第一篇：健全城鄉規劃體制機制 推動城鄉科學發展

建立健全城鄉規劃體制機制 推動

城鄉科學發展

為深入貫徹落實科學發展觀，強化規劃在城鄉建設和經濟社會發展中的引領和控制作用，加快構筑科學發展新優勢、攀登基本現代化新高峰的進程，現就我縣建立健全有利于推動科學發展的城鄉規劃體制機制，提出如下意見。

一、指導思想和基本原則

1、指導思想：以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以深入貫徹落實科學發展觀為統領，以“加快構筑科學發展新優勢、率先攀登基本現代化新高峰”為目標，全面貫徹實施《城鄉規劃法》，著力健全集中統一的規劃管理體制，加快完善推動科學發展的六大規劃機制，逐步實現規劃從以物為本向以人為本、從靜態藍圖向動態引導、從空間管制向空間與公共政策調控有機結合的轉變，有效發揮規劃協調區域空間布局、優化城鄉資源配置、維護社會公共利益的作用，促進城鄉經濟社會的全面協調可持續發展。

2、基本原則：

——堅持以人為本。把滿足人的生產生活需要、尊重人的多樣性選擇、促進人的全面發展作為城鄉規劃的出發點和落腳點，適應人的生活情趣、行為習慣和多元文化需求，構建人性化和諧空間，創造優美的人居環境。

——堅持城鄉統籌。根據城市、鎮和村莊發展的不同要求，發揮城鄉規劃在改善人居環境、保護自然資源和歷史文化遺產等方面的調控導向作用，有效整合城鄉資源，統籌城鄉空間布局、鎮村布局、生產力布局、交通布局。

——堅持民主公開。倡導公眾參與，推行規劃評估、聽證制度，使城鄉規劃從過去的專家規劃逐步走向市民廣泛深度參與的規劃，將規劃編制、審批、實施、修改等全過程置于社會公眾監督之下，提高規劃過程的公開性和透明度，保障規劃決策的民主科學。

——堅持與時俱進。在保持規劃理念和總體框架基本穩定的前提下，根據不同階段城鄉建設的主要矛盾和法定程序，適時進行檢討評估、動態修編和滾動更新，使得規劃編制更加精細化、成果更具可操作性。

——堅持優化發展。正視區域資源支撐不足、環境容量超載的壓力，加強城鄉空間管控，用規劃指導建設資源節約型、環境友好型城市。強化“531”行動性規劃的編制、實 施，發揮規劃在資源配置中的調控作用，更好地推動城鄉建設和經濟社會發展。

二、健全規劃管理體制，強化規劃集中統一性

3、建立縣政府城鄉規劃聯席會議制度。進一步改進和完善城鄉規劃決策機制，提高規劃決策的科學性、民主性。市政府建立城鄉規劃聯席會議制度，縣長任組長，分管縣長任副組長，縣政府有關職能部門負責人為組員，吸收若干專家和縣人大代表、政協委員以及公眾代表參加，主要職責是審查重大城鄉規劃及相關專項規劃，對規劃中的重大問題進行協調解決，指導、監督城鄉規劃的實施。縣政府城鄉規劃聯席會議聘請國內外相關領域的資深專家學者組成技術咨詢委員會，就區域規劃建設中的重大問題提出咨詢意見。

4、實行集中統一的規劃管理模式。各地區重大空間布局、重大基礎設施的規劃方案，特別是未行使規劃管理權集中的地區，必須按照《城鄉規劃法》要求實行集中統一管理，并通過辦公自動化系統實現對建設工程項目的網絡一體化管理。根據當前實際需要，對新城開發地區，經縣政府同意，規劃行政部門可設置獨立派出機構、增設辦公室或聯絡點、派駐固定人員等，采用不同的管理模式和方式，既保持規劃管理的集中統一，又為地區和基層提供高效服務；縣政府確 3 定的重點功能板塊，可以采用設立非常設性規劃工作辦事機構或增掛牌子等方式，承擔具體規劃建設事務。

5、構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡。根據我省城鄉規劃工作會議精神，加快構建覆蓋城鄉的規劃管理網絡，加強農村地區規劃管理隊伍建設。鄉鎮應加快建立村鎮規劃管理機構，接受規劃行政部門業務領導和指導，負責城鄉規劃和規劃法律法規宣傳、村鎮規劃業務培訓、村鎮規劃編制協調、村鎮建設工程規劃報建以及規劃監察日常巡察等工作。村鎮規劃管理必須配備專職人員，工作經費由鎮政府統籌安排。

三、深化規劃導向引領機制，增強規劃動態前瞻性

6、加強城鄉發展綜合集成研究。強化城鄉規劃發展研究工作，構建規劃發展改革綜合研究平臺，對城鄉規劃發展戰略、城市生態環境建設、城鄉產業布局優化等重大問題進行深化研究，積極研究制訂與城鄉規劃相關的政策意見，為城鄉規劃改革發展提供智力支撐，為縣委縣政府提供決策咨詢。改進研究方式，采用開門研究、合作研究、引進智力等形式，提高規劃研究成果的質量和水平；加強研究成果轉化，為規劃編制提供創新亮點、思路引導和決策參考。各鎮鄉、各部門要有計劃、有步驟地組織以城鄉規劃建設為主題的專題學習、考察和培訓，感受和體驗國內外先進城市、地區的規劃建設成就，汲取和借鑒成功經驗，指導我縣的城鄉規劃 實踐。各鎮鄉、各部門要保證規劃研究經費來源和投入，確保城鄉規劃研究培訓順利進行。

7、建立“531”行動規劃的編制實施機制。在總體規劃確定的發展戰略和空間布局基礎上，與政府任期目標相結合，形成滾動編制五年期的城鄉近期建設規劃、三年期的城鄉建設行動綱要和年度城鄉建設規劃的機制。五年建設規劃明確近期城鄉發展目標和建設要求，統籌各項建設任務，提出有針對性的政策措施；三年行動綱要系統安排各類城鄉建設計劃，細化各項重點建設工程；年度建設規劃為政府協調各類建設項目、安排年度公共財政、調控年度土地投放強度提供支持，與投資主管部門的年度建設項目計劃有效銜接，具體落實城鄉建設工程，經縣政府批準后實施。

8、健全控制性詳規的動態滾動修編機制。以現有法定規劃體系為基本框架，適時編制完善各類城鄉規劃，既保持各層次規劃的連續和銜接，又不留規劃編制的空白和盲點。根據經濟社會發展需要和市場變化，在法定規劃大框架不變的基礎上，建立控制性詳規“一張圖”的動態滾動修編機制，在保障城市整體利益和公共利益的前提下，遵循城市發展規律，適時修正調整規劃，動態編制城市設計等精細化規劃，使規劃保持適應城市動態發展的必要彈性。研究制定規劃編制管理辦法，按照法定程序調整、修改、重新審批城鄉規劃。

四、健全規劃管控機制，強化規劃約束剛性

9、實施區域發展“三區”管理。根據區域生態容量、人文環境和環境資源承載力情況，科學劃定禁建區、限建區和適建區，明確不同行政區域的發展方向、發展目標和開發導則，加強對自然保護區，濕地、水源保護區和水系等生態敏感區，基本農田，歷史文化街區、名鎮、名村和歷史建筑等的保護和空間管制。制定土地開發權補償、轉移的管理規定，對歷史文化街區、自然生態保護區等范圍內不能實現的土地開發權，通過規劃指標轉移等手段進行開發權的補償。

10、嚴格城鄉規劃“6+2”強制性控制。在控制性詳細規劃中突出紅線、綠線、藍線、紫線、黃線、橙線六類控制線和社會公共設施、市政基礎設施兩類設施的“6+2”強制性內容。對控規中已經確定的“6+2”必須實行剛性化管理，不得隨意變更。相關專業部門應按照規劃要求統一標準，切實加強建設實施監控和使用過程監管。社會建設單位不得侵占或隨意改變以上設施的使用性質。

11、強化土地集約利用調控。根據城市經濟社會發展趨勢，預測城市發展的人口規模，確定對應的城市建設規?？偭浚刂瞥鞘械脑鲩L邊界。合理制定城市各類用地的開發強度、建設標準，優化城市用地的結構比例和空間投放。根據土地用途、地塊區位、交通條件和城市設計的綜合影響，合 理確定具體地塊的開發強度，規定不同性質建設用地的最大合理容積率，發揮單塊土地的最大開發價值。經營性用地出讓后，建設單位應當按照規劃部門確定的規劃條件和要求進行開發建設，不得擅自變更。在綜合考慮地面土地的使用性質和建筑功能前提下，鼓勵提高地下空間使用效率。

五、完善規劃聯動機制，提升規劃編制協同性

12、推動“三規”的有機融合。加強城市總體規劃與土地利用總體規劃的銜接，加強城鄉建設近期規劃與國民經濟和社會發展五年規劃的協調，既保障經濟社會發展內容在空間上得到落實，又保障空間規劃在土地保護和開發利用、經濟社會發展中得到體現，實現“三規”的有機融合。以城鄉規劃建設用地“一張圖”為平臺，按照功能定位導向、要素協調一致、綜合集成實施的思路，加快推進經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉總體規劃的“空間疊合”工作，保證發展“目標”、國土“指標”與規劃“坐標”的相互銜接，做到規劃目標、空間管制、空間數據的“三統一”。

13、強化專項規劃編制的部門聯動。打破規劃編制中的條線分割、部門壟斷和體內循環，實現各部門多元目標在空間上的疊加與整合。各行業主管部門應根據城鄉規劃組織編制專項規劃，細化和落實城鄉規劃的有關要求。各類專項規劃必須遵循空間規劃，明確、細化和落實城鄉空間布局的目 標、內容和規模。專項規劃編制部門應會同縣規劃部門組織專項規劃的編制、評審、論證和報批工作。

14、加強鎮村規劃的編制管理。進一步完善鎮村布局規劃，結合新農村建設制定村鎮撤并方案，促進居住向中心村和城鎮聚集。凡涉及規劃保留村莊的鎮人民政府，應組織編制村莊規劃并召開村民會議或者村民代表會議討論，在縣規劃行政主管部門和鄉鎮人民政府審查后上報縣政府審批。在村鎮規劃區內集體土地上進行鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業等建設，以及鎮村土地資源的置換工作，必須服從城鄉規劃的統一管理，納入城鄉建設用地“一張圖”。各類村鎮建設工程必須按規定辦理規劃許可手續。

