第一篇：淺析我國公務員掛職交流制度的現存問題及對策

湖南商學院

課 程 論 文

課 程： 國家公務員制度 題 目： 淺析我國公務員掛職交流制度的現存問題及對策 級、專業： 2012 級 行政管理 專業 1201 班 學 號： 121410024 學生姓名： 陳玉倩 指導教師： 周紅江 提交日期： 2015 年 6 月 30 日

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淺析我國公務員掛職交流制度的現存問題

及對策

[內容摘要]公務員掛職交流制度近年來發展迅速，對國家公務員干部的鍛煉與培養有著重要意義。它可以促進人才交流、溝通與協作，提高干部個人能力，促進組織人才資源的優化配置，推動區域經濟協調發展。但是在這一制度的實施過程中也存在著一些問題，本文從制度本身、掛職人員個人、派出單位與掛靠單位等角度對現存問題進行了分析，并提出了相應的對策方案。[關鍵詞]公務員；掛職交流；問題；對策

一、序論

人事行政，簡而言之是國家人事機關通過一系列法規、制度對國家公務員進行管理，是我國政府管理工作的重要組成部分，對鞏固國家政權，促進經濟發展具有重要意義。國與國間的較量，說白了就是人才的比拼。人才的質量與數量對國家科技水平的發展有著決定性作用。現如今，人才問題已經成為關系到黨和國家事業發展的關鍵問題。人力資源是黨和國家最寶貴的財富，是社會主義現代化建設的第一資源。在我國，一支優秀的干部隊伍是不可或缺的發展力量。干部所具備的思想觀念、知識能力、處事方法、行為作風對國家治理有著舉足輕重的地位。

（一）選題背景

俗話說得好：“流水不腐，戶樞不蠹。”生命在于運動，腦筋在于開動，人才也需要流動。我國的公務員交流制度鮮明的體現了這一點，它指的是國家行政機關根據工作需要或公務員個人意愿，通過法定形式，變換公務員的工作崗位，從 1

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而使公務員工作關系或職務關系得以產生、變更或終止的一種人事管理活動。而公務員掛職交流是公務員交流制度法定形式的一種，是極具中國特色的一種干部鍛煉的途徑，最早可以追溯到延安時期的“干部下鄉”運動。它不同于調任與轉任，最大的特點就在于它只是臨時性的改變了工作崗位，并不是長期固定的，實際所屬單位和工資關系均未變化。換言之，掛職人員在人事上仍受原單位管理，工資、獎金、福利等仍由原單位發放，僅在業務工作上受掛靠單位領導，不占編制。就現階段而言，主要有“上掛”，“下掛”和“平掛”這三種掛職模式。“上掛”是指掛靠單位為所屬單位的上級單位；“下掛”一般是前往基層單位進行鍛煉與實踐；“平掛”多指同級各部門之間的人才交流。

（二）文獻綜述

就筆者目前的了解，公務員掛職鍛煉作為一種極具中國特色的干部培養鍛煉的途徑，國外的相關文獻幾乎沒有可以借鑒之處。在閱讀了一些前人的文章后，我發現基本上是運用以下幾種框架模式論述了公務員掛職交流制度：

一是用人力資源管理開發的一般理論,人力資本理論以及社會資本理論的視角來研究干部掛職體制,通過分析干部掛職過程的各個環節:選拔選派、培訓開發、績效管理、薪酬管理、激勵約束及去留利用的問題成因,提出相應的措施建議,彌補干部掛職的制度缺失,以期建立一整套系統,科學、行之有效的干部掛職制度。

二是從法律法規制度、掛職鍛煉派出單位、掛職鍛煉接收單位以及掛職人員認識這幾個方面分析掛職鍛煉在實際工作中存在的問題，通過對這些問題的分析，找出相應的對策。

而本文的創新之處在于本文是運用了杰出的行政學家和人事行政學專家倫納德.D.懷特的理論行政學思想體系對公務員掛職交流制度的現存問題及對策進 2

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行分析。

懷特提出了豐富的人事行政思想，指出了人才選拔的重要性，對職務分類分級，職務晉升的問題進行了探討。本文借鑒了懷特的人事行政思想對干部掛職交流過程中干部的選拔、干部人員的分類及掛職期滿去向的問題進行了探究。

懷特的行政倫理思想中提及了官紀的本質及其重要性，認為官紀表現為行政人員的熱望、忠誠、合作、竭力負責及以服務為榮的精神，其良好官紀的標志是行政組織中良好的人際關系，領導關心下屬，重視讓下屬民主參與有關決策。本文借鑒懷特的行政倫理思想從端正掛職干部思想，做好掛職干部關懷保障工作等層面敘述了相關問題的解決對策。

借鑒了懷特的行政法規思想，論述了制度、法規的健全和完善對干部掛職交流制度的發展的推進作用。

基于懷特行政監督的思想論述了干部掛職交流制度在實踐過程中監督力度不夠的問題，并對此提出了相應的對策。

二、干部掛職的作用

掛職鍛煉作為一種極具中國特色的干部培養鍛煉的途徑，對于干部人才的培育有著不可忽視的重要作用。（1）促進人才交流、溝通與協作

掛職一般采用自我申請的方式，大多較為主動。他們前往一個新的部門、新的崗位工作，在對該部門該崗位取得一定了解的同時，將原部門的一些工作方式、工作作風和經驗帶到掛靠單位。當其回到原單位時，又會將掛職期間的經驗、感受帶回。這樣，人才與人才之間、派出單位與掛靠單位之間的交流、協作與溝通的程度就大大提高了。

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（2）提高干部個人能力

公務員掛職交流制度的目的就是選派部分年輕有潛力的干部到基層或企事業單位接受一定鍛煉，增長經驗，豐富學識。“上掛”有利于開拓視野，加強政治思想教育，增強自信心，提高工作積極性；“下掛”使干部有更多的機會參與到具體的工作中加以磨練，在實踐中不斷進步，貫徹為人民服務的宗旨，提升自身思想道德水平和科學文化素養；“平掛”有利于個人技能的多方位發展，提升人際交往與溝通的能力，使個人能力與崗位更加契合。（3）有利于組織人才資源的優化配置

一個部門組織中，若太久沒有新鮮血液的注入，其創新力與工作突破能力會逐漸弱化。這時候，掛職干部的加入就猶如在平靜湖面中投入的一塊小石頭，必然會帶起一陣漣漪。許多掛職干部往往能打破常規、激發活力，為掛靠單位樹立典范，對改善人事組織生態，培養高素質人才均發揮了積極作用。（4）推動區域經濟協調發展

貧富差距過大一直是我國黨政工作的一塊心病，區域的協調發展問題備受關注。而公務員掛職交流制度是解決這一問題的有效方法之一。大多數情況下，公務員掛職以“下掛”為主，主要是前往基層或經濟欠發達地區。干部在掛職期間，可將全新的思想帶入掛靠部門；同時，豐富的經驗和各方面工作能力使其能夠提出針對性更高、時效性更強的建設性方針，以此促進當地經濟的發展。在具體工作實踐中，一些專業的技術意見和前瞻性的思路研究，已成為地方寶貴的科技資源。

（5）加強基層政權工作建設

基層政權是我國政權組織的基礎架構。基層建設的水平關系到黨的領導和執 4

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政基礎，關系到我國的現在和未來。公務員掛職交流之所以能加強基層政權工作建設，主要是因為以下幾個方面。首先，掛職干部對于部分基層干部發展經濟能力不足的問題進行了一定程度上的彌補，立足實踐，廣泛調查，推進項目建設，促進基層經濟建設發展；其次，深入基層，在具體實踐中貫徹群眾路線這一黨的根本工作路線，宣傳黨的思想，更好的為人民服務；再次，能夠培養鍛煉一批有潛力、受群眾擁護的后備干部，為基層建設奠定基礎；最后，當掛職干部回到原單位之后，他們在基層工作的經歷對其日常工作有著一定的借鑒意義，如果他們的職務得到晉升，相對于他人而言會更加關注基層建設，處理基層事務也更加得心應手，有利于基層的發展。

三、公務員掛職制度的現存問題

馬克思主義哲學告訴我們，事物的發展總是遵循著“前途是光明的，道路是曲折的”這一規律。公務員掛職交流制度有著相當多的優點，在促進我國干部的培養與鍛煉的同時，還加強了派出單位和掛靠單位的交流，促進了掛職地的建設與發展。但是，在制度實施的過程當中，也產生了一些問題形成了制度發展路途中的曲折。

（一）公務員掛職交流制度不夠成熟

目前的掛職制度的建設還不夠成熟，這是制約掛職交流發展的一個主要原因。

（1）相關法律法規的缺失

《公務員法》中只有對掛職的一些簡要的介紹，并沒有相關的具體的操作性法條。截至目前，我國涉及公務員掛職鍛煉的規定還限于各地的通知和規定，沒有專門的掛職交流制度的法律出臺，使得對于掛職干部的管理缺乏一定的法理依 5

