長(zhǎng)。但在司法實(shí)踐中，庭長(zhǎng)和院長(zhǎng)本身事務(wù)繁重、精力耗散及長(zhǎng)期不在一線從事審判工作，不僅無(wú)暇顧及文書(shū)的質(zhì)量審核也因?yàn)闃I(yè)務(wù)的生疏不利于對(duì)文書(shū)質(zhì)量把關(guān)。另一方面，裁判文書(shū)自身的生產(chǎn)工序過(guò)多也會(huì)讓文書(shū)信息在流通過(guò)程中失真，耗散其原本的質(zhì)量或品質(zhì)。在目前文書(shū)撰寫(xiě)方式上，主要有承辦法官獨(dú)立起草或承辦法官交代好大概內(nèi)容交由法官助理或書(shū)記員處理再返回承辦法官進(jìn)行審核，然后提交業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)簽發(fā)。筆者以為這種多工序、反復(fù)性的文書(shū)生產(chǎn)模式既不容易精確表達(dá)承辦法官的裁判內(nèi)容，亦因?yàn)榱魍ōh(huán)節(jié)過(guò)多而導(dǎo)致的信息失真而為裁判文書(shū)存在的問(wèn)題埋下了不良種子。

（四）社會(huì)快速發(fā)展，糾紛日益復(fù)雜化帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

裁判文書(shū)是對(duì)裁判結(jié)果的展示和庭審過(guò)程的凝練，反映到裁判文書(shū)上也就必然牽涉到承辦法官需要運(yùn)用各種新知識(shí)、新信息來(lái)審理案件并以裁判文書(shū)為載體形成書(shū)面審理結(jié)果。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展等原因造成案件日益復(fù)雜及法律關(guān)系的復(fù)雜化，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展導(dǎo)致金融股票等新類(lèi)型糾紛、案件層出不窮，承辦法官在審理金融類(lèi)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件時(shí)常常需要運(yùn)用到相關(guān)行業(yè)或?qū)I(yè)的大量科技名詞、專(zhuān)業(yè)術(shù)語(yǔ)，這不僅對(duì)法官自身是個(gè)嚴(yán)重挑戰(zhàn)，亦讓當(dāng)事人對(duì)其作出的判決書(shū)難以理解和接受。若承辦法官依然對(duì)文字表達(dá)情有獨(dú)鐘，而只采用文字?jǐn)⑹觥ⅹ?dú)白作為唯一的文書(shū)敘述方式不僅會(huì)凸顯法官語(yǔ)言運(yùn)用、文字駕馭能力的蒼白，亦無(wú)法清晰表達(dá)其意圖。

三、路徑的選擇：

（一）采用多元表述方式，創(chuàng)新裁判文書(shū)撰寫(xiě)方法。

在筆者所調(diào)閱的案件中，發(fā)現(xiàn)幾乎所有案件的裁判文書(shū)都采用文字?jǐn)⑹龅葐我坏谋磉_(dá)方式，而且裁判文書(shū)也無(wú)法反映辦案的整個(gè)經(jīng)過(guò)及裁判文書(shū)的具體生產(chǎn)流程。筆者以為裁判文書(shū)的撰寫(xiě)不應(yīng)當(dāng)一味的求新求奇，但是應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件的性質(zhì)和本身的具體情況，采用多種方法反映案件流程，充分運(yùn)用各種圖表、數(shù)軸等多種方法表述裁判結(jié)果，通過(guò)圖表對(duì)相關(guān)時(shí)間節(jié)點(diǎn)、案情進(jìn)行一一表述，這不僅是人民法院司法公開(kāi)向縱深推進(jìn)的必然要求，亦能讓讀者一目了然，清晰地了解整個(gè)案件的發(fā)展過(guò)程。

例如，法官趙某在審理王某與謝某合伙糾紛一案中，王某稱(chēng)趙某的爺爺和謝某的媽媽是親姐弟，趙某為謝某表哥的兒子，依照《最高人民法院關(guān)于審判人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》第一條第一款的規(guī)定，“審判人員具有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)自行回避，當(dāng)事人及其法定代理人也有權(quán)要求他們回避：