15、統籌城鄉基本公共服務。按照城鄉基本公共服務均等化的改革思路，將文、教、體、衛、社區配套、水電氣市政設施及公交等各類專項規劃向廣大鄉村地區的規劃保留村莊延伸和覆蓋，推動教育、文體、醫療衛生、就業和社會保障、農村基礎設施和環境建設、農業生產服務以及社會管理等7個主要方面的職能整合。進一步明確在分類供給、經費保障、設施統籌建設、民主管理、人才隊伍建設和組織領導等方面的工作落實機制，力爭到2020年實現城鄉基本公共服務均等化。

六、構建公眾參與機制，增強規劃決策民主性

16、完善城鄉規劃信息公開與反饋制度。做好規劃草案的公示工作，依法保障各類規劃編制和審批過程的公眾參與。堅持讓廣大市民、社會團體特別是受規劃內容影響的市民參與討論，提高公眾對規劃的認同感。對各個階段規劃公示收集到的公眾意見，合理的要采納到規劃編制和管理中。加強建設工程規劃審批管理公開，按照規定進行規劃選址、建設用地和規劃設計方案的批中公示。加強規劃批后公布，及時公布經依法批準的城鄉規劃，全面實施建設工程規劃許可公示牌制度。

17、建立公眾深度參與城鄉規劃的制度。通過網上公示、媒體公告、模型展覽、公共咨詢、聽證會等多種形式讓公眾更多地了解規劃、參與規劃。完善規劃聽證制度，對于重大規劃調整、規劃許可事項，要舉行聽證會，充分聽取利害關系人的意見。聘請市民擔任城鄉規劃社會監督員，探索召開訪談會、問題研究會、鄰里規劃會議等舉措，聽取公眾意見，完善規劃決策，有效化解社會矛盾。

18、完善規劃知識的宣傳普及方式。通過電視節目、互聯網、公示通報等形式，定期安排專業人員向市民通報規劃管理的內容、范圍、技術指標要求等，對社區居民進行問答講解，促進規劃知識的普及。充分利用新聞媒體，城鄉規劃展示館、規劃網站等載體，及時報道城鄉規劃編制的最新成 果、規劃實施管理的最新動態、城鄉規劃建設的最新成就，加強規劃宣傳。分期分批組織開展大型規劃宣傳咨詢、規劃下基層、規劃進社區等“規劃零距離”活動，讓市民更好的了解規劃，更好的參與規劃，增強規劃透明度，擴大社會影響力。

七、健全規劃主體責任機制，確保城鄉規劃嚴肅性

19、明確城鄉規劃編制責任。各鎮鄉、部門應當按照《城鄉規劃法》要求，以法定組織編制單位為主體，構建條塊密切配合、通力合作的城鄉規劃編制組織體系和協調機制。根據規劃編制計劃和規劃編制任務書要求，按照法定程序編制各類規劃，執行規劃審批程序，確保編制規劃的法律效力。對依法應當編制城鄉規劃而未組織編制，未按法定程序編制、審批、修改城鄉規劃的，或者委托不具有相應資質等級的單位編制城鄉規劃的，要對有關人民政府通報批評、責令改正；對有關政府負責人和其他直接責任人員給予處分。將城鄉規劃編制和管理經費納入公共財政預算，建立“應投盡投”的投入保障制度。

20、嚴格城鄉規劃實施責任。各級政府是城鄉規劃的實施主體，必須嚴格執行經法定程序批準的城鄉規劃，切實提高規劃的落地轉化力。執行“六線”管理規定，嚴格非建設用地的空間管制，在城市基礎設施用地、大型公共綠地、風 景名勝區和歷史保護街區等用地范圍內的建設活動，必須符合規劃確定的功能和布局要求。加強對開發區和各類園區的規劃統一管理，嚴格實行規劃管理“一書三證”制度，保障城鄉建設活動順利進行。嚴格執行規劃強制性內容，提高建設工程實施組織程度，增強各級各類開發建設實施主體職能。各鄉鎮（街道）要積極配合行政執法部門，堅決遏制轄區內違法建設行為的發生。

八、完善規劃實施保障機制，提高規劃執行力

21、建立規劃實施聯合監管機制。將城鄉規劃監督檢查貫穿于城鄉規劃制定和實施的全過程，各級政府及其職能部門應當加強監管，密切協同，防止和依法查處違法行為。房管部門必須嚴格按照規劃確定的土地用途和房屋使用性質及規劃部門出具的建設工程規劃許可證正本核發房屋產權證明。工商及相關部門必須嚴格按照規劃許可的用途批準注冊場所的工商登記及相關許可。城市管理綜合執法部門必須強化監督檢查，及時發現違法建設，并立即責成當事人糾正違法行為，消除違法行為造成的后果。城管綜合執法部門建立違法建設每月通報制度，并將鄉鎮（街道）的違法建設情況上報縣委、縣政府。國土資源部門必須嚴格按照法定職責做好土地使用的監管工作。

22、建立規劃評估報告制度。建立規劃實施評估制度，對規劃的前瞻性、可行性、經濟性以及公共政策屬性進行客觀評估，對規劃內容、規劃成果、規劃實施績效等進行評估，對建設用地和建設工程規劃進行動態評估，適時調整規劃目標、規劃內容和規劃措施，實現規劃實施管理的引導調控功能。完善規劃報告制度?？h政府要定期向同級人大或其常委會報告規劃的編制和實施情況，主動接受人大監督。對同級人大關于城鄉規劃執行情況報告的審議意見，各級政府要認真研究，及時制定整改措施，并在規定時間內將整改結果以書面形式報告人大或其常委會。

23、健全規劃督查考核制度。將縣政府下達的年度規劃工作任務納入全縣重點工作目標考核體系，層層分解落實，認真組織實施。以督查督辦為主要方式，按照“目標明確、責任清楚、督查落實、績效考核”的要求，加強對各鎮鄉執行城鄉規劃編制、審批、實施、修改等情況的監督檢查，推動各項規劃任務的完成。強化城鄉規劃實施的專項督查，對不按照規劃實施的工程項目或規劃執行不到位的鎮鄉部門，及時進行通報并責令整改；對不能完成年度任務的鎮鄉部門，要根據相關文件、制度、規定進行懲處和責任追究。

24、實行規劃行政問責制度。按照權責一致的原則，建立規劃行政問責制度。對違反規定調整城鄉規劃、違反城鄉 規劃審批用地、未正確履行職責造成違法建設后果的，堅決予以糾正，并依法追究責任人的行政責任或法律責任。規劃行政問責由縣紀檢監察部門承辦，相關問責信息經核實確認后，通過實施誡勉談話、責令檢查、通報批評、停職檢查、責令辭職、建議免職或免職等方式對履職不力的公職人員進行嚴肅處理。

第二篇：如何健全城鄉發展一體化體制機制

如何健全城鄉發展一體化體制機制？ ——九談深入學習貫徹十八屆三中全會精神

《 光明日報 》（2013年12月09日

01 版）

十八屆三中全會提出，必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局

城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

改革開放后我國確立了統分結合、雙層經營的農業基本經營體制，農業生產成就舉世矚目。進入新世紀，強農惠農富農政策連續出臺，我國糧食產量實現了“十連增”，農民收入增長實現了“十連快”。

但是我們也要看到，隨著農業不斷發展，農村人多地少矛盾加劇，農業發展方式粗放、農業比較效益偏低、農村勞動力大量流動、村莊空心化、人口老齡化、基礎設施不完善等問題凸顯。特別是生產經營組織化程度不高，一家一戶經營難以采用先進科學技術、難以吸納現代生產要素，影響了農業生產效益和種地農民收入。因此，推進農業經營方式創新，構建新型農業經營體系勢在必行。

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業發展中的基礎地位，尊重和保障農戶生產經營的主體地位，同時強調培育壯大新型農業生產經營組織，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營共同發展，充分激發農業生產潛能，并對農業生產經營體制創新提出了新的改革思路。

在農村土地經營管理上，要求堅持土地產權集體所有，發展壯大集體經濟。要求堅持穩定土地承包關系并保持長久不變，依法維護農民土地承包經營權，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。要求堅持按照依法自愿有償原則，有序流轉土地承包經營權，允許農民以承包地經營權入股發展農業產業化經營，強調承包經營權流轉市場化，鼓勵承包土地在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式的規模經營。這些決策，明確了土地產權、承包權和使用權分離的界限，澄清了人們對土地權益的模糊認識，有利于克服土地產權虛化的弊端，有利于保障農民土地承包經營的權利，有利于提高土地適度規模經營的效益。

在農業經營方式上，一是鼓勵發展合作經濟，扶持規?；I化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。二是鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規?；?、專業化、標準化、集約化經營水平。

賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局

城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

改革開放后，隨著家庭承包經營制度的推行、農產品流通體制的改革、鄉鎮企業和個體私營經濟的發展、農村勞動力大規?？绲貐^跨行業的轉移就業，城鄉二元體制逐步被打破。新世紀以來，取消農業稅、實行農業補貼政策、推進新農村建設，使工農城鄉逐步走向協調發展。

但是，由于多方面因素的影響，農民進城就業空間狹窄，收入難以穩定；農業生產資源束縛趨緊，自然災害和市場風險頻發，增收難度加大；農民的轉移性收入增長緩慢，財產性收入增長乏力，一直是農民增收的薄弱環節?？傮w上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？十八屆三中全會不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”：一是保障農民集體經濟組織成員權利。要求積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及繼承的權利，分享集體資源和經營性資產的收益。二是保障農民宅基地用益物權。要求通過試點，改革完善宅基地制度，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保和轉讓。同時，明確提出允許進城農民自愿有償退出承包地和宅基地，增加農民的財產性收入。還提出深化農村產權制度改革，建立農村產權流轉交易市場，開展農村集體建設用地使用權、土地承包經營權、集體資產產權、林權、股權等各種產權公開、公正流轉交易，促進農業農村資源資本化，讓農民增加財產性收入。這些規定不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。十六大以來，隨著統籌城鄉發展、推進新農村建設，農村基礎設施和公共服務建設不斷加強，全民義務教育制度基本落實，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險實現制度全覆蓋，城鄉統一的社會保障體系初步建立。但由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

