第一篇：統籌發展：新思路破解“三農”難題.

統籌發展：新思路破解“三農”難題

熱點不斷，政府重視

 盤點2003年的“三農”問題，可用“熱點不斷、高度重視”來概括。

 早在春天，非典來襲，讓人們看到了農村公共衛生體系建設的重要性。隨后，華東各地全面啟動農村醫療建設。江西等地出臺政策，加大對農村衛生院投資，加快農村醫藥體系建設試點。全國特殊疾病免費醫療也將寫入有關法律，為農村患者帶來福音。

 年中，安徽省把糧食補貼方式改革擴大到全省。財政補貼給糧食流通領域的錢，第一次直接送到農民手里。農民既沒有出賣農產品、也沒有出賣勞動力就從國家財政拿到錢，過去還從未有過。

 農村費改稅在安徽、江西試點成功之后，今年又在全國推廣。費改稅全面推廣與糧食直補，使農民負擔大大減輕。僅在江西，實行費改稅一年可為全省農民實際減負50億元，這個數字相當于江西省全年財政收入近14。

 夏秋之交，淮河流域一場大澇、江南一場大旱，讓人們再度把目光投向農村。而這期間糧油價格波動，引發了全社會對糧食安全、耕地保護問題的再認識，引發了國土資源垂直管理的改革。

 最讓人難以忘懷的，是溫家寶總理在四川農村一次隨機的造訪。一位樸實的農村婦女向總理傾吐了最難辦的事：農民工的工資難以兌現。不久，清欠農民工工資在全國各地進行，一批批農民終于拿到了他們的血汗錢。

 歲末，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在山東、河南專門就解決好“三農”問題進行考察。“各級黨委和政府切實把增加農民收入作為農業和農村工作的中心任務，堅持多予、少取、放活的方針”；“農民工辛辛苦苦工作了一年，一定要保證他們拿到應得的報酬”；“在清理已有拖欠的同時，要完善有關法規制度，加強市場監管，從源頭上防止發生新的拖欠”??總書記的話，既表達了黨中央、國務院對廣大農民的深情暖意，同時也是對各級黨委和政府的殷切要求，即一定要解決好“三農”問題。

 農產品漲價攪動市場

 圍繞“三農”話題，農產品漲價現象引起特別關注，這次漲價是在農產品連續6年價格下滑之后的第一次上漲，經濟學家稱之為恢復性價格增長。

 糧食產量的減少，無疑是漲價的誘因之一。糧食產量是如何減少的？兩個“跌破”的說法比較權威：一個“跌破”是糧食播種面積跌破15億畝，比1998年減少了2億畝；另一個“跌破”是糧食總產量跌破4500億公斤，可能在4350億公斤上下。這樣的糧食面積和產量，確實給糧食問題敲響了警鐘。

 農業部人士分析說，“跌破”有兩個主因：其一是結構性調減。一個時期以來，農業結構調整存有誤區，簡單地壓“糧”擴“經”，使糧食種植面積不斷下滑；其二是大量耕地被占用。高速公路和各類開發區等建設用地，使耕地面積大幅度減少。前者是結構調整過程中出現的問題，解決起來比較容易；后一個原因與工業化和城鎮化進程相伴，絕不能放任自流。

 盡管糧價開始上漲，但沒有引起多大波動。因為，這次糧價雖然在短時期內上漲幅度較大，但目前的價格僅相當于1998年的85%，與2000年的糧價基本持平。國務院發展研究中心農村研究部部長韓俊認為，這次糧價上漲是合理回歸，這表明糧價低迷周期結束，正進入反彈階段。

 還有人提出，雖然糧價漲了，但真正受益的并不是農民，而是中間環節。由此可以看出，農產品的漲價，是市場供需的反映，在越來越完善的市場經濟環境中并不可怕。但如何讓農民在糧價上漲中獲得利益，倒是值得關注的。

 統籌城鄉發展成為新思路

 細究各種各樣的“三農”事件，有一個特點很明顯，就農業談農業的情況越來越少，更多時候是把它放在城鄉一體化的背景下統籌解決。

 十六屆三中全會系統提出了統籌式發展觀，而“五個統籌”中“統籌城鄉發展”被放在了首位。城鄉統籌發展，是對工業與農業、城市與農村、城市居民與農民通盤考慮、整體發展的戰略思想。要改變過去重城市、輕農村，“工農隔離、城鄉分治”的觀念和做法，通過體制改革和政策調整，把解決“三農”問題放在優先位置，加大對農業的支持和保護，實現以工促農、以城帶鄉，促進農業與工業、農村與城市經濟協調發展，社會全面進步。

 事實上，隨著市場經濟的發展和交融，“三農”問題已和城市發展互相糾結，密不可分。比如，農產品漲價，城市居民立刻有強烈反應；清理農業耕地被占，與城市化和工業園區相關連；農村公共衛生體系的被重視與建立，與非典時期城里人的公共安全受到威脅相關；農民增收的重要途徑，在非農業領域，在農村以外；有人甚至提出，解決“三農”問題的惟一出路，就是讓一半農民變為市民。可見，不統籌城鄉發展，“三農”問題無法解決。

 2003年，“三農”問題發展的脈絡表明，就“農”談“農”的思路已經改變，統籌城鄉發展已成為新的思路。

 《華東新聞》

(2003年12月30日  第一版)

第二篇：破解三農難題實現統籌發展

破解三農難題 實現統籌發展

發布時間：2009年08月17日 22:05 作者：李文勇

平原縣是傳統農業大縣，全縣４４萬人口中３８萬是農民，因此，沒有農村的小康，就沒有全縣的小康。全面實現小康社會目標，必須從農村抓起，從破解三農問題入手。２００３年以來，我們在全縣開展了以培育新型農民、發展現代農業、建設秀美農村為核心內容的小康村創建工程，取得了積極的效果。