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據。

（2）選派人員缺少系統化的能力分類——分級

目前一般的選派流程是上級部門確定掛職名額，干部自愿報名參加，根據資格審查和統籌規劃確定掛職干部名單。但在具體的選拔過程中對干部的資歷、能力等的鑒定沒有嚴格公正的標準，有許多部門對本部門的真正的人才抓的比較緊，舍不得放出。對掛靠單位的需求也沒有做到很好的調查，如對掛職人員沒有一個中長期的工作規劃，對其專業技能、素質是否符合掛靠單位的需求并不清楚。這極可能出現“需要的人沒有來，來的人干不了事”的現象。比較典型的例子就是相聲演員牛群于2000年12月29日以掛職鍛煉的方式擔任蒙城副縣長，但隨后的一系列事件卻使這次掛職鍛煉以失敗告終。缺乏系統化的規劃，單位所需和崗位不契合，掛靠單位的工作開展不順利，掛職人員本身得到的鍛煉也難以達到預期效果，偏離了公務員掛職交流的主要目的。（3）考核制度不完善

對掛職人員的考核最終仍由原單位做出，主要依據有干部自身評價和掛靠單位的評價。這就產生了一定的矛盾，原單位因為在掛職期間對于掛職人員的聯系和了解不足，無法做出具體的評判。而其所依賴的考核反饋，一方面，干部自身評分容易受自我主觀意識的影響，評價多以優點為主，少有不足；另一方面，掛靠單位因為掛職人員是臨時性的在該單位工作，本著中庸原則不愿得罪人，寫的評語可能會敷衍了事，難以透露真實有效的信息。另外，原單位與掛靠單位考核的側重點也不一樣。這些情況都導致對掛職干部的考核難以進行。（4）監督機制不健全

對掛職干部沒有專門的監督機構，也沒有專門的監督法條，大部分是靠干部 6

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自律，約束力較弱。干部本身由于是短期工作，也可能存在“不愿被監管”的思想，掛靠單位為了獨善其身也存在著“不愿監督”的思想。在實際工作中，這些思想導致干部在掛職期間被監管力度薄弱，原單位“鞭長莫及”監管不到，掛靠單位不愿監管等現象層出不窮。

（二）掛職人員衰微的官紀

掛職交流是臨時性的工作崗位的變換，這一特點使得許多掛職干部思想存在偏差。第一種是“掛職后就是提升”、“掛職=鍍金”，干部認為被選派出去掛職是被領導看中的一個暗號，是提升前的跳板；第二種是“過客”思想，本著“很快就要離開回到原單位”的思想，工作敷衍了事，在掛職期間虛度時間，缺乏苦干精神，沒有抓住機遇充實自身，背離了干部掛職的本意；第三種是較為功利的心態，這類人不專注于鍛煉學習，更愿意前往經濟條件好、行政級別高的單位而非基層或偏遠欠發達地區，希望獲得更廣泛的人脈，為自己的仕途鋪路。

在這些思想的影響下，部分干部并不能做好自律工作。有的干部只注重了“掛”，而忽略了“職”。比如：平時仍在原單位上班，僅去掛靠單位露個臉，掛職期間偶爾前去寫幾份報告交差；有的掛職干部掛職期間不常去掛靠單位，也不用回原單位，干脆拿著薪水不做事。有的“下掛”的干部，忘了自己的本職，在掛靠單位耀武揚威，干涉掛靠單位日常工作，甚至借機謀取私利，導致一些權力尋租現象的出現。

（三）派出單位與掛靠單位存在的問題

（1）派出單位的問題主要有兩點。其一是“不盡心”，有的單位在派出掛職人員之前并沒有對掛靠單位真正的需求進行認真的調查，派出的人才往往并非掛靠單位真正需求的。其二是“不盡力”，有的單位為了避免將本單位真正的人才派 7

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出，在掛職人員的選拔上敷衍了事，將工作能力一般，位置并不重要的人員派出，甚至借機將與自己不合的人員派出。

（2）掛靠單位的問題主要在于對掛職人員的態度應對不當。有的單位因為掛職工作的臨時性，以及對掛職人員的不了解，往往將掛職人員排除在重點工作圈子之外，無法放心的將工作交給掛職人員，使得掛職干部鍛煉的目的難以達到。還有些部門，對待不同身份的掛職干部態度也不同。來自上級單位實權部門的掛職干部，掛靠單位將其奉為“貴賓”多加禮遇；沒有實權沒有什么資源的干部可能就會遭到冷遇，掛靠單位對其并不重視，更多的只是讓他們跑資金、跑項目，把他們當做“聯絡員”來使用。

（四）對掛職干部的關懷與保障工作不到位

盡管掛職人員的薪資待遇仍由原單位發放，但在掛職期間仍面臨著安家、適應新環境、生活補貼等問題，掛職期滿的去向也是一個重要的問題。此外，部分掛職干部在掛靠單位不受重視，又因為遠離原單位，對干部日常生活的關懷與保障工作存在不足，忽視了干部生活上的實際困難，導致一些優秀干部積勞成疾。這種情況不僅是人才的損傷，同時也達不到干部掛職的初衷。

四、掛職制度存在的問題的對策

上述公務員掛職制度存在的問題使得培養鍛煉干部的效果并不理想。發現問題之后就應該解決問題，為此我提出了以下幾點建議：

（一）完善制度，建立并完善系統化的運作機制

“沒有規矩，不成方圓”,完善公務員掛職制度是解決上述問題的先決條件。具體主要從以下幾個方面著手：（1）完善相關法律法規機制

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目前，我國涉及公務員掛職鍛煉的規定主要是各地的通知和規定，缺乏明確的法律規范。我國相關政府部門應該具體實踐過程中的經驗及時訂立相關法條，出臺具體實施細則，對掛職鍛煉的選拔標準、工作目標、人員技能劃分、管理措施、期限名額等方面看做一個整體的系統予以明確規定，為公務員掛職交流提供法律方面的支持。如對掛職人員實行定期在崗培訓，防止注重“掛”而忽略“職”的現象的發生。

（2）制定明確合理的考核標準

在掛職期間，從選定人員、角色定位、崗位職責、工作分配、績效評定上都需要建立一套系統化、規范化的考核標準。可以建立動態檔案，將考核結果納入個人檔案。最終考核仍由原單位作出，但要成立掛職人員觀察小組，負責跟蹤考核掛職人員的在崗工作情況，同時還應將掛靠地區的群眾，同事，下屬等納入考核主體范圍。當掛職期滿三個月，原單位與掛靠單位可以聯合對掛職干部進行掛職試用考核，經考核不能勝任掛職崗位工作要求或不適應掛職工作的，應當提前終止掛職交流；其次，掛職鍛煉期間，掛職人員除參加原單位的年度考核外，與掛職鍛煉所在單位干部一起進行年度考核，掛職鍛煉干部的工作表現納入原單位年度考核一起綜合考慮；最后，把掛職鍛煉期間的工作業績作為干部選拔任用的依據，同時也作為掛職干部今后晉級和崗位聘任的重要依據，防止敷衍了事現象的發生。

在考核指標制定的方面，之前的考核指標更多地是定性指標，定量指標很少，我們應該將考核指標盡可能的量化，從而為考核結果提供可觀性的依據。同時，指標的設定應當考慮到掛職單位所處區域的實際情況，比如對掛職艱苦地區與經濟發達地方的干部要區別對待，要具體問題具體分析。隨后，將掛職期間的工作 9

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成果作為選拔晉升的依據之一，可以起到一定激勵性的作用，避免”過客“現象。（3）建立健全監督機制

制定嚴謹的、規范的程序與要求，并嚴格執行，加強對公務員掛職交流工作的事前嚴格審查、事中考察與監控和事后的信息反饋。可以規定掛職人員月初或年初制定工作計劃月表或半年表和年表，并在年底時作出工作總結，由掛職人員觀察小組進行跟蹤、監督和檢查。拓展監督途徑，廣開言路，使人民群眾對掛職人員在掛職期間的表現予以觀察后可以通過信訪、電話舉報、網絡輿論等方式進行監督反饋。

（二）轉變掛職人員個人觀念

為掛職人員樹立正確的職業觀念，加強干部自身的思想教育，糾正干部思想偏差。可通過掛職培訓、名師宣講等形式幫助干部端正態度，明確為人民服務的宗旨和從群眾中來到群眾中去的工作路線，讓其抓住掛職交流這一機會學習經驗，開拓視野，更好地提升個人能力。還可以定期展開掛職干部交流會，對在掛職期間表現優異的干部應該給予表彰與通報，這樣既能推動人才的交流，又能借助榜樣的力量帶動掛職人員的工作積極性。