十八屆三中全會強調建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配置向農村傾斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

按照十八屆三中全會要求，要加快建立土地、資金和人才資源城鄉平等交換機制和補償機制。在土地方面，切實建立和完善城鄉統一的建設用地市場，進一步改革征地制度，調整土地出讓收益分配關系，提高對農民的征地補償標準和用于農業基礎設施建設的投入比重，保護農民土地權益。在資金方面，既要加大財政投入和政策性金融投入力度，又要發展新型農村金融組織，創新金融產品，同時要引導企業和社會投入農村基礎設施和公共事業建設。在勞動力流動方面，要加快形成城鄉統一的勞動力市場，推進城鄉勞動力同工同酬同保障，逐步實現同城同待遇。此外，要建立以城帶鄉聯動機制，推動城市優質資源向農村延伸，構建統籌城鄉的基礎設施建設體系。加快農村社會事業發展，健全農村基本公共服務制度框架，逐步提高農村基本公共服務的標準和保障水平，形成城鄉基本公共服務一體化。

完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。十八屆三中全會提出要走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進；優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。

改革開放35年來，我國城鎮化步伐不斷加快，城鎮化率已經超過53%，但城鎮化水平與世界發達國家相比還有一定差距，城鎮化發展中存在一些誤區和隱患。如有的地方土地城市化快于人口城市化；有的地方不考慮資源環境承載能力，搞城市化“大躍進”；有的地方農民“被城市化”，沒有真正享受城市居民的權利。我們既要看到城鎮化的巨大潛力和美好前景，積極穩妥推進新型城鎮化，正視和化解“城市病”，又要從國情出發，看到我國農村大量人口要進城，但不可能都進城，更不可能都進大城市，必須在城鎮化過程中同步推進新農村建設。

黨的十八屆三中全會提出，推進城市建設管理創新，要求建立透明的城市建設投融資機制，允許地方政府通過發債等多種方式拓展城市建設融資渠道，允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施建設和運營；并要求完善設市標準，嚴格審批程序，對具備行政區劃調整條件的縣可有序改市，對吸納人口多、經濟實力強的鎮，可賦予同人口和經濟規模相適應的管理權。這個重大決策提出了城市建設投融資體制改革的新思路，也提出了城鎮管理體制改革的新路徑，打破了制約城鎮化建設的投資瓶頸，破解了城鎮行政管理體制改革的難題。

全會還決定推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。要求創新人口管理，加快戶籍制度改革，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規模。同時要求推進城鎮基本公共服務實現常住人口全覆蓋，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，把在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。這個重要決策提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑，破解了農民進城遇到的兩個最大難題，既提出了很高的改革目標，也體現出改革思路的科學性、可行性。

一個擁有13億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務。認真貫徹落實黨的十八屆三中全會精神，將有助于我們加快推進城鄉發展一體化，促進全面小康社會建設和社會主義現代化。（中央黨校中國特色社會主義理論體系研究中心 執筆：曾業松

第三篇：健全城鄉發展一體化體制機制2015秋講解

健全城鄉發展一體化體制機制

賀玉華

教學目的要求：通過本課題教學，理解健全城鄉發展一體化體制機制的實質與內涵，認識當前存在的問題，并探討健全城鄉發展一體化體制機制的策略。

教學重點難點：理解實質與內涵，探討策略。教學方法：講授式，案例式，互動式

黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出健全城鄉發展一體化體制機制。強調城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。這是對城鄉一體化發展體制機制作出的頂層設計，為當前和今后一個時期推進城鄉發展一體化確立了指導思想和行動指南。

一、實質與內涵：實現城鄉發展一體化的理論探究

城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。這已是當前的共識。新中國成立以來，中國的城鄉發展具有典型的二元結構特征。盡管改革開放推動了中國經濟與社會的快速發展，但城鄉二元結構難題并未破解，城鄉差距并未縮小，城鄉發展一體化格局并未形成。

首先，我們來認識一下城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現。

（一）城鄉二元結構的本質及在中國的特殊表現

1、城鄉二元結構的本質

城鄉二元結構的形成和轉化是世界各國發展的必經階段。目前，發達市場經濟國家和地區已經基本實現了城鄉二元經濟結構轉化，而 發展中國家和地區則大多處于二元經濟結構的轉化過程之中。

城鄉二元結構的形成與自然經濟和市場經濟的發展有著密切的關系，現在我們就來了解一下自然經濟與市場經濟的差異。

★自然經濟與市場經濟的差異

自然經濟是以手工生產力為基礎、以單家獨戶占有生產資料為特征的經濟形式，它具有生產要素的分散性、生產目的的自給性、再生產過程的自我完成性、對外經濟聯系的封閉性等特征。自然經濟排斥社會分工、市場交換和要素集聚，因而只能適應于生產力水平較低和社會分工不發達的傳統社會。

市場經濟是以市場為導向的經濟形式，即一切經濟活動都要通過“市場”這一中間環節才能運行的經濟形式，它具有集聚性、競爭性、平等性、開放性等特征。在市場經濟條件下，社會的生產、分配、交換、消費等經濟活動都必須通過市場這個中介的聯結才能進行，因而它是與社會化大生產和現代產業相適應的一種經濟形式。

★市場經濟發展與城鄉關系演進

馬克思恩格斯認為，在人類發展歷史的長河中，城市與鄉村要經歷三個辯證發展的階段：城鄉依存；城鄉分離和對立；城鄉融合，也就是通過新技術的應用，逐步地消滅城鄉差別，帶來城市與鄉村同等的生活條件，實現城鄉發展一體化。馬恩關于城鄉統籌融合的思想，不僅指明了城鄉之間從分離、對立走向融合的歷史根據和客觀條件，而且還探討了推動城鄉發展一體化的主要路徑，是推動城鄉發展一體化的重要理論基石。

現在，我們來分析市場經濟的發展與城鄉關系的演進的這三個發展階段。

自然經濟(原始市場經濟)——城鄉依存。在要素分散、自給自足 的自然經濟時期，傳統農業是經濟結構的主體，農村是人類生活居住的主要載體，城鎮化總體呈現為一種低水平擴張的相對穩定狀態，城鄉之間互相依存。

古典市場經濟——城鄉分離。在社會化大生產興起之后的古典市場經濟時期，機器大工業取代農業而成為經濟結構中的主導產業，工業化的迅猛發展大大加快了城鎮化進程，這一方面使“很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態”，另一方面也使“農村屈服于城市的統治”，從而出現了嚴重的城鄉分離和對立問題。

現代市場經濟——城鄉融合。在生產要素高度集聚、生產力高度發達的現代市場經濟時期，工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展，現代產業成為經濟結構的主體，城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，從而基本實現了城鄉發展一體化。

因此，我們認為，城鄉二元結構的本質是自然經濟與市場經濟這兩種經濟形式的并存和對立，在由自然經濟向市場經濟、傳統產業向現代產業發展的過程中產生了城鄉二元結構問題。

2、中國城鄉二元結構的特殊性

從市場經濟的發展來看，西方發達國家大多經歷了由原始市場經濟到古典市場經濟再到現代市場經濟這樣一個逐步深入的發展過程，在由古典市場經濟向現代市場經濟演進的過程中，城鄉二元結構隨之自生轉化。但中國的市場經濟發展有其特殊性，具體來說，中國市場經濟發展的特殊性表現在以下三個方面：

第一，從發展歷程來看，中國未能完整經歷古典市場經濟階段。中國具有悠久的自然經濟發展歷史，在自然經濟占主導地位的中國傳統農業社會，原始市場經濟緩慢向前發展，并且已經出現了向古典市場經濟轉化的萌芽。但在清末鴉片戰爭之后，近代西方市場經濟的沖 擊阻斷了中國市場經濟的自生發展道路，同時催生中國出現了由廣大自然經濟部門和少數市場經濟部門所組成的城鄉二元經濟結構。新中國成立之后，中國通過計劃經濟體制實施重工業優先發展的趕超型經濟戰略，阻斷了市場經濟發展進程。因此，中國未能完整經歷古典市場經濟的熏陶，這導致中國的市場經濟發展存在“先天不足”。

第二，從發展方式來看，中國的市場化改革存在政策扭曲。與西方發達國家市場經濟發展的自發演進方式不同，中國的市場化改革帶有鮮明的政府主導型特征，因而存在諸多政策扭曲，這是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。改革開放以來，中國的市場化轉型與經濟增長同步進行。為在盡可能短的時期內實現經濟崛起，中國實行了經濟分權與政治集權相結合的政府治理結構，地方政府擁有管理轄區事務的財權和事權，中央政府則擁有考核、任命地方官員的絕對權力。為調動地方政府發展經濟的積極性，中央對地方官員實行以GDP增長為核心的政績考核制度。在晉升激勵下，地方官員展開了為增長而競爭的“晉升錦標賽”，這在推動中國經濟騰飛和市場化轉型的同時，也造成了生產要素和社會資源配臵的政策扭曲，從而阻礙了市場機制作用的發揮。

第三，從發展深度來看，中國的市場化進程具有明顯的城鄉差異。我國經濟體制改革從最緊迫、最容易解決的農村改革入手，在解決吃飯問題和總結成功經驗之后，進而將改革以磅礴之勢推向城市領域。此后，市場經濟體制改革的重心一直圍繞城市部門展開，這使得城市部門的市場化進程領先于農村部門，從而加劇了中國的城鄉二元結構。隨著市場化改革的不斷深入，城鎮已發展起現代工業和現代服務業，市場體系較為健全，市場機制在生產要素和社會資源配臵中發揮基礎性作用；而在農村部門，由于傳統農業長期難以得到根本改造，導致農村仍然在很多方面具有自然經濟色彩，生產要素難以獲得有效集聚。中國市場化進程的城鄉差異阻礙了城鄉二元結構轉化，這同時也是中國市場經濟發展的“后天缺陷”之一。