一、樹立創建樣板，制定科學標準

我們根據國家有關小康社會的指標，結合本縣實際，在村莊基礎設施、精神文明、基層組織建設和經濟社會發展等四個方面，制定了一套２０項的小康村創建基本標準。在基礎設施建設上，制定了四化道路硬化、造林綠化、村莊亮化、整體美化、四通村村通油路、戶戶通自來水、通電話、通有線電視、兩改改廁、改圈等標準，積極開展村容村貌整治活動，建立健全文化大院和體育場所，改善群眾的生產和生活條件。在精神文明建設上，從改陋習、講公德、樹新風入手，更新思想觀念，提高自身素質，培育有理想、有道德、懂科技、能致富的新型農民。同時，在村風民風、社會治安和信訪事件、農村社會穩定及農民安居樂業方面樹立動態標準。在基層組織建設方面，明確提出村黨支部要有戰斗力和凝聚力，要發揮核心作用，積極推進農村基層自治，發揚基層民主，保障農民權益。在經濟社會發展上，我們抓住增加農民收入這個根本，推進農業產業化進程，培植主導產業，加快剩余勞動力轉移。同時加強社會建設，制定了九年義務制教育、計劃生育、初級衛生保健、合作醫療和勞動保障等方面的標準。在科學制定創建標準的同時，我們抓樣板示范。縣里采取培植典型、示范引導等措施，扎實推進創建工作，做到點上工作亮起來、面上工作跟上來。堅持抓點帶面，對４０個首批示范村，責任到人，由四大班子２０個縣級領導直接聯系，全面負責，及時總結推廣創建經驗。

二、突出創建重點，啟動三大工程

小康村創建涉及農民、農業、農村三方面問題，是一個系統工程。我們圍繞小康村創建總體目標，牢牢抓住創建核心，創造性地啟動了培育新型農民、發展現代農業、建設秀美農村三大工程。

培育新型農民工程。農民群眾是小康村創建的主體，也是受益的主體。沒有農民群眾的廣泛參與，小康村創建就會成為無源之水、無本之木。實施這一工程，就是要突出解決農民觀念落后、致富能力不強、向二、三產業轉移緩慢等問題，從根本上激活廣大農民致富奔小康的內在動力。為此，我們以培訓為抓手，實施培育工程：一是觀念培訓。縣里連續兩年組織農民南下溫州學習，并邀請了百名浙商訪平原，面對面與農民進行思想交流與溝通。各鄉鎮還組織萬名農民外出參觀，使廣大農民的心靈受到了震撼，封閉陳舊的思想和落后的觀念受到了沖擊，精神面貌為之一新。二是技能培訓。實施五萬農民培訓工程。由農業局、畜牧局、林業局、蔬菜局、民營局等五個職能部門利用多種形式分別培訓一萬名農民群眾，增強農民群眾科技素質和致富技能。三是勞務輸出人員的技能培訓。四是法制培訓。開展法律下鄉入戶活動，完善村規民約，引導農民學法懂法用法、依法辦事和維護自身權益。

發展現代農業工程。發展現代農業既是小康村創建的基礎，又是實現全面小康的物質保障。我們規劃和實施了“三五一”的現代農業發展工程。一是建成三個一批。按照市場化的要求，瞄準國內外市場，建成一批品牌型的訂單農業生產基地，促進農業產業結構調整，發展優質高效農業；按照產業化的要求，堅持以工業觀念經營農業，扶持一批農字號的龍頭企業，帶動生產基地，形成產業鏈；按照規模經營的要求，加快土地流轉，促進民營經濟發展，培育一批特色產業、專業村和專業大戶，提高農業集約經營和規模經營水平。二是形成五大體系。按照社會化的要求，從種養加產供銷多個環節，培育形成適應現代農業要求的良種良方科技推廣體系、農產品標準化無公害控制體系、農民互助合作經濟體系、農業生產資料市場監管體系、農業市場信息服務體系。三是完善一個保障。加強農業基礎設施投入，進一步改善農業生產條件，使農業增收的保障作用更加鞏固。

建設秀美農村工程。主要是改善農村生存和發展環境，實現人口、經濟與社會協調發展，實現人與自然、人與社會的和諧發展。突出抓好四個環境建設：一是建設起居衛生的村居環境，以制定村莊規劃為切入點，加大基礎設施建設力度，治理農村臟、亂、差。二是建設健康文明的文化環境，開展送文明新風進千家萬戶和十星級文明戶評選活動，完善文體娛樂場所，建立健全村規民約。三是建設和諧民主的政治環境，推行農村干部、黨員星級化管理，強化農村民主政治建設，深化農村財務改革。四是建設舒適宜人的生態環境，建設綠色通道、圍村林帶和農田林網，實現村在林中、房在樹中、人在綠中。

三、創新推進方式，把握四項原則

在創建工作中，我們堅持規劃先行，加強協調，牢牢把握四項原則，創新小康村創建的推進方式，實現聯動共促。

１．總體規劃，三步實施。創建小康村是一個長期的過程，我們堅持總體規劃、三步實施、有序推進。從２００３年開始到２００５年底為起步、示范階段，實現１５％的村莊達到小康村標準；從２００６年至２０１０年底為擴面、延伸階段，實現６０％的村莊達到小康村標準；從２０１１年到２０１５年為普及、提高階段，實現全面建設小康縣的目標。

２．梯次創建，分類指導。針對全縣８７８個行政村發展不平衡的狀況，分為三個創建梯次：一是首選４０個經濟基礎好、班子強的村莊作為示范村，重點幫扶，一年打基礎，兩年成樣板。二是篩選１００個村作為第二梯隊，進行重點培育，擴大創建示范面。三是其他村莊全面啟動、扎實創建。三個梯次的村莊，制定相應的階段性考核標準，分類指導創建工作。