（三）明確原單位與掛靠單位間的具體職責

原單位作為派出單位，應當對掛職交流給予充分的重視，在掛職人員的選派上要下功夫，根據掛靠單位的實際需求和掛職人員的技能及專業水平進行選拔，做好審查培訓、監督及考核的工作。要與掛靠單位進行及時的溝通，從而更好地對掛職人員在崗工作進行調查。還應重視對掛職人員的關懷，提供日常生活保障，免除掛職人員后顧之憂，更踏實的工作。

掛靠單位作為接收單位，對于自身真實訴求要積極與派出單位提出并進行溝 10

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通，要端正態度，不偏不倚、公平的對待每一位掛職人員，不能因為其不同的身份而差別對待。加強對掛職人員知識及能力素養的了解，給予一定的信任，安排合適的工作，使公務員掛職鍛煉的目的落到實處。也要注意對干部日常生活的關心，使其不會產生孤獨感。在對掛職人員工作表現的反饋中應當如實作出評價，為掛職人員的考核提供真實可靠的依據。

（四）做好干部的關懷及保障工作

掛職期滿去向的問題是大部分人員較為關心的話題，應參考掛職人員自身的意愿，根據掛職期間的工作表現，以有利于工作開展為依據，表現優異的掛職人員可以留任掛靠單位，不必回到原組織。這樣一來就給掛職人員提供了額外的選擇權利，體現了以人為本的思想。此外，由于工資福利等仍由原單位發放，掛職人員日常生活中的伙食費、交通費、房屋住宿費等問題掛靠單位應積極與原單位協商解決，為其日常生活提供保障，讓那些優秀的干部無后顧之憂的為人民服務。

五、結語

公務員掛職交流這一極具中國特色的干部鍛煉途徑，正發揮著它巨大的作用為我國公務員隊伍的建設培養大批的實干型人才。對于組織人才資源的優化配置、區域經濟協調發展和基層政權工作建設有著極大的推動作用。然而事務的發展總是在曲折中前進的，這項制度目前來說還存在著諸多不足之處，具體的完善方案還需廣大有志之士共同出謀劃策，使這項制度發揮更大的潛力，更好地服務于公務員隊伍的建設。可以預見的是，這項制度對于打破傳統剛性化的交流模式，實現公務員彈性交流的新突破有著重要的研究和借鑒意義，我期待這項制度更加的完善，為我國公務員制度建設奠定更加堅實的基礎。

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參考文獻：

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第二篇：我國個人所得稅現存問題及對策研究

淺析我國個人所得稅現存問題及對策 個人所得稅是調整征稅機關與自然人之間在個人所得稅的征納與管理過程中所發生的社會關系的法律規范的總稱。凡在中國境內有住所，或者無住所而在中國境內居住滿一年的個人，從中國境內和境外取得所得的，以及在中國境內無住所又不居住或者無住所而在境內居住不滿一年的個人，從中國境內取得所得的，均為個人所得稅的納稅人。個人所得稅是對個人取得的各項應稅所得征收的一種稅。它是國家運用稅收這一經濟杠桿調節收入分配的有力工具。隨著我國社會主義市場經濟建設的發展, 以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大, 形式會越來越多樣化, 個人所得稅將在社會經濟發展中發揮越來越重要的作用, 其職能一是體現個人所得稅有效地發揮了稅收為國聚財的職能, 大大增強了國家財政實力, 有力地支持了經濟社會建設, 為構建和諧社會和全面建設小康社會提供了更多的財力保證。二是從社會政策觀點來看, 個人所得稅體現了再分配的作用。政府用個人所得稅來調節個人收入分配, 即通過稅收杠桿對社會經濟運行進行引導和調整, 既要拉開差距, 又要防止貧富過分懸殊。三是從經濟政策觀點來看, 個人所得稅是一個重要的經濟調節杠桿。個人所得稅是財政收入的重要來源, 在一定程度上決定或影響社會總需求和總供給的平衡, 所以個人所得稅因其具有聚?財#和調節收入分配的功能而被喻為?社會穩定器#。個人所得稅是對個人(自然人)取得的各項應稅所得征收的一種稅，是國家運用稅收這一經濟杠桿調節收入分配的有力工具，并以其在聚積財政收入、縮小貧富差距方面所具有的獨特能，被世界各國譽為“社會穩壓器”。其職能主要表現在籌集財政收入，調節收入分配，促進經濟增長。它有利于經濟改革的深入發展，保障社會安定團結。隨著我國社會主義市場經濟建設的發展，以自然人為核的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經濟發展中發揮著越來越重要的作用。

一、個人所得稅的重要作用

1.1 個人所得稅對籌集財政收入具有重要意義個人所得稅以個人所獲取的各項

所得為課稅對象，稅基廣闊，稅收收入已經超過了消費稅，成為我國第四大稅種，是政府稅收收入的重要組成部分。據資料顯示，2010 年我國個人所得稅收入為4837.17 億元，占全國稅收收入的6.6%。

1.2 個人所得稅可起到調節收入分配的作用我國個人所得稅實行超額累進制，在對家庭基本生活費免稅的基礎上，隨著個人收入的增加，個人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而對低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅，其目的是改變個人收入分配結構，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

1.3 個人所得稅是一個重要的經濟調節杠桿個人所得稅可以不經過稅率的調整，即可與經濟運行自行配合，并借這種作用對經濟發生調節作用，即對國民經濟的“內在穩定器”作用；個人所得稅也易于根據政策需要相機調整稅收政策，如在經濟蕭條或高漲時，采取與經濟風向相逆的稅收政策，對個人所得稅的稅率、扣除、優惠等進行調整，實行減稅或增稅的政策，從而促使國民經濟穩定增長。

二、存在的主要問題

（一）稅制模式難以體現公平合理我國現行個人所得稅制采用分類稅制模式，根據收入來源不同，采取不同稅率和扣除辦法。這種稅制模式已經落后于國際慣例，不能全面、完整地體現納稅人的真實納稅能力，容易造成收入來源多且綜合收入高的納稅人反而不用交稅或交較少的稅，而收入來源單一且收入集中的人卻要多交稅的現象。征收個人所得稅是政府取得財政收入，調節社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應以保證各納稅人之間稅負水平均衡。分類所得稅制是將納稅人各種所得按照收入性質劃分為若干類，對不同類別的所得設計不同的稅率和費用扣除標準分別計算征收。目前我國個人所得稅制度將個人收入劃分為工資薪金所得、勞務報酬所得、個體工商戶生產經營所得等11類。這種稅收制度的優點是可以實現分別征收，有利于控制稅源；缺點是各類收入所使用的稅率不同、免征稅額不同，導致不同類別收入的稅負不同，不利于調節收入差距，容易產生綜合收入高、應稅所得來源多的人稅負輕，綜合收入低、應稅來源少的人稅負重的現象.征收范圍不全面。

（二）稅種繁多，綜合稅率高單從個人所得稅來看，我國個人所得稅只占稅收

收入的6.6%，而在西方發達國家，人所得稅一般占稅收收入的30％-50％左右，我國個人所得稅征收比例相對較低。但是我國目前共有19 個稅種，如個人所得稅、消費稅、增值稅、營業稅、印花稅、契稅、煙草稅、關稅、車船稅等等，貫穿生活的方方面面，而流轉稅的比重占稅收收入的七成以上。這意味著，政府征收的很多稅，都最后由百姓負擔，而這些稅納稅人交了卻看不到。

（三）3.3 費用扣除不合理我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。這一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素。這種方法沒有考慮到不同的納稅人的贍養費用、子女撫養費用、教育費用、醫療費用等因素。在現實生活中，上述情況不同，各納稅人的生活必要支出就不同，實行固定免征額的方法不科學。假如有一個4 口之家（父母沒工作，妹妹還在上學），只有一人就業，月工資是4000 元，他要養活4 口人，人均1000元，按3000 元費用扣除標準計算，他需要交納個稅50 元。另一個4 口之家4 人都有工作，每人月工資3000 元，也就是人均3000 元，但他們都不需要納稅，這顯然有失公平

（四）應稅所得難以核實，扣繳體制有待完善當前核實一個納稅人真實的全部收入存在一定困難：一是收入渠道多元化。一個納稅人同一納稅期內取得哪些應稅收入，在銀行里沒有一個統一的賬號，銀行方面不清楚，稅務方面更不清楚。二是公民收入以現金取得較多，與銀行的個人賬號不發生直接聯系，收入難于控制。三是不合法收入往往不直接經銀行發生。正因為有上述情況，我國工薪階層成了個人所得稅的實際納稅主體，使個人所得稅未能體現調節收入分配功能，深深地損害了勞動者的利益。