（一）是本案的當(dāng)事人或者與當(dāng)事人有直系血親、三代以?xún)?nèi)旁系血親及姻親關(guān)系的；??”。趙某和謝某是三代以?xún)?nèi)旁系血親，趙某依法應(yīng)當(dāng)回避。經(jīng)查，趙某和謝某上述親屬關(guān)系屬實(shí)。在分析本案時(shí)，若只是運(yùn)用文字解釋說(shuō)明：旁系血親是相對(duì)直系血親而言，它指與自己具有間接血緣關(guān)系的親屬，即除直系血親以外的、與自己同出一源的血親；三代以?xún)?nèi)旁系血親是指同源于祖(外祖)父母的旁系血親，具體為伯、叔、姑、舅、姨、侄子(女)、外甥、外甥女、堂兄弟姐妹、姑舅表兄弟姐妹、姨表兄弟姐妹等。民眾依然很難理解當(dāng)事人之間的關(guān)系，但若運(yùn)用圖表計(jì)算法就一目了然了（如下圖）：

祖父和祖母（外祖父和外祖母）← 第一代

／ ﹨

父親（母親）伯、叔、姑等（舅、姨）← 第二代

︱ ︱

本人 兄弟姐妹（表兄弟姐妹）← 第三代

（圖表一：分析三代以?xún)?nèi)旁系血親的概念）

就本案而言，趙某和謝某親屬關(guān)系如下圖：

趙某曾祖父和曾祖母 ← 第一代

／ ﹨

趙某祖父 謝某母親 ← 第二代

︱ ︱

趙某父親 謝某 ← 第三代

︱

趙某 ← 第四代

（圖表二：分析本案所涉的親屬關(guān)系）

根據(jù)上述圖表，我們很容易看出：趙某和謝某最近的共同直系血親為趙某的曾祖父和曾祖母，趙某父親和謝某是姨表兄弟，屬第三代旁系血親，趙某是謝某表侄，二人并非三代以?xún)?nèi)的旁系血親。

（二）出臺(tái)裁判文書(shū)的通用格式，統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的實(shí)施細(xì)則。

通過(guò)對(duì)裁判文書(shū)的實(shí)證調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)部分案件因通用格式的缺失和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范的匱乏而讓承辦法官無(wú)所適從，或“自作主張”導(dǎo)致裁判文書(shū)對(duì)計(jì)量單位、阿拉伯?dāng)?shù)字的使用非常混亂和無(wú)序。比如有些文書(shū)中既有米和厘米，又有尺丈等傳統(tǒng)計(jì)量單位；亦或?qū)⑽臅?shū)中表述年份的特殊符號(hào)“〇”寫(xiě)成阿拉伯?dāng)?shù)字0或者英文字母O，或者三者混用。雖然這只是很小的一個(gè)細(xì)節(jié)，但細(xì)心觀察，這些“小缺陷”不僅與裁判文書(shū)作為國(guó)家正式司法文書(shū)的嚴(yán)肅性不相統(tǒng)一，亦是對(duì)社會(huì)主義法治權(quán)威的傷害。筆者以為可以在人民法院訴訟文書(shū)格式的基礎(chǔ)上繼續(xù)細(xì)化相關(guān)的格式空白和技術(shù)操作規(guī)范，通過(guò)出臺(tái)通用文書(shū)格式和統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范以完善裁判文書(shū)的形式規(guī)范。比如對(duì)于計(jì)量單位和阿拉伯?dāng)?shù)字等特殊符號(hào)的運(yùn)用，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在引用相關(guān)法條時(shí)也應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照條款項(xiàng)的規(guī)范進(jìn)行操作，在法條引述上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持程序法優(yōu)于實(shí)體法，上位法優(yōu)于下位法，特別法優(yōu)于普通法的法律引述順序進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范。