以上三個因素，導致了中國的城鄉二元結構較之西方國家更為嚴重和復雜。

因此，我們認為，中國在經濟、社會、政治、文化等四個層面都存在城鄉二元結構，是“四重”二元結構。也就是說，中國既有發展中國家工業化進程中所形成的具有一般性的二元經濟結構，又有受中國市場經濟發展路徑影響所形成的具有特殊性的二元社會結構、二元政治結構和二元文化結構。中國的城鄉“四重”二元結構相互交織、彼此強化，導致城鄉之間存在嚴重分割與對立，對農業、農村和農民造成了漫長而深重的消極影響。

（二）城鄉發展一體化的實質與內涵

專家認為，中國的城鄉差距源于城鎮與農村市場化進程的差異。市場經濟是要素集聚經濟和規模經濟，由于農村的市場化程度低于城鎮，導致農村生產要素處于分散狀態，這就抑制了農村經濟社會發展，造成了城鄉二元結構。城鄉二元結構向一元化轉變的過程就是市場經濟取代自然經濟的過程。因此，城鄉發展一體化的實質就是城鄉市場經濟發展一體化。

中國城鄉二元結構的嚴重性和復雜性，決定了城鄉發展一體化具有豐富的內涵。

城鄉發展一體化是指在完善社會主義市場經濟體制過程中，通過在城鎮和農村大力發展現代市場經濟，依托城鄉生產要素集聚和發展 成果共享機制，打破城鄉之間的分割對立狀態，從經濟、社會、政治、文化等層面推進城鄉融合發展，促進農業現代化、農村城鎮化和農民市民化，實現城鎮與農村在空間布局上的優化、要素流通上的順暢、資源配臵上的均衡、居民權利上的平等、功能特色上的互補，最終實現城鄉一體化發展。

由此可見，城鄉發展一體化是一種以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型城鄉關系，其實質是通過城鄉市場經濟發展一體化使城鄉之間互為資源、互為市場、互相服務、功能互補，在城鄉互動發展中逐步縮小城鄉差距，因而需要一個較為長期的發展過程。

從具體內容來看，由經濟、社會、政治、文化等四個層面的城鄉二元結構出發，我們認為城鄉發展一體化至少應包含以下四層內容：

一是城鄉經濟一體化，即破除城鄉分割的經濟體制，實現生產要素在城鄉之間的自由流動與優化配臵，大力發展現代農業、農村工業和服務業，提高農民收入水平。

二是城鄉社會一體化，即破除城鄉分割的社會體制，實現基本公共服務和公共資源在城鄉之間均衡配臵，不斷縮小城鄉居民在享受公共服務上的差距，使城鄉居民共享現代化成果。

三是城鄉政治一體化，即通過改革戶籍制度消除城鄉居民身份差異，賦予城鄉居民在政策制定和社會管理中的同等權利，從機制層面消除城鄉分割政策的形成基礎。

四是城鄉文化一體化，即逐步改變農民落后的生活方式，并在城市化進程中留住農村的人文關懷，推動城市文化與小農文化之間的融合，形成中國特色的新型城鄉文化。

只有在經濟、社會、政治、文化等四個層面都實現城鄉一體化，才能真正形成城鄉發展一體化新格局。

二、問題與困擾：推進城鄉發展一體化的環境分析

長期以來，中國的城鎮化曾受制于人和土地的“城鄉二元化結構”影響。并由此產生了城鄉貧富分化過大、工農業“剪刀差”明顯以及社會沖突加劇等諸多社會問題。

互動環節

（一）問題：當前，我國城鄉存在哪些方面的差別？ 方法：每人說出一種差別，但不能重復前面的。

（一）城鄉體制機制未成一體化

1、城鄉二元體制仍然存在。在今年8月以前戶籍等制度大都實行“城鄉有別”，屬于城鄉二元體制。（7月30日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》）。戶口在性質上分為農業戶口和非農業戶口，農民被登記為農業戶口，城鎮居民被登記為非農業戶口，農業戶口不能自由轉換為非農業戶口。在這種二元戶籍制度下，大量進城務工農民，雖然已經不再從事農業，大部分時間也不在農村居住，但并不能真正獲得市民身份，無法在城市安家落戶和融入城市，無法在就業、子女教育、醫療、社會保障、住房等公共服務領域享受同城鎮居民相同的待遇，合法權益不能得到充分保護。據國家統計局調查，2013年單位或雇主為務工農民繳納保險比例為：養老保險14.3%、工傷保險24%、醫療保險16.9%、失業保險8.4%、生育保險6.1%?？梢?，還有大數的務工農民沒有這些保險。

“父女結婚”極端個案直擊戶籍制度短板

成都市成華區的林麗(化名)想把父親的戶口從老家遷到成都，再辦理成都的社保；由于父母二人并未達到老人投靠子女入戶的條件，林麗做出了一個荒唐的決定：與自己的親生父親登記結婚！然而，在民政局拿到結婚證的她卻并未如愿，按規定，他的父親還是不能取得成都戶口，也無法 購買成都的社保。（2015年2月16日《南國早報》）

當事人為給父親辦戶口，一時糊涂，出此下策；民政局工作人員在沒有判定結婚登記證的真實身份和是否具有禁止結婚的近親屬關系的情況下，糊涂的對當事人雙方進行了婚姻登記，這才衍生出了今天這場“父女結婚”之鬧劇?；蛟S許多網友認為“父女結婚”踐踏了道德底線和人倫綱常，但我認為，一紙荒唐婚書將中國城鄉戶籍制度的弊端暴露無遺。公民買房、工作、醫保、社保全和戶籍捆綁在一起，全都因城鄉和地域而異。一系列的不公，倒逼著部分困苦百姓做出諸如騙保、“父女結婚”等專政策空子的“羞愧”之事。

國務院日前印發《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。意見指出，建立城鄉統一的戶口登記制度。取消農業戶口與非農業戶口性質區分，統一登記為居民戶口，也就是說中國將逐漸打破二元戶籍制度。

各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構： 為深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會和中央城鎮化工作會議關于進一步推進戶籍制度改革的要求，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化，穩步推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，現提出以下意見。

一、總體要求

(一)指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，適應推進新型城鎮化需要，進一步推進戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。統籌推進工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步發展，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展。統籌戶籍制度改革和相關經濟社會領域改革，合理引導農業人口有序向城鎮轉移，有序推進農業轉移人口市民化。(二)基本原則。

——堅持積極穩妥、規范有序。立足基本國情，積極穩妥推進，優先解決存量，有序引導增量，合理引導農業轉移人口落戶城鎮的預期和選擇。

——堅持以人為本、尊重群眾意愿。尊重城鄉居民自主定居意愿，依法保障農業轉移人口及其他常住人口合法權益，不得采取強迫做法辦理落戶。

——堅持因地制宜、區別對待。充分考慮當地經濟社會發展水平、城市綜合承載能力和提供基本公共服務的能力，實施差別化落戶政策。

——堅持統籌配套、提供基本保障。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，不斷擴大教育、就業、醫療、養老、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋面。

(三)發展目標。進一步調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度，全面實施居住證制度，加快建設和共享國家人口基礎信息庫，穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、住房保障等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。到2020年，基本建立與全面建成小康社會相適應，有效支撐社會管理和公共服務，依法保障公民權利，以人為本、科學高效、規范有序的新型戶籍制度，努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。

二、進一步調整戶口遷移政策

(四)全面放開建制鎮和小城市落戶限制。在縣級市市區、縣人民政府駐地鎮和其他建制鎮有合法穩定住所(含租賃)的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(五)有序放開中等城市落戶限制。在城區人口50萬至100萬的城市合法穩定就業并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城市綜合承載能力壓力小的地方，可以參照建制鎮和小城市標準，全面放開落戶限制;城市綜合承載能力壓力大的地方，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規定，但對合法穩定住所(含租賃)不得設臵住房面積、金額等要求，對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過3年。

(六)合理確定大城市落戶條件。在城區人口100萬至300萬的城市合法穩定就業達到一定年限并有合法穩定住所(含租賃)，同時按照國家規定參加城鎮社會保險達到一定年限的人員，本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。城區人口300萬至500萬的城市，要適度控制落戶規模和節奏，可以對合法穩定就業的范圍、年限和合法穩定住所(含租賃)的范圍、條件等作出較嚴格的規定，也可結合本地實際，建立積分落戶制度。大城市對參加城鎮社會保險年限的要求不得超過5年。

(七)嚴格控制特大城市人口規模。改進城區人口500萬以上的城市現行落戶政策，建立完善積分落戶制度。根據綜合承載能力和經濟社會發展需要，以具有合法穩定就業和合法穩定住所(含租賃)、參加城鎮社會保險年限、連續居住年限等為主要指標，合理設臵積分分值。按照總量控制、公開透明、有序辦理、公平公正的原則，達到規定分值的流動人口本人及其共同居住生活的配偶、未成年子女、父母等，可以在當地申請登記常住戶口。

(八)有效解決戶口遷移中的重點問題。認真落實優先解決存量的要求，重點解決進城時間長、就業能力強、可以適應城鎮產業轉型升級和市場競爭環境的人員落戶問題。不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。

2、城鄉管理不對稱。從部門設臵來看，目前城鎮化歸建委管，新 農村建設由其領導小組及辦公室全面落實。給人感覺兩件事、兩個部門分頭管理，造成城鎮化與新農村建設各自為政，互不相干。當前，城鄉管理存在以下三個突出問題：重城區，輕集鎮；重城鎮，輕新農村建設；重硬件建設，輕視農民就業和公共服務。青壯年農民紛紛到粵江浙滬一帶打工，過年才可能回家一次。如此情況，城鎮如何發展，新農村又怎樣建設？

（二）城鄉產業發展尚未一體化

1、產業布局不合理。由于產業布局的不合理而導致不同區域之間的經濟發展水平不均衡。一方面是一些產業在城市盲目發展，另一方面是農村的產業發展相當落后，目前仍有兩、三億農民外出打工。鄉鎮產業支撐力不強，吸納就業不足。大量的實踐證明，沒有產業作支撐，城鎮是難以“化”起來的。

