第一篇：行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度現(xiàn)存的問題、對策

行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度現(xiàn)存的問題、對策

[摘要] 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入和公共財政制度的逐步建立，行政單位國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中所占的比重越來越大。因此，認(rèn)清其中現(xiàn)存的問題，加強行政單位國有資產(chǎn)管理日益迫切和重要。本文對行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度現(xiàn)存的問題進行了剖析，對今后應(yīng)采取的措施和對策展開探討。

[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn)；管理體制；問題；對策

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn),是指屬國家所有,由行政事業(yè)單位占有、使用,能以貨幣計量的各種資源的總和。我國對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理,仍堅持所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則,實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用的管理體制。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是整個國有資產(chǎn)的重要組成部分,是國家政權(quán)建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ),雖然不能直接為創(chuàng)造經(jīng)濟價值,但對于促進社會主義市場經(jīng)濟的與完善有著十分重要的作用。

改革以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國有資產(chǎn)管理體制改革不斷推進，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理改革成效顯著。中央和地方相繼成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，發(fā)布了一系列國有資產(chǎn)管理的政策法規(guī)。相比之下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革滯后，不論是在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)制度的建設(shè)上，還是有關(guān)具體可操作的層面上，很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的總體要求，呈現(xiàn)出執(zhí)法力度不夠、法律監(jiān)督不到位、資產(chǎn)管理觀念淡薄、責(zé)任不清、資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)使用效率低、資產(chǎn)處置隨意以及資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題。

建立新型的行政單位國有資產(chǎn)管理體制，是開展行政單位國有資產(chǎn)管理研究的目標(biāo)之一，是提高這部分資產(chǎn)使用效率的重要環(huán)節(jié)，對于鞏固行政單位國有資產(chǎn)管理改革成果，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和法治政府要求的后勤保障制度，提高這一部分財政資金使用效率具有十分重要的意義。

從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，是中國漸進式經(jīng)濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經(jīng)濟體系內(nèi)部，中央和地方的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，明顯滯后于以國有企業(yè)為代表的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的改革進程。不論是在制度建設(shè)、法制建設(shè)還是在具體操作層面上，我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制都已不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的總體要求。因此，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制勢在必行。

一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的屬性

1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的內(nèi)涵

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指國家所有并由行政事業(yè)單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源總和，是指為行政事業(yè)單位履行其職能而配備的物質(zhì)手段，是行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)(不包括由社會大眾共同使用的公共設(shè)施與公共工程等公共產(chǎn)品)。

2.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分類

按行政隸屬層次劃分，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。其中地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，又可進一步細(xì)分為省(自治區(qū)、直轄市)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、市(地)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成：既包括由財政預(yù)算撥款形成的資產(chǎn)，也包括行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，還包括接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用單位性質(zhì)，可分為國家機關(guān)的國有資產(chǎn)、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、黨派和社會團體的國有資產(chǎn)等。

從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)價值形態(tài)來看，可以分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對

外投資和其他資產(chǎn)。

3.我國現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制

根據(jù)1995年原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部制定的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現(xiàn)行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關(guān)系，結(jié)果常常導(dǎo)致國有資產(chǎn)的部門所有和單位所有現(xiàn)象。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定，運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其它經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，具有配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的的服務(wù)性、資金補償、補充的非直接性和占有、使用的無償性等特點。目前我國行政事業(yè)國有資產(chǎn)在的主要問題：

1.資產(chǎn)形成上渠道多頭，配置不合理，管理不規(guī)范

首先是資產(chǎn)形成渠道復(fù)雜。一個部門可用于購建資產(chǎn)的經(jīng)費，如公用經(jīng)費、基本建設(shè)經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展費、非財政資金等，導(dǎo)致資產(chǎn)形成失控；其次是資產(chǎn)的配置缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。由于缺乏統(tǒng)一的專用設(shè)備和通用設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門在編制和配置資產(chǎn)預(yù)算時，無法做到科學(xué)、公正、公平、合理，直接影響資產(chǎn)的配置效率；三是管理不規(guī)范。既沒有建立有效的資產(chǎn)預(yù)算管理機制，也沒有合理的管理程序進行約束，許多單位對于固定資產(chǎn)更新、維修所形成的資產(chǎn)，從其它渠道購入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈等形成的資產(chǎn)等不及時入賬，甚至不入賬，對于已經(jīng)報廢和已作處置的資產(chǎn)也不及時地進行調(diào)賬，造成賬外資產(chǎn)，賬賬不符、賬實不符等問題，幾次清產(chǎn)核資都未能達到預(yù)期效果，造成前清后亂。

2.資產(chǎn)管理分散，缺乏有效協(xié)調(diào)，影響規(guī)章制度的建立和實施

目前，國有資產(chǎn)管理或監(jiān)督管理職能的部門不少，有國有資產(chǎn)管理部門、財政部門、機關(guān)事務(wù)管理部門、紀(jì)檢、審計等部門，由于多頭管理，職責(zé)不明，造成國有資產(chǎn)所有者“虛位”與“空位”并存，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，體制不順，國有資產(chǎn)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能弱化，管理制度不健全，管理行為不規(guī)范。

3．資產(chǎn)使用的責(zé)任機制和監(jiān)督機制缺乏，資產(chǎn)閑置和資源浪費嚴(yán)重

在傳統(tǒng)的管理體制之下，國有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，實際上成了各單位所有，作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控，致使資源配置失衡、閑置浪費、流失和資產(chǎn)低效使用的問題一直都很嚴(yán)重，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現(xiàn)象。在資產(chǎn)購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)；不及時地對資產(chǎn)進行保養(yǎng)、檢修、維修，致使許多資產(chǎn)無法繼續(xù)使用或超常規(guī)、破壞性地使用，造成設(shè)備快速老化影響了資產(chǎn)的使用效果和壽命。

4.國有資產(chǎn)管理制度、法規(guī)不健全，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

2006年7月1日實施以前，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》是國有資產(chǎn)管理的主要規(guī)章制度，針對存量資產(chǎn)的管理提出要求，對資產(chǎn)形成這個重要環(huán)節(jié)沒有規(guī)定。改革開放以來，行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，種類增加，加上“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的不斷加速，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜。而該《辦法》雖然對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)作了具體規(guī)定，但對于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)哪些能用于經(jīng)營沒有明確規(guī)定，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為引發(fā)資產(chǎn)流失嚴(yán)重，表現(xiàn)為：“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中非經(jīng)營性資本的流失；“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的效益流失等。另外，流動資產(chǎn)管理不善、資產(chǎn)處置不規(guī)范、決策失誤等也是導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主要原因。

5.國有資產(chǎn)部門利益化，造成實事上的社會分配不公

由于缺乏嚴(yán)格規(guī)范的資產(chǎn)形式機制和科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理大都采用“單位占有使用”的管理體制，造成資產(chǎn)實際占有權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個占用單位手里。國有資產(chǎn)的被無償占有，導(dǎo)致國有資產(chǎn)部門利益化，致使資源配置失衡，不但資產(chǎn)閑置浪費流失嚴(yán)重，也削弱了財政分配調(diào)控的功能，引發(fā)和強化了行政事業(yè)單位內(nèi)在擴張欲望，加劇了財政資金的供求矛盾。國有資產(chǎn)收益的賬外循環(huán)，形成公務(wù)員津貼苦樂不均，造成實事上的社會分配不公，影響黨風(fēng)政風(fēng)。如有些無償占有國有資產(chǎn)資源較多和有罰沒收入的單位，自行出租或開發(fā)建設(shè)辦公樓、培訓(xùn)中心、招待所、房地產(chǎn)項目，自行處置國有資產(chǎn)收益，除優(yōu)厚配置多種辦公服務(wù)用品外，擅自發(fā)放津貼補貼等。

6.管理監(jiān)督體制和法律規(guī)范滯后于實踐 長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置不合理。有些地區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區(qū)則是國資部門。這種不對等的機構(gòu)設(shè)置不利于資產(chǎn)的宏觀管理。二是各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉。如：財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與財政部門（或國資部門）的管理權(quán)限不清。三是部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實行“條條管理”，而財務(wù)上又實行“塊塊管理”，由于存在業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理相互脫節(jié)，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。同時有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理制度與法律建設(shè)卻遠遠滯后于實踐，是目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在諸多問題的根本性原因。

三、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有： 1.對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認(rèn)識上的誤區(qū)

第一，在我國國有經(jīng)濟體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，對經(jīng)營性資產(chǎn)專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應(yīng)有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革既滯后于整體經(jīng)濟改革，又滯后于國有企業(yè)改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。第三，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識偏差。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，由各級地方政府代行所有權(quán)，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)被使用單位當(dāng)作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失。

2.管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。首先，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)設(shè)置不合理。在中央設(shè)有機關(guān)事務(wù)管理局，在省級，大部分省設(shè)有省機關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級行政機關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；在省級以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局，特別是在縣級，絕大部分都沒有設(shè)機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)。另一方面，機關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政機關(guān)資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團體等的資產(chǎn)無法進行管理，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｘ?zé)資產(chǎn)管理人。其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與財政部門(或國資部門)的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權(quán)限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權(quán)限不清，行政事業(yè)資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等等。第三，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實行“條條管理”，而財務(wù)上又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理的相脫節(jié)造成各

地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。第四，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節(jié)現(xiàn)象。部分地區(qū)資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業(yè)務(wù)上是相對獨立的，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有效管理。

3.管理機制不健全

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制。

在資產(chǎn)形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預(yù)算軟約束現(xiàn)象，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，造成資產(chǎn)配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協(xié)調(diào)性，容易造成資產(chǎn)配置不公與重復(fù)購置。

在資產(chǎn)使用方面：一是缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標(biāo)準(zhǔn)與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產(chǎn)的使用效率進行有效的評估，不利于資產(chǎn)使用效率的提高；二是缺乏嚴(yán)格、規(guī)范、先進的管理手段，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率普遍較低；三是資產(chǎn)的實物管理與價值管理相脫節(jié)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位普遍存在賬外資產(chǎn)現(xiàn)象；五是使用單位之間資產(chǎn)調(diào)劑困難，影響資產(chǎn)的使用效率。

在資產(chǎn)處置方面：一是缺乏規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序，導(dǎo)致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)高效的處置途徑，導(dǎo)致資產(chǎn)處置過程的浪費與腐敗。

4.管理制度不健全，法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，但是有關(guān)的管理制度與法律建設(shè)卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)。各級立法機關(guān)與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。

五、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理及體制創(chuàng)新的主要原則、基本思路與對策措施

（一）主要原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的性質(zhì)和特征，要求我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理必須遵循以下原則：

1、堅持依法治產(chǎn)的原則

要以國務(wù)院有關(guān)加強國有資產(chǎn)管理的法規(guī)和條例為依據(jù)，建立健全包括資產(chǎn)配置、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度，使資產(chǎn)管理工作有據(jù)可依、有章可循、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、條例和規(guī)章制度，制訂實施相應(yīng)配套的制度辦法，規(guī)范資產(chǎn)管理行為，使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。

2、堅持產(chǎn)權(quán)管理的原則

國家是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者，行政事業(yè)單位是國有資產(chǎn)的占有、使用者。在明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，建立以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)代表國家行使所有者的管理職能，行政事業(yè)單位行使占有、使用者的管理職能、各司其職、各負(fù)其責(zé)。

3、堅持資產(chǎn)保全的原則

代表國家行使管理職能的國有資產(chǎn)管理部門，對占有、使用國有資產(chǎn)實行有效的監(jiān)督，制定落實非經(jīng)營性資產(chǎn)管理責(zé)任制，保證資產(chǎn)的安全和完整，對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)，通過征收資產(chǎn)占用費，將部分資產(chǎn)收益集中起來，用于資產(chǎn)的更新改造，使部分資產(chǎn)價值得到補償；資產(chǎn)占有、使用者在資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督下，嚴(yán)格按照職責(zé)要求，做好各項管

理工作，從物資上保證政府行政及事業(yè)單位履行職能。

4、堅持效率與公平相統(tǒng)一的原則

積極采取有效措施，對歷史上形成的國有資產(chǎn)存量，進行整合，在各級政府所屬部門單位范圍內(nèi)，對資產(chǎn)進行調(diào)劑，增強資產(chǎn)的合理流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置，以發(fā)揮資產(chǎn)的最大效率和減除部門單位間的分配苦樂不均。同時，按照公共財政的要求，調(diào)整行政支出結(jié)構(gòu)，把握投資方向，加強急需和薄弱環(huán)節(jié)部門的資產(chǎn)投入，以使國有資產(chǎn)發(fā)揮最大的效率，從資產(chǎn)增量環(huán)節(jié)保證效率與公平的統(tǒng)一。