三、完善我國的個人所得稅的相關措施

針對我國個人所得稅存在的種種問題，分析其產生原因，文章認為我國的個人所得稅制應當從以下幾點進行完善：

3.1 完善我國的個人所得稅制度。選擇綜合與分類相結合的混合所得稅制模式。單純的分類征收稅制模式既缺乏彈性, 又增加了征管難度和成本, 目前這種課稅模式幾乎沒有國家再采用。我國作為世界上最大的發展中國家, 應努力適應國際經濟發展的趨勢, 逐步采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。在制度設計、確定綜合征稅的具體項目上, 應考慮在征管水平可能的情

況下, 將盡可能多的項目納入綜合課征的范圍,以個人為計稅單位, 以為課稅期, 以個人的全部收入為稅基并全面進行納稅人的統一登記, 給予每個人一個納稅編號, 個人的全部收入會集在相應的納稅號下。同時, 對個人的非勤勞所得如股息、利息、租金收入等, 實行分類征收時可運用特殊的稅率；合理的設計稅率結構。從我國個人所得稅的具體實施情況來看, 據測算, 我國工薪收入者在扣除2000元費用后, 繳納個人所得稅者約為30% , 其中大部分只需適用5%和10%兩個低稅率檔次, 而第五級到第九級稅率的設置適用者很少, 即使在今后相當長的時期內, 也不會達到適用第五級以上的率。因此, 對個人所得稅課稅級距、級次及稅率進行調整時, 應在加強對高收入者調控力度的基礎上, 遵循低稅率的基本思路, 使納稅人不感到“損失”太大, 從而減少納稅人對收入的隱匿；科學確定應稅所得及健全費用扣除制度。從各國稅法的相應規定來看, 生計扣除的方法大體有三種: 一是所得減除法, 即從所得額中進行生計扣除。二是稅額抵扣法, 即納稅人先不從所得額中減除生計扣除, 在依法計算出稅額后, 再從稅額中減除一定數額的生計費用。三是家庭系數法③。考慮到分類征稅部分的扣除相對簡單, 如偶然所得、股息紅利所得等可以不作任何扣除的特點, 借鑒國外立法經驗, 我國應重點對個人所得稅綜合計征部分生計扣除規則進行完善；拓寬稅基, 擴大征稅范圍。隨著社會經濟的快速發展, 個人收入的來源也呈現多樣化、隱性化和非規范化的趨勢, 繼續使用分項列舉方式已不能涵蓋大部分的應稅所得, 造成很多“真空地帶”。從長期發展目標來看, 宜采用排除法對課稅所得范圍予以規定, 即除了稅法明確免征個人所得稅的收入以外的全部收入均屬于課稅范圍。這樣的制度設計對收入來源單一的工薪階層影響不大, 且可為防止個人收入多樣化帶來的稅源流失提供制度保障。同時, 還應從嚴控制減免稅項目, 減少大多數名目繁多、過雜過濫的減稅項目。把各單位給個人發放的實物、有價證券等福利一并計征課稅, 對實物比照市場價格計算征稅。對

從事農、林、牧、副、漁業的高收入者在扣除標準費用后的所得也列入應稅對象。

3.2 完善個人所得稅的征收管理體制。完善個稅的征管體制，一方面要完善納稅申報制度。貫徹落實代扣代繳與自行申報的制度。利用網絡資源，充分實現跨地區收入信息的傳遞和共享建立健全社會協稅護稅網絡。稅務部門應加強與財政、銀行、工商、海關、邊防、公安、法院、檢察院、新聞媒體等部門的協作配合, 建

立健全聯席會議制度和信息共享制度, 定期了解掌握并登記納稅人個人的有關涉稅信息，另一方面，稅務部門要充分利用相關部門的工作和數據信息。加強與財政、銀行、海關、邊防以及新聞媒體等單位的合作，建立信息共享，及時準確掌握涉稅信息，完善稅收的征收和管理工作，加快個人所得稅征管信息化建設。應在現有稅收信息化建設的基礎上, 進一步提高稅收信息系統技術含量, 廣泛采用神經網絡、決策樹等數據挖掘手段, 使個人所得稅信息系統從流程型向分析型轉變,逐步提高稅收管理決策的功能。。

3.3 優化個人所得稅的納稅環境。一方面，加大個人所得稅法的宣傳力度，提高全民納稅的意識。應有重點地突出宣傳工資收入、境外所得、企業債券利息收入、私房出租收入、股東賬戶利息等有關個人所得稅的政策規定, 并通過網絡熱線、公益廣告等方式向社會各界宣傳講解政策、稅款計算、繳納程序和期限、權利和義務等具體內容。同時, 對偷逃稅案件要通過新聞媒體進行曝光, 懲戒違法者, 為個人所得稅自行申報方式的運行提供先決條件。擴大納稅義務人的知情權。進一步擴大納稅人知情權, 增加政府財政預算、財政開支的透明度;政府用稅應更多轉向公共服務、公共產品方面, 實現基本公共服務均等化, 最大程度滿足納稅人最基本的需要;國家機關之間、中央與地方之間、政府不同的發展事業之間, 稅款應合理、公平、均衡地分配應用;政府采購應公平、公正、公開、透明, 投資應更傾斜于基礎設施、高新產業, 并可逐步設立完善聽證、專家咨詢等程序, 使納稅人真正感受到是國家的主人, 不僅清楚如何繳稅、應繳多少稅, 而且清楚繳的稅干了什么、有什么作用。使納稅義務人明確自己的哪些收入應當繳稅，應當繳多少稅，納稅額如何計算等，以增強其納稅的自覺性。另一方面，提高稅務機關的服務質量，提高稅務部門工作人員的服務態度、業務素質，為納稅人提供良好的納稅環境，因此一是抓工作態度;二是抓業務技能;三是抓申報環節的簡化;四是抓簡便易行的申報方式, 如電話申報、電子申報、網絡申報等。只有納稅服務質量有效提升, 才能更好地為納稅人自行申報提供快捷、良好的服務環境, 進一步推進個人所得稅自行申報。另外，還應當關注信息技術的引入以及對納稅人的信用評級制度，以確保和促進個人所得稅科學的征收和管理。

第三篇：我國公務員考核制度現存問題分析

我國公務員考核制度現存問題分析

摘要：現實中存在的公務員考核弄虛作假現象，在一個單位之內上下沆瀣一氣的行為，使那些不稱職的公務員能夠得到其不應擔任的職位，甚至不斷得到晉升，最后危及的是群眾和國家的利益。一個制度的成功與否，不在乎其設置得完美無缺，而在于其是否得到認真執行和遵守。因此，加強公眾和機關內部監督固然重要，但嚴格遵守考核程序和原則也不可忽視。關鍵詞：公務員

考核制度

缺陷

創新

自《中華人民共和國公務員法》頒布實施以來，全國各地積極探索公務員考核制度，希望通過建立科學的獎懲機制，提高公務員的工作效率。目前，隨著與公務員考核制度相關的輔助條例相繼出臺，我國公務員考核工作取得重大進步，但我們不能否認，考核過程中出現了許多問題和缺陷。

一、公務員考核制度的含義：

公務員考核，是指公務員主管部門和各機關按照管理權限，依據一定的程序和方法，對所管理的公務員的政治業務素質和履行崗位職責、完成工作目標任務的情況進行的了解、核實和評價。

公務員考核制度由以下因素構成：

一是考核對象和主體。考核對象即考核客體，是指已確定公務員身份的人，包括領導成員和非領導成員。

二是考核內容。對公務員的“德、能、勤、績、亷”五個方面進行考察，重點是對工作實績的考察。

三是考核形式。考核形式分為平時考核和定期考核兩種形式，對非領導成員公務員的定期考核采取考核的方式

四是考核的程序和方法。考核程序對公務員考核制度來說至關重要，它關系到考核的公正性和科學性。公務員的考核程序一般包括目標制定、自我評價、考核主體考察評價、公布考核結果、復議等程序。

五是考核等次。考核等次是公務員定期考核結果的一種概括性反映，考核等次分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次。

六是考試結果的使用。通過對考核結果的處理來實現對公務員的激勵、人力資源的優化組合以及政府行政效率的提高。

二、我國公務員考核制度存在的主要問題：

（一）考核目的不準確，方法不完善。

考核方法是實現考核目的的橋梁。我國目前主要是把平時考核和考核作為公務員考核的主要方法，具體考核工作中再結合其他考核方法一同進行，但從實際情況上看，還是存在一些問題：

一是忽略平時考核。定期考核因時間段過長，往往會產生主觀臆斷，必須輔以平時考核才能全面、完整地反映被考核對象的真實情況。二是忽視群眾考核和定量考核。長期以來，定性考核與領導考核依然是考核時被采用的主要方法，卻導致對公務員的評價單一化、概念化。