2、產業結構性問題突出。隨著城市的軟、硬件設施條件不斷完善，對以工業為主導的現代產業的聚集作用不斷在提升，而廣大農村的非農產業發展滯后。我們來看我們湖南省的產業結構，2012 年 124 個縣市區中有 46%的縣市區第一產業增加值占地區生產總值 20%以上，其中 11.3%的縣市區還在30%以上，且從整體上看，農村缺乏具有活力的主導產業，農產品市場競爭力不強，農業經濟增長乏力。

（三）城鄉居民收入消費差距大

2012 年，全國城鄉居民收入比值為3.22，相對于2011 年的3.13，城鄉差距似乎還在擴大。以社會福利為主的轉移性收入，城鄉之間相差極大：2012 年城鎮居民轉移性收入是農村居民的近10 倍，后者僅687元左右。不同養老保險制度的養老金最低200元，最高1萬元，相差50 倍。我們來看一個對照表，2007 年湖南城鎮居民可支配收入與農民人均純收入的絕對差距為8389.34 元，到 2012 年這一絕對差 距擴大到 12276.99 元，增長 46.3%。全省各地城鄉收入分配差距不一，2012 年全省有5個市州的城鄉居民收入比超出3∶1，其中婁底市達到4.28∶1。

（四）城鄉公共服務還沒一體化

我們知道，我國投資與消費各占50%。政府投資占比上升，制約了公共產品的發展。農村居民消費傾向占比低，消費意愿不高，消費水平明顯偏低，都是源于城鄉公共產品配臵不均衡。最為突出的是，農村基礎設施建設標準較低，公共服務事業發展滯后，尤其是城鄉教育、衛生差距懸殊。2012 年湖南農村中小學公用經費生均標準小學為 500元、中學為 700元，而城鎮小學與中學分別超出農村 1 倍、2 倍以上，且優勢教師資源向城鎮集中，農村教師隊伍嚴重“缺血”。城鄉基本醫療服務水平差距也十分明顯，2012 年湖南城市每千人口有衛生技術人員8人、執業（助理）醫師 2.9人、注冊護士3.7人，而農村分別只有3人、1.3人、0.9人。

三、路徑與策略：健全城鄉發展一體化體制機制方略設計 我們已經知道，城鄉二元結構的本質是市場經濟與自然經濟這兩種經濟形式的并存與對立，城鄉發展一體化的過程就是城鄉市場經濟發展一體化的過程。從這一思路出發，我們認為中國實現城鄉一體化的根本路徑是大力發展市場經濟，從而在農村以市場經濟替代自然經濟，實現城鄉市場經濟發展一體化。世界銀行(2009)認為，城鄉生產要素集聚和生活水平的趨同可以兼得，其關鍵在于提供無空間差別的基本公共服務，加強城鄉之間的互動。因此，具體路徑應以集中農村生產要素、發展農村現代產業、推進農村城鎮化為“支點”，加快城鄉發展一體化進程。

互動環節

（二）問題：城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制？ 方法：分組討論，每組推薦一人發言。

現在我們來探討一下要實現城鄉發展一體化，要健全哪些體制機制。

（一）構建新型農業經營體系，建立健全城鄉一體化產業格局 城鄉發展一體化，首先要推進產業布局一體化，創新農業經營體制，提升農業對城鄉發展一體化的支撐能力，促進城鄉各個產業互動發展，實現農業現代化和新型工業化、信息化、城鎮化同步發展。

政策傳真

（一）：

十八屆三中全會提出，堅持家庭經營在農業中的基礎性地位，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展的農業經營方式創新。堅持農村土地集體所有權，依法維護農民土地承包經營權，發展壯大集體經濟。

在農業經營方式上

第一，鼓勵發展合作經濟，扶持規模化、專業化、現代化經營。在加大政策扶持力度的同時，允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助形成的資產轉交合作社持有和管護，允許合作社開展信用合作。這就為新型合作經濟組織發展提供了更為有利的政策環境。農民合作社作為農村集體經濟的新型實體，可以抓住機遇、培育經營活力、增強發展能力、壯大經濟實力。第二，鼓勵工商資本到農村發展適合企業化經營的現代種養業，向農業輸入現代生產要素和經營模式。這表明支持工商資本進入現代農業，但同時要求工商資本與農戶建立緊密的利益聯結機制，積極創建現代農業示范基地，大力培育農產品品牌，促進農業產業集群發展，努力提高現代農業的規?；?、專業化、標準化、集約化經營水平。國內實踐

（一）：蘇南模式

蘇南是指長江三角洲的蘇州、無錫、常州。蘇南模式是以鄉鎮企業為突破點的城鄉產業協調互動、農業農村現代化發展模式。改革開放以來，這里是全國經濟發展最快、最活躍的地區之一。尤其是蘇南的鄉鎮企業，已成為蘇南經濟的支柱。鄉鎮企業的不斷發展壯大，使蘇南可以采取以工補農、以工建農的措施，來協調工農關系，穩定農業生產。他們在全區建立了優質、高效的農業生產基地，推動了農業機械化、良種化、水利化和服務社會化，保證了一、二、三產業的協調發展。農村經濟的發展，打破了傳統的二元結構，引起了農村經濟社會結構的深刻變化。一大批小城鎮脫穎而出，成為聯結城鄉的樞紐，改善了農民的生產、生活條件和質量，加快了農村產業結構的優化和城市化進程。

（二）賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局 城鄉發展一體化，核心是城鄉主體權利，構建全體居民共享發展成果的體制機制，形成造福百姓、富裕農民的利益格局。重點是拓展農民增收渠道，增加農民收入來源，盡快扭轉城鄉居民收入差距越拉越大的局面。

目前，總體上看，農民人均純收入增長幅度近年來高于城市居民，但從絕對數看，農村和城市居民人均收入差距拉大。目前，部分進城農民的身份尚未得到確認，不能充分享受城市的住房、醫療、子女教育等公共服務。

如何讓廣大農民分享現代化發展成果？ 政策傳真

（二）：

十八屆三中全會提出，保障農民集體經濟組織成員權利，積極發展農民股份合作，賦予農民對集體資產股份占有、收益、有償退出及 抵押、擔保、繼承權。保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。建立農村產權流轉交易市場，推動農村產權流轉交易公開、公正、規范運行。

這里不僅強調健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制，讓農民增加種地收入，而且強調賦予農民更多財產性權利，明確提出“兩個保障”。不僅從體制機制上提出了增加農民財產性收入的途徑，而且從工作部署上提出了有操作性的具體措施，拓寬了農民增加收入的渠道，有助于農民和城市居民一樣共享發展成果。

國內實踐

（二）：嘉興模式

嘉興在統籌城鄉發展方面較早進行了探索和實踐，較早實施“宅基地換住房、承包地換養老保險”、“戶籍制度城鄉一體化”等改革，是浙江城鄉一體化的先行地。主要圍繞規劃布局、產業分工、服務功能、勞動就業保障、社會進步等方面推進一體化，初步走出了一條具有嘉興特色的統籌城鄉發展之路。

前車之鑒：拉美國家“城鄉一體化”的經驗教訓

19世紀末，一些拉美國家開始啟動現代化進程，到20世紀50年代，大多數拉美國家先后進入了現代化的起飛階段。由于現代化進程的快速推進，拉美國家城市化取得了令人矚目的成就。1950年的城市人口占總人口的41.6%，1980年達到65.6%，已接近歐洲的城市化水平。

然而，在城市化的浪潮中，拉美國家大批農民因農村土地被征用和因受大地主階級的競爭擠壓破產而涌進城市，并且由于缺乏就業技能和就業崗位，大批失地農民生活在城市與鄉村的邊緣地帶，形成大 規模的城市貧民窟。據統計，巴西這種城市貧民約3500萬人，占全國人口的20%左右。造成這種現象的主要原因在于：拉美國家政府為保證工業化的發展和城市人口的生活，以求社會安定，有意識地壓低農產品價格，這就嚴重影響了農業和農村的發展，小農的發展日益艱難又加重了農民的貧困化?？梢哉f，忽視農民的基本利益和權益是拉美國家未能處理好城鄉關系最重要的原因之一。

因此，我們應從拉美國家吸取這前車之鑒的教訓：在城鄉發展一體化過程中，應重視農民的基本利益和權益，賦予農民更多財產權利，建立健全城鄉一體化利益格局。

（三）推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系

城鄉發展一體化，重點是城鄉基礎設施和公共服務一體化。在二元體制下，城市發展具有明顯的比較優勢。由于歷史欠賬較多，農村基礎設施建設總體滯后，城鄉公共服務不均等，農村發展資源短缺、動力不足。這已成為制約城鄉統籌發展和農村可持續發展的瓶頸。

這瓶頸到底怎么破解呢？ 政策傳真

（三）：

十八屆三中全會提出，維護農民生產要素權益，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。健全農業支持保護體系，改革農業補貼制度，完善糧食主產區利益補償機制。完善農業保險制度。鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。統籌城鄉基礎設施建設和社區建設，推進城鄉基本公共服務均等化。

這里強調，建立健全統籌城鄉基礎設施和公共服務建設的體制機制，引導更多的現代生產要素流向農村，促進公共資源配臵向農村傾 斜，統籌城鄉基礎設施建設，推進城鄉基本公共服務均等化。一方面要求維護農民生產要素權利，保障農民工同工同酬，保障農民公平分享土地增值收益，保障金融機構農村存款主要用于農業農村。另一方面鼓勵社會資本投向農村建設，允許企業和社會組織在農村興辦各類事業。

他山之石

（一）：日本統籌城鄉發展經驗

日本在統籌城鄉發展的過程中，通過提供公共服務，提高居民的生活質量、改善農業發展的環境，為統籌城鄉發展奠定良好的前提條件。

值得借鑒之處：政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展。高質量的教育成為農業、工業和服務業產業效率提高的共同前提，也促進了農民的城市化。城鄉一致的社會保障體系，提高了農民的生活水平，也保證了社會的和諧發展。值得指出的是，日本在發展過程中及時將農民納入全國統一的社會保障網絡，沒有出現長期在公共服務方面歧視農村和農民的階段。