（三）更新司法理念，創(chuàng)新法官培訓(xùn)方式。

加強(qiáng)對(duì)裁判文書(shū)制作等相關(guān)司法技能的培訓(xùn)教育。一份裁判文書(shū)出現(xiàn)諸如兩個(gè)審判長(zhǎng)等明顯錯(cuò)誤，一方面承辦法官自身沒(méi)有重視，光注重案件審判而忽略了裁判文書(shū)的撰寫(xiě)；另一方面，因?yàn)樗痉寄艿娜狈Γ芏喑跞畏ü匐y免會(huì)出現(xiàn)這樣或那樣的瑕疵與問(wèn)題。因而筆者以為在裁判文書(shū)的撰寫(xiě)上，應(yīng)當(dāng)讓所有從事審判一線的法官更新并樹(shù)立現(xiàn)代司法理念以培育法官自身的責(zé)任意識(shí)。要讓法官深切體會(huì)到不僅案件的承辦質(zhì)量關(guān)乎法官的工作業(yè)績(jī)和職業(yè)道德，裁判文書(shū)的撰寫(xiě)也是案件質(zhì)量及法官業(yè)績(jī)的重要組成部分。

在培育法官責(zé)任意識(shí)上，一方面，應(yīng)當(dāng)將裁判文書(shū)的撰寫(xiě)及后續(xù)裝訂歸檔納入法官工作量或業(yè)績(jī)考核體系。將裁判文書(shū)撰寫(xiě)質(zhì)量納入法官業(yè)績(jī)考評(píng)體系，將其作為法官日后晉職晉級(jí)的重要依據(jù)和參考系數(shù)。人民法院可以定期開(kāi)展對(duì)裁判文書(shū)評(píng)比及優(yōu)秀文書(shū)樣式設(shè)計(jì)競(jìng)賽以激發(fā)法官對(duì)裁判文書(shū)撰寫(xiě)的熱情與動(dòng)力。通過(guò)這種文書(shū)樣式設(shè)計(jì)競(jìng)賽及裁判文書(shū)的評(píng)比和遴選讓承辦法官充分認(rèn)識(shí)到裁判文書(shū)的重要地位和意義以創(chuàng)造更多的優(yōu)秀裁判文書(shū)。另一方面，應(yīng)當(dāng)改變培訓(xùn)方法，強(qiáng)化對(duì)裁判文書(shū)制作等司法技能的培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)有多名資深法官同時(shí)傳幫帶一名新人的交叉式導(dǎo)師制，以讓新人快速學(xué)習(xí)各種裁判文書(shū)制作的技巧與方法及對(duì)常見(jiàn)的錯(cuò)誤、誤區(qū)的規(guī)避，以實(shí)現(xiàn)年輕法官的快速成長(zhǎng)；同時(shí)通過(guò)開(kāi)設(shè)文書(shū)制作技能專(zhuān)題講座、印發(fā)相關(guān)優(yōu)秀文書(shū)、文書(shū)樣式設(shè)計(jì)競(jìng)賽等方法以實(shí)現(xiàn)對(duì)法官裁判文書(shū)制作技能的大規(guī)模輪訓(xùn)和司法技能的大提升。

（四）合議庭運(yùn)作實(shí)體化，完善裁判文書(shū)簽發(fā)審核鏈。

根據(jù)筆者對(duì)從事一線審判的調(diào)查和訪談，筆者了解到現(xiàn)行的裁判模式雖然是基本是把合議庭功能虛化了。即很多案件的審理，承辦法官基本是對(duì)整個(gè)案件的文書(shū)送達(dá)、庭前調(diào)解、證據(jù)認(rèn)定、裁判結(jié)果大包大攬，而作為合議庭成員的其他法官只是在庭審時(shí)合議案件，更有極個(gè)別者干脆合而不議。比如只在庭審前匆忙翻閱案卷或者連案卷也不參閱而直接參加庭審，在案件評(píng)議及裁判結(jié)果也是毫無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的同意承辦人意見(jiàn)。這種模式下的案件合議模式實(shí)質(zhì)上已經(jīng)異化為一人庭或者說(shuō)合議庭已經(jīng)被嚴(yán)重虛化了。合議庭虛化不僅喪失了其本應(yīng)有的、發(fā)揮集體智慧的優(yōu)勢(shì)，也排除了其合議庭成員之間分權(quán)與相互監(jiān)督的功能。筆者以為應(yīng)當(dāng)讓合議庭的運(yùn)作實(shí)體化，讓最熟悉案情的合議庭成員充分盡心盡責(zé)，明確其權(quán)責(zé)利的分配以便完善裁判文書(shū)的簽發(fā)審核鏈。