３．職責轉變，落實責任。推進小康村創建，關鍵在于各級組織的職責到位。全縣把小康村創建工作目標分解細化為７８項工作任務，分別落實到１１個鄉鎮和２７個責任部門，逐村逐項抓好落實。各部門緊扣創建主題，充分發揮職能作用。宣傳部門為創建工作輿論造勢，群團部門廣泛開展了遵守文明公約、學講文明用語活動，文化、衛生、科技等部門開展“六下鄉”活動，涉農部門立足自身職能，為群眾選產業、搞服務，抓好具體工作的落實。

４．城鄉互動，協調發展。小康村創建必須跳出農村看農村，把創建活動置于整個縣域經濟發展的戰略部署中，堅持城鄉聯動，統籌發展。一是提高縣城的中心輻射作用。按照“城區東擴、行政辦公區東移、舊城以商住為主”的總體思路，構筑了“三區一城”、“七縱六橫”的總體框架。先后實施了城區道路改造、城區景觀綠化等２６項工程，完善了城市功能，增強了輻射力和吸引力。二是加快村鎮建設步伐。鄉鎮按照“一次規劃、分步實施、適度超前、滾動發展”的原則，制定了小城鎮發展的總體規劃和８７８個村莊的發展規劃，村容村貌建設全面啟動。三是破除城鄉分割的體制性障礙。積極改革傳統的戶籍政策，取消了對農民進城的各種不合理規定，對其在城里生活、就業、子女上學以及進城創業和到開發區辦廠給予各種鼓勵和優惠。

經過兩年來的創建實踐，取得了良好的效果。一是農業結構得到調整，農民收入顯著增加。全縣培訓農民１２萬人次，轉移農村剩余勞動力３．６萬人。涌現出了２００多個種植專業村、１００多個養殖專業村和１６０多個民營經濟專業村，從事特色產業的專業戶達到７０００多戶。農民人均純收入年平均增加３００元。二是農民群眾封閉落后的生活習俗得到改變，講文明、樹新風、改陋習、謀致富成為農民的新時尚。兩年來，增建村文化大院５２７處，農民夜校３５０處，體育場所２８０處，農村六星級以上文明戶達到８０％。三是農村環境明顯改善。兩年來，新修公路１１００多公里，植樹造林３０００多萬株，農田水利設施投入２億多元。全縣有９５％的行政村通上油路，９０％的村實現了村莊綠化，３８％的村莊街道硬化，８５％的村莊街道亮化，２０％的村莊用上了自來水；４０％的農戶接入有線電視，７８％的農戶安上電話。四是進一步密切了農村黨群干群關系。農村黨支部的核心作用和干部、黨員的帶頭致富和帶民致富的雙帶作用在創建中得到了充分體現。

（作者：中共山東省平原縣委書記）

第三篇：發展現代農業 破解三農難題

[摘要]山東省濟寧市梁山縣大力發展現代農業，以“農業增效、農民增收”為目標，積極探討、科學規劃，不斷調整產業結構，提升農業規模化、集約化水平，多措并舉全力做好農村土地托管、流轉文章。

土地是農民群眾的命根子，是發展現代農業、促進農業增效、農民增收致富的良好保障。做好土地托管、土地流轉工作，不僅促進了農業產業化進程，而且提高了土地的產出效益和村民的經濟效益，使土地變得“寸土寸金”。山東省濟寧市梁山縣大力發展現代農業，以“農業增效、農民增收”為目標，積極探討、科學規劃，不斷調整產業結構，提升農業規模化、集約化水平，多措并舉全力做好農村土地托管、流轉文章。該縣著眼于破解基層組織建設中最難突破的村集體“無錢辦事”這一難題，堅持組織部門牽頭抓，供銷系統具體抓，整合兩部門優勢，聯手在全縣全面推行土地托管、土地流轉，促進了村集體普遍增收；供銷社拓展服務市場，農民群眾得到實惠，黨建帶社建實現共贏。截至目前，全縣15個鄉鎮（街道、開發區）140多個村已完成土地托管、流轉面積7萬余畝。

科學探索運作模式，積極開拓服務空間。以村級黨組織為龍頭，以基層供銷社為服務主體，以專業合作社為紐帶，聯合涉農企業、包地大戶等，對農民零散地塊進行統一托管服務，以合同形式約定服務內容，通過集約化、規模化運作管理降低生產管理成本，向農民收取低于同期市場價格的服務費用，在不改變農民土地承包權和收益權的狀態下，完成農民托付的各項服務，通過參與土地托管相關專業合作社盈利分紅及提供有償服務，增加村集體收入。通過實踐，該縣探索出了四種土地托管模式：一是由基層供銷社領辦糧食種植專業合作社，村“兩委”協助管理與服務；二是由基層供銷社流轉農戶的土地，村“兩委”幫助協調并參與管理；三是由村“兩委”流轉農戶的土地，由基層供銷社提供全托管服務；四是由村“兩委”與農戶簽訂托管協議，基層供銷社再與村“兩委”簽訂服務協議。該縣土地托管工作經過近兩年的實踐取得一定成效；縣供銷社和基層供銷社把質優價廉、一舉多得的服務拓展到現代農業生產的廣闊空間，贏得了前所未有的巨大服務市場，尤其是縣委組織部與縣供銷社“聯手”，村“兩委”與基層供銷社“合作”，協助供銷社在助推農業發展中有所作為，使縣供銷社在縣直部門中、基層供銷社在農村黨員干部群眾中的影響力有所增強，為基層供銷社的發展注入了新的活力，有效破解了“三農”難題，在助推現代農業發展的同時，解決了農民種地、增收難題。