當然，日本還通過其他一些途徑統籌城鄉發展，如：通過土地規模經營，提高農業的勞動生產率，加速城市化的進程；通過農民收入多元化和政府補貼來增加農民收入。但最重要原因在于日本政府提供的公共服務極大地促進了農村地區的發展，因此，我們應大力推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配臵，建立健全城鄉一體化基礎設施和公共服務體系,這是重點所在。

(四)完善城鎮化健康發展體制機制，建立健全城鄉一體化建設和管理體系

城鄉發展一體化，關鍵是城鄉建設和管理一體化。政策傳真

（四）： 十八屆三中全會提出，完善城鎮化健康發展體制機制。堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。優化城市空間結構和管理格局，增強城市綜合承載能力。推進城市建設管理創新，建立透明規范的城市建設投融資機制。推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民。

這里強調了三點:一是完善城鎮化健康發展體制機制，在城鎮化過程中同步推進新農村建設。二是推進城市建設管理創新，提出了城市建設投融資體制改革的新思路。三是推進農業轉移人口市民化，提出了戶籍制度改革和實現公共服務均等化的具體路徑。

他山之石

（二）：德國城鄉一體化經驗

德國在城鄉一體化發展中的主要經驗有：一是注重建立均衡發展的協調機制。德國在聯邦憲法中規定：追求全德國區域的平衡發展和共同富裕。二是開展城鄉“等值化”建設。通過土地整理、村莊革新等方式，實現“農村與城市生活不同但等值”的目標，使農村經濟與城市經濟得以平衡發展。三是統一而健全的社會保障體系降低了“城市化”的門檻。四是方便的交通系統為城市均衡發展提供了重要保障。

當前德國城市化水平高達90%左右，形成一種城鄉統籌、分布合理、均衡發展的獨特模式。因此，我們在城鄉發展一體化過程中，應注重均衡發展，建立健全城鄉一體化建設和管理體系。

國內實踐

（三）：上海模式

上海城鄉一體化模式就是“城鄉統籌規劃”。上海從 1984 年開始探索城鄉一體化，其發展戰略就是以上海城鄉為整體，以提高城鄉綜合勞動生產率和社會經濟效益為中心，統籌規劃城鄉建設，合理調整城鄉產業結構，優化城鄉生產要素配臵，促進城鄉資源綜合開發，加 速城鄉各項社會事業的共同發展，保證上海城鄉經濟持續、快速、健康發展。

“城鄉一體化”是借鑒國外正反經驗和教訓，適合中國國情的發展路子。一個擁有 13 億人口的大國實現城鄉一體化，是人類社會發展史上的偉大壯舉，也是長期艱巨的歷史任務，可以說是任重而道遠。

最后與各位分享一句話，與大家共勉。生命跟時代的崇高責任聯系在一起就會永垂不朽?！嚑柲嵫┓蛩够?/p>

戰爭時期，為解放而斗爭，因流血犧牲而不朽?，F在新時期，為全面建成小康社會而奮斗也將載入史冊。

我們有理由相信，只要全社會共同努力，加快推進城鄉發展一體化，全面建成小康社會必將實現。

第四篇：構建有利于科學發展的體制機制

構建有利于科學發展的體制機制

梁維東

2012-11-15 13:50:56 來源：人民日報2012年11月06日

著力構建充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的體制機制，是貫徹落實科學發展觀、推動科學發展的必然要求。近年來，廣東省佛山市順德區啟動以大部制改革為切入點的綜合改革，并于去年開始全面推進行政體制改革、社會體制改革和基層治理改革，進一步形成了有利于科學發展的體制機制。

改革行政體制，轉變政府職能，打造“小政府”、“強政府”。政府職能轉變不到位，是目前經濟社會領域諸多矛盾的體制性根源。順德市場發育程度較高，經濟社會發展正全面進入轉型期，改革行政體制、轉變政府職能的要求更為迫切。順德堅持深化行政體制改革，厘清政府與社會的邊界，通過簡政放權，打造“小政府”；通過強化監管職能、規范權力運作，打造“強政府”。按照決策、執行、監督既分離又協調的原則，重構各權力主體的職能定位和管理權限，鞏固和深化大部制改革。區委區政府加大對重大決策的統籌和社會咨詢力度，區屬各部門把工作重心轉移到政策研究、標準制定和行業監管上來，改變過去“重審批、輕研究、疏監管”的狀況。區屬有審批權的13個部門設立審批服務科，統一進駐行政服務中心，集中行使核心審批權。把事務性的審批和管理事項下放給鎮街，外移給事業單位、法定機構和社會組織。

改革社會體制，實行協同共治，建設“大社會”、“好社會”。改革社會體制，必須打破政府大包大攬的現狀，讓民間力量參與社會管理，構建政府、社會協同共治的局面。在“黨委領導、政府負責”的前提下，順德努力發揮社會組織、群團組織和廣大人民群眾參與社會管理、提供公共服務的作用，形成“大社會”治理格局；強調不斷滿足人民群眾日益增長的物質文化生活需要，提高社會自治水平和社會自我修復能力，增強群眾的幸福感，打造“好社會”。為此，不斷拓寬社會參與平臺，充分發揮人大和政協參政議政職能，大力發展決策咨詢，組建各類公共決策咨詢機構37個。借助法定機構、學校理事會等平臺，調動更多社會智慧和資源參與公共事務。加快培育發展社會組織，加快群團組織去行政化步伐。加緊培育樞紐型社會組織，增強其“樞紐”功能。推動協會商會參與行業管理，承接政府職能轉移事項。完善社會服務體系，推進社會建設十項行動計劃。

改革基層治理體制，統籌城鄉發展，構建和諧穩定社會新格局?；鶎又卫眢w制是保民生、促和諧的基礎和保障。順德啟動城鄉社區基層治理體制改革，通過加強基層組織建設、規范集體經濟管理、完善社會保障體系等措施，化解基層矛盾，增進社區安定團結。建立黨代表工作室，全區各級黨代表每周輪流駐室接待黨員群眾，真正沉到基層一線，傾聽民意，研究解決社區問題。黨和群眾的血肉聯系得到加強，黨和黨員在群眾中的威信進一步確立。加強基層社區自治，讓更多的社區自治組織自愿接受黨組織的領導，提升自治能力，管理好本社區的經濟社會事務。規范基層集體經濟管理，建立集體資產交易平臺，推進集體資產市場化運作。委托社會專業中介組織代理農村財務核算，建立農村財務網上監控系統和社會公開機制，全面提高農村財務管理水平。健全社會保障體系，拓寬技能培訓補貼的對象范圍，增加免費培訓次數，促進社會充分就業，同時提高新農保及完全被征土地農民養老保障待遇。

（作者為中共廣東省佛山市委常委、順德區委書記）

第五篇：健全機制 重心前移 推動組織建設

健全機制 重心前移 推動組織建設 ——廣西崇左市基層黨建工作的探索與實踐

在祖國的南疆，有一座新興的國門城市——廣西崇左市。2003年8月國務院批準撤銷南寧地區成立崇左市，轄7個縣（市、區），其中4個縣與越南接壤，邊境線長533公里，占廣西邊境線的51%。人口240多萬人，其中88.6%的人口為壯族，是全國壯族人口比例最高的地級市，農村人口超過85%。

近年來，崇左市針對歷史上長期處于戰爭前沿，屬老少邊山窮地區，底子薄、基礎差，是欠發達、后發展的革命老區等實際情況，著力突出黨建惠民，積極探索實踐，緊扣“落實責任制、擴大覆蓋面、選好帶頭人、增強戰斗力、城鄉一體化、服務常態化”，抓基層、打基礎，有力推進了邊境民族地區的發展繁榮穩定。據統計，今年一季度崇左市生產總值比上年同期增長13%，在廣西14個市中增速排第7位；財政收入比上年同期增長20.5%，增幅和進度居廣西第3位；農民人均現金收入比上年同期增長20.2%，增速居廣西第5位；全社會固定資產投資比上年同期增長33.9%，增速排廣西第1位；外貿進出口總額比上年同期增長 99%，總量和增幅均居廣西各市之首。

建立健全聯動機制 落實黨建責任制

崇左市委高度重視黨的基層組織建設，堅持從建立健全領導機制和工作機制入手，推動黨建責任制的落實。

一是建立聯動體系，全面推動黨建工作。構建責任聯動格局，成立了崇左市基層黨組織建設工作領導小組及辦公機構，明確市、縣、鄉、村黨組織書記為第一責任人，把履行黨建工作責任制情況作為市、縣、鄉黨委領導班子及成員年終述職和績效考評的重要內容。每年初，逐級簽訂黨建目標責任書，把“軟任務”變成“硬指標”。建立健全黨建聯系點制度，進一步完善領導干部聯系村、部門包村和干部駐村等工作制度，明確規定縣級以上黨員領導干部每人聯系一個后進村，指導基層黨組織開展黨建工作，幫助解決實際困難和問題。

二是健全運行機制，推進黨建工作制度化。首先建立和完善聯席會議制度，堅持每季度召開一次基層組織建設工作領導小組會議，認真聽取基層工作匯報，及時研究解決工作中遇到的困難和問題。其次建立和完善工作督導制度，抽調有關部門人員成立督導組，定期不定期地對各縣（市、區）、市直單位黨組織建設情況進行督查和指導，指出存在問題，責令限期整改。再次建立和完善專項考評制度，把基層組織建設納入專項述職和績效考核內容，制定具體的考評細則，與經濟社會各項工作同部署、同檢查、同考評、同獎罰。

三是健全投入機制，保障黨建工作正?；?。采取財政列支、黨費支持和基層自籌等方式，加大基層黨組織建設工作投入力度，確?；鶎狱h建各項工作順利開展、有效推進。2010年以來，崇左全市累計投入資金2億多元，推進“千屯組織規范化建設”。

前移工作重心 擴大黨組織覆蓋面

崇左市農村人口數量大，少數民族人口比較高，一個建制村往往有八個自然村（屯）。自2003年建市以來，崇左市堅持把黨建工作重心下移到自然屯，夯實黨在農村最基層的組織。