1、在合議庭的外部運(yùn)作上，將領(lǐng)導(dǎo)對(duì)裁判文書(shū)的簽發(fā)審核權(quán)還權(quán)于審判長(zhǎng)或合議庭，完善文書(shū)簽發(fā)審核鏈。合議庭的實(shí)體化在外部上主要是將行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)裁判文書(shū)對(duì)簽發(fā)權(quán)還權(quán)于合議庭，因?yàn)闃I(yè)務(wù)庭長(zhǎng)和分管院長(zhǎng)作為行政領(lǐng)導(dǎo)往往不參加案件的庭審與評(píng)議，無(wú)法及時(shí)掌握案件的具體情況和特殊問(wèn)題，其發(fā)表意見(jiàn)的權(quán)威性也就值得拷問(wèn)。另外，作為行政領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)、分管院長(zhǎng)因?yàn)樾姓聞?wù)繁雜及長(zhǎng)期不從事一線審判工作而生疏于審判工作也不適合對(duì)裁判文書(shū)進(jìn)行簽發(fā)。因而筆者注重在裁判文書(shū)的簽發(fā)審核上，應(yīng)當(dāng)將文書(shū)的簽發(fā)審核進(jìn)行內(nèi)容與形式的分離。對(duì)于事實(shí)認(rèn)定和法律適用等涉及案件實(shí)體性?xún)?nèi)容應(yīng)當(dāng)主要有合議庭的審判長(zhǎng)審核簽發(fā)，對(duì)于重大疑難復(fù)雜的個(gè)別案件可以將審核簽發(fā)權(quán)上提業(yè)務(wù)庭長(zhǎng)或分管院長(zhǎng)把關(guān)。

2、在實(shí)體化的內(nèi)部機(jī)制上，也可考慮將案件的事實(shí)審、法律審、證據(jù)審進(jìn)行分離并分別配置給合議庭成員，最后由案件的具體承辦人匯總相關(guān)意見(jiàn)草擬裁判文書(shū)交由審判長(zhǎng)簽發(fā)審核。這種案件審判權(quán)的三分法通過(guò)對(duì)審判權(quán)的分割以促使合議庭成員之間的相互監(jiān)督與制衡，有效地避免了合議庭被虛化為案件承辦人的 “一人合議庭”。比如在案件評(píng)議上，應(yīng)當(dāng)先由非承辦法官發(fā)表意見(jiàn)最后由案件承辦人出具最終意見(jiàn)。通過(guò)這種技術(shù)處理喚起合議庭成員的責(zé)任意識(shí)，或避免承辦法官的意見(jiàn)對(duì)其他成員造成先入為主的偏見(jiàn)或者合議庭非承辦成員以意見(jiàn)同意承辦人意見(jiàn)敷衍了事。

3、完善裁判文書(shū)的生產(chǎn)流程，強(qiáng)化對(duì)司法輔助人員的考核。首先，要加強(qiáng)裁判文書(shū)的電子化，即杜絕手寫(xiě)裁判文書(shū)再交由文印人員輸入電子版本，這樣循環(huán)往復(fù)地校對(duì)文稿不僅大大增加了文書(shū)的生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)，容易引發(fā)信息失真而增加不必要的錯(cuò)誤；而且過(guò)多的循環(huán)往復(fù)也是對(duì)司法資源的嚴(yán)重浪費(fèi)不利于司法的經(jīng)濟(jì)和高效。因此筆者以為作為實(shí)際承擔(dān)文書(shū)校稿和格式復(fù)核的書(shū)記員及文印人員等司法輔助人員也對(duì)文書(shū)質(zhì)量的影響不可小覷。其次，在考錄環(huán)節(jié)上，加強(qiáng)對(duì)司法輔助人員法律常識(shí)和語(yǔ)言文字能力的考察，并多開(kāi)展在職培訓(xùn)教育以保證裁判文書(shū)整個(gè)生產(chǎn)工藝中所有成員在文書(shū)校對(duì)、格式復(fù)核上的基本素質(zhì)達(dá)標(biāo)，并形成相互監(jiān)督的制衡機(jī)制。