（二）基本思路

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基本思路是：以“三個代表”重要思想和黨的十六大及十六屆三中全會精神為指導(dǎo)，以提高認(rèn)識和清產(chǎn)核資為基礎(chǔ)，以管理體制改革和創(chuàng)新為突破口，以產(chǎn)權(quán)管理為核心，以固定資產(chǎn)管理為重點，以法規(guī)和制度建設(shè)為保障，運用科學(xué)的機制和現(xiàn)代化手段對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行全過程的科學(xué)化、制度化、法制化管理，以維護資產(chǎn)的安全、完整和增值（經(jīng)營性資產(chǎn)），保證非經(jīng)營性資產(chǎn)的合理、節(jié)約、高效利用和國家行政機關(guān)履行職責(zé)與促進其事業(yè)的發(fā)展。

（三）對策措施

1、提高認(rèn)識，增強搞好國有資產(chǎn)管理的主動性

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是國家全部國有資產(chǎn)的重要組成部分，是各級行政事業(yè)單位履行職責(zé)和事業(yè)發(fā)展的重要物資保障，從中央到地方，從組織到個人，要提高對加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理重要性的認(rèn)識，單位主管領(lǐng)導(dǎo)要從長期受“重錢輕物”的思想影響中轉(zhuǎn)變過來，把資產(chǎn)管理放在與財務(wù)管理等同的位置，堅持常抓常議，使各級領(lǐng)導(dǎo)增強對國有資產(chǎn)管理工作的認(rèn)識，加強對國有資產(chǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)；單位的監(jiān)管人員要利用各種形式對員工深入開展宣傳教育，使廣大干部群眾認(rèn)清在單位吃“皇糧”的情況下，加強國有資產(chǎn)管理，提高資產(chǎn)使用效益的重大現(xiàn)實意義，牢固樹立過“緊日子”的思想，激發(fā)廣大群眾主動參與資產(chǎn)管理的積極性。同時要加大管理力度，強化產(chǎn)權(quán)意識，各級領(lǐng)導(dǎo)要按照職責(zé)分工，切實加強對國有資產(chǎn)的組織領(lǐng)導(dǎo)，理順資產(chǎn)管理上本單位與上級主管部門的關(guān)系，明確責(zé)任，大力支持資產(chǎn)主管部門開展工作，創(chuàng)造良好的管理環(huán)境，減少資產(chǎn)浪費和流失，提高資產(chǎn)使用效益，確保資產(chǎn)的保值和增值，確保資產(chǎn)管理的健康發(fā)展。

2、清產(chǎn)核資，摸清國有資產(chǎn)的家底

為了進一步加強和規(guī)范行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理，堵塞資產(chǎn)管理中的漏洞，防止國有資產(chǎn)流失，需對所屬行政事業(yè)單位的全部資產(chǎn)進行清查核實。清產(chǎn)核資是國有資產(chǎn)管理的重要措施，只有搞好國有資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，國有資產(chǎn)管理才有基礎(chǔ)。另一方面，通過清產(chǎn)核資，摸清了資產(chǎn)的數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，對具體問題認(rèn)真分析有利于問題的順利解決。

3、建立集中統(tǒng)一監(jiān)管的新型國有資產(chǎn)管理體制

完善行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理必須要有一套規(guī)范、完備的體制作保障，各級財政部門是政府負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理方面的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行綜合管理，構(gòu)建“財政部門統(tǒng)一管理，各部門分工負(fù)責(zé)，單位占有使用”這樣一個分級管理的框架，目的是建立清晰、公正、合理、有效的管理體制，即：財政部門作為政府負(fù)責(zé)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理的職能部門，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行宏觀管理；行政事業(yè)單位主管部門負(fù)責(zé)對本部門所屬國有資產(chǎn)實施監(jiān)督管理和具體管理。從體制上解決了長期以來條塊分割、多頭管理、缺乏監(jiān)督的問題。

4、緊緊抓住產(chǎn)權(quán)管理這個核心 產(chǎn)權(quán)管理是資產(chǎn)管理的核心，只有緊緊抓住產(chǎn)權(quán)這個核心，并圍繞著這個核心開展工作，才能抓住主要矛盾，才能提綱挈領(lǐng)，許多問題也才能迎刃而解。做好產(chǎn)權(quán)管理工作，一要調(diào)

查研究，對存在的問題進行認(rèn)真分析，掌握基本情況；二要對各種問題進行分類梳理，研究制定具體對策和解決辦法；三要確定辦理原則和工作程序，明確任務(wù)，落實責(zé)任；四要區(qū)分不同情況，分類處理好各類實際問題，確保國有資產(chǎn)安全、完整、不流失。

5、積極推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合 由于行政事業(yè)單位的公益性，公共預(yù)算安排是行政事業(yè)單位資產(chǎn)來源的主渠道，資產(chǎn)配置是資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的一個有效接合點。要抓住資產(chǎn)配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，制定行政事業(yè)單位資產(chǎn)配置的標(biāo)準(zhǔn)和定額，使預(yù)算資金分配更加規(guī)范和公平，資產(chǎn)配置更加科學(xué)合理，進一步推動資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有效結(jié)合。

6、建立健全行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理制度

深化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革，必須從建章立制入手，對國有資產(chǎn)實施有效管理。結(jié)合實際研究制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理實施辦法，從資產(chǎn)的配置、使用、處置、評估、收入各個環(huán)節(jié)進行細(xì)化管理，促進資產(chǎn)管理的制度化、規(guī)范化、科學(xué)化。主要參考文獻

[1]楊玲。論行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[J].國有資產(chǎn)管理，2006（8）.[2]戴榮。充分發(fā)揮財政職能 加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理[J].國有資產(chǎn)管理，2006（1）。[3]張元東。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析及改善途徑[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2010（9）。

行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度的現(xiàn)狀

[摘要] 隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展、改革的深入和公共財政制度的逐步建立，行政單位國有資產(chǎn)在國有資產(chǎn)中所占的比重越來越大。因此，認(rèn)清其中現(xiàn)存的問題，加強行政單位國有資產(chǎn)管理日益迫切和重要。本文對行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度現(xiàn)存的問題進行了剖析，對行政單位國有資產(chǎn)管理體制和制度的現(xiàn)狀展開探討。[關(guān)鍵詞]國有資產(chǎn)；管理體制；現(xiàn)狀

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn),是指屬國家所有,由行政事業(yè)單位占有、使用,能以貨幣計量的各種資源的總和。我國對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理,仍堅持所有權(quán)與使用權(quán)相分離的原則,實行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用的管理體制。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是整個國有資產(chǎn)的重要組成部分,是國家政權(quán)建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ),雖然不能直接為創(chuàng)造經(jīng)濟價值,但對于促進社會主義市場經(jīng)濟的與完善有著十分重要的作用。

改革以來，我國經(jīng)濟快速發(fā)展，國有資產(chǎn)管理體制改革不斷推進，經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理改革成效顯著。中央和地方相繼成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，發(fā)布了一系列國有資產(chǎn)管理的政策法規(guī)。相比之下，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革滯后，不論是在行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)制度的建設(shè)上，還是有關(guān)具體可操作的層面上，很難適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的總體要求，呈現(xiàn)出執(zhí)法力度不夠、法律監(jiān)督不到位、資產(chǎn)管理觀念淡薄、責(zé)任不清、資產(chǎn)配置不合理、資產(chǎn)使用效率低、資產(chǎn)處置隨意以及資產(chǎn)流失嚴(yán)重等問題。

建立新型的行政單位國有資產(chǎn)管理體制，是開展行政單位國有資產(chǎn)管理研究的目標(biāo)之一，是提高這部分資產(chǎn)使用效率的重要環(huán)節(jié)，對于鞏固行政單位國有資產(chǎn)管理改革成果，建立適應(yīng)市場經(jīng)濟體制和法治政府要求的后勤保障制度，提高這一部分財政資金使用效率具有十分重要的意義。

從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌，是中國漸進式經(jīng)濟改革的主要路徑。在此過程中，在國有經(jīng)濟體系內(nèi)部，中央和地方的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制改革，明顯滯后于以國有企業(yè)為代表的經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制的改革進程。不論是在制度建設(shè)、法制建設(shè)還是在具體操作層面上，我國現(xiàn)行的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制都已不能適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的總體要求。因此，構(gòu)建適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟體制基本要求的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理新體制勢在必行。

一、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的屬性

1.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的內(nèi)涵

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)是指國家所有并由行政事業(yè)單位占有和使用，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源總和，是指為行政事業(yè)單位履行其職能而配備的物質(zhì)手段，是行政事業(yè)單位提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)(不包括由社會大眾共同使用的公共設(shè)施與公共工程等公共產(chǎn)品)。

2.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分類

按行政隸屬層次劃分，我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)分為中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)和地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。其中地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，又可進一步細(xì)分為省(自治區(qū)、直轄市)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、市(地)級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)、縣級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)以及鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的形成：既包括由財政預(yù)算撥款形成的資產(chǎn)，也包括行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，還包括接受捐贈和其他經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用單位性質(zhì)，可分為國家機關(guān)的國有資產(chǎn)、事業(yè)單位的國有資產(chǎn)、黨派和社會團體的國有資產(chǎn)等。

從行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)價值形態(tài)來看，可以分為流動資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)、對外投資和其他資產(chǎn)。

3.我國現(xiàn)行行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制

根據(jù)1995年原國家國有資產(chǎn)管理局、財政部制定的《行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理辦法》，目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行“國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管、單位占有和使用”的管理體制。但在實際操作過程中，由于現(xiàn)行體制未能很好地解決國家與地方政府管理、單位占有和使用之間的關(guān)系，結(jié)果常常導(dǎo)致國有資產(chǎn)的部門所有和單位所有現(xiàn)象。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的，在法律上確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總和。包括國家撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)，行政事業(yè)單位按照國家政策規(guī)定，運用國有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈和其它經(jīng)法律確認(rèn)為國家所有的資產(chǎn)。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，具有配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性、使用目的的服務(wù)性、資金補償、補充的非直接性和占有、使用的無償性等特點。目前我國行政事業(yè)國有資產(chǎn)在的主要問題：

1.資產(chǎn)形成上渠道多頭，配置不合理，管理不規(guī)范

首先是資產(chǎn)形成渠道復(fù)雜。一個部門可用于購建資產(chǎn)的經(jīng)費，如公用經(jīng)費、基本建設(shè)經(jīng)費、事業(yè)發(fā)展費、非財政資金等，導(dǎo)致資產(chǎn)形成失控；其次是資產(chǎn)的配置缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。由于缺乏統(tǒng)一的專用設(shè)備和通用設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)部門在編制和配置資產(chǎn)預(yù)算時，無法做到科學(xué)、公正、公平、合理，直接影響資產(chǎn)的配置效率；三是管理不規(guī)范。既沒有建立有效的資產(chǎn)預(yù)算管理機制，也沒有合理的管理程序進行約束，許多單位對于固定資產(chǎn)更新、維修所形成的資產(chǎn)，從其它渠道購入的資產(chǎn)以及調(diào)入、捐贈等形成的資產(chǎn)等不及時入賬，甚至不入賬，對于已經(jīng)報廢和已作處置的資產(chǎn)也不及時地進行調(diào)賬，造成賬外資產(chǎn)，賬賬不符、賬實不符等問題，幾次清產(chǎn)核資都未能達到預(yù)期效果，造成前清后亂。

2.資產(chǎn)管理分散，缺乏有效協(xié)調(diào)，影響規(guī)章制度的建立和實施

目前，國有資產(chǎn)管理或監(jiān)督管理職能的部門不少，有國有資產(chǎn)管理部門、財政部門、機關(guān)事務(wù)管理部門、紀(jì)檢、審計等部門，由于多頭管理，職責(zé)不明，造成國有資產(chǎn)所有者“虛位”與“空位”并存，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理脫節(jié)，體制不順，國有資產(chǎn)的組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督職能弱化，管理制度不健全，管理行為不規(guī)范。

3．資產(chǎn)使用的責(zé)任機制和監(jiān)督機制缺乏，資產(chǎn)閑置和資源浪費嚴(yán)重

在傳統(tǒng)的管理體制之下，國有資產(chǎn)被各單位分散占有和使用，實際上成了各單位所有，作為所有者的國家產(chǎn)權(quán)虛置，統(tǒng)一管理失控，致使資源配置失衡、閑置浪費、流失和資產(chǎn)低效使用的問題一直都很嚴(yán)重，普遍存在“重錢輕物”、“重購輕管”的現(xiàn)象。在資產(chǎn)購置上存在隨意性乃至盲目性，趕超消費浪潮，追求“高精尖”、“功能全”，提前更新，使大量尚能使用的設(shè)備處于閑置狀態(tài)；不及時地對資產(chǎn)進行保養(yǎng)、檢修、維修，致使許多資產(chǎn)無法繼續(xù)使用或超常規(guī)、破壞性地使用，造成設(shè)備快速老化影響了資產(chǎn)的使用效果和壽命。