（二）責任主體不明確

在生活中經常可見由于缺乏明確的責任分工，導致責任主體難以認定的現象。《國家公務員考核暫行規定》第十八條規定：“各部門的部門負責人、主管領導人員、考核委員會或考核小組成員，必須嚴格按規定要求，實事求是地進行考核。對在考核過程中有徇私舞弊、打擊報復、弄虛作假行為的，必須嚴肅處理。”而在《公務員法》中卻沒有對責任主體的責任做出具體明確的規定。公務員考核制度缺乏對考核環節中的責任規定、獎懲規定，存在“有考核，無責任”的現象。有的考核人員憑借個人好惡反映情況，故意夸大、縮小、隱瞞、歪曲事實真相，或泄露有關考核情況，或接受考核對象的宴請和禮金等饋贈，導致考核結果失真失實。

（三）考試程序形式化，法律法規不健全

規范而透明的考核程序是保證考核過程和考核結果客觀公正的前提，公務員考核工作必須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據，由考核主體按照規定程序進行。《公務員法》第 35 條雖然明確規定了考核的一般程序，但在實際考核過程中，不少單位和部門都沒有嚴格依法進行，僅僅根據主管領導的考核結果或民主測評的結果來直接確定考核等次，使得考核委員會或考核小組形同虛設。考核者缺少與被考核者的溝通，導致雙方信息不對稱，被考核者沒有知情權，只能被動地接受考核結果，導致無法根據考核制度的規定合理合法地申訴來維護個人的合法權益。

（四）考核結果等級較少，優秀等次輪流坐莊，激勵作用不明顯

現行的《公務員法》雖將考核等級改為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等級，但等級仍然偏少，特別是“優秀”和“稱職”之間缺少過度等級，而且對優秀率有嚴格的限制，使得很多工作表現優良的公務員只能被歸入“稱職”等級“由于對不稱職和基本稱職的人數沒有規定比例，而被評為“基本稱職”或“不稱職”的人又很少，絕大多數也都集中在“稱職”這一等級。這樣，“稱職”等級就包括了部分工作表現優良的人和部分工作表現一般的人，雖然工作表現不同但是卻有著同樣的結果，直接影響了考核的實效，降低公務員的工作積極性。

三、國外的公務員考核

相比我國公務員考核的缺陷，我們來看一下外國的公務員考核是怎樣的，只有通過取長補短不斷創新我們國家的公務員考核制度才能持續健康發展。我們取美國為例，考核在美國人事管理中占有重要位置，被認為是合理懲罰的尺度，提升或解雇的依據，調整薪金的參考。美國的公務員考核分為兩部分：考勤和考績。

（一）考勤

美國政府明確規定公務員的工作時數，并且考慮他們是否按時上班，用簽到簿或工作卡，由主管長官或其代理人負責考勤。辦公規則明確規定，辦公時間禁止看報、聊天、會客、寫信。政府機關還要求公務員每日整理工作報告，詳細記載所處理事務的內容，借以考察每個人的勤惰。

（二）考績

1950年12月，美國國會通過《工作考績法》，其包括三個因素：工作數量、工作質量、工作適應能力。考核結果分為三等：優等、滿意、不滿意。

四、創新我國公務員考核制度的對策思考

（一）準確定位考核目的，深化對考核工作的認識 公務員考核首先要準確把握考核的目的，設定科學合理的目標體系，使考核工作目的清晰，在選拔人才和懲戒官員的同時要重視公務員和諧隊伍秩序的建立，以提升公務員對考核工作的參與熱情，提高公務員整體素質作為自身工作結果而存在的公務員個人績效，受所在部門工作環境的影響。

（二）細化考核內容，按職位設定具體考核標準

在公務員的考核內容方面，整體檢驗公務員的“德、能、勤、績、亷”，并對五個方面進行細化規定，以工作實績為重點，綜合反映公務員的思想能力、素質、作風，使考核更具客觀性”同時在細化考核內容時還要注意，一些輕而易舉就可以完成的任務或是經過努力也無法完成的任務都不能納入考核的內容，要注重考核內容的合理性，設定有效、可行、操作性強的考核內容。

（四）規范考核程序，增強透明度，確保考核結果落到實處

考核結果是否真實、準確與考核程序的設計是否科學規范直接相關，在解決考核程序的形式化的基礎上要增強考核程序的透明度，使考核程序盡可能簡化，以降低考核成本，提高考核效率，建立健全公務員考核的監督機制和反饋機制，確保考核的客觀公正。程序的公平合理不僅有利于科學考核結果的產生，而且有利于增強考核結果的公信度和接受度公務員考核工作能夠繼續進行。

第四篇：我國獨立董事制度的現存問題與法律對策

我國獨立董事制度的現存問題與法律對策

邱永紅

【摘要】

獨立董事制度作為內地新近引進的制度,旨在解決內地上市公司特殊歷史條件下產生的“一股獨大”問題,規范和約束上市公司行為,切實保護中小投資者權益。獨立董事制度在內地實施五年多來，成效顯著，但也存在一些亟待解決的問題。本文試從實證分析的視角探討內地上市公司獨立董事制度的不足與完善。【關鍵詞】證券交易所；獨立董事；完善對策

一、獨立董事制度的緣起與內地獨立董事制度立法的演進

（一）獨立董事制度的緣起與發展

獨立董事制度發端于英、美法系，但英、美國家早期的公司法并未設獨立董事。傳統公司法理論奉行為股東利益最大化的目標而經營公司，董事被看作股東的代理人或受托人，股東的利益為其最高和唯一目標。董事作為股東的化身，無須具有獨立性，獨立董事自然無用武之地。在這種理論指導下，形成了公眾公司由股東選擇董事，董事監督公司的高級職員，再由公司的高級職員代表股東經營公司的體制。這種運行模式在公司股權并不十分分散的情況下，尚能保證股東利益的最大化。然而，美國的公眾公司自20世紀20年代以來，股權結構發了巨大變化，股權越來越分散，普遍出現了所有權與經營權分離的現象，董事會逐漸被以總經理為首的經理人員操縱。為此，許多國家紛紛進行公司治理機制改革。改革的重點就是調整董事會結構，增加外部董事比例，以制約公司高層管理人員對股東正當利益的任意侵害，減少這些內部人對公司剩余索取權的大量攫取，防止“內部人控制”行為的發生。1940年，美國《投資公司法》規定，投資公司的董事會成員中應有不少于40％的獨立人士。

20世紀70年代初的水門事件丑聞促使美國證監會要求所有上市公司設立由獨立董事組成的審計委員會，以審查財務報告、控制公司內部違法行為。紐約證券交易所、全美證券商協會、美國證券交易所也紛紛要求上市公司的董事會多數成員為獨立董事。例如，紐約證券交易所于1977年首次引入了獨立董事制度，要求每個到該交易所上市的上市公司在不遲于1978年6月30日以前設立并維持一個全部由獨立董事組成的審計委員會，這些獨立董事不得與管理層有任何會影響他們作為委員會成員獨立判斷的關系。殆至1980年，企業圓桌會議、美國律師協會商法分會，不僅建議上市公司的董事會多數成員為獨立董事，而且建議董事候選人的任命完全授權給由獨立董事構成的提名委員會。[①] 進入20世紀90年代以來，美國《密西根州公司法》率先采納了獨立董事制度。該法第450條規定，股東大會和董事會須指定某一董事為獨立董事，該董事必須符合獨立董事最低限度的條件，同時，當該董事不再具備獨立條件時，股東會和董事會均可以取消這種指定。美國其他各州公司立法也紛起仿效，采納了獨立董事制度。此外，英國倫敦證券交易所在1991年專門成立了公司財務治理委員會。該委員會于1992年制訂了關于上市公司的《最佳行為準則》，建議上市公司“董事會應該包括具有足夠才能、足夠數量，其觀點能夠對董事會決策起重大影響的非執行董事”。在立法和規則的要求下，英、美等國家的公司聘請獨立董事蔚成風潮，公司中的獨立董事已經占董事會相當大的比重，同時該數字還有不斷上升的趨勢。OECD在《1999年世界主要企業統計指標的國際比較》報告中專門列項比較了董事會中獨立董事成員所占的比例，其中美國是62%，英國34%，法國29%。《財富》雜志顯示，美國公司1000強中，董事會的平均規模為11人，獨立董事高達9人，占81.8%。如摩托羅拉公司董事會12席中，有9席為獨立董事；美林集團董事會由16位董事組成，其中11位為獨立人士，其中包括紐約證券交易所主席及一些專營公司的總裁。美國投資者責任研究中心對曾經列選為標準普爾500家指數中的1165家公司進行統計，在11674名董事中，獨立董事的比例為62.2％；而且隨著公司規模的擴大，獨立董事的比例平均以每年1％的速度增長，從1995年的64.7％上升到1996年的65.8％，再到1997年的66.4％。