“土地的有序流轉，一方面解放了農村剩余勞動力，使富余勞動力向第二、三產業轉移，促進了我鎮經濟結構調整；另一方面解決了多數因外出務工人員的逐年增多，造成的土地閑置和拋荒；同時大部分留守老人和婦女，也能從種田大戶那里從事一些力所能及的勞動，有效地促進了群眾增收。”楊營鎮黨委書記孔祥華在3月22日全鎮土地流轉座談會上對20余名村支部書記講道。該鎮積極創新農業經營方式和土地流轉管理服務方法，采取“政府推動、企業主體、農民參與”的運作模式，大力實施“小塊并大塊”農村土地整治整合，按照“蔚營模式”積極探討土地流轉新思路。目前全鎮已有劉普橋、張莊和高莊等15個村3萬余畝土地開展整治整合并對外公開招標，加入流轉“大軍”。該鎮通過積極探討、科學規劃，不斷調整產業結構，提升農業規模化、集約化水平，多措并舉全力做好農村土地流轉文章。加大宣傳土地流轉政策力度，鼓勵、調動群眾參與土地流轉。年后至今該鎮已多次召開土地流轉調度會，安排包村人員深入各村戶，向黨員、村干部和群眾積極宣傳土地流轉的相關政策以及帶來的社會效益及經濟效益，為群眾算好經濟賬，讓群眾切實主動參與土地流轉。創新土地流轉形式，規范土地流轉程序。堅持“依法、自愿、有償”的原則，因地制宜，按照“公司+生產基地+農戶”的運行模式，引導土地向經營大戶、致富能手流轉，從而實現土地資源的充分利用，通過農村土地流轉在促進農村勞動力向二、三產業轉移的同時，建設一批特色農產品生產基地，全力培育特色農業，促進農民增收。加大土地流轉信貸扶持力度，通過積極向縣有關部門爭取小額貸款等形式，幫助土地流轉經營主體解決生產資金，增設土地流轉專項貸款基金，緩解農業經營主體貸款壓力。保障農民權益，切實促民增收；任何一處

土地流轉，該鎮都要求簽訂好土地流轉合同，規范合同內容，明確土地流轉形式、面積、年限及雙方的責、權、義。同時要求土地流轉合同要司法公證，確保合同的嚴肅性，從根本上保證農民的合法權益。土地流轉不僅保障了村民的合法權益，而且也增加了村民收入；一方面土地流出農戶的流轉費明顯增加；另一方面，通過調整結構發展設施農業，新增了就業崗位，實現了農業增效、農民增收，達到農業產業化發展和促農增收的雙贏局面。

土地流轉促增收，高效農業好奔頭。自去年8月份開始，在縣下派辦、楊營鎮等部門單位的大力支持下，市公安局特警支隊駐蔚營村“第一書記”馬保軍帶領村黨員干部群眾積極探索，歷時5個月完成了全村土地流轉工作，蔚營村的現代農業夢想全面起航。“一開始，農民都不愿流轉土地，因為有些農民的耕地相對較少且比較分散，因此他們每年農忙時間并不太長，基本不太影響外出打工，一些農民特別是一些年紀較大的農民戀土情結重，寧愿粗放經營，也不愿意將耕地流轉出去；另外，還有一些進城務工經商的農民，把土地作為自己最后的退路，也不愿長期將土地流轉。”孔祥華介紹說。如今，蔚營村土地按照每畝800斤小麥的價格流轉給了種糧大戶和經營能手，大量農民結束了“面朝黃土背朝天”的耕作時代，一部分富余勞動力開始向二、三產業轉移，另一部分則自己做起生意，當上了“小老板”。“大規模機械化催生了現代農業，農民從土地上解放出來，和種地時候相比，全村人均收入增加了1000余元；現在村文化廣場也熱鬧起來了，每天都有村民跟著音樂扭扭跳跳，群眾的幸福指數越來越高了。”蔚營村支部書記侯憲強笑著說。楊營鎮現有耕地面積5.3萬余畝，土地耕作呈現地塊零散、地類多樣、地理地貌復雜等特點。為解決農村土地地塊細小、分散，不利于耕種管理的問題，該鎮在堅持農村基本經營制度和家庭經營主體地位的前提下，通過與高標準農田建設、土地整理、中低產田改造、農田水利建設等涉農項目掛鉤，引導農戶把分散的土地流轉出來并出租給大公司，實現專業化生產，提高生產效率，降低生產經營風險，克服家庭經營的局限性，為規模化生產提供條件；同時，逐步出臺一系列政策，鼓勵工商企業、科技人員等投資發展效益農業，促進土地資源向工商企業、農技人員和種養經營能手流轉和集中。

第四篇：推進城鄉統籌發展,破解“三農”難題研究

內部資料 注意保存

省科技顧問團2008年 系 列研究報告之四

推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

213

四川省科技顧問團辦公室

編

二○○八年八月推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

《專題研究報告》213期

反饋意見：

回函請寄：成都市人民南路四段11號七樓省科技顧問團辦公室 郵政編碼：610041 E-mail: scskjgwt@126.com 編者按：

為全面貫徹落實科學發展觀，促進我省經濟的快速發展。按照省委九屆四次全會提出的“加快發展、科學發展、又好又快發展”全省工作的總體取向，著力打造“一樞紐、三中心、四基地”發展格局的要求，2008年，省科技顧問團組織專家，針對我省經濟、科技、社會發展中重大問題進行了六個方面的的研究。目前各課題研究工作已基本完成，現將各課題研究報告陸續付印，供領導和有關部門參考。

本期付印的報告是：《推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究》。

推進城鄉統籌發展，破解“三農”難題研究

由于長期以來城鄉分割的體制性障礙，政府在解決“三農”問題時，不管是“制度”設計還是政策制定，都主要從農業內部尋找破解的對策。我省盡管在農民增收、農業發展方面取得了顯著進展，但城鄉“二元結構”特征仍沒有實質性的突破，城鄉差距還在不斷拉大。據統計，我省2006年城鄉居民收入差距由2005年的2.99∶1擴大為3.1∶1；全社會消費品零售總額中，占總人口2/3以上的農民的消費份額僅為1/3。農村居民恩格爾系數為50.8%，比城鎮居民高13.1個百分點。全省農民只享有20%左右的醫療衛生資源，“看病難、看病貴”的問題比較突出；等等。