4.國有資產(chǎn)管理制度、法規(guī)不健全，國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重

2006年7月1日實施以前，《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理辦法》是國有資產(chǎn)管理的主要規(guī)章制度，針對存量資產(chǎn)的管理提出要求，對資產(chǎn)形成這個重要環(huán)節(jié)沒有規(guī)定。改革開放以來，行政事業(yè)單位資產(chǎn)數(shù)量和規(guī)模不斷擴大，種類增加，加上“非轉(zhuǎn)經(jīng)”的不斷加速，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜。而該《辦法》雖然對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)作了具體規(guī)定，但對于行政事業(yè)性國有資產(chǎn)哪些能用于經(jīng)營沒有明確規(guī)定，“非轉(zhuǎn)經(jīng)”行為引發(fā)資產(chǎn)流失嚴(yán)重，表現(xiàn)為：“非轉(zhuǎn)經(jīng)”過程中非經(jīng)營性資本的流失；“非轉(zhuǎn)經(jīng)”產(chǎn)生的效益流失等。另外，流動資產(chǎn)管理不善、資產(chǎn)處置不規(guī)范、決策失誤等也是導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主要原因。

5.國有資產(chǎn)部門利益化，造成實事上的社會分配不公

由于缺乏嚴(yán)格規(guī)范的資產(chǎn)形式機制和科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)行的國有資產(chǎn)管理大都采用“單位占有使用”的管理體制，造成資產(chǎn)實際占有權(quán)、處置權(quán)等全部落在各個占用單位手里。國有資產(chǎn)的被無償占有，導(dǎo)致國有資產(chǎn)部門利益化，致使資源配置失衡，不但資產(chǎn)閑置浪費流失嚴(yán)重，也削弱了財政分配調(diào)控的功能，引發(fā)和強化了行政事業(yè)單位內(nèi)在擴張欲望，加劇了財政資金的供求矛盾。國有資產(chǎn)收益的賬外循環(huán)，形成公務(wù)員津貼苦樂不均，造成實事上的社會分配不公，影響黨風(fēng)政風(fēng)。如有些無償占有國有資產(chǎn)資源較多和有罰沒收入的單位，自行出租或開發(fā)建設(shè)辦公樓、培訓(xùn)中心、招待所、房地產(chǎn)項目，自行處置國有資產(chǎn)收益，除優(yōu)厚配置多種辦公服務(wù)用品外，擅自發(fā)放津貼補貼等。

6.管理監(jiān)督體制和法律規(guī)范滯后于實踐 長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。主要表現(xiàn)為：一是現(xiàn)行機構(gòu)設(shè)置不合理。有些地區(qū)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的宏觀管理部門是財政部門，而有些地區(qū)則是國資部門。這種不對等的機構(gòu)設(shè)置不利于資產(chǎn)的宏觀管理。二是各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉。如：財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與財政部門（或國資部門）的管理權(quán)限不清。三是部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實行“條條管理”，而財務(wù)上又實行“塊塊管理”，由于存在業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理相互脫節(jié)，造成各地方各部門各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。同時有關(guān)行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理制度與法律建設(shè)卻遠遠滯后于實踐，是目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在諸多問題的根本性原因。

三、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在問題的原因

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題的原因是多方面的，主要原因有： 1.對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)認(rèn)識上的誤區(qū)

第一，在我國國有經(jīng)濟體系中，以國有企業(yè)為主體的經(jīng)營性國有資產(chǎn)受重視，從中央到地方(省市)都成立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，對經(jīng)營性資產(chǎn)專司管理。而長期以來從中央到地方行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)卻沒有得到應(yīng)有的重視，致使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革既滯后于整體經(jīng)濟改革，又滯后于國有企業(yè)改革。第二，長期以來“重錢輕物”的管理觀念，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理相對落后。第三，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識偏差。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有權(quán)屬于國家，由各級地方政府代行所有權(quán)，各行政事業(yè)單位只是資產(chǎn)的占有、使用者。但在實際工作中，許多行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)被使用單位當(dāng)作本單位所有。這一方面使行政事業(yè)單位之間的資產(chǎn)調(diào)劑難以進行，影響資產(chǎn)的使用效率；另一方面還帶來了處置的隨意性，造成了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的流失。

2.管理體制不順

長期以來，由于一直沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等問題，導(dǎo)致我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制不順。首先，目前我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的機構(gòu)設(shè)置不合理。在中央設(shè)有機關(guān)事務(wù)管理局，在省級，大部分省設(shè)有省機關(guān)事務(wù)管理局，負(fù)責(zé)本級行政機關(guān)的部分國有資產(chǎn)管理；在省級以下，許多地方?jīng)]有設(shè)機關(guān)事務(wù)管理局，特

別是在縣級，絕大部分都沒有設(shè)機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)。另一方面，機關(guān)事務(wù)管理局本身只能管理行政機關(guān)資產(chǎn)，而對大量的事業(yè)單位、社會團體等的資產(chǎn)無法進行管理，許多單位沒有專門的資產(chǎn)管理部門或?qū)Ｘ?zé)資產(chǎn)管理人。其次，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的各級管理部門職責(zé)不清，職能交叉，如：財政部門與國資部門的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與財政部門(或國資部門)的管理權(quán)限不清，各級機關(guān)事務(wù)管理局與資產(chǎn)具體占有使用單位的管理權(quán)限不清，財政部門(或國資部門)與行政事業(yè)單位主管部門的資產(chǎn)管理權(quán)限不清，行政事業(yè)資產(chǎn)具體占有使用單位內(nèi)部財務(wù)管理與資產(chǎn)管理權(quán)限不清等等。第三，部分行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)上實行“條條管理”，而財務(wù)上又實行“塊塊管理”，這種業(yè)務(wù)管理與財務(wù)管理的相脫節(jié)造成各地方、各部門、各單位各自為政，缺乏統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致國家關(guān)于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的規(guī)章制度得不到有效的貫徹執(zhí)行。第四，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在著較為普遍的資金管理與財物管理相脫節(jié)現(xiàn)象。部分地區(qū)資金管理屬于財政部門，而財物管理屬于國資部門，而國資部門與財政部門在業(yè)務(wù)上是相對獨立的，從而使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理失去了一個重要約束手段，不利于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有效管理。

3.管理機制不健全

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理缺乏從資產(chǎn)形成、使用到處置的有效管理機制。

在資產(chǎn)形成與配置方面：一是存在一定程度的財政預(yù)算軟約束現(xiàn)象，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)形成過程的失控；二是缺乏公正合理、有約束力的財產(chǎn)配備標(biāo)準(zhǔn)，造成資產(chǎn)配置的隨意牲；三是各單位資金來源渠道的多樣性，以及不同資金來源渠道之間缺乏必要的透明度與協(xié)調(diào)性，容易造成資產(chǎn)配置不公與重復(fù)購置。

在資產(chǎn)使用方面：一是缺乏客觀公正的資產(chǎn)使用效率評價標(biāo)準(zhǔn)與評價方法，以及有效的約束機制與激勵機制，從而無法對資產(chǎn)的使用效率進行有效的評估，不利于資產(chǎn)使用效率的提高；二是缺乏嚴(yán)格、規(guī)范、先進的管理手段，導(dǎo)致行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)使用效率普遍較低；三是資產(chǎn)的實物管理與價值管理相脫節(jié)，導(dǎo)致行政事業(yè)單位普遍存在賬外資產(chǎn)現(xiàn)象；五是使用單位之間資產(chǎn)調(diào)劑困難，影響資產(chǎn)的使用效率。

在資產(chǎn)處置方面：一是缺乏規(guī)范的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置程序，導(dǎo)致處置過程的隨意性；二是缺乏行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)高效的處置途徑，導(dǎo)致資產(chǎn)處置過程的浪費與腐敗。

4.管理制度不健全，法制化建設(shè)嚴(yán)重滯后

隨著改革的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理出現(xiàn)了許多新情況、新問題，但是有關(guān)的管理制度與法律建設(shè)卻遠遠滯后于實踐，至今仍沒有出臺一套完整的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理法規(guī)。各級立法機關(guān)與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。

五、我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理及體制創(chuàng)新的主要原則、基本思路

（一）主要原則

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的性質(zhì)和特征，要求我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理必須遵循以下原則：

1、堅持依法治產(chǎn)的原則

要以國務(wù)院有關(guān)加強國有資產(chǎn)管理的法規(guī)和條例為依據(jù)，建立健全包括資產(chǎn)配置、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)糾紛調(diào)處、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)使用、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)報告和監(jiān)督考核的規(guī)章制度，使資產(chǎn)管理工作有據(jù)可依、有章可循、嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)、條例和規(guī)章制度，制訂實施相應(yīng)配套的制度辦法，規(guī)范資產(chǎn)管理行為，使行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理逐步系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化。

2、堅持產(chǎn)權(quán)管理的原則

國家是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的所有者，行政事業(yè)單位是國有資產(chǎn)的占有、使用者。在

明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系的前提下，建立以產(chǎn)權(quán)管理為紐帶的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系。國有資產(chǎn)管理機構(gòu)代表國家行使所有者的管理職能，行政事業(yè)單位行使占有、使用者的管理職能、各司其職、各負(fù)其責(zé)。

3、堅持資產(chǎn)保全的原則

代表國家行使管理職能的國有資產(chǎn)管理部門，對占有、使用國有資產(chǎn)實行有效的監(jiān)督，制定落實非經(jīng)營性資產(chǎn)管理責(zé)任制，保證資產(chǎn)的安全和完整，對非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)作經(jīng)營性資產(chǎn)，通過征收資產(chǎn)占用費，將部分資產(chǎn)收益集中起來，用于資產(chǎn)的更新改造，使部分資產(chǎn)價值得到補償；資產(chǎn)占有、使用者在資產(chǎn)管理部門的監(jiān)督下，嚴(yán)格按照職責(zé)要求，做好各項管理工作，從物資上保證政府行政及事業(yè)單位履行職能。

4、堅持效率與公平相統(tǒng)一的原則

積極采取有效措施，對歷史上形成的國有資產(chǎn)存量，進行整合，在各級政府所屬部門單位范圍內(nèi)，對資產(chǎn)進行調(diào)劑，增強資產(chǎn)的合理流動，實現(xiàn)優(yōu)化配置，以發(fā)揮資產(chǎn)的最大效率和減除部門單位間的分配苦樂不均。同時，按照公共財政的要求，調(diào)整行政支出結(jié)構(gòu)，把握投資方向，加強急需和薄弱環(huán)節(jié)部門的資產(chǎn)投入，以使國有資產(chǎn)發(fā)揮最大的效率，從資產(chǎn)增量環(huán)節(jié)保證效率與公平的統(tǒng)一。

（二）基本思路

我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的基本思路是：以“三個代表”重要思想和黨的十六大及十六屆三中全會精神為指導(dǎo)，以提高認(rèn)識和清產(chǎn)核資為基礎(chǔ)，以管理體制改革和創(chuàng)新為突破口，以產(chǎn)權(quán)管理為核心，以固定資產(chǎn)管理為重點，以法規(guī)和制度建設(shè)為保障，運用科學(xué)的機制和現(xiàn)代化手段對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)進行全過程的科學(xué)化、制度化、法制化管理，以維護資產(chǎn)的安全、完整和增值（經(jīng)營性資產(chǎn)），保證非經(jīng)營性資產(chǎn)的合理、節(jié)約、高效利用和國家行政機關(guān)履行職責(zé)與促進其事業(yè)的發(fā)展。主要參考文獻

[1]楊玲。論行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[J].國有資產(chǎn)管理，2006（8）.[2]戴榮。充分發(fā)揮財政職能 加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理[J].國有資產(chǎn)管理，2006（1）。[3]張元東。行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析及改善途徑[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務(wù)，2010（9）。

第二篇：我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制存在問題及對策

我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制存在的問題及對策

摘要：

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)由于其非營利性的特點，長期主要依靠國家行政手段進行資產(chǎn)和資金的分配。由于沒有良好的監(jiān)管機制，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中存在管理混亂、處置不均等許多問題，為此應(yīng)從機構(gòu)設(shè)置、制度建設(shè)和管理工具等多方面加強對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理。

關(guān)鍵詞：非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，存在問題，制度建設(shè)