安然事件發生后，美國進行了羅斯福時代以來最大的改革，2001年美國國會在其通過的關于會計和公司治理改革的薩班斯法案中規定每個上市公司必須擁有50％以上的獨立董事；2002年紐約證券交易所(NYSE)在新的公司治理原則中要求在紐交所上市的公司董事會必須有半數以上的獨立董事，并且更加嚴格地界定獨立董事的資格。尤值一提的是，獨立董事制度還移植到了法國和日本等大陸法系國家，大有蓬勃擴張之勢。《OECD公司治理原則》（2004年版）[②]第二部分第6條第5項要求董事會對公司事務作出客觀判斷時應獨立于管理層，并明確要求董事會設立足夠數量的非執行董事對有可能產生沖突的事項(如財務報告、提名、高管人員與董事薪酬)作出獨立判斷。

2002年，日本完成戰后50余年來規模最大的商法修改，其中引人注目、也曾激起社會各界廣泛爭論的內容，就是如何通過引進美國式的獨立董事制度，以改善逐漸失去國際競爭力的日本公司的治理結構。3月18日，日本法務省法制審議委員會公布商法最后修改草案及修改理由，眾議院于4月23日正式通過，又經參議院審議通過后，于5月29日對外公布。按照日本商法特例法的規定，大型公司可以設置審計委員會、提名委員會及薪酬委員會等董事會專門委員會，各委員會的半數以上成員，應為外部獨立董事，他們須未曾擔任過其任職公司及其子公司的業務執行董事、執行經理、經理及其他高級管理人員，也非現任子公司的業務執行董事、執行經理或其公司及其子公司的經理及其他高級管理人員。組成審計委員會的董事即審計委員，還不得兼任設置委員會公司及其子公司的執行經理、經理及其他高級管理人員，或者其子公司執行業務的董事。與此同時，上述設置委員會公司不得設置監事。董事會的職能主要是業務決策與監督，而業務執行的職能轉由新設的執行經理實施，其業務執行與業務監督分離的修法思路非常清晰。[③]2006年5月1日，修訂后的新《日本公司法典》正式實施，新《日本公司法典》第四章第十節（第400條－422條）對獨立董事制度做了更加具體而明確的規定。[④]

（二）內地獨立董事制度立法的演進

1993年，青島啤酒在香港和上海發行上市。按照香港聯交所上市規則的規定，青島啤酒聘請了兩名獨立董事，從而成為內地第一家設立獨立董事的境內上市公司。當時擔任青島啤酒獨立董事的是阮北耀和于福忠。顯然，該公司之所以設立獨立董事，與其說是出于改善本公司的治理結構目的，還不如說是出于在香港證券市場上市股票的目的。也正是因為如此，該公司設置獨立董事的行動，并未受到當時其他上市公司重視。

1997年12月16日，中國證監會發布《上市公司章程指引》，[⑤]其中第112條規定，“公司根據需要，可以設獨立董事。獨立董事不得由下列人員擔任：(一)公司股東或股東單位的任職人員；(二)公司的內部人員(如公司的經理或公司的雇員)；(三)與公司關聯人或公司的管理層有利益關系的人員”。該條特別注明“此條為選擇條款”，也就是說井非強制性的規定。

1999年3月29日，原國家經貿委、中國證監會聯合發布了《關于進一步促進境外上市公司規范化運作和深化改革的意見》，對境外上市公司如何建立健全外部董事和獨立董事制度提出了要求，規定“公司應增加外部董事的比重；董事會換屆時，外部董事應占董事會人數的1/2以上，并應有2名以上的獨立董事（獨立于公司股東且不在公司內部任職的董事）；外部董事應有足夠的時間和必要的知識能力以履行其職責；外部董事履行職責時，公司必須提供必要的信息資料；獨立董事所發表的意見應在董事會決議中列明；公司的關聯交易必須由獨立董事簽字后方能生效；2名以上的獨立董事可提議召開臨時股東大會；獨立董事可直接向股東大會、中國證監會和其他有關部門報告情況”。[⑥] 2000年9月，在全國企業改革與管理工作會議上，原國家經貿委明確提出今后在大型公司制企業中應逐步建立獨立董事制度。同年9月，原國家經貿委會同有關部門起草，國務院辦公廳轉發《國有大中型企業建立現代企業制度和加強管理的基本規范（試行）》，正式提出“董事會中可以設立非公司股東且不在公司內部任職的獨立董事”。

2000年9月，深圳證券交易所（以下簡稱深交所）向社會公布的《創業板股票上市規則》（送審稿）中對獨立董事制度進行了較為詳盡的規定。同年11月，上海證券交易所制定了《上海證券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“應至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應占董事總人數的20％”。[⑦] 2001年1月19日，中國證監會發出通知，要求基金管理公司(包括正在籌建中的公司)必須完善治理結構，實行獨立董事制度，其人數不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股東提名的董事人數。

2001年8月16日，為進一步完善內地上市公司治理結構，促進上市公司規范運作，中國證監會正式頒布了《關于在上市公司建立獨立董事制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)，并要求上市公司的董事會在2002年6月30日前至少有2名獨立董事；在2003年6月30日前董事會成員中的獨立董事不少于1/3。《指導意見》的發布實施，標志著在內地上市公司中強制性引入獨立董事制度的開始。

2002年1月9日，中國證監會和原國家經貿委聯合頒布實施了《上市公司治理準則》(以下簡稱《準則》)。《準則》在內地現行公司法的框架下，明確了公司股東大會、董事會、監事會三大機關的行為準則；在規范控股股東行為、利益相關者、信息披露等關鍵問題上對上市公司提出了要求；規范了董事的行為，并明確要求上市公司按照有關規定建立獨立董事制度。

2004年12月7日，中國證監會頒布了《關于加強社會公眾股股東權益保護的若干規定》，進一步要求完善獨立董事制度，充分發揮獨立董事的作用。在原有的獨立董事會制度基礎上，要求上市公司應當建立獨立董事工作制度，董事會秘書應當積極配合獨立董事履行職責。上市公司應當保證獨立董事享有與其他董事同等的知情權，及時向獨立董事提供相關材料和信息，定期通報公司運營情況，必要時可組織獨立董事實地考察。同時，獨立董事應當按時出席董事會會議，了解上市公司的生產經營和運作情況，主動調查、獲取做出決策所需要的情況和資料。獨立董事應當向公司股東大會提交述職報告，對其履行職責的情況進行說明。

2006年1月1日，新修訂的《公司法》正式生效，其第123條明確規定：“上市公司設立獨立董事，具體辦法由國務院規定”，第一次從法律層面明確了獨立董事的法律地位。根據新《公司法》的上述規定，中國證監會于2006年5月起草了《獨立董事條例（草案）》，并已上報國務院審查。[⑧] 據中國證監會統計，截至2005年年底，全國1377家上市公司已配備了4640名獨立董事，平均每家公司3名以上。

二、內地證券交易所在推進獨立董事制度建設方面的努力與創新 —以深交所為例說明 為把好獨立董事入門關，把“花瓶”排除在獨立董事大門之外，從制度上挑選有時間、有精力、誠信勤勉的人員擔任上市公司獨立董事，并促使獨立董事勤勉盡責地履行其職責，充分保護廣大投資者的合法權益，深圳、上海證券交易所在獨立董事制度建設方面均進行了積極而卓有成效的探索。下面以深圳證券交易所（以下簡稱深交所）為例，來闡述證券交易所在推進獨立董事制度建設方面的努力與創新。

（一）建立選聘前公示制度，引進社會監督 深交所規定，上市公司在發布召開關于選舉獨立董事的股東大會通知時，應當將獨立董事候選人的有關材料(包括但不限于《獨立董事候選人聲明》、《獨立董事提名人聲明》、《獨立董事履歷表》和《獨立董事候選人關于獨立性的補充聲明》)，以傳真的形式報送深交所，同時以特快專遞的形式將上述材料原件報送深交所。在向深交所報送上述材料前，上市公司董事會秘書應當對照前款的要求，檢查報送材料內容的完備性。公司董事會對獨立董事候選人的有關情況有異議的，應當同時向深交所報送董事會的書面意見。

為充分發揮社會監督的力量，在上市公司披露獨立董事候選人資料后五個交易日內，深交所在其網站（。

[③]但該法沒有強行規定公司有義務建立獨立董事制度，而是給予公司在傳統的監事制度模式和獨立董事制度模式之間進行選擇的權利，讓公司選擇符合自身治理結構的經營監督模式。

[④] 參見吳建斌等譯：《日本公司法典》，中國法制出版社，2006年3月版，第199－209頁。

[⑤]2006年3月16日，中國證監會對1997年12月16日發布的《上市公司章程指引》進行了修訂。修訂后的《上市公司章程指引》第一百零四條對獨立董事制度也做了相應的規定。