近年來，按照中央要求，我省把推進統籌城鄉綜合配套改革、促進城鄉協調發展作為破解城鄉二元結構的重大舉措，在抓好成都市城鄉統籌綜合配套改革試驗區的同時，重點抓了德陽、自貢、廣元3個省級試點市和19個試點縣（市、區）的城鄉統籌綜合配套改革試點，初步形成了以點帶面、重點突破的試點工作格局，取得了明顯成效，但在試點中也發現了一些亟待解決的問題。

為此，省科技顧問團于2008年初開始，先后組織專家到成都市、自貢市等地調研，通過調查研究和對了解的情況 進行分析，提出了以下建議，供省委、省政府及省級有關部門參考。

一、試點工作中面臨的主要問題

（一）思想解放難

在由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變的過程中，有許多改革是從基層的探索和突破開始的。在試點中，各級政府雖然也都反復強調要鼓勵探索、支持創新、寬容失敗，但在具體實踐中，思想顧慮仍然還比較多，破舊立新仍相當困難。例如，農村土地產權制度改革和農民對土地的權利問題、農民的宅基地問題等，盡管已成為城鄉人口流動和土地資源優化配置的嚴重制約，但仍然難已放開。

（二）體制、機制突破難

要改革創新，就要對現行的一些制約發展的政策進行調整。而現行政策是依據國家相關的法律、法規制定的。如“土地制度”、“城鄉戶籍制度”、“農村金融”等管理體制要突破，必須在體制上自上而下地改，或者要授予特殊政策。改革就要涉及到調整部門的管理權限和打破現有的利益格局，所以，一些行業主管部門的積極性不是很高。盡管成都市在行政機構設置、職能分工等的改革方面取得了突破性進展，但在對上聯系方面，仍然要維持現有體制。試點工作推進難度仍很大。在經濟資源分配的機制上，市場仍然讓位于行政權利，市場經營主體的作用發揮有限。

（三）綜合配套難

統籌城鄉綜合配套改革是牽一發而動全身的綜合性改革。如戶籍制度改革就牽涉到相關的就業、就醫、就學、安居、社保等一系列制度的改革；推進農業產業化就要研究土地、人力、技術、資金等生產要素在城鄉間互動的激勵機制和政府公共產品投入的引導機制；推進規劃統籌就需要研究經濟發展、城鄉建設和土地利用規劃的有機銜接問題。但由于部門分割和利益博弈，要設計出一個多方滿意的方案和推進試點工作進展的難度都很大。

（四）資金籌措難

要形成城鄉經濟社會統籌發展的新格局，建立“以城帶鄉、以工促農”的機制，都需要一定的經濟實力作支撐，尤其是財政的二次分配向農民、農業和農村傾斜，以體現公平和公正原則，分配遇到的阻力和困難很大，許多地方財政的投入主要還是工業和城市建設。民間資本的發育不足，對農村經濟的促進作用仍有限。我省經濟發展水平偏低，特別是縣域經濟還不夠壯大，城市帶動能力不夠強，要實現改革試點的重點突破難度較大，作為經濟不發達地區的城鄉統籌，財力不足使許多好的愿望難以實施。農村、農業的資金投入不足，直接影響到人才的流向，使農村勞動力素質相對下降，新農村建設需要的人力資源缺乏，增加了“三農”問題解決的難度。

二、成都市推進城鄉統籌綜合配套改革和發展的主要經驗

成都市自2003年即開始實施城鄉統籌、“四位一體”科學發展的城鄉一體化發展戰略。以科學規劃為基礎，以市場化改革為動力，以“三個集中”為基本方法，以規范化服務型政府建設和基層民主建設為保障，努力形成城鄉經濟社會一體化發展的新格局，成效明顯。其基本經驗有：

（一）實施以“三個集中”為核心的城鄉一體化發展戰略 推進工業向集中發展園區集中，加快實現新型工業化；推進土地向規模經營集中，加快實現農業產業化；梯次引導農民向城鎮集中，加快實現新型城鎮化。大力開展了農業產業化經營、農村發展環境建設、農村扶貧開發“三大工程”。

（二）推進公共服務體制機制改革，著力構建統籌城鄉發展的體制機制

率先在全國提出“實行一元化戶籍制度”； 建立了城鄉一體的勞動力市場；基本實現了城鄉社會保險制度全覆蓋；促進城鄉教育均衡發展；形成了農村公共衛生應急指揮、疾病預防控制等體系，全面實施鄉鎮（村）衛生院（站）標準化建設； 推進科技、文化事業改革，推動了城市文明向農村輻射。

（三）推進投、融資體制改革，規范和完善市場化配置資源機制 取消市場準入限制，讓一切投資主體都平等享受國民待遇，清理、規范投資領域的行政法規和收費，政府由事前監管轉變為加強事中、事后監管和服務，規范政府投資行為，發揮政府投資的引導作用。市和區縣兩級成立現代農業投資公司和小城鎮投資公司，組建農業擔保公司，搭建現代農業投融資平臺。開展村鎮銀行試點和農村信用社改革，促進完善農村金融服務體系。

（四）推進政府社會管理和公共服務方式改革，建設規范化服務型政府

推進政府管理方式改革，切實解決政府管理上存在的缺位、越位和不到位問題；創新政府服務方式，從市到村初步形成了比較規范的政府服務體系和運行機制；建立了民主決策、政務公開、群眾評價的人民群眾參與的監督機制，促進了政府依法、高效行政；加強基層民主政治建設，促進基層民主管理，探索干部的公推差額直選辦法。