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指不投入生產(chǎn)經(jīng)營和流通領(lǐng)域的，主要由行政事業(yè)單位占有的產(chǎn)權(quán)屬于國家的資產(chǎn)。廣義的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是指所有非營利性國有資產(chǎn)，即除了經(jīng)營性國有資產(chǎn)以外的都是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。既包括生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)中的不以營利和資本增值為目的國有資產(chǎn)，如傳統(tǒng)國有企業(yè)單位所屬資產(chǎn)中，由于歷史原因包含了大量的相對獨立的乃至成建制的非經(jīng)營性資產(chǎn)，又包括非營利性企業(yè)中的國有資產(chǎn)（自然壟斷行業(yè)中企業(yè)的國有資產(chǎn)），還包括非企業(yè)國有資產(chǎn)。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)具有以下特征：配置領(lǐng)域的非生產(chǎn)性，資產(chǎn)取得、占有和使用的無償性，提供服務(wù)的公益性，追求資產(chǎn)利用的充分性。非經(jīng)營性國有資產(chǎn)是國家機關(guān)正常運轉(zhuǎn)和各項事業(yè)順利發(fā)展的物質(zhì)條件，是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分。

一，我國非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制中存在的主要問題

面對占有國有資產(chǎn)近半壁江山的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理，一直處于放任自流的狀態(tài)。我國歷次政府機構(gòu)改革和國有資產(chǎn)管理體制改革，不僅沒有將其作為改革的一個重要內(nèi)容加以考慮并加強對其的管理，反而因管理機構(gòu)撤并和管理職能轉(zhuǎn)換而有所削弱。由于機構(gòu)、體制、制度、觀念等方面的原因，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理還相對薄弱，家底不清、賬實不符、重錢輕物、重購輕管、產(chǎn)權(quán)不清、職責(zé)不明、效能低下、資產(chǎn)流失等問題依然存在，有的還相當(dāng)嚴(yán)重。因此，如何進一步加強非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理，是擺在我們面前值得認(rèn)真研究的一項課題?，F(xiàn)對其中幾個主要問題進行闡述。

（一）非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理目標(biāo)不明晰

國內(nèi)有許多學(xué)者認(rèn)為非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的管理目標(biāo)是“保全資產(chǎn)”。然而，對資產(chǎn)的“保全”要求還不能涵蓋所有的非經(jīng)營性國有資產(chǎn)。毋庸置疑，對某些需要保持原貌的古文化遺產(chǎn)、自然地理資源，“保全”目標(biāo)是很貼切的，但對于其他存在于行政事業(yè)單位中的某些非經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性基礎(chǔ)設(shè)施而言，僅僅以“保全”作為管理目標(biāo)顯然是不夠的。因而，對非經(jīng)營性國有資產(chǎn)而言，應(yīng)基于整體經(jīng)濟效率的提高來確定其管理目標(biāo)，基于社會公共利益價值的“保值增值”大循環(huán)是有效管理非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的適當(dāng)目標(biāo)。

（二）行政事業(yè)單位的非經(jīng)營性資產(chǎn)管理普遍存在家底不清、賬實不符、管理基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)象

資產(chǎn)存量不清已是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)使用單位的通病。一些單位和部門賬目混亂，有賬無物、有物無賬、賬外有賬的現(xiàn)象普遍存在。而且長期不對賬，造成國有資產(chǎn)流失。一些行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理財務(wù)制度不健全，有的只設(shè)“固定資產(chǎn)總賬”，沒有明細(xì)賬目，賬實是否相符無法核對；有的采用流水記賬法，當(dāng)年新增資產(chǎn)在購置時通過“經(jīng)費支出”或“專項支出”走賬，沒有相應(yīng)增加固定資產(chǎn)。在非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理中，事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題更為嚴(yán)重。由于我國事業(yè)單位組織性質(zhì)復(fù)雜，職能定位模糊，其管理就變得十分復(fù)雜。由于改革不徹底，形成了一些行政單位與事業(yè)單位、事業(yè)單位與企業(yè)之間的界限不清，資產(chǎn)性質(zhì)歸屬與性質(zhì)不明的現(xiàn)象十分突出。大部分事業(yè)單位，既提供私人服務(wù)又提供公共服務(wù)，其資產(chǎn)來源既有國家投入，也有本身業(yè)務(wù)收入。

（三）行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理手段落后，信息化管理水平低

行政事業(yè)單位至今尚未建立相關(guān)管理數(shù)據(jù)庫，管理集中的綜合可比性較弱。對資產(chǎn)管理信息的收集中存在不集中、不全面、不準(zhǔn)確等問題。同時，傳統(tǒng)的管理，在信息加工和傳輸上手段比較落后，也存在如下弱點：一是靜態(tài)數(shù)據(jù)多，動態(tài)數(shù)據(jù)少，更新頻率低。二是信息在傳輸中衰減和丟失。三是無法做到實時在線處理。

（四）缺乏有效的資產(chǎn)預(yù)算管理體制。

目前，我國還沒有形成專門的資產(chǎn)預(yù)算體系，大多用財務(wù)預(yù)算代替資產(chǎn)預(yù)算，財務(wù)部門在編制預(yù)算時，缺乏對單位資產(chǎn)狀況的充分了解，在資產(chǎn)配置使用時不考慮原有資產(chǎn)存量和消耗、增值狀況，導(dǎo)致預(yù)算安排存在一定的無目的性，資產(chǎn)閑置、浪費與資產(chǎn)的重復(fù)配置并存，降低了資產(chǎn)的配置效率，致使有限的財政預(yù)算資金沒有得到最有效利用。

（五）基層非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理最為薄弱

在縣鄉(xiāng)兩級，國有資產(chǎn)流失、閑置、低效率使用現(xiàn)象嚴(yán)重。縣鄉(xiāng)兩級國有資產(chǎn)大多數(shù)為房屋設(shè)施、設(shè)備類國有資產(chǎn)，其流動性較差，縣鄉(xiāng)兩級行政事業(yè)單位重重購置使用，輕管理維護，在“非轉(zhuǎn)經(jīng)”中監(jiān)管不到位，流失嚴(yán)重，且由于條塊分割的影響，不同的占用機構(gòu)或單位之間，無法進行資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)，也導(dǎo)致了不同機構(gòu)和單位之間人均占用額的差別較大。此外，對資產(chǎn)占用隨意，缺乏基本效用評價標(biāo)準(zhǔn)的問題較為突出。

（六）資產(chǎn)配置不合理，資產(chǎn)流失嚴(yán)重，影響政府社會經(jīng)濟管理職能的發(fā)揮

在舊的管理模式下，大量非經(jīng)營性國有資產(chǎn)被政府各部門無償占用，所衍生的處置、經(jīng)營權(quán)被“理所當(dāng)然”地用作各行政事業(yè)性單位創(chuàng)收的依據(jù)。為獲取所謂的灰色收入，不務(wù)正業(yè)“創(chuàng)收”，巧立名目“增收”，經(jīng)商辦企業(yè)成為了一些部門單位的重要任務(wù)，不僅分散了政府部門履行職能的資源，影響了工作效率，而且由于非經(jīng)營性資產(chǎn)在部門之間分布不均，造成了部門之間收益懸殊，嚴(yán)重影響了政府形象。

國有資產(chǎn)流失問題發(fā)生在資產(chǎn)管理的各個環(huán)節(jié)。比如，在購置環(huán)節(jié)，由于決策失誤、經(jīng)驗不足甚至個別人謀取私利，一些單位常常購買質(zhì)次價高的產(chǎn)品，基建工程造價含有水分，造成了國有資產(chǎn)大量流失。

二，非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理體制完善對策

（一）加強政府采購制度建設(shè)，規(guī)范政府采購行為

規(guī)范政府的采購行為要求在采購中嚴(yán)格遵循“三公”原則，及時將政府采購的項目、程序、要求、過程和結(jié)果公開，接受全社會監(jiān)督；嚴(yán)格落實采購資金、采購項目報批制度，維護決策層和監(jiān)督層的審批權(quán)和知情權(quán)；嚴(yán)格招投標(biāo)運作程序，確保評標(biāo)、驗收、結(jié)算相分離，購買、使用與付款相分離。嚴(yán)格遵守政事分開的原則，建立和完善采購監(jiān)督機制。

（二）合理設(shè)計市場化的付費機制

非經(jīng)營性國有資產(chǎn)在使用中的突出問題是浪費嚴(yán)重，對資產(chǎn)的保養(yǎng)和維護不到位，造成資產(chǎn)加速老化。在資產(chǎn)付費環(huán)節(jié)我們可以參考國際通行做法，一種是非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理機構(gòu)將資產(chǎn)直接撥付給使用單位，事業(yè)單位無需付費就可使用。另一種做法是引入市場化的交易制度，即資產(chǎn)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一配置和購買資產(chǎn)后，使用單位向財政部門申請使用環(huán)節(jié)的預(yù)算資金，在預(yù)算批準(zhǔn)后再向資產(chǎn)管理機構(gòu)交付租金，以獲得資產(chǎn)使用權(quán)。前一種做法適用于一些小額、零星的易耗型辦公資產(chǎn)，后一種做法適用于房產(chǎn)、公務(wù)車等大型資產(chǎn)。

（三）建立與行政事業(yè)單位撥款制度相適應(yīng)的資產(chǎn)責(zé)任制度

資產(chǎn)管理與財務(wù)管理緊密結(jié)合，是改變行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理現(xiàn)狀的需要。兩者的脫節(jié)是造成賬外資產(chǎn)的主要原因，而賬外資產(chǎn)的存在是資產(chǎn)流失的最大隱患。因此，國資部門應(yīng)掌握財政貨幣資金的具體投向及所形成的資產(chǎn)數(shù)量，特別對機構(gòu)改革中一些撤并的行政事業(yè)單位資產(chǎn)，國有資產(chǎn)管理部門和相關(guān)部門應(yīng)集中調(diào)整、合理配置，避免在機構(gòu)改革中造成單位資產(chǎn)更大的“貧富差距”。(四)建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑制度，實行使用權(quán)動態(tài)管理

應(yīng)建立完善的行政事業(yè)單位資產(chǎn)調(diào)劑制度，對一些長期閑置不用和超標(biāo)準(zhǔn)占用的資產(chǎn)及出租、出借的固定資產(chǎn)，由政府有關(guān)部門按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)劑，實行兩層次委托管理。一是將政府機關(guān)事務(wù)管理局整體轉(zhuǎn)制為行政事業(yè)資產(chǎn)管理公司，由財政和國資部門共同委托資產(chǎn)管理公司，由財政和國資部門共同委托資產(chǎn)管理公司統(tǒng)一經(jīng)營。二是把日常管理事務(wù)委托給各行政事業(yè)單位管理，主管部門監(jiān)督職責(zé)。

（五）建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)制度

產(chǎn)權(quán)界定的基本原則是“誰投資、誰所有、誰受益”。其方法具體包括：一是原始投資主體界定法，即根據(jù)國家財政撥款的有關(guān)賬目和原始憑證，清查子單位開辦之日起至清查時點止期間內(nèi)國家投入行政事業(yè)單位資金所形成的資產(chǎn)，應(yīng)界定為國有資產(chǎn)；二是資產(chǎn)增值界定法，對國家撥款形成資產(chǎn)增值的應(yīng)界定為國有資產(chǎn)；三是以單位名義接受捐贈、捐獻的資產(chǎn)也應(yīng)界定為國有資產(chǎn)。

（六）建立非經(jīng)營性國有資產(chǎn)的退出制度

退出制度包括兩項重要內(nèi)容：一是資產(chǎn)處置制度。資產(chǎn)處置包括行政事業(yè)單位對所占用的國有資產(chǎn)的報廢，有償調(diào)出和變賣。無論以哪種方式處置行政事業(yè)性國有資產(chǎn)，都必須要以相應(yīng)的制度為依據(jù)，嚴(yán)格履行報批手續(xù)。二是非經(jīng)營性資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)的審批制度。行政事業(yè)性國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)經(jīng)營性資產(chǎn)必須經(jīng)過評估審批和登記，未經(jīng)法定程序不得自行轉(zhuǎn)換。

參考文獻：

[1] 毛程連，莊序瑩.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督與管理[M].復(fù)旦大學(xué)出版社，2011年,P14-P48.[2] 方虹，劉春平，牛曉燕.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)監(jiān)督管理研究[J].經(jīng)濟研究參考，2005.3.[3] 財政所課題組.行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理及改革研究[J].國有資產(chǎn)管理，2006，(2).[4] 劉素香.應(yīng)加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理[J].產(chǎn)權(quán)導(dǎo)刊，2007，(9).[5] 張栽紅.強化行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的思考[J].商業(yè)會計，2004，(4).[6] 張鳳玲.行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理現(xiàn)狀分析及對策研究[J].財會研究，2008，(6).[7] 朱世文.非經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理新思維[J].管理現(xiàn)代化，2009，(5).