[⑥] 此處所稱“境外上市公司”是指注冊地在內地，但在境外發行股票和上市的公司。此外，在內地，董事可分內部董事(inside director)、有關聯關系的外部董事(affiliated outside director)與無關聯關系的外部董事(unaffiliated outside director)，即獨立董事。內部董事指兼任公司高管人員的董事；有關聯關系的外部董事（灰色董事），指與公司存在實質性利害關系（如公司已退休高管人員、高管人員的親朋好友、公司律師、供應商的總裁）的外部董事；獨立董事指不在上市公司擔任董事之外的其他職務，并與公司、內部人及大股東間不存在可能妨礙其獨立作出客觀判斷的利害關系（尤其是直接或者間接的財產利益關系）的董事。獨立董事不兼任公司高管職務，屬外部董事范疇；又不與公司存在實質利害關系，故不同于關聯董事。

[⑦] 由于各方面的原因，上述《創業板股票上市規則》（送審稿）《上海證券交易所上市公司治理指引（草案）》均未發布實施。

[⑧]目前，《獨立董事條例（草案）》處于擬訂過程中，因此尚未向社會公開。

[⑨] 《獨立董事備案辦法》于2005年5月20日由深圳證券交易所發布，屬于證券交易所制定的業務規則，對上市公司及其董事（包括獨立董事）具有法律約束力。

[⑩]2005年5月21日，也就是深交所發布《獨立董事備案辦法》的次日，吉林炭素股份有限公司（簡稱吉林炭素）披露了深交所對公司獨立董事任職資格關注函有關內容。深交所認為，吉林炭素上市以來，違規向控股股東吉林炭素集團提供巨額資金，未及時履行審議程序和披露義務，公司獨董徐傳諶、杜婕未履行勤勉義務，未主動關注公司相關重大事項，被深交所于2004年8月17日予以在上市公司范圍內通報批評。深交所對此事予以關注，要求該兩名候選人在擔任獨立董事后，嚴格按法律法規、《深圳證券交易所股票上市規則》的規定切實履行誠信勤勉義務。因此，徐傳諶、杜婕這兩位獨立董事成為《獨立董事備案辦法》出臺后第一例被深交所“關注”的獨立董事。

[11]參見《獨立董事備案辦法》第八條。

[12]參見《獨立董事備案辦法》第九條。此外，《獨立董事備案辦法》第十條還規定：“上市公司或者相關人員違反本辦法的，本所按照《股票上市規則》的有關規定對其采取懲戒措施”。

[13]《指導意見》第二條規定了獨立董事的任職條件：“

（一）根據法律、行政法規及其他有關規定，具備擔任上市公司董事的資格；

（二）具有本《指導意見》所要求的獨立性；

（三）具備上市公司運作的基本知識，熟悉相關法律、行政法規、規章及規則；

（四）具有五年以上法律、經濟或者其他履行獨立董事職責所必需的工作經驗；

（五）公司章程規定的其他條件”。

此外，《指導意見》第三條對獨立董事的獨立性做了具體規定，有關該條規定詳見下文。[14]為全面客觀的評價內地獨立董事制度在上市公司運作中發揮的作用，并發現實際存在的問題，中國證監會上市公司監管部于2006年委托深圳證券交易所開展了題為“上市公司獨立董事制度執行效果調查”的調研活動。調研由深圳證券交易所、上海證券交易所、深圳證券信息公司的多個業務平臺下發調查問卷，得到了迄今為止關于內地獨立董事制度的調查中樣本數量最多、涉及問題最廣的調查數據，調查較為全面、客觀，基本能夠反映我國獨立董事制度的實施現狀。深圳證券交易所還專門為此撰寫了詳細的調查報告，但未公開發布。本文部分數據來源于該調查報告。

調查樣本的基本情況如下表所示： 調查對象類型 總數

實際回答數量 所占比例 上市公司

1377家（截至2005年底）868家 63% 獨立董事

4640人（截至2005年底）1965人 42% 證券公司 109家 33家 30% 基金公司 57家 23家 40% [15]謝朝斌：《獨立董事法律制度研究》，法律出版社2004年8月版，第57頁。

[16]獨立董事的獨立性問題，在其發源地美國也沒有得到徹底解決。以破產的安然公司為例，在安然事件爆發前，安然公司17名董事會成員中，有15名為獨立董事，其中不乏社會名流，包括美國奧林匹克運動委員會秘書長、美國商品期貨交易管理委員會前主席、德州大學校長、通用電氣公司前主席兼首席執行官、英國前能源部長等等。安然公司的獨立董事們從安然公司直接領取各式各樣的收益，僅在2000年，安然公司召開了九次董事會，獨立董事每人接受了公司7.9萬美元的薪金。安然共簽署了七份涉及14名獨立董事的咨詢服務合同，還有許多項與不同獨立董事所在企業進行產品銷售的合同，或是向一些董事任職的非盈利機構捐款。安然董事會被人稱為“有濃厚人際關系的俱樂部。”安然公司獨立董事同公司內部人一起通過各種方式從公司獵取收益，直至公司破產。

[17]例如，美國《密西根州公司法》第450條規定，擔任獨立董事的人，在過去3年內不得是：（1）本公司或子公司的高級職員或雇員；（2）與公司之間從事過10萬美元以上的交易；（3）上述兩類人的直系親屬或是他們的合伙人，或與他們之間有業務關系；（4）獨立董事在公司任職不得超過3年，滿3年后，獨立董事可以繼續作為董事留任，但失去其獨立董事的資格。美國律師公會則采用概括式對獨立董事的獨立性進行了簡單明了的界定：只有董事不參與經營管理，與公司或經營管理者沒有任何重要的業務或專業聯系才可以被認為是獨立的。

[18] 目前，在內地一些上市公司中，為該上市公司或者其附屬企業提供財務、法律、咨詢等服務的人員所在的會計師事務所、律師事務所、咨詢公司、商業銀行和投資銀行的其他人員擔任了該上市公司的獨立董事，其獨立性很值得懷疑。但由于《指導意見》中未作禁止性規定，證券交易所在備案審查無法律依據對此等人士的獨立性提出異議。

[19] 《公司法》（1993年頒布）第一百一十六條規定：“董事會每至少召開兩次會議,每次會議應當于會議召開十日前通知全體董事和監事”。[20]與大多數上市公司的監事會一樣，伊利監事會在歷史上也基本上沒有行使過什么監督權。所以對其“出位”表現唯一合理的解釋是，監事會被公司實際控制人當成了排除異己（不聽話的獨立董事）的工具。這不能不說是監事會制度的悲哀。

[21] 上述兩個案例均來源于中國證監會主編的《上市公司監管案例匯編》（內部資料）。[22]值得關注的是，從公開資料可以發現，楊華就任外運發展獨立董事職務，本身就與《指導意見》的要求相抵觸。2004年4月10日，楊華在辭去外運發展董事職務的同時，被董事會提名為獨立董事候選人，隨后被股東大會選舉為獨立董事。而《指導意見》明確要求，最近一年內曾經在上市公司或者其附屬企業任職的人員，不得擔任獨立董事。

[23]參見盛義：《中國獨董調查及制度反思》，載于《中國證券報》2005年7月28日，第A10版。

[24]例如，中鎢高新擬續聘的一獨立董事候選人在董事會審議為某公司提供4472萬元擔保的議案時，在4名董事（包括2名獨立董事）提出資料不充分、擔保可能給公司帶來較大風險的情況下，仍投了贊成票。麥科特擬續聘的三位獨立董事候選人因大股東資金占用及公司信息披露違規被交易所公開譴責。

[25]參見盛義：《中國獨董調查及制度反思》，載于《中國證券報》2005年7月28日，第A10版。

[26] 從鄭百文1996年上市起，陸家豪就開始擔任該公司獨立董事。鄭百文虛假上市和上市后信息披露虛假等問題暴露后，2001年9月27日，中國證監會作出處罰決定：對鄭百文董事陸家豪處以10萬元罰款。陸家豪不服處罰，反將中國證監會告上法庭。北京市第一中級人民法院認為，陸家豪提起訴訟的時間已經超過了我國《行政訴訟法》規定的期限，故駁回陸的起訴；2002年11月15日，北京市高級人民法院作出終審裁定，駁回陸的上訴。陸家豪告證監會的官司畫上句號。

[27] 據統計，25％的獨立董事從未參加過培訓，60％獨立董事僅參加過一次培訓。自獨立董事制度建立以來的5年中，證券市場形勢發生較大變化，監管法律體系也在逐步完善。85％的獨立董事沒有參加或只參加1次培訓，其對市場規則的認識難以保證其勤勉盡責。此外，88％的獨立董事認為必要安排持續的獨立董事培訓。培訓需求與現實的巨大差距要求證券交易所應建立獨立董事強制培訓制度。

[28] 就內地而言，大股東一般是指上市公司控股股東和持有上市公司股份5％以上的股東，中小股東一般是指持有上市公司股份5％以下的股東。

[29]新《公司法》第152條規定了股東代表訴訟制度（又稱股東派生訴訟制度），即董事、監事、高級管理人員、他人侵犯公司合法權益，給公司造成損害的，有限責任公司的股東、股份有限公司連續一百八十日以上單獨或者合計持有公司百分之一以上股份的股東，有權為了公司的利益以自己的名義直接向人民法院提起訴訟。