（五）多渠道促進城鄉非農產業發展，擴大城鄉就業和加快農民向市民轉變

成都市將擴大農民就業作為推進城市化和工業化是否成功的重要標志之一，積極采取多種措施，鼓勵通過勞務輸出、興辦鄉鎮中小企業和勞動密集型企業、工業集中園區等方式，幫助農民就近就業、居家就業和在城鎮靈活就業，增加個人和家庭收入。三、四川推進城鄉統籌發展配套改革的重點 城鄉統籌發展制度變革的核心是使城市和農村的公民獲得資源的機會平等權利；改革的關鍵在于實現各種生產要素的充分流動和公共資源的平等供給；最終目的是城鄉居民擁有平等享受改革成果的權利，縮小收入和福利差距，實現共同富裕，從而破解“三農”難題。

（一）改革城鄉戶籍、勞動就業和社會保障制度 1．改革城鄉分割的二元戶籍管理制度，實施城鄉一體化的居民登記和管理制度

改革戶籍管理制度，不是簡單的戶口類別的轉變，而是要取消依附于戶籍制度上的經濟社會功能，實行按居住地登記為基本形式的城鄉統一的新型戶籍制度，從而消除以戶口為依據的城鄉分割的福利制度，建立和完善以居住證管理為核心、以居住地登記戶口為基本形式、以合法固定住所或穩定職業為準入條件、城鄉統一的戶籍管理制度。同時，逐步打破戶籍管理上的區域限制，探索在全省市州之間、城鄉之間合理有序流動的管理政策。

2．建立城鄉一體的勞動力職業技能培訓和服務體系 在鄉村九年義務教育普及和實行“兩免一補”政策的基礎上，推行職業教育的助學金制度，地方政府根據財力再進行助學補助，以達到全免費的水平。實行全面的農民免費職業培訓制度。通過提高農村勞動力素質，逐步縮小城鄉人力資 源的質量差距，適應勞動力市場由單純的體力型向專業型、技術技能型的轉變要求，提升農村勞動力的就業能力和工資水平。

3．變革傳統的二元就業制度，構建城鄉統一的勞動力市場

進一步完善和規范政府對勞動力市場建設的規劃，實行城鄉統一的就業、失業登記制度。深化勞動就業制度的改革，清理和取消不利于農村勞動力進城就業的政策和法規，完善有關法規法律，保障農村勞動力的合法權益。加強勞動就業社會服務體系的建設，建立勞動信息網，加快城鄉勞動力就業的步伐，發揮勞動力市場在調配勞動力資源的作用。逐步建立城鄉勞動力自由流動、自主擇業、平等就業的新型就業制度和統一的勞動力市場。實行城鄉就業政策、失業登記、勞動力市場、就業服務和勞動用工的統一管理，盡快實現城鄉戶籍制度、就業制度、社會保障制度的統一和對接，確保農民在身份轉變后能夠真正享受到同等的市民待遇。

4．構建包括基本養老保險、醫療保險和最低生活保障在內的農村社會保障制度

建立城鄉統籌的最低生活保障、災害救濟、社會優撫、醫療、養老保障和社會福利的多層次城鄉社會保障體系。實現社會保障能夠在區域之間、城鄉之間進行轉換，消除妨礙社保賬戶流動的行政區域壁壘，逐步建立城鄉一體的社會保 障制度。當前重點是要積極推行農村最低生活保障制度，提高農村最低生活保障的標準；全面實施新型農村合作醫療制度，努力擴大覆蓋面。以鄉為單位普遍建立公益性的農村社區福利院；根據各地的條件建立、健全農村社會養老制度，做到全社會的老有所養。

（二）深化農村土地制度改革，建立兼顧國家和農民利益的和諧城鄉土地制度

1．改革政府的土地征用制度

明確界定土地征用的“公共利益”范圍，除公益性質土地征用外，政府逐步退出非“公共利益”土地市場交易主體地位，轉向公平交易規則制訂者和交易雙方利益維護者的角色。建立土地流通市場的土地增值收益農民、集體和國家三者合理分配機制，保證國家和集體獲取的土地溢價收入主要用于當地農村建設和農民社會保障。在現行的土地征用制度下，切實提高對失地農民的土地經濟補償標準，進行免費技能培訓和職業介紹，為有關人員辦理城鎮基本養老保險。

2．穩定和完善土地承包關系，按照依法自愿有償原則，完善土地流轉機制

通過農村土地使用權入股、出租的途徑，使農民從承包土地取得土地所有權流轉的收益。健全土地承包經營權流轉市場規則，保障農民的利益和避免通貨膨脹風險。通過農業產業化方式，逐步推進集約化經營，在有條件的地方發展適 度規模經營。

3．力求在農村居民宅基地的財產化上實現政策突破 要實現統籌城鄉土地制度，重點是解決農村集體土地產權的市場化、資本化和財產化問題。突破點是農戶宅基地的財產權和流轉的實現，從而使農民獲得應有的公民權利和平等的土地市場交易的產權地位。積極探索放活農村宅基地使用權的不同形式。實行集中居住的農民應當無償獲得合理的住房面積和質量條件；放棄宅基地的入戶城鎮的農村居民應按面積和地價給予財產權的經濟補償，并擁有在城鎮取得廉租房和經濟適用房的資格權利。

（三）統籌城鄉公共服務體系建設，促進城鄉社會事業協調發展

1．統籌城鄉醫療衛生事業發展，加大農村義務教育管理體制改革的力度

加大農村公共衛生投入力度，改善鄉村衛生醫療條件，增加公共財政對鄉村衛生院的支持。逐步完善以大病統籌為主的新型農村合作醫療制度，發展多種形式的農民互助合作醫療機制。進一步明確各級政府對發展農村義務教育的責任，鞏固義務教育和基本職業技能教育經費保障機制。實行農民工子女的居住地安排“兩免一補”義務教育的政府責任制度。