（五）加強(qiáng)裁判文書(shū)的說(shuō)理性，提高裁判文書(shū)的可接受性。

“訴訟和體育比賽的一個(gè)差別是，法官裁判勝負(fù)需要陳述理由，體育裁判只作結(jié)論，不談理由，法官之所以有資格判決輸贏，是因?yàn)樗麄兡軌蛱峁┡袥Q理由；體育裁判也有自己的理由，只是體育規(guī)則本身比法律規(guī)則簡(jiǎn)單、明確，裁判需要當(dāng)場(chǎng)宣布因而沒(méi)有時(shí)間陳述理由。” 說(shuō)理是司法裁判的生命所在。說(shuō)理是法律所應(yīng)具備的理論品質(zhì)，亦是司法不同于武力等其他糾紛解決方式的本質(zhì)所在。我們很難想象一份堆砌著暴力、強(qiáng)權(quán)、強(qiáng)詞奪理的裁判文書(shū)能夠被當(dāng)事人真誠(chéng)、心平氣和地接受。法官通過(guò)敘事實(shí)、擺證據(jù)、講道理的溫和強(qiáng)制讓當(dāng)事人從心底真正接受判決的正當(dāng)性，讓案件的相關(guān)當(dāng)事人息訴罷訪。說(shuō)理性在裁判文書(shū)中主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

1、說(shuō)理首先需要注重公開(kāi)性、透徹性。裁判文書(shū)說(shuō)理的基本含義是法官充分運(yùn)用法律規(guī)定、生活常識(shí)、司法經(jīng)驗(yàn)、法律方法等相關(guān)知識(shí)充分進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)評(píng)估和法律選擇。通過(guò)這種認(rèn)定、評(píng)估和選擇的司法過(guò)程，裁判一步步靠近事實(shí)的真相，接近公正的彼岸。這種說(shuō)理應(yīng)當(dāng)全面、充分展示法官的自由心證過(guò)程。這種心證既不是秘密的，也不是沒(méi)有任何約束和限制的。法官的自由心證通過(guò)說(shuō)理在裁判文書(shū)中得到全面展示，通過(guò)這種心證公開(kāi)化打消當(dāng)事人的疑問(wèn)，能夠?qū)Σ门械墓扔幸粋€(gè)客觀的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)。在事實(shí)模糊或法條競(jìng)合、法律漏洞的情形下，法官應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用舉證規(guī)則、法律推理、法律論證和漏洞填補(bǔ)等法律選擇方法演繹案件的裁判過(guò)程，充分展示法官的自由心證過(guò)程。

2、裁判文書(shū)的說(shuō)理應(yīng)當(dāng)注重全面性和針對(duì)性的統(tǒng)一。在全面性上，主要體現(xiàn)法官對(duì)當(dāng)事人提出的訴訟請(qǐng)求和所提交的證據(jù)進(jìn)行一一確認(rèn)或否決。對(duì)于當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求和證據(jù)，法官不能抱著曖昧的態(tài)度不置可否，既不確認(rèn)也不否決，這種不可置否的司法裁判當(dāng)然無(wú)法當(dāng)事人信服。對(duì)于當(dāng)事人所提交的證據(jù)是采信還是不予采信，法官還需要用適當(dāng)?shù)恼撟C或充分的理由說(shuō)明而不是避重就輕敷衍了事。針對(duì)性主要指法官不是是說(shuō)所有的裁判都必須長(zhǎng)篇大論地進(jìn)行反復(fù)論證和羅嗦，而是要針對(duì)案件的具體情況，努力做到 “因案而異”。要對(duì)當(dāng)事人爭(zhēng)論激烈或重大爭(zhēng)議的事實(shí)、證據(jù)進(jìn)行有重點(diǎn)的針對(duì)性闡述并以一事一議為宜，在最后進(jìn)行綜述性的表述法院的立場(chǎng)和觀點(diǎn)。而對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚的案件，法官也無(wú)須無(wú)病呻吟地循環(huán)敘述、重復(fù)論證。筆者不贊成篇幅越長(zhǎng)就是說(shuō)理越透徹、越明朗。筆者以為說(shuō)理應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件的具體情況繁簡(jiǎn)得當(dāng)，論證清晰即可。另外對(duì)于調(diào)解書(shū)，只要當(dāng)事人內(nèi)心的真實(shí)意思表示、合意達(dá)成，法官不需要大篇幅地進(jìn)行說(shuō)理和論證。