新《公司法》第153條規定，“董事、高級管理人員違反法律、行政法規或者公司章程的規定，損害股東利益的，股東可以向人民法院提起訴訟”。

[30] 例如，《刑法修正案(六)》第五條完善了虛假陳述罪的構成要件：“依法負有信息披露義務的公司、企業向股東和社會公眾提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務會計報告，或者對依法應當披露的其他重要信息不按照規定披露，嚴重損害股東或者其他人利益，或者有其他嚴重情節的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金。

又如，《刑法修正案(六)》第九條新增了掏空上市公司資產罪：“上市公司的董事、監事、高級管理人員違背對公司的忠實義務，利用職務便利，操縱上市公司從事下列行為之一，致使上市公司利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；致使上市公司利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金：

（一）無償向其他單位或者個人提供資金、商品、服務或者其他資產的；

（二）以明顯不公平的條件，提供或者接受資金、商品、服務或者其他資產的；

（三）向明顯不具有清償能力的單位或者個人提供資金、商品、服務或者其他資產的；

（四）為明顯不具有清償能力的單位或者個人提供擔保，或者無正當理由為其他單位或者個人提供擔保的；

（五）無正當理由放棄債權、承擔債務的；

（六）采用其他方式損害上市公司利益的”。

[31]要以獨立董事和監事會的本質的角色定位作為協調的基礎。獨立董事也是董事，就其本質而言仍然屬于公司的業務執行機關，雖然它具有一定的監督功能，這是為了克服公司治理結構中出現的內部人控制現象。監事會的本質角色是對公司的業務執行機關的行為進行有效的監督，雖然它在我國并沒有發揮有效的監督作用。我們認為，界定獨立董事和監事會的權限范圍仍然不能背離二者的角色定位，而應該在傳統的框架內對二者進行完善，而不應該一味的追求所謂的“公司治理結構的革命”的轟動效應。

[32]在有專門監督機關—監事會存在的情況下，獨立董事職能應側重于介入關聯交易、發表獨立意見、對內部董事和大股東進行制衡，促進公司經營活動、使其有利于全體股東和公司利益，以及做好戰略咨詢和決策參謀、促進公司發展。獨立董事的監督職能應主要放在為履行好這些職能所進行的監督和監事會法定監督職能之外的監督。

第五篇：我國公務員績效考核現存問題與改進路徑

我國公務員績效考核現存問題與改進路徑

【摘 要】隨著經濟發展和社會進步，對各級政府及其公務員進一步轉變職能、規范管理、加強服務提出了新的更高的要求。從總體上看，我國各級行政機關及其公務員能夠認真履行職責，但有令不行、有禁不止、辦事效率低下等問題在一些地方和部門不同程度地存在。開展公務員績效考核評價工作，對規范公務員管理，加強對公務員的監督，增強人民群眾對政府的信任都有重要意義。本文通過政策法規以及公務員績效考核的特點等方面對其原因進行分析，以期為進一步完善公務員績效考核制度提供思路

【關鍵詞】公務員；人力資源；績效管理

一、公務員績效考核特點

（一）考核的法定性。指對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規為依據，由法定考核主體依法定程序進行考核。國家公務員暫行條例第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規定。

（二）考核標準的多樣性。私營部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業績的主要標準，但這一原則在行政部門的公務員績效考核中則行不通。私營部門的目標是追求經濟利益，公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統治、經濟效益、社會公正、道德教化等多重責任。

（三）考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統，它與公眾有著天然的密切聯系，并時刻保持著與公眾之間的互動。公務員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設計保障社會各界參與公務員績效考核評價，實現公眾的監督權。

二、我國公務員績效考核現狀

（一）考核評價程序和方法是年初制定工作目標，年底采取民主測評、核查資料、實地查看等方法進行評價。

（二）考核評價內容按法律規定要按照管理權限，全面考核公務員的德、能、勤、績、廉，重點考核工作實績。

（三）考核評價方法主要采取填寫各類測評表的方式進行，多數精力都注重研究測評表的內容設置是否全面，對測評的方法較為單一。

（四）考核評價結果運用。根據2014年4月出臺的《公務員獎勵規定（試行）》規定，對國家公務員的獎勵分為嘉獎、記三等功、二等功、一等功和授予榮譽稱號。在獎勵周期上，規定給予嘉獎和記三等功，一般結合考核進行；給予記二等功、一等功和授予榮譽稱號一般每5年評選一次。在獎勵實施上與考核制度相結合，考核被確定為優秀等次的，予以嘉獎，連續3年被確定為優秀等次的，記三等功。

三、我國公務員績效考核存在問題

（一）科學理論運用欠缺。現階段各地績效考核評價體系的構建都是以1994年3月8日印發的《國家公務員考核暫行規定》和2014年我國頒布的《公務員法》為指導，結合地區實際和多年干部考核工作經驗，制定本地區績效考核評價內容和方法，內容和方法制定隨意性強。

（二）缺乏系統性。現階段很多地區將年初制定目標，年底考核和測評認為是績效考核評價體系，對績效考核體系進行系統化的設計和分析的理念和意識不強，僅停留在不斷改變考核目標和測評內容初級評價手段的研究。沒有形成包括堅持事前溝通，認真制定標準并實施考核，完成考核結果評定、分析、反饋、控制等過程的完整考評系統。

（三）指標粗糙化，標準不明晰。我國公務員績效評估雖然明確強調要采取定性和定量相結合的原則，但政府目標的多元性和復雜性，使公務員的工作受多種因素的制約，以至于一些單位缺乏評估公務員的量化測評指標體系，公務員的評價依然是公式化、概念化、簡單化，評估過于籠統，缺乏針對性，這些都造成了評估效度不高，從而難保證考核工作的順利開展。

（四）考評方法與手段簡單陳舊。現階段公務員評價方法主要是將評價內容簡單羅列，由評價者進行評議，人們形象的把考核工作比喻為“開個會、發張表、打個勾”。主要內容是“德、能、勤、績、廉”5個維度進行評價，而其他公務員則直接投票劃分等次，這是一種定性的、主觀隨意性較強的方法。很難保證考核評價結果的客觀性和真實性，考核一定程度上陷入“假、大、空”的困境。

（五）平時考核重視不夠。《中華人民共和國公務員法》中指出，公務員的考核分為平時考核與定期考核，定期考核以平時考核為基礎。實際操作中，絕大多數部門只注重定期考核，即年終考核，而平時考核沒有建立相應的機制，缺乏對被考核對象的日常管理，日常考核與管理形式化。

（六）缺少外部監督。由于我國行政機關大多數實行行政首長負責制，首長權力集中，實際上，領導的評價作為公務員考核的一個重要組成部分往往起著很重要的作用，同時被考核者的直接上司對人員考核也占有很大的權重系數，忽視了群眾對公務員的評議和考核，領導評估與群眾評估相分離，使公務員考核帶有很強的主觀色彩，同時缺少必要的考核信息反饋。

四、我國公務員績效考核的改進路徑

（一）實行公開考核，促進考核主體與被考核者之間的信息互動。實行公開考核是建立民主考評機制的前提條件，要做到公開考核首先要在制度建設上建立公示制度、告知制度。即要求考核的過程和結果都要及時對內對外公示，整個考核過程應是在各方面的監督之下進行。

（二）引入360度考核模型，建立民主考評機制。360度考核模型也被稱為全方位考核或多重考核，指由被評價者上級、同事、下屬和客戶等對被評價對象了解、熟悉的人，不記名對被評價者進行評價，被評價者也進行自我評價，然后由專業人員向被評價者提供反饋，以幫助被評價者提高能力、水平和業績的一種考核評價法。引入 360 度考核模型，要求考核主體不僅包括公務員的自我評估、上級領導的評估、同事的評估，還應當引進政府管理和服務對象即社會公眾的評估，逐步實現官方評估與民間評估并重的考核制度。

（三）建立標準化的考核指標體系。建立定量分析和定性分析相結合的績效考核體系。定量化的指標比較明確，便于比較，客觀性強，更有說服力，所以應該在設計考核指標體系時以標準化的量化指標為主。

（四）采用現代考核手段。考核任務的繁重、復雜使得廣泛應用計算機、網絡、心理學等手段進行公務員績效考核變得越來越必要。例如利用網絡進行的民意測驗。政府部門可以利用網上調查的方式及時收集民眾對本部門公務員的總體績效的反饋信息，這些信息通常都可以作為公務員績效考核的重要參考加以利用。

（五）建立合理的公務員績效激勵與約束機制。當前政府績效管理缺乏對管理人員的激勵，把績效管理與對公務員激勵結合起來，要在政府績效管理的背景下建立起一整套培訓、考核、晉升和獎懲機制，切實使公務員制度改革服務于政府績效管理的實踐。

【參考文獻】

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