2．統籌城鄉社區和基礎設施建設，促進城鄉建設一體 化

加快農村公路建設和改造，積極進行農網改造和城網改造，優化城鄉電網結構，加強以飲水安全、農業灌溉、防洪等為重點的水利建設。按照城鄉協調發展的要求，把城鄉的居民社區、基礎設施和生態環境作為一個整體進行規劃和建設，加快建設中心村和農村新社區，加強農村基礎設施和生態環境建設，形成城鄉一體化的生產環境、人居環境和生態環境。

（四）深化農村金融體制改革，提升農村金融服務水平

1．建立以政策性金融機構、農村信用社為主體，商業性金融機構、民間金融輔助配合的多元化金融體系

確保農村融資渠道暢通，擴大農業農村投入來源。鼓勵支持農業小額信貸機構，建立和推廣“村鎮銀行”，賦予非政府小額信貸合作機構的合法地位，充分發揮小額金融的作用。推進農村金融體制改革與創新。明確縣域內金融機構信貸資金投入“三農”的比例，推進農村信用社改革，逐步建立以縣為單位的農村合作銀行或農村商業銀行；在試點市擴大建立村鎮銀行、全資貸款子公司、農村資金互助社試點。

2．積極推行產業扶持工程，著力解決農民和農村中小鄉鎮企業貸款難問題

通過政策措施，降低“三農”貸款門檻。探索農戶以土地承包權、宅基地使用權、林權等作為抵押品到銀行貸款的辦 法。通過政府建立農村發展風險基金，對風險小的傳統養殖、種植生產實行社區信用推薦的無抵押小額貸款運作。

3．積極探索農業保險體制改革，建立適應市場經濟發展的政策性、合作性和互助性保險體系

在全省統籌城鄉試點市縣，可全面鋪開政策性農業保險試點工作。建立省級財政的農業風險基金，依托政策性保險公司，擴大農業生產的保險范圍和覆蓋面。

（五）發展現代農業，建立城鄉統籌發展的產業基礎

1．大力扶持農業產業化龍頭企業，促進農村就業與增收

大力發展現代農業，加強農業基礎設施建設，推廣農業科技成果，推進農業產業化經營。著力培育龍頭企業和產業集群，做大做強一批競爭力和帶動力強的龍頭企業；扶持農民專業合作組織，提高農業集約化、規模化和現代化水平。

2．建立健全農產品市場流通體系，暢通農產品流通渠道

以規范化管理、規模化經營和標準化服務為核心，加快農產品批發市場的培育與發展，重點建設和發展一批跨區域、輻射力強的各具特色的產區農產品專業批發市場。發展農產品零售市場，加快構建農產品現代流通方式。

3．規范農業生產資料市場發展，構建競爭有序、方便快捷的農用生產資料流通市場 加快推進國有及供銷合作社農資流通的現代企業制度改革，發揮農資流通主渠道作用。積極發展農資連鎖經營，構建輻射能力強，網絡覆蓋面廣的新型農資經營體系。建立健全農資價格監控機制，嚴格種子、農藥、化肥、農機具等產品經營的市場準入制度；完善農資市場監督體系，嚴厲打擊制售假冒劣質農資產品等坑農行為，為保護農民利益提供制度保障。

4．統籌城鄉科技發展行動，切實推進科技創新要素向農村、農業流動

強化農業科技支撐，推進新品種、新技術的應用，提高農業綜合生產能力；建立農業科技示范園區帶農戶、科技企業帶農業工人、科技合作社帶專業戶等農業組織化的模式。配合新農村建設，向農村推廣各種生產、生活的新技術，新模式。

四、當前推進統籌城鄉發展的對策措施

（一）以宅基地財產權明晰為突破口，實施城鄉土地綜合整理和配置機制，優化土地結構和布局

支持試點市縣實行城鄉建設用地增減掛鉤辦法，在保證農村耕地面積不減少的前提下，以鄉村集體建設用地減少部分（農民住宅土地為主）指標充實城市國有建設用地指標，以滿足人口、產業城鎮化的用地需求，減少農村人口大量外遷的土地資源閑置浪費，使宅基地成為農民新的財產性收入 來源，使農民擁有與市民相同的發展機會和條件。

（二）加快步伐、加大力度發展和壯大縣域經濟，努力縮小城鄉差距，為農村實現全面小康社會提供條件

以縣城為核心的縣域經濟是聯系城鄉經濟、實現經濟要素交流的關鍵。建議以縣域經濟和社會發展為中心，抓好城鄉統籌工作。大力發展以特色農產品和農產品加工業為主的民營經濟，著力打造具有競爭優勢的區域特色經濟，增強縣域經濟競爭力；加強城鎮基礎設施和公用事業建設，強化小城鎮的產業聚集和人口吸納功能。

（三）進一步調整國民收入分配結構，建立財政資金“三農”投入穩定增長機制

通過預算制度法律規定，逐年提高省、縣財政一般預算內“三農”支出占財政總支出的比重；借鑒成都市成立農業投資公司的經驗，采取市場化手段配置資源，引導和聚集社會資金向農業和農村流動，集中力量辦好產業、發展項目。要通過城鄉統籌的發展規劃和財政體制的改革，改變二次分配過分向城市傾斜的基本預算格局，強化對農村的弱勢產業扶持和公共產品供給，擴大農村居民的社會福利覆蓋面和合理提高標準。發揮財政資金投入和稅收的引導效用，促進民間資本向農村的投入，增加農村社會財富創造和積累。