第三篇：國有企業(yè)改革現(xiàn)存問題及對策

國有企業(yè)改革現(xiàn)存問題及對策

從1978年黨的十一屆三中全會以來，中國的國有企業(yè)改革已經(jīng)走過來31載春秋，并且一直是中國經(jīng)濟制度改革中的重點。在這期間，作為轉(zhuǎn)折點之一的，2001年黨的十六大三中全會提出《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟若干問題的決定》，在理論改革上有兩個突出的亮點，一是股份制成為公有制主要形式的論斷，另一個是提出建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度，進一步加強公有制經(jīng)濟的活力，大力發(fā)展國有資本、集體資本和非公有資本參股的混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)投資主體多元化，使股份制成為公有制的主要表現(xiàn)形式。

一、國有企業(yè)改革中現(xiàn)存問題

近年來雖然改革取得了很大進展，改制后的國有企業(yè)經(jīng)濟有了現(xiàn)代公司的框架，但有很大一部分還不具有真正的現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，我國的國企改制還存在某些問題。

（一）國有資本出資人主體不明確，形成“內(nèi)部人控制”局面

我國國有大中型企業(yè)在改組為股份制企業(yè)以后，一般是按照兩種方式治理：一種是行政干預(yù)的公司治理結(jié)構(gòu)，這種企業(yè)結(jié)構(gòu)是由政府委任董事長、總經(jīng)理直接經(jīng)營，法人的治理結(jié)構(gòu)處于“政府控制”的治理方式；另一種是國家在實際上并沒有對企業(yè)行使股東的權(quán)利，即使是政府作為主要股東，也未能到位行使股東的權(quán)利，企業(yè)內(nèi)部的國有股代表是由董事長、總經(jīng)理擔(dān)任，企業(yè)處于“無所有者控制”的治理方式。由于國有資本的所有者難以到位，造成所有者與經(jīng)營者的責(zé)任、權(quán)限和利益不明確，結(jié)果作為出資人代表的政府與企業(yè)的委托人，實際上都是代人做事，又無責(zé)任約束。這種身份的相似性，使他們很容易走到一起使得在公司法人治理機構(gòu)中，股東和董事之間的委托制衡關(guān)系形同虛設(shè)。模糊的產(chǎn)權(quán)狀況造成無人對企業(yè)資本保值增值負(fù)責(zé)，出問題不知懲罰誰，缺乏有效的責(zé)任追究機制。

（二）經(jīng)營者行政任命，難以建立現(xiàn)代企業(yè)的選拔、激勵、約束機制

目前，絕大多數(shù)國有企業(yè)的用人制度都是“上級委任”制，經(jīng)理層人員的選拔機制、激勵機制、約束機制都存在空缺。由少數(shù)幾個人選拔、錄用“具有”應(yīng)聘資格的多數(shù)候選人，這很難保證用人上的公平、公正性，也很難用現(xiàn)代企業(yè)家的標(biāo)準(zhǔn)去選拔合適的干部。這樣選拔出來的干部不是以市場為導(dǎo)向的競爭性產(chǎn)物，也就沒有相應(yīng)的市場價格作為對經(jīng)理人的激勵，所有者與經(jīng)營者目標(biāo)不一致的前提下，很難讓經(jīng)營者去追求公司利益最大化。而是考慮怎樣讓自己的經(jīng)營風(fēng)險降到零，怎樣享受更多的物質(zhì)利益、閑暇時間，而與所有者目標(biāo)相去甚遠。由于信息不對稱經(jīng)理人具有很大權(quán)力，這就給所有者利益帶來更大威脅。同時，這種用人制度是滋生腐敗的又一溫床，因為經(jīng)理人的政治榮譽、能否升遷等的考核，不是以經(jīng)營績效、股票價格所決定，而是與上級部門有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系好壞決定，這將導(dǎo)致權(quán)錢交易。

（三）國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)單一，經(jīng)營效益低下

與其他新興市場和國家經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中以私有產(chǎn)權(quán)為主導(dǎo)的股權(quán)結(jié)構(gòu)相比，中國84%的上市公司目前仍然直接或間接地被政府最終控制，其中8.5%的上市公司仍為政府直接控制，75.6%的企業(yè)則由國家通過金字塔形控股方式實施間接控制。在股權(quán)比重方面,國有經(jīng)濟在有限責(zé)任公司和股份公司包括上市公司中比重過大,即通常所說的“國有股一股獨大”。這既不利于法人治理結(jié)構(gòu)建立和完善,也不利于很好地實現(xiàn)同股同權(quán)、同股同利。在一項非常有影響力的關(guān)于所有權(quán)結(jié)構(gòu)與公司績效之間關(guān)系的研究中，發(fā)現(xiàn)公司的獲利能力與公司中法人股所占的比例呈正相關(guān)，而與國有股所占比例呈負(fù)相關(guān)。

國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)中存在的這些問題，不僅影響到國有經(jīng)濟質(zhì)量和效益的提高，影響到國有經(jīng)濟主導(dǎo)作用的發(fā)揮，也影響到適應(yīng)全面建設(shè)小康社會和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的要求。我們必須加快調(diào)整和優(yōu)化國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，深化國有資產(chǎn)管理體制改革和深化國有企業(yè)改革。只有繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，才能進一步完善所有制結(jié)構(gòu)，鞏固和發(fā)展公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度；只有進一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革和國有企業(yè)改革，建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，才能實現(xiàn)經(jīng)濟與社會及人的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)前及今后相當(dāng)一個時期，調(diào)整國有經(jīng)濟布局和結(jié)構(gòu)，深化國有企業(yè)改革是深化和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的一項重大任務(wù)。

二、國有企業(yè)改革的對策思考

國有企業(yè)改革的根本出路在于建立現(xiàn)代企業(yè)制度，現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是法人制度，因而國有企業(yè)的改革必須在法制的軌道上，在法律的嚴(yán)格約束和有效保護之下進行。在我國目前國有企業(yè)改革過程中，在法律上來完善我國的現(xiàn)代企業(yè)制度。因此在建立現(xiàn)代企業(yè)的過程中，應(yīng)重點加強以下方面的完善：

（一）國有企業(yè)的組織形式應(yīng)當(dāng)堅持多樣化

我國有建立現(xiàn)代企業(yè)制度的初期，許多人都認(rèn)為公司是我國企業(yè)改制特別是國有企業(yè)改制的唯一選擇。有的人認(rèn)為有限責(zé)任公司是最佳的選擇，因為它可以在小范圍內(nèi)實現(xiàn)資本的組合，在企業(yè)內(nèi)部實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰，這些優(yōu)勢正是我國國有企業(yè)改革所急需解決的。但是，將現(xiàn)存的所有市場主體都集中在有限責(zé)任公司上是不可能的。因為，作為法人的一種，有限責(zé)任公司的設(shè)立有著人數(shù)上的限制，而人數(shù)上的限制又會帶來資金上的限制。還有的人把上市的股份有限公司看成是公司的全部，認(rèn)為這不僅是企業(yè)發(fā)展的必然趨勢，也是企業(yè)獲取資金的最好手段，與此相聯(lián)系是竭力提倡建立更多的證券交易所。而事實上，證券交易所的建立，證券業(yè)的發(fā)展是市場經(jīng)濟完善的表現(xiàn)，也是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物，只有當(dāng)市場主體的產(chǎn)權(quán)明晰，集中帶來的資本積累達到一定的規(guī)模，證券交易制度完善，并且市場主體能自覺地利用交易機構(gòu)來實現(xiàn)資源的合理配置的時候，上市公司才可能大量的發(fā)展，而所有這一切，都必須在生產(chǎn)力發(fā)展到一定程度才能實現(xiàn)。可見，公司是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要內(nèi)容，在我國的國有企業(yè)改革中，實行公司制也是一種重要形式，但不能說是唯一的形式。作為彌補公司缺陷的企業(yè)形式還有合伙企業(yè)、個人或獨資企業(yè)等，·它們也是現(xiàn)代企業(yè)制度的一個內(nèi)容，也應(yīng)該得到鼓勵和發(fā)展。因為，合伙企業(yè)組織靈活，雖風(fēng)險較大，但經(jīng)營者的經(jīng)營意識強，生命力也強。而獨資企業(yè)特別是國有獨資企業(yè)在我國企業(yè)總數(shù)所占的比例相當(dāng)大，大約在80%左右，其中在法人企業(yè)中占62.5%，已成為我國經(jīng)濟的一支重要力量。因此，無論從生產(chǎn)力發(fā)展的狀況來看，還是從市場經(jīng)濟必須有足夠多的競爭者的要求來說，公司都不是現(xiàn)代企業(yè)形式的唯一選擇。從其他國家的情況來看，非公司的比重也較大，如聯(lián)邦德國公司形式的企業(yè)僅占約23%，其他均為獨資或合伙企業(yè);美國公司占全國企業(yè)總數(shù)的20%左右，合伙企業(yè)約占10%，獨資企業(yè)則占70%左右。

在我國，除了上述企業(yè)形式外，近年來還發(fā)展了一種嶄新的企業(yè)形式，那就是股份合作制企業(yè)。股份合作制企業(yè)既不是股份制，又不是合作制，在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、民主管理和分配制度等方面都有著自己的特點。目前，在我國的國有企業(yè)的改革中，很多學(xué)者都提出股份合作制企業(yè)是中小型國有企業(yè)改制的一種比較理想的形式。而在近年來，許多省的領(lǐng)導(dǎo)人都表示要以股份合作制企業(yè)改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，或是將新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盡量辦成股份合作制企業(yè)?？傊瑖衅髽I(yè)的改革在企業(yè)形式上的選擇不能是單一的，而應(yīng)是多樣化的，既有公司作為重要的企業(yè)類型，又有獨資、合伙以及股份合作制企業(yè)等作為必要的補充，這樣才符合市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求。與此相適應(yīng)的是各類企業(yè)法律制度的制定和完善。

（二）政府對國有企業(yè)的調(diào)控和管理手段應(yīng)該多樣化

我國在過去很長一段時期內(nèi)，即在市場取向的改革未確立之前，行政手段作為國家調(diào)整經(jīng)濟生活的一種主要方式被強化到前所未有的高度，這種高度集中的行政經(jīng)濟給人們帶來的窒息和危害至今讓人們一提起就反感、不被認(rèn)同。市場經(jīng)濟的建立，煥發(fā)了人們的積極性、主動性和自主性，于是淡化、弱化甚至取消行政手段，代之以法律手段和經(jīng)濟手段的意識越來越高。反映在我國行政體制的改革上，就表現(xiàn)為中央和地方如何分權(quán)的問題;表現(xiàn)在改革主體上，又反映為是以政府為主導(dǎo)還是以企業(yè)為主導(dǎo)的問題上等等。這些問題的爭論歸根到實質(zhì)上就是政府對企業(yè)的調(diào)控、管理手段的選擇。從市場經(jīng)濟的本質(zhì)來看，它是一種民主、自由的經(jīng)濟，因此它允許并鼓勵市場主體的自主經(jīng)營、自我發(fā)揮、自我約束。但現(xiàn)代市場經(jīng)濟是一種法制經(jīng)濟，它要求市場主體的行為必須在法制的軌道上進行。所以，現(xiàn)代的經(jīng)濟生活運轉(zhuǎn)需要法律手段和經(jīng)濟手段的作用。而在我國市場經(jīng)濟體制的建立過程中，由于有著不同于國外市場經(jīng)濟體制建立的特殊性，所以，在政府調(diào)控、管理企業(yè)的手段上就有了自己的特點。應(yīng)當(dāng)說，在我國市場經(jīng)濟體制的建立過程中，政府對企業(yè)的引導(dǎo)、鼓勵、制約必不可少，行政手段的使用也就不可避免，特別是在新舊體制的轉(zhuǎn)軌時期，行政手段的作用更為重要。行政手段是社會大生產(chǎn)發(fā)展的需要。如果把國家的運行比作一部機器的話，那么行政手段、法律手段和經(jīng)濟手段就是這部機器上的調(diào)控按鈕。市場經(jīng)濟不是計劃經(jīng)濟，它對社會資源的配置是市場起基礎(chǔ)性作用。但由于市場調(diào)節(jié)是一種事后調(diào)節(jié)，且市場自己修正成本太大，所以，它需要外力的幫助，最典型的就是政府運用行政手段來進行調(diào)控。行政手段的調(diào)節(jié)是一種主觀調(diào)節(jié)，或者說是一種主動、有計劃、有目的調(diào)節(jié)，它可以事先制定周密的計劃，并在此基礎(chǔ)上調(diào)整經(jīng)濟關(guān)系，盡量減輕社會的浪費和社會的動蕩。另一面行政手段還具有靈活性的特點，它可以以行政命令的方式，通過行政程序依靠各級行政機關(guān)組織實施。這些都是法律手段和經(jīng)濟的手段所缺乏的。而在我國新舊體制的轉(zhuǎn)軌時期，政府在一定程度上仍是改革的主導(dǎo)力量，這不僅因為我國的企業(yè)在國際舞臺上過于弱小，還因為在目前的情況下，我國的企業(yè)還不能擺脫對政府的依賴，尤其是我們還缺乏一支合格的企業(yè)家隊伍。在這種情況下，政府不是也不能把企業(yè)一下子推向市場，而是通過一定的手段引導(dǎo)向市場，在這里行政手段是必不可少的。