一是“把支部建在屯上”，確立屯級組織的領導核心。2003年，為擴大黨組織覆蓋面，把自然屯組織的核心建起來，崇左市采取“一屯一支部”模式，對正式黨員3人以上（含3人），或人口在300人以上的自然屯，創建條件成立獨立黨支部287個，總數達到3353個。對人口較少，正式黨員數量不足3人的，且屯與屯之間的距離較近的自然屯，崇左市采取“多屯一支部”模式，成立聯合黨支部 63個，總數達到1097個。目前，全市屯級黨支部有4450個，覆蓋率達67%。此外，不斷加強共青團組織和婦女組織的建設，使自然屯的組織建設更加完善。

二是建立“黨群理事會”，完善屯級村民自治組織功能。按照十七大健全基層群眾自治機制的要求，崇左市于2007年建立屯級黨群理事會，拓展了屯的自治功能。在基層組織貫徹落實“四議兩公開”措施，對自然屯重大事項決策，實行屯黨支部提議、理事會合議、黨員群眾大會決議，并及時公示決議情況、決議實施結果，逐步推進屯級組織工作規范化?！包h群理事會”一般設理事長1名、副理事長1—2名、成員若干名，定期對本屯經濟發展規劃、財務收支、集體資產承包、基礎設施建設等重大事項公開進行議事、理事。目前，全市設立屯級理事會4313個，占自然屯總數的65%，共議事、理事6.9萬件。

三是實施“千屯組織規范化建設”，全面提升屯級組織建設水平。2010年開始，崇左市以建設屯級黨群活動場所為切入點，實施“千屯組織規范化建設”工程，并作為基層黨建科學化“書記創新工程”，用3年時間使300人以上自然屯的組織建設規范化。通過統籌資源，規范組織設置、隊伍建設、場所建設、理事制度，在場所建設方面，采取新建和修繕等辦法，按照“十有”標準，即“有辦公房、有水泥路、有閱覽室、有升旗臺、有公開欄、有舞臺、有音響設備、有文藝隊、有籃球場、有籃球隊”等，大力抓好屯級組織活動場所建設，不斷提升農村基層黨建科學化水平。截至2011年12月，全市共建有屯級辦公用房1321棟、屯級水泥路1481條、閱覽室1158間、升旗臺895個、籃球場1047個、公開欄1261個、文藝舞臺753個，并組建相應的文藝隊、籃球隊。崇左市的這一做法榮獲廣西壯族自治區“2011年全區組織工作創新成果十佳獎”稱號。

四是開展“三百雙推”活動，擴大非公企業黨建覆蓋面。安排市、縣直100個機關黨組織，聯系100家非公有制企業，政企聯建企業黨組織，推動非公有制企業科學發展。目前，全市非公有制企業有 821家，共建立市、縣（市、區）領導非公黨建聯系點188個，下派黨建指導員220人，已建立黨組織81家（其中新建21家），其中56個規模以上企業全部建立了黨組織。安排 100家非公有制企業聯系 100個村，村企聯建，推動社會主義新農村建設。如湘桂公司黨委與當地4個村（社區）黨支部結成對子，村企互派聯絡員，村企黨員認親結對。近年來共有22名公司黨員結對29名農村黨員，捐贈幫扶資金并贈送科普學習資料，傳授農業實用技術；投入340多萬元幫助村屯建設黨支部辦公室、文藝舞臺等，基層組織活動場所不斷完善；投入12萬元建設“四個培養”、“農家課堂”等3個黨建示范基地，促進了新農村建設。委與當地4個村（社區）黨支部結成對子，村企互派聯絡員，村企黨員認親結對。近年來共有22名公司黨員結對29名農村黨員，捐贈幫扶資金并贈送科普學習資料，傳授農業實用技術；投入340多萬元幫助村屯建設黨支部辦公室、文藝舞臺等，基層組織活動場所不斷完善；投入12萬元建設“四個培養”、“農家課堂”等3個黨建示范基地，促進了新農村建設。

選拔教育并重 選好育強帶頭人

近年來，崇左市認真抓好帶頭人隊伍建設，把選好配強村黨組織書記、努力建設一支高素質的村黨組織書記隊伍，作為加強邊境地區黨建工作的重中之重。在配強村黨組織書記上，崇左市堅持采取“公推直選”、“公推擇崗”跟班制、引導大學生村官參選等形式，打破地域、身份、職業界限，優化基層干部隊伍結構。目前，全市有 21名大學生村官進入村（社區）“兩委”班子。在抓村干部隊伍培訓管理上，崇左市通過開展“村屯干部大培訓月”、“村屯干部素質提升年”等活動，確保邊境地區基層黨組織書記每年至少參加2次縣級以上的集中培訓，逐步建立對失掉公信力的村黨組織和村黨組織書記的發現、整頓、調整機制。針對邊境地區農村黨員老齡化、文化不高、整體素質偏低、后繼乏人等突出問題，堅持加強和改進農村發展黨員工作，加大在優秀年輕村屯干部、復員退伍軍人、專業協會負責人、致富能手中發展黨員力度，注重在婦女中發展黨員。大力實施“四個培養”工程，依托市縣鄉村黨校、職業技術院校、農家課堂、農業科技示范園、種養技術示范基地、“短信黨課”和遠程教育平臺，對村屯干部和黨員進行經常性教育，提高黨員“雙帶”能力，不斷加強邊境地區黨員隊伍建設。

創新管理激勵方式 增強組織戰斗力

黨建工作，重在實效。著眼于調動村級黨組織和村級干部服務群眾的積極性，崇左市進行了許多制度性建設的探索。

一是創建“星級黨支部”。崇左在扶綏縣探索推行“星級黨支部”創建活動，在村級分別設立發展富民星、組織建設星、文明和諧星、民主法制星、生態環境星等星級名稱，并科學設置星級評定標準，年終依據各村的表現，評定1—5個星級等次。評星定級采取自查申報、鄉鎮考核、組織復核、縣委審定4個程序進行。2011年，該縣對17個三星級以上“星級村”進行表彰，其中五星級村3個、四星級村3個、三星級村11個，并分別給予15000元、10000元、5000元的獎勵。2012年，崇左在全市推廣這一創新做法。

二是實行“一村一細則”考評。崇左市委積極指導憑祥市因地制宜，根據每個村的不同實際，分別制定不同的考評細則，對村級干部進行績效量化考評。針對各村工作任務量、強度差異較大、可比性不強的特點，將業績考評目標分為共性指標和個性任務，體現出因村施策、綜合權衡、突出亮點、彰顯特色?？荚u采取發布公告、工作述職、實績核驗、民意測評、考評匯總五個程序進行，形成初步考評結果。之后，根據初步考評結果評出優秀、稱職、基本稱職、不稱職4個等次，再從優秀中評出1—5級“星級支書”。對于被一票否決或連續2年考評排在本鎮末位的，按干部管理權限予以免職；基本稱職的領取基本補貼；稱職的領取基本補貼及實績獎勵；評為“星級支書”的，按獲“星”多少，分別予以重獎，切實轉變“干與不干一個樣、干多干少一個樣、干好干壞一個樣”的狀況。

三是推進“六基六化”建設。2010年，崇左憑祥市在自治區黨委組織部的指導下，探索推行了“六基六化”，即基本隊伍模范化、基本陣地標準化、基本載體品牌化、基本保障人本化、基本制度體系化、基本手段信息化，進一步加強基層組織建設，提高基層黨建工作科學化水平。這一做法也符合2012年廣西壯族自治區組織部長會議提出的“五基四化”要求。

開展結對共建活動 推進城鄉一體化

自2010年起，崇左市結合創先爭優活動，扎實開展“結對共建、先鋒同行”活動，著力激發黨組織和黨員活力，構建城鄉一體化黨建工作新格局。

一是開展“六聯六共”活動。為進一步增強創先爭優活動效果，2010年4月9日，市委啟動了“結對共建、先鋒同行”活動，創新“機關農村結對”、“企業農村結對”、“部門企業結對”、“衛生系統結對”、“教育系統結對”和“軍地共建”等六種結對共建模式，以組織聯建、隊伍聯管、思路聯議、實事聯辦、陣地聯筑、穩定聯創等“六聯六共”為主要內容，大力整合資源，深入開展結對共建活動，統籌推進城鄉發展，努力構建城鄉一體化黨建工作新格局。全市已有2070個城區黨組織與2064個基層黨組織簽訂承諾書，掛共建牌子，結成共建對子；有13794名城區黨員與14350名農村黨員結成幫扶對子。2010年12月16日，廣西壯族自治區深化“結對共建、創先爭優”活動座談會在崇左市扶綏縣召開，崇左市委書記趙樂秦同志在會上作了典型發言。

二是“軍地共建，創先爭優”。為充分發揮軍地黨組織的資源優勢，維護邊境地區和諧穩定，崇左市把軍地共建作為突出地方特色，扎實開展“結對共建、先鋒同行”的創新舉措。2010年7月6日，崇左召開了駐崇左市軍警部隊和中區直單位黨建工作經驗交流會，并向全市發出了加強“軍地共建、創先爭優”的倡議；11月26日，市委與軍分區黨委聯合在八連啟動了“軍地攜手創先爭優、富民強邊共謀發展”活動儀式，簽訂《軍民聯建共創協議》，促成292個地方黨組織與駐崇左部隊基層黨組織結成共建對子，共同推進創先爭優活動，取得良好成效。其中，金雞山八連用科學發展觀建連育人成效顯著，在創建先進基層黨組織、爭當優秀共產黨員活動中堪稱楷模。2011年底，金雞山八連被中央軍委授予“為國戍邊模范連”榮譽稱號。

創新服務方式 推進服務常態化

崇左市積極探索直接聯系服務群眾方法，引導機關黨員干部轉變作風，深入基層，為民服務。

一是開展“駐村聯戶，拜師助民”活動，為群眾排憂解難。按照自治區開展“萬名干部入鄉住村”的活動要求，結合崇左實際，全面啟動了干部“駐村聯戶、拜師助民”活動，號召各級黨政機關和黨員干部通過領導掛點、單位包村、干部聯戶、指導員駐村當代表和下派第一書記等方式，深入結對共建村駐村聯戶，拜師助民，通過發放聯系卡，記好民情日記，結交農民朋友，征求意見建議，在政策、智力、資金、物資、技術、信息和基礎設施等方面幫助農村、社區改善生產生活條件，促進就業、增加收入、改善民生、擺脫貧困、加快發展。活動中趙樂秦書記、黃克市長帶領市四家班子成員深入所聯系的農戶，拜群眾為師，與群眾同勞動，切實為群眾解決困難和問題，并為駐村聯戶服務隊授旗。各部門、各單位積極組織干部到聯系貧困村開展植樹造林、種植甘蔗等幫扶活動。據統計，活動啟動以來，全市各級黨員干部下基層人數17974人次，聯系群眾19050戶，駐村聯戶次數29736次，為群眾辦實事 18681件，扶持資金7917萬元。