（四）由城鄉充分就業入手，拓寬農村富余勞動力轉移渠道，實現城鄉勞動就業結合和縮小收入差距 著力抓好農民工的系統化培訓，提高農民工素質，實施勞務品牌戰略；努力拓展勞務市場，提高勞務開發組織化程度。放寬戶籍制度及其配套福利制度。首先由縣城一級開始，根據就業收入的家庭經濟實力，實現人口城市化的梯次轉移。通過城鄉統籌使城鄉間的歧視性政策和制度安排消除，使農民可以享受養老、醫療等社會基本保險，農民可以根據意愿自由遷徙到城鎮并享有參與有關社會公共事務的權利。

（五）充分利用地震災后恢復重建的機遇，統籌城鄉經濟社會發展規劃，實現政策創新和大膽突破

“5.12”汶川特大地震對四川經濟社會發展產生了很大影響，造成巨大的人員和財產損失。但如果把握得好，能夠促進四川推進城鄉統籌發展和改革的步伐。要充分利用受災地區恢復、重建的機遇，合理、科學規劃城鎮和居民點建設，組織受災農村居民恢復生產和向城鎮轉移；優化產業結構和布局，調整勞動就業結構。充分利用對口支援的有利條件，加強當地農村基礎設施建設和新農村的其他建設。成都、德陽和廣元既是重災區，又是國家和我省三個城鄉統籌綜合配套改革試點市，要抓住試點和中央有關災后重建的特殊政策機遇，在制度、政策改革方面大膽突破。

（六）因地制宜，分類指導城鄉統籌的開展

由于我省自然、經濟、社會條件差異性大，區域發展很不平衡，在推進城鄉統籌協調發展時一定要更加注重因地制 宜，分類指導。成都市在統籌城鄉方面取得的經驗，其他地方可結合實際，不可能完全照搬。如成都市財政支付能力為全省之冠，實施惠民政策有強大的政府財力作支撐；加上資源環境條件優越，又便于居民點集中，置換土地后可有效利用于區域內的城市、工業建設；城鎮、產業發展基礎好，農民非農就業和就近就業的條件得天獨厚，容易形成城鄉結合的就業方式。其他經濟發展相對滯后的市、縣就必須因地制宜，探索符合自己特色和條件的城鄉統籌發展道路，來破解“三農”難題。對成都國家級試驗區，要在體制和機制的突破上，通過試點總結出經驗，形成有利于統籌城鄉協調發展的制度安排和政策體系；對于3個省級試點市，要在城鄉統一規劃、戶籍制度等有利于消除城鄉二元結構的管理模式上，通過試點總結經驗，形成有利于推進城鄉一體化的管理辦法；19個市級試點縣，要把試點的重心放在通過發展現代農業，充分就業，壯大縣域經濟，提高城市帶動能力上取得突破。

課題組成員名單

課題組組長：

李躍建

省科技顧問團顧問、省農科院院長、研究員 課題組成員：

郭正模

省科技顧問團顧問、省社科院經濟所所長、研究員 杜受祜

省科技顧問團顧問、省社科院研究員

朱永清

省科技顧問團兼職秘書、省農科院合作處副處長 段誠中

省科技顧問團顧問、省畜科院研究員 李紅霓

省科技顧問團辦公室副研究員

郝

莉

省科技顧問團辦公室副主任、高級工程師

執

筆：郭正模、朱永清

第五篇：破解“三農”金融服務難題

破解“三農”金融服務難題（縱橫·十年）

——訪中國農業銀行黨委書記、董事長蔣超良

把緩解貸款難作為面向?三農?的核心

?農村金融服務是世界性難題，尤其是在我國這樣一個發展中大國，搞好‘三農’金融服務，更是具有挑戰性和艱巨性?。說起服務?三農?，蔣超良深感責任重大。

不久前發布的中報表明，今年上半年農行的經營業績繼續保持穩定增長，其中縣域金融潛力顯現，縣域地區貸款增速高于全行1.7個百分點。蔣超良說，農行為解決農村信貸供給不足問題，一方面不斷增加涉農信貸投放規模，確保縣域貸款增速高于全行貸款平均增速；另一方面全面優化準入門檻、業務流程、產品設計和貸款定價，讓各類?三農?客戶進得來、貸得到、辦得快、負擔得起。截至2012年6月末，全行涉農貸款余額1.8萬億元。

把服務農民作為面向?三農?的著力點

蔣超良說，農民最容易受到金融排斥現象的困擾，能不能服務好農民應該是檢驗農行面向?三農?是否到位的試金石。

農行在服務?三農?工作中，推出了專門為農民設計的惠農卡，啟動了為農民提供便捷金融服務的金穗?惠農通?工程，代理新農保、新農合以及財政支農資金兌付，實現了卡到戶、機到村、錢到賬。目前惠農卡發卡量達到1.12億張，覆蓋全國8000萬農戶。

農村金融服務是世界性難題，難就難在如何實現其商業運作上的可持續，農行致力于探索一條將二者結合的路子。

蔣超良說，黨的十六大以來，農行始終堅持以科學發展觀為指導，致力于加強和改善?三農?金融服務，特別是近5年來，農行按照中央的要求不斷摸索，初步走出了一條面向?三農?和商業運作相結合的新路子。

風險控制是農村金融的最大挑戰。農行建立了專門的?三農?業務風險管理體系，不斷增強?三農?業務風險管理的有效性。今年6月末，農行縣域貸款不良率降至1.67%，撥備覆蓋率達到293%。

把深化改革作為面向?三農?的根本動力

當前，農村金融仍然是我國金融體系中最薄弱的環節，農業銀行面向?三農?、商業運作仍然任重道遠。

蔣超良表示，在工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步推進的大背景下，?三農?金融需求的規模越來越大，層次不斷提升，對農行提出了更高要求。下一步，農行將緊緊圍繞科學發展這個主題，著力從整體上構建一套大型銀行服務?三農?的新模式和新機制，破解風險高、成本大、商業可持續等?三農?金融服務難題，逐步把農行建設成為一家面向?三農?、城鄉聯動、融入國際、多元服務的一流商業銀行。