當(dāng)然，市場經(jīng)濟條件下，對企業(yè)行為的調(diào)整不能僅靠行政手段，經(jīng)濟手段、法律手段也是必要的。所謂經(jīng)濟手段，就是指運用稅收、信貸、價格等杠桿來調(diào)整企業(yè)的運營。法律手段則是將企業(yè)行為納入規(guī)范的運轉(zhuǎn)軌道。但無論是行政手段還是經(jīng)濟手段，都離不開法律手段，都必須以法律手段為前提，并以法律手段為基礎(chǔ)和保障。因此，在這個意義上，人們才得出了市場經(jīng)濟就是法制經(jīng)濟的結(jié)論。

（三）建立健全相應(yīng)的監(jiān)督機制

國有企業(yè)改革的基本環(huán)節(jié)之一是建立科學(xué)、健全的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，目的在于形成企業(yè)內(nèi)部有效的激勵機制和約束機制，這是非常重要的，但就目前來說，還應(yīng)該從國有企業(yè)的外部環(huán)境上建立和健全相應(yīng)的制衡監(jiān)督機制，并將這種監(jiān)督機制科學(xué)化、規(guī)范化和法律化，這樣才能夠保證國有企業(yè)正常地發(fā)揮。完善國有企業(yè)外部監(jiān)督機制，應(yīng)重點從以下方面進行:

1、健全國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和運營體系。

應(yīng)建立國有出資人制度，以明確國有資本的投資主體，落實國有資產(chǎn)的營運責(zé)任，規(guī)范出資人和企業(yè)的關(guān)系，使出資者能夠統(tǒng)一行使選擇經(jīng)營者、企業(yè)重大決策和資本收益的職能。只有在政府管理層次上解決國有資產(chǎn)無主、無人負(fù)責(zé)、政出多門等問題，明確每一部分的國有資產(chǎn)代表者，使所有者的職能真正到位，才能使其權(quán)責(zé)明確，并對企業(yè)實行有效地監(jiān)督和約束。

2、除少數(shù)行業(yè)中實行國有獨資公司的形式外，對其他大部分國有企業(yè)在改制中都應(yīng)推廣產(chǎn)權(quán)多元化、分散化的做法。

因為企業(yè)中國有資產(chǎn)比重如果過大，股權(quán)構(gòu)成過于單一，就會減弱內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)和利益制

約，同時也難以做到政企分開，責(zé)權(quán)分明。而產(chǎn)權(quán)的多元化、分散化不僅有利國有企業(yè)多渠道的融資，更重要的是可以強化企業(yè)內(nèi)部利益的約束機制，使產(chǎn)權(quán)和利益界限明確。應(yīng)當(dāng)說產(chǎn)權(quán)分散化、多元化及由此引起的利益的多元化，利益主體之間的相互制約，是現(xiàn)代企業(yè)制度內(nèi)部制衡體制、約束機制產(chǎn)生的基礎(chǔ)，是企業(yè)行為合理化、規(guī)范化的前提。

3、改革現(xiàn)行的企業(yè)人事管理制度

目前已改制的國有企業(yè)，在人事管理方面大多未跳出黨政干部管理制度的圈子，企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人仍由上級主管人事部門任免。這種做法不僅使國有出資人制度難以落實，國家所有權(quán)代表的權(quán)責(zé)難以到位，該有的權(quán)利沒有，該負(fù)的責(zé)任不負(fù)，而且也使國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的作用得不到發(fā)揮，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不能把握自己的命運，當(dāng)然也就不能、不愿為企業(yè)的生存和發(fā)展盡心盡力。其實企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的激勵和制約是不能靠行政手段來解決的，企業(yè)的人事管理制度有自己的規(guī)律可循，不能完全套用黨政干部的管理制度和管理標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)建立起科學(xué)的、適應(yīng)企業(yè)發(fā)展的人事管理制度，黨和政府的精力應(yīng)更多地轉(zhuǎn)向國有資產(chǎn)委托管理機構(gòu)的人員選擇、管理和監(jiān)督上，使他們真正能夠負(fù)擔(dān)起國有資產(chǎn)代表人的職能。

(四)進一步明確國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系

明確企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，比較可行的方法是實行“兩權(quán)剝離”，使企業(yè)真正享有獨立的法人財產(chǎn)權(quán)，真正具有獨立的法人地位，這是企業(yè)走向市場的前提。對于國有企業(yè)如果我們始終堅持國家所有、分級管理、分工監(jiān)督和企業(yè)經(jīng)營的方針，那么，希望國家通過轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制，來實現(xiàn)保障國家對企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)，使企業(yè)成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的法人和市場競爭主體的目標(biāo)是不可能的。法人制度的精髓在于它有獨立的財產(chǎn)權(quán)，在此基礎(chǔ)上才能產(chǎn)生主體的獨立性、平等性，也只有這樣的主體，才能進入市場進行有效的、公平的競爭。國有企業(yè)所進行的股份制改造，其真正的目的就是國家根據(jù)市場規(guī)律的要求投資組建公司。國家財產(chǎn)一旦投入到公司中，便成為公司所有的財產(chǎn)，盡管法律上仍然強調(diào)公司中的國有資產(chǎn)所有權(quán)屬于國家所有，但這里的所有權(quán)已經(jīng)發(fā)生了變化，即它只是所謂的“最終所有權(quán)”，確切的說是股權(quán)，它必須與企業(yè)法人財產(chǎn)權(quán)劃清界限，這是由所有權(quán)主體的排他性決定的。國家作為出資者按其投入企業(yè)的資本額享有所有者的權(quán)益，包括資產(chǎn)收益權(quán)、重大問題的決策權(quán)、選擇管理者的權(quán)利等;當(dāng)企業(yè)破產(chǎn)時以其出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任。也就是說只有當(dāng)投入企業(yè)運營的這部分財產(chǎn)所有權(quán)從國家所有權(quán)上“剝離”下來時，國家作為股東或出資者的身份和地位才能落實下來，其最終的所有權(quán)也才能得到真正的發(fā)揮和保障。對于企業(yè)來說，只有其享有完全的占有、使用、收益、處分的權(quán)利時，企業(yè)才能成為真正獨立的法人和市場競爭的主體。而實行“兩權(quán)剝離”，并不是要剝奪國家對國有財產(chǎn)的所有權(quán)，而是要使原來國家在國有企業(yè)中虛化的財產(chǎn)權(quán)更加具體化、量化、法律化，以便更好地使國有資產(chǎn)保值增值。

(五)建立科學(xué)的企業(yè)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

我國《公司法》規(guī)定公司的內(nèi)部組織機構(gòu)實行“三駕馬車”并行，相互制約、相互影響，即由股東大會(股東會)掌握企業(yè)的決策權(quán)，它是公司的最高權(quán)力機構(gòu)，決定公司中的一些重大問題，它由全體股東組成。董事會擁有經(jīng)營權(quán)，是公司業(yè)務(wù)的決策和經(jīng)營機構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公司日常經(jīng)營管理中的一些重大問題。監(jiān)事會主要行使對公司的經(jīng)營管理進行監(jiān)督的職能，以維護股東職工的利益。公司的經(jīng)理對董事會負(fù)責(zé)，主持公司具體的生產(chǎn)經(jīng)營管理工作，執(zhí)行董事會的決議。公司的這種內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與我國現(xiàn)行的國有企業(yè)的廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制相比，無疑具有更加科學(xué)、合理、透明度更高等優(yōu)勢。現(xiàn)代公司制企業(yè)內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的相互分開、相互制衡的體制，對于確立責(zé)權(quán)明確，各司其職的激勵和約束機制應(yīng)當(dāng)說是一種最佳的選擇。科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)加上必要的外部監(jiān)督機制，對于維護國家法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行，保護國有資產(chǎn)和國有企業(yè)的利益，防止經(jīng)營管理者的以權(quán)謀私等都是必不可少的。

結(jié)語：

總之，市場經(jīng)濟的發(fā)展要求現(xiàn)代企業(yè)制度的不斷完善，現(xiàn)代企業(yè)制度的發(fā)展是上述多種因素的相互作用、相到影響的結(jié)果。建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，有利于市場經(jīng)濟的繁榮，有利于社會的發(fā)展和進步。當(dāng)然，這是一項艱巨的任務(wù)，也是一項利在當(dāng)代，功在千秋的宏偉大業(yè)。

第四篇：我國獨立董事制度的現(xiàn)存問題與法律對策

我國獨立董事制度的現(xiàn)存問題與法律對策

邱永紅

【摘要】

獨立董事制度作為內(nèi)地新近引進的制度,旨在解決內(nèi)地上市公司特殊歷史條件下產(chǎn)生的“一股獨大”問題,規(guī)范和約束上市公司行為,切實保護中小投資者權(quán)益。獨立董事制度在內(nèi)地實施五年多來，成效顯著，但也存在一些亟待解決的問題。本文試從實證分析的視角探討內(nèi)地上市公司獨立董事制度的不足與完善。【關(guān)鍵詞】證券交易所；獨立董事；完善對策

一、獨立董事制度的緣起與內(nèi)地獨立董事制度立法的演進

（一）獨立董事制度的緣起與發(fā)展

獨立董事制度發(fā)端于英、美法系，但英、美國家早期的公司法并未設(shè)獨立董事。傳統(tǒng)公司法理論奉行為股東利益最大化的目標(biāo)而經(jīng)營公司，董事被看作股東的代理人或受托人，股東的利益為其最高和唯一目標(biāo)。董事作為股東的化身，無須具有獨立性，獨立董事自然無用武之地。在這種理論指導(dǎo)下，形成了公眾公司由股東選擇董事，董事監(jiān)督公司的高級職員，再由公司的高級職員代表股東經(jīng)營公司的體制。這種運行模式在公司股權(quán)并不十分分散的情況下，尚能保證股東利益的最大化。然而，美國的公眾公司自20世紀(jì)20年代以來，股權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)了巨大變化，股權(quán)越來越分散，普遍出現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的現(xiàn)象，董事會逐漸被以總經(jīng)理為首的經(jīng)理人員操縱。為此，許多國家紛紛進行公司治理機制改革。改革的重點就是調(diào)整董事會結(jié)構(gòu)，增加外部董事比例，以制約公司高層管理人員對股東正當(dāng)利益的任意侵害，減少這些內(nèi)部人對公司剩余索取權(quán)的大量攫取，防止“內(nèi)部人控制”行為的發(fā)生。1940年，美國《投資公司法》規(guī)定，投資公司的董事會成員中應(yīng)有不少于40％的獨立人士。