二是推行“五個下移”，變“為民作主”為“群眾作主”。在推動機關干部深入基層直接聯系服務群眾工作中，指導憑祥市結合實際，全面推行“五個下移”（服務下移、決策下移、權力下移、保障下移、警力下移）工作機制，著力加強邊境農村基礎設施建設，維護邊疆和諧穩定，促進邊境地區農村經濟社會的發展。服務下移。組織市、鎮、村干部以“掛村包屯聯戶”形式與38個村（社區）各個屯結對，進村入戶問計于民、問需于民，切實解決了事關農村發展的實際問題?！皼Q策下移”。把決策、管理、監督下移到村組，轉“為民作主”為“群眾作主”。2011年，憑祥市政府為民辦實事12個項目全部由群眾投票確定，81%的公益項目，把決策權交給群眾。權力下移。通過下放事權、財權、人事權等“三權”，讓鎮、村“有權辦事、有錢辦事、有人辦事”。據統計，該市已將100多項審批權、審核權，下放或委托給鎮直接行使。保障下移。全面實施“五大社會保險”、“四大社會救助”、“五大社會福利”，讓群眾共享發展成果。警力下移。推行“法務靠前”、“警務靠前”、“天網靠前”和“三聯四知五包”等四大工作機制，派出所警員到各村掛任村委會主任助理，并每月進村工作超過10天。

三是實行“村鎮聯辦”，方便群眾辦事。崇左龍州縣根據村民有趕圩辦事的習慣，每到圩日，組織各村委會輪值干部帶上公章和鎮政府工作人員一起為村民提供生產服務聯辦、民政事務聯辦、建房審批聯辦、公共衛生服務聯辦、糾紛調解聯辦、文化服務聯辦等“六項聯辦”服務，使村民在趕圩購物的同時可以辦事，減少來回奔波，省時省事。

查找問題 尋解決之道

在取得成績的同時，崇左并沒有自滿，他們清晰認識到基層黨建工作的長期性、艱巨性和復雜性。為此，崇左堅持查找問題，尋求解決之道。

一是農村基層黨組織戰斗堡壘作用的發揮令人擔憂，凝聚力、戰斗力不強。農村黨政“二元”結構，給農村基層組織建設帶來新的矛盾。村民自治制度邁出了農村基層民主政治建設的重大步伐，但村民自治制度的發展對農村基層黨組織建設也提出了新的挑戰，有不少農村黨支部和村委會成員對村民自治條件下“兩委”職能的定位缺乏正確認識和科學界定。一些地方，由于“兩委”關系沒有及時協調，兩套班子各自為政，工作中內耗嚴重，使得基層民主自治制度在一定程度上走樣，村民自治的作用沒有真正發揮，而村黨組織的決策效能，卻在對立沖突中大大降低，黨在基層的領導核心作用得不到體現和加強。

二是村干部和黨員發揮先鋒模范作用的內生動力不足。一方面是工作考核目標不明確，導致農村干部“干與不干一個樣，干多干少一個樣”，嚴重影響了村干部干事創業激情，工作缺乏主動性和創新性；一方面是農村干部不屬于在編人員，流動性較大，在處理農村具體工作中功利性、短期化行為比較突出，不利于農村的長遠發展。

三是當前部分黨員先鋒意識減弱，組織觀念淡漠，缺乏理想信念追求，缺乏對組織的歸屬感和認同感，示范帶頭作用發揮得不夠好。如有的黨員把個人利益看得太重，開會不給工資就不參加；有的黨員干部不思進?。挥械狞h員干部不廉潔自律，損公肥私，侵占和挪用公款；有的黨員身份意識、職責意識不強；有的黨員想方設法地去拆村干部的臺，意圖亂中取利；有的黨員在帶領群眾致富方面有心無力，感覺無所適從；有的黨員在村里重大活動中使“反勁”，突顯個人主義，等等。

四是個別村黨員發展家族化、把握程序隨意化，影響了黨員的純潔性。目前在一些農村，有宗族派系現象，特別是村“兩委”班子不和的村，各方為鞏固自己的地位，維護自己的利益，在發展黨員過程中，甚至違反規定程序或擅自降低標準，極力發展自己親屬、朋友或鐵桿支持者加入黨組織，致使農村黨員發展呈現家族化、派系化趨勢。同時，大多數農村優秀青年長期在外務工，又沒有固定地點，使黨組織培養教育入黨積極分子、發展新黨員工作難度加大。

真抓實干 推進基層黨建

崇左市將按照中央和自治區黨委的部署，結合崇左實際，實施“萬千百十一”工程，把健全“基本組織”、建強“基本隊伍”、建好“基本場所”、開展“基本活動”、完善“基本制度”、落實“基本保障”的“六個基本建設”的要求具體落實到各個領域的基層黨建工作中，夯實基層基礎，推進基層黨組織工作規范化、示范化、品牌化、信息化“四化”建設，提高基層黨建科學化水平。具體體現在五個“抓好”上。

第一，抓好10000名村屯干部的能力素質提升，加強村級目標考評及村干部實績考核。積極開展“萬名村屯干部素質提升年”活動，采取多種形式、分層次的培訓，對村屯干部進行政治理論、政策法規、科學文化、實用技術和創業技能等方面的培訓，進一步提高村屯干部綜合素質，不斷增強服務發展、服務民生、服務群眾的能力。同時，出臺村級目標考評及村干部實績考核辦法，加強村級工作規范化管理和村級干部規范化管理，在實行村級干部基本補貼標準和工齡補貼的基礎上，按照建制村（社區）經濟社會發展和黨的建設等方面情況設定考核內容，以百分制的形式對建制村（社區）工作進行綜合考評，授予“星級村（社區）”稱號，給予一定的獎勵。建制村（社區）再結合村級干部個人年終測評考核結果，確定村級干部實績獎勵分配方案。同時，將考核的結果作為對建制村（社區）獎懲以及村級干部評價、任用的依據。

第二，抓好5000個基層黨組織的規范化建設，推進“創星升檔”。借鑒現代企業質量管理認證辦法，探索建立各領域基層黨建工作規范認證體系，著力從組織體系、活動方式、場所陣地、工作制度等方面進行規范。注重運用數字化理念指導規范化建設，推進目標定量化、任務具體化、過程規范化、考核精細化。立足行業實際，加強分類指導，探索各有特點、各具特色的基層黨建工作規范體系。到2013年，崇左全市842個建制村（社區）、2421個自然屯、100個非公有制企業、1637個機關事業單位的黨組織達到規范化要求。在規范化建設基礎上，實施基層黨組織和黨員“星級創評”工程，全面推行以“明確創爭目標、科學考核評價、分類動態管理”為內容的星級創評工作，建立基層黨組織和黨員創先爭優活動的長效機制，形成創“星”爭優、群“星”閃耀的良好態勢。對照黨組織“五個好”、黨員“五帶頭”的創爭標準，量化星級設置，細化考評內容；強化推進措施，建立完善創星承諾、聯系點評、群眾評議、工作實錄等制度；注重獎懲并舉，深化評定結果的運用。

第三，抓100個市級基層黨建示范點建設，促進全市基層組織建設。深化邊關黨建示范長廊工程，多層級、全方位開展基層黨建示范點建設，以創促優、以點帶面，整體提升基層黨建工作水平。到2012年年底，在全市各領域、各行業、各個層面培育100個符合先進基層黨組織條件、服務成效明顯、廣大群眾公認的基層黨建工作市級示范點。同時，各縣（市、區）也要選樹縣級示范點，通過上下聯動，在全市形成一批體現時代要求的黨建工作示范群，并通過參觀交流、現場教學、成果展覽等形式，發揮示范點作用，輻射帶動全市基層黨建工作水平的整體提升。

第四，集中力量抓好10個黨建品牌，實行項目化推進。實施基層黨建創新項目制度，強化對創新項目的管理，努力打造精品項目，推進基層黨建工作向特色化和精品化方向發展，成為基層黨建工作的新亮點。市本級重點抓“千屯組織規范化建設”、“軍地共建”、“駐村聯戶”三個黨建品牌；各縣（市、區）各抓一個品牌，其中扶綏縣抓“星級爭創”，大新縣抓“邊關黨建惠民”工程、天等縣抓“聯組建部”（外出務工黨員群眾管理新模式）、寧明縣抓“黨建文化”、龍州縣抓“村鎮聯辦”、憑祥市抓“六基六化”工程、江州區抓“拜師助民”。通過典型帶動，推進基層組織建設品牌化，使不同領域、不同行業、不同崗位的基層黨組織和黨員學有目標、爭有方向。

第五，抓一個縣作為信息化試點，領跑全市基層組織信息化建設。崇左市將以憑祥市為試點，堅持“實用、科學、安全、高效”的原則，一是完善網上建立黨支部、網上交納黨費、網上接轉組織關系、網上在線學習、網上公開黨務、網上召開會議、網上互動交流；二是探索遠教網、黨建網、政務網“三網合一”，使“農事村辦”在“三網合一”的終端站點就可以實現；三是采用電子地圖、互聯網技術、移動互聯技術，將社會管理轄區按照一定的標準劃分為若干個管理單位，實行網格化管理。通過試點，打造一個集黨員管理、黨員教育、黨員活動和黨員交流為一體的黨建信息平臺，為全市加強基層黨建信息化工作提供經驗。

在調研中，我們切實感受到了崇左市黨建工作的特殊地位。在憑祥，公路兩邊的群眾家家戶戶都飄揚著鮮艷的五星紅旗。我們也深刻體驗到了崇左黨建工作的務實和扎實。我們有理由相信，基層黨建工作一定會在崇左經濟社會發展中發揮越來越大的作用！