3、在強(qiáng)化司法公開(kāi)的背景下，裁判文書(shū)的說(shuō)理還應(yīng)當(dāng)從裁判文書(shū)外入手，從“書(shū)外”加強(qiáng)說(shuō)理性。書(shū)外說(shuō)理，主要是以裁判文書(shū)附件的形式將其他不宜寫(xiě)入文書(shū)但又與案件相關(guān)內(nèi)容附在判決書(shū)或裁判主文的后面，將那些不宜寫(xiě)入正式裁判文書(shū)但又與案情相關(guān)、案件當(dāng)事人利益相關(guān)的內(nèi)容以附件的形式附在判決主文后面，這不僅有效地保證了案件當(dāng)事人的知情權(quán)，推進(jìn)司法公開(kāi)，也有利于將保證裁判文書(shū)作為國(guó)家正式司法公文的嚴(yán)肅和權(quán)威。裁判文書(shū)的附件主要指案件特殊處理的政策背景、量刑要素表、法條引述的全文及就案件本身發(fā)出的司法建議書(shū)等不宜寫(xiě)入判決主文的內(nèi)容。現(xiàn)行判決書(shū)判決所援引的法條往往只有相關(guān)的條款項(xiàng)而無(wú)具體的內(nèi)容或法條全文，一方面很不利于讀者的查找和翻檢，另一方面對(duì)于法律懵懂的當(dāng)事人，讓其自己去查找相關(guān)的司法解釋或從眾海量的法條庫(kù)里去檢索相關(guān)的法條也非一件易事，而法官在裁判文書(shū)主文后附上相應(yīng)的法律條文，則是舉手之勞。（作者單位：江西省新余市中級(jí)人民法院）

第五篇：政治權(quán)力與政治合法性

政治權(quán)力與政治合法性

一、政治合法性的概念與構(gòu)成要素

政治合法性是社會(huì)秩序和權(quán)威被自覺(jué)認(rèn)可和服從的性質(zhì)與狀態(tài)，是統(tǒng)治者“政治統(tǒng)治”與民眾“政治服從”之間的關(guān)系。其構(gòu)成要素有：①意識(shí)形態(tài)；②施政績(jī)效；③社會(huì)價(jià)值；④民主法治。

二、政治權(quán)力對(duì)政治合法性的影響

1、政治權(quán)力的無(wú)限擴(kuò)張，會(huì)降低民眾對(duì)政治的信任，從而削弱政治合法性。

2、腐敗問(wèn)題是政治合法性的一大危害，是動(dòng)搖執(zhí)政根基的危險(xiǎn)因素之一。腐敗問(wèn)題產(chǎn)生的根源主要有：監(jiān)督制約機(jī)制不完善，公務(wù)員道德素質(zhì)和職業(yè)素質(zhì)低下，法制不完善。

3、當(dāng)前處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期、改革攻堅(jiān)期、利益調(diào)整期、矛盾凸顯期，社會(huì)心態(tài)不夠平和，如果政治權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范，就很容易誘發(fā)仇富仇官心理，影響政府施政能力，侵蝕政治合法性的根基。

三、解決政治權(quán)力對(duì)政治合法性不良影響的對(duì)策措施

1、規(guī)范政治制度，維護(hù)公平正義。

2、完善協(xié)作機(jī)制，擴(kuò)大政治參與。積極適應(yīng)人們?nèi)找嬖鰪?qiáng)的民主意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、參與意識(shí)。

3、重視解決民生問(wèn)題，擴(kuò)大政治合法性的群眾基礎(chǔ)。

4、加大反腐敗力度，形成科學(xué)有效的反腐機(jī)制。