20世紀(jì)70年代初的水門事件丑聞促使美國證監(jiān)會要求所有上市公司設(shè)立由獨立董事組成的審計委員會，以審查財務(wù)報告、控制公司內(nèi)部違法行為。紐約證券交易所、全美證券商協(xié)會、美國證券交易所也紛紛要求上市公司的董事會多數(shù)成員為獨立董事。例如，紐約證券交易所于1977年首次引入了獨立董事制度，要求每個到該交易所上市的上市公司在不遲于1978年6月30日以前設(shè)立并維持一個全部由獨立董事組成的審計委員會，這些獨立董事不得與管理層有任何會影響他們作為委員會成員獨立判斷的關(guān)系。殆至1980年，企業(yè)圓桌會議、美國律師協(xié)會商法分會，不僅建議上市公司的董事會多數(shù)成員為獨立董事，而且建議董事候選人的任命完全授權(quán)給由獨立董事構(gòu)成的提名委員會。[①] 進入20世紀(jì)90年代以來，美國《密西根州公司法》率先采納了獨立董事制度。該法第450條規(guī)定，股東大會和董事會須指定某一董事為獨立董事，該董事必須符合獨立董事最低限度的條件，同時，當(dāng)該董事不再具備獨立條件時，股東會和董事會均可以取消這種指定。美國其他各州公司立法也紛起仿效，采納了獨立董事制度。此外，英國倫敦證券交易所在1991年專門成立了公司財務(wù)治理委員會。該委員會于1992年制訂了關(guān)于上市公司的《最佳行為準(zhǔn)則》，建議上市公司“董事會應(yīng)該包括具有足夠才能、足夠數(shù)量，其觀點能夠?qū)Χ聲Q策起重大影響的非執(zhí)行董事”。在立法和規(guī)則的要求下，英、美等國家的公司聘請獨立董事蔚成風(fēng)潮，公司中的獨立董事已經(jīng)占董事會相當(dāng)大的比重，同時該數(shù)字還有不斷上升的趨勢。OECD在《1999年世界主要企業(yè)統(tǒng)計指標(biāo)的國際比較》報告中專門列項比較了董事會中獨立董事成員所占的比例，其中美國是62%，英國34%，法國29%?！敦敻弧冯s志顯示，美國公司1000強中，董事會的平均規(guī)模為11人，獨立董事高達9人，占81.8%。如摩托羅拉公司董事會12席中，有9席為獨立董事；美林集團董事會由16位董事組成，其中11位為獨立人士，其中包括紐約證券交易所主席及一些專營公司的總裁。美國投資者責(zé)任研究中心對曾經(jīng)列選為標(biāo)準(zhǔn)普爾500家指數(shù)中的1165家公司進行統(tǒng)計，在11674名董事中，獨立董事的比例為62.2％；而且隨著公司規(guī)模的擴大，獨立董事的比例平均以每年1％的速度增長，從1995年的64.7％上升到1996年的65.8％，再到1997年的66.4％。

安然事件發(fā)生后，美國進行了羅斯福時代以來最大的改革，2001年美國國會在其通過的關(guān)于會計和公司治理改革的薩班斯法案中規(guī)定每個上市公司必須擁有50％以上的獨立董事；2002年紐約證券交易所(NYSE)在新的公司治理原則中要求在紐交所上市的公司董事會必須有半數(shù)以上的獨立董事，并且更加嚴(yán)格地界定獨立董事的資格。尤值一提的是，獨立董事制度還移植到了法國和日本等大陸法系國家，大有蓬勃擴張之勢?！禣ECD公司治理原則》（2004年版）[②]第二部分第6條第5項要求董事會對公司事務(wù)作出客觀判斷時應(yīng)獨立于管理層，并明確要求董事會設(shè)立足夠數(shù)量的非執(zhí)行董事對有可能產(chǎn)生沖突的事項(如財務(wù)報告、提名、高管人員與董事薪酬)作出獨立判斷。

2002年，日本完成戰(zhàn)后50余年來規(guī)模最大的商法修改，其中引人注目、也曾激起社會各界廣泛爭論的內(nèi)容，就是如何通過引進美國式的獨立董事制度，以改善逐漸失去國際競爭力的日本公司的治理結(jié)構(gòu)。3月18日，日本法務(wù)省法制審議委員會公布商法最后修改草案及修改理由，眾議院于4月23日正式通過，又經(jīng)參議院審議通過后，于5月29日對外公布。按照日本商法特例法的規(guī)定，大型公司可以設(shè)置審計委員會、提名委員會及薪酬委員會等董事會專門委員會，各委員會的半數(shù)以上成員，應(yīng)為外部獨立董事，他們須未曾擔(dān)任過其任職公司及其子公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事、執(zhí)行經(jīng)理、經(jīng)理及其他高級管理人員，也非現(xiàn)任子公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行董事、執(zhí)行經(jīng)理或其公司及其子公司的經(jīng)理及其他高級管理人員。組成審計委員會的董事即審計委員，還不得兼任設(shè)置委員會公司及其子公司的執(zhí)行經(jīng)理、經(jīng)理及其他高級管理人員，或者其子公司執(zhí)行業(yè)務(wù)的董事。與此同時，上述設(shè)置委員會公司不得設(shè)置監(jiān)事。董事會的職能主要是業(yè)務(wù)決策與監(jiān)督，而業(yè)務(wù)執(zhí)行的職能轉(zhuǎn)由新設(shè)的執(zhí)行經(jīng)理實施，其業(yè)務(wù)執(zhí)行與業(yè)務(wù)監(jiān)督分離的修法思路非常清晰。[③]2006年5月1日，修訂后的新《日本公司法典》正式實施，新《日本公司法典》第四章第十節(jié)（第400條－422條）對獨立董事制度做了更加具體而明確的規(guī)定。[④]

（二）內(nèi)地獨立董事制度立法的演進

1993年，青島啤酒在香港和上海發(fā)行上市。按照香港聯(lián)交所上市規(guī)則的規(guī)定，青島啤酒聘請了兩名獨立董事，從而成為內(nèi)地第一家設(shè)立獨立董事的境內(nèi)上市公司。當(dāng)時擔(dān)任青島啤酒獨立董事的是阮北耀和于福忠。顯然，該公司之所以設(shè)立獨立董事，與其說是出于改善本公司的治理結(jié)構(gòu)目的，還不如說是出于在香港證券市場上市股票的目的。也正是因為如此，該公司設(shè)置獨立董事的行動，并未受到當(dāng)時其他上市公司重視。

1997年12月16日，中國證監(jiān)會發(fā)布《上市公司章程指引》，[⑤]其中第112條規(guī)定，“公司根據(jù)需要，可以設(shè)獨立董事。獨立董事不得由下列人員擔(dān)任：(一)公司股東或股東單位的任職人員；(二)公司的內(nèi)部人員(如公司的經(jīng)理或公司的雇員)；(三)與公司關(guān)聯(lián)人或公司的管理層有利益關(guān)系的人員”。該條特別注明“此條為選擇條款”，也就是說井非強制性的規(guī)定。

1999年3月29日，原國家經(jīng)貿(mào)委、中國證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于進一步促進境外上市公司規(guī)范化運作和深化改革的意見》，對境外上市公司如何建立健全外部董事和獨立董事制度提出了要求，規(guī)定“公司應(yīng)增加外部董事的比重；董事會換屆時，外部董事應(yīng)占董事會人數(shù)的1/2以上，并應(yīng)有2名以上的獨立董事（獨立于公司股東且不在公司內(nèi)部任職的董事）；外部董事應(yīng)有足夠的時間和必要的知識能力以履行其職責(zé)；外部董事履行職責(zé)時，公司必須提供必要的信息資料；獨立董事所發(fā)表的意見應(yīng)在董事會決議中列明；公司的關(guān)聯(lián)交易必須由獨立董事簽字后方能生效；2名以上的獨立董事可提議召開臨時股東大會；獨立董事可直接向股東大會、中國證監(jiān)會和其他有關(guān)部門報告情況”。[⑥] 2000年9月，在全國企業(yè)改革與管理工作會議上，原國家經(jīng)貿(mào)委明確提出今后在大型公司制企業(yè)中應(yīng)逐步建立獨立董事制度。同年9月，原國家經(jīng)貿(mào)委會同有關(guān)部門起草，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理的基本規(guī)范（試行）》，正式提出“董事會中可以設(shè)立非公司股東且不在公司內(nèi)部任職的獨立董事”。

2000年9月，深圳證券交易所（以下簡稱深交所）向社會公布的《創(chuàng)業(yè)板股票上市規(guī)則》（送審稿）中對獨立董事制度進行了較為詳盡的規(guī)定。同年11月，上海證券交易所制定了《上海證券交易所上市公司治理指引（草案）》，要求上市公司“應(yīng)至少擁有兩名獨立董事，且獨立董事至少應(yīng)占董事總?cè)藬?shù)的20％”。[⑦] 2001年1月19日，中國證監(jiān)會發(fā)出通知，要求基金管理公司(包括正在籌建中的公司)必須完善治理結(jié)構(gòu)，實行獨立董事制度，其人數(shù)不少于公司全部董事的三分之一，并多于第一大股東提名的董事人數(shù)。

2001年8月16日，為進一步完善內(nèi)地上市公司治理結(jié)構(gòu)，促進上市公司規(guī)范運作，中國證監(jiān)會正式頒布了《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，并要求上市公司的董事會在2002年6月30日前至少有2名獨立董事；在2003年6月30日前董事會成員中的獨立董事不少于1/3?！吨笇?dǎo)意見》的發(fā)布實施，標(biāo)志著在內(nèi)地上市公司中強制性引入獨立董事制度的開始。

2002年1月9日，中國證監(jiān)會和原國家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合頒布實施了《上市公司治理準(zhǔn)則》(以下簡稱《準(zhǔn)則》)。《準(zhǔn)則》在內(nèi)地現(xiàn)行公司法的框架下，明確了公司股東大會、董事會、監(jiān)事會三大機關(guān)的行為準(zhǔn)則；在規(guī)范控股股東行為、利益相關(guān)者、信息披露等關(guān)鍵問題上對上市公司提出了要求；規(guī)范了董事的行為，并明確要求上市公司按照有關(guān)規(guī)定建立獨立董事制度。

2004年12月7日，中國證監(jiān)會頒布了《關(guān)于加強社會公眾股股東權(quán)益保護的若干規(guī)定》，進一步要求完善獨立董事制度，充分發(fā)揮獨立董事的作用。在原有的獨立董事會制度基礎(chǔ)上，要求上市公司應(yīng)當(dāng)建立獨立董事工作制度，董事會秘書應(yīng)當(dāng)積極配合獨立董事履行職責(zé)。上市公司應(yīng)當(dāng)保證獨立董事享有與其他董事同等的知情權(quán)，及時向獨立董事提供相關(guān)材料和信息，定期通報公司運營情況，必要時可組織獨立董事實地考察。同時，獨立董事應(yīng)當(dāng)按時出席董事會會議，了解上市公司的生產(chǎn)經(jīng)營和運作情況，主動調(diào)查、獲取做出決策所需要的情況和資料。獨立董事應(yīng)當(dāng)向公司股東大會提交述職報告，對其履行職責(zé)的情況進行說明。

2006年1月1日，新修訂的《公司法》正式生效，其第123條明確規(guī)定：“上市公司設(shè)立獨立董事，具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”，第一次從法律層面明確了獨立董事的法律地位。根據(jù)新《公司法》的上述規(guī)定，中國證監(jiān)會于2006年5月起草了《獨立董事條例（草案）》，并已上報國務(wù)院審查。[⑧] 據(jù)中國證監(jiān)會統(tǒng)計，截至2005年年底，全國1377家上市公司已配備了4640名獨立董事，平均每家公司3名以上。

二、內(nèi)地證券交易所在推進獨立董事制度建設(shè)方面的努力與創(chuàng)新 —以深交所為例說明 為把好獨立董事入門關(guān)，把“花瓶”排除在獨立董事大門之外，從制度上挑選有時間、有精力、誠信勤勉的人員擔(dān)任上市公司獨立董事，并促使獨立董事勤勉盡責(zé)地履行其職責(zé)，充分保護廣大投資者的合法權(quán)益，深圳、上海證券交易所在獨立董事制度建設(shè)方面均進行了積極而卓有成效的探索。下面以深圳證券交易所（以下簡稱深交所）為例，來闡述證券交易所在推進獨立董事制度建設(shè)方面的努力與創(chuàng)新。

（一）建立選聘前公示制度，引進社會監(jiān)督 深交所規(guī)定，上市公司在發(fā)布召開關(guān)于選舉獨立董事的股東大會通知時，應(yīng)當(dāng)將獨立董事候選人的有關(guān)材料(包括但不限于《獨立董事候選人聲明》、《獨立董事提名人聲明》、《獨立董事履歷表》和《獨立董事候選人關(guān)于獨立性的補充聲明》)，以傳真的形式報送深交所，同時以特快專遞的形式將上述材料原件報送深交所。在向深交所報送上述材料前，上市公司董事會秘書應(yīng)當(dāng)對照前款的要求，檢查報送材料內(nèi)容的完備性。公司董事會對獨立董事候選人的有關(guān)情況有異議的，應(yīng)當(dāng)同時向深交所報送董事會的書面意見。

為充分發(fā)揮社會監(jiān)督的力量，在上市公司披露獨立董事候選人資料后五個交易日內(nèi)，深交所在其網(wǎng)站（。

[③]但該法沒有強行規(guī)定公司有義務(wù)建立獨立董事制度，而是給予公司在傳統(tǒng)的監(jiān)事制度模式和獨立董事制度模式之間進行選擇的權(quán)利，讓公司選擇符合自身治理結(jié)構(gòu)的經(jīng)營監(jiān)督模式。

[④] 參見吳建斌等譯：《日本公司法典》，中國法制出版社，2006年3月版，第199－209頁。

[⑤]2006年3月16日，中國證監(jiān)會對1997年12月16日發(fā)布的《上市公司章程指引》進行了修訂。修訂后的《上市公司章程指引》第一百零四條對獨立董事制度也做了相應(yīng)的規(guī)定。

[⑥] 此處所稱“境外上市公司”是指注冊地在內(nèi)地，但在境外發(fā)行股票和上市的公司。此外，在內(nèi)地，董事可分內(nèi)部董事(inside director)、有關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事(affiliated outside director)與無關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事(unaffiliated outside director)，即獨立董事。內(nèi)部董事指兼任公司高管人員的董事；有關(guān)聯(lián)關(guān)系的外部董事（灰色董事），指與公司存在實質(zhì)性利害關(guān)系（如公司已退休高管人員、高管人員的親朋好友、公司律師、供應(yīng)商的總裁）的外部董事；獨立董事指不在上市公司擔(dān)任董事之外的其他職務(wù)，并與公司、內(nèi)部人及大股東間不存在可能妨礙其獨立作出客觀判斷的利害關(guān)系（尤其是直接或者間接的財產(chǎn)利益關(guān)系）的董事。獨立董事不兼任公司高管職務(wù)，屬外部董事范疇；又不與公司存在實質(zhì)利害關(guān)系，故不同于關(guān)聯(lián)董事。

[⑦] 由于各方面的原因，上述《創(chuàng)業(yè)板股票上市規(guī)則》（送審稿）《上海證券交易所上市公司治理指引（草案）》均未發(fā)布實施。

[⑧]目前，《獨立董事條例（草案）》處于擬訂過程中，因此尚未向社會公開。

[⑨] 《獨立董事備案辦法》于2005年5月20日由深圳證券交易所發(fā)布，屬于證券交易所制定的業(yè)務(wù)規(guī)則，對上市公司及其董事（包括獨立董事）具有法律約束力。

[⑩]2005年5月21日，也就是深交所發(fā)布《獨立董事備案辦法》的次日，吉林炭素股份有限公司（簡稱吉林炭素）披露了深交所對公司獨立董事任職資格關(guān)注函有關(guān)內(nèi)容。深交所認(rèn)為，吉林炭素上市以來，違規(guī)向控股股東吉林炭素集團提供巨額資金，未及時履行審議程序和披露義務(wù)，公司獨董徐傳諶、杜婕未履行勤勉義務(wù)，未主動關(guān)注公司相關(guān)重大事項，被深交所于2004年8月17日予以在上市公司范圍內(nèi)通報批評。深交所對此事予以關(guān)注，要求該兩名候選人在擔(dān)任獨立董事后，嚴(yán)格按法律法規(guī)、《深圳證券交易所股票上市規(guī)則》的規(guī)定切實履行誠信勤勉義務(wù)。因此，徐傳諶、杜婕這兩位獨立董事成為《獨立董事備案辦法》出臺后第一例被深交所“關(guān)注”的獨立董事。

[11]參見《獨立董事備案辦法》第八條。

[12]參見《獨立董事備案辦法》第九條。此外，《獨立董事備案辦法》第十條還規(guī)定：“上市公司或者相關(guān)人員違反本辦法的，本所按照《股票上市規(guī)則》的有關(guān)規(guī)定對其采取懲戒措施”。

[13]《指導(dǎo)意見》第二條規(guī)定了獨立董事的任職條件：“

（一）根據(jù)法律、行政法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，具備擔(dān)任上市公司董事的資格；

（二）具有本《指導(dǎo)意見》所要求的獨立性；

（三）具備上市公司運作的基本知識，熟悉相關(guān)法律、行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)則；

（四）具有五年以上法律、經(jīng)濟或者其他履行獨立董事職責(zé)所必需的工作經(jīng)驗；

（五）公司章程規(guī)定的其他條件”。

此外，《指導(dǎo)意見》第三條對獨立董事的獨立性做了具體規(guī)定，有關(guān)該條規(guī)定詳見下文。[14]為全面客觀的評價內(nèi)地獨立董事制度在上市公司運作中發(fā)揮的作用，并發(fā)現(xiàn)實際存在的問題，中國證監(jiān)會上市公司監(jiān)管部于2006年委托深圳證券交易所開展了題為“上市公司獨立董事制度執(zhí)行效果調(diào)查”的調(diào)研活動。調(diào)研由深圳證券交易所、上海證券交易所、深圳證券信息公司的多個業(yè)務(wù)平臺下發(fā)調(diào)查問卷，得到了迄今為止關(guān)于內(nèi)地獨立董事制度的調(diào)查中樣本數(shù)量最多、涉及問題最廣的調(diào)查數(shù)據(jù)，調(diào)查較為全面、客觀，基本能夠反映我國獨立董事制度的實施現(xiàn)狀。深圳證券交易所還專門為此撰寫了詳細(xì)的調(diào)查報告，但未公開發(fā)布。本文部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于該調(diào)查報告。

調(diào)查樣本的基本情況如下表所示： 調(diào)查對象類型 總數(shù)

實際回答數(shù)量 所占比例 上市公司

1377家（截至2005年底）868家 63% 獨立董事

4640人（截至2005年底）1965人 42% 證券公司 109家 33家 30% 基金公司 57家 23家 40% [15]謝朝斌：《獨立董事法律制度研究》，法律出版社2004年8月版，第57頁。

[16]獨立董事的獨立性問題，在其發(fā)源地美國也沒有得到徹底解決。以破產(chǎn)的安然公司為例，在安然事件爆發(fā)前，安然公司17名董事會成員中，有15名為獨立董事，其中不乏社會名流，包括美國奧林匹克運動委員會秘書長、美國商品期貨交易管理委員會前主席、德州大學(xué)校長、通用電氣公司前主席兼首席執(zhí)行官、英國前能源部長等等。安然公司的獨立董事們從安然公司直接領(lǐng)取各式各樣的收益，僅在2000年，安然公司召開了九次董事會，獨立董事每人接受了公司7.9萬美元的薪金。安然共簽署了七份涉及14名獨立董事的咨詢服務(wù)合同，還有許多項與不同獨立董事所在企業(yè)進行產(chǎn)品銷售的合同，或是向一些董事任職的非盈利機構(gòu)捐款。安然董事會被人稱為“有濃厚人際關(guān)系的俱樂部。”安然公司獨立董事同公司內(nèi)部人一起通過各種方式從公司獵取收益，直至公司破產(chǎn)。

[17]例如，美國《密西根州公司法》第450條規(guī)定，擔(dān)任獨立董事的人，在過去3年內(nèi)不得是：（1）本公司或子公司的高級職員或雇員；（2）與公司之間從事過10萬美元以上的交易；（3）上述兩類人的直系親屬或是他們的合伙人，或與他們之間有業(yè)務(wù)關(guān)系；（4）獨立董事在公司任職不得超過3年，滿3年后，獨立董事可以繼續(xù)作為董事留任，但失去其獨立董事的資格。美國律師公會則采用概括式對獨立董事的獨立性進行了簡單明了的界定：只有董事不參與經(jīng)營管理，與公司或經(jīng)營管理者沒有任何重要的業(yè)務(wù)或?qū)I(yè)聯(lián)系才可以被認(rèn)為是獨立的。

[18] 目前，在內(nèi)地一些上市公司中，為該上市公司或者其附屬企業(yè)提供財務(wù)、法律、咨詢等服務(wù)的人員所在的會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所、咨詢公司、商業(yè)銀行和投資銀行的其他人員擔(dān)任了該上市公司的獨立董事，其獨立性很值得懷疑。但由于《指導(dǎo)意見》中未作禁止性規(guī)定，證券交易所在備案審查無法律依據(jù)對此等人士的獨立性提出異議。

[19] 《公司法》（1993年頒布）第一百一十六條規(guī)定：“董事會每至少召開兩次會議,每次會議應(yīng)當(dāng)于會議召開十日前通知全體董事和監(jiān)事”。[20]與大多數(shù)上市公司的監(jiān)事會一樣，伊利監(jiān)事會在歷史上也基本上沒有行使過什么監(jiān)督權(quán)。所以對其“出位”表現(xiàn)唯一合理的解釋是，監(jiān)事會被公司實際控制人當(dāng)成了排除異己（不聽話的獨立董事）的工具。這不能不說是監(jiān)事會制度的悲哀。

[21] 上述兩個案例均來源于中國證監(jiān)會主編的《上市公司監(jiān)管案例匯編》（內(nèi)部資料）。[22]值得關(guān)注的是，從公開資料可以發(fā)現(xiàn)，楊華就任外運發(fā)展獨立董事職務(wù)，本身就與《指導(dǎo)意見》的要求相抵觸。2004年4月10日，楊華在辭去外運發(fā)展董事職務(wù)的同時，被董事會提名為獨立董事候選人，隨后被股東大會選舉為獨立董事。而《指導(dǎo)意見》明確要求，最近一年內(nèi)曾經(jīng)在上市公司或者其附屬企業(yè)任職的人員，不得擔(dān)任獨立董事。

[23]參見盛義：《中國獨董調(diào)查及制度反思》，載于《中國證券報》2005年7月28日，第A10版。

[24]例如，中鎢高新擬續(xù)聘的一獨立董事候選人在董事會審議為某公司提供4472萬元擔(dān)保的議案時，在4名董事（包括2名獨立董事）提出資料不充分、擔(dān)?？赡芙o公司帶來較大風(fēng)險的情況下，仍投了贊成票。麥科特擬續(xù)聘的三位獨立董事候選人因大股東資金占用及公司信息披露違規(guī)被交易所公開譴責(zé)。

[25]參見盛義：《中國獨董調(diào)查及制度反思》，載于《中國證券報》2005年7月28日，第A10版。

[26] 從鄭百文1996年上市起，陸家豪就開始擔(dān)任該公司獨立董事。鄭百文虛假上市和上市后信息披露虛假等問題暴露后，2001年9月27日，中國證監(jiān)會作出處罰決定：對鄭百文董事陸家豪處以10萬元罰款。陸家豪不服處罰，反將中國證監(jiān)會告上法庭。北京市第一中級人民法院認(rèn)為，陸家豪提起訴訟的時間已經(jīng)超過了我國《行政訴訟法》規(guī)定的期限，故駁回陸的起訴；2002年11月15日，北京市高級人民法院作出終審裁定，駁回陸的上訴。陸家豪告證監(jiān)會的官司畫上句號。

[27] 據(jù)統(tǒng)計，25％的獨立董事從未參加過培訓(xùn)，60％獨立董事僅參加過一次培訓(xùn)。自獨立董事制度建立以來的5年中，證券市場形勢發(fā)生較大變化，監(jiān)管法律體系也在逐步完善。85％的獨立董事沒有參加或只參加1次培訓(xùn)，其對市場規(guī)則的認(rèn)識難以保證其勤勉盡責(zé)。此外，88％的獨立董事認(rèn)為必要安排持續(xù)的獨立董事培訓(xùn)。培訓(xùn)需求與現(xiàn)實的巨大差距要求證券交易所應(yīng)建立獨立董事強制培訓(xùn)制度。

[28] 就內(nèi)地而言，大股東一般是指上市公司控股股東和持有上市公司股份5％以上的股東，中小股東一般是指持有上市公司股份5％以下的股東。

[29]新《公司法》第152條規(guī)定了股東代表訴訟制度（又稱股東派生訴訟制度），即董事、監(jiān)事、高級管理人員、他人侵犯公司合法權(quán)益，給公司造成損害的，有限責(zé)任公司的股東、股份有限公司連續(xù)一百八十日以上單獨或者合計持有公司百分之一以上股份的股東，有權(quán)為了公司的利益以自己的名義直接向人民法院提起訴訟。

新《公司法》第153條規(guī)定，“董事、高級管理人員違反法律、行政法規(guī)或者公司章程的規(guī)定，損害股東利益的，股東可以向人民法院提起訴訟”。

[30] 例如，《刑法修正案(六)》第五條完善了虛假陳述罪的構(gòu)成要件：“依法負(fù)有信息披露義務(wù)的公司、企業(yè)向股東和社會公眾提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報告，或者對依法應(yīng)當(dāng)披露的其他重要信息不按照規(guī)定披露，嚴(yán)重?fù)p害股東或者其他人利益，或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的，對其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處二萬元以上二十萬元以下罰金。

又如，《刑法修正案(六)》第九條新增了掏空上市公司資產(chǎn)罪：“上市公司的董事、監(jiān)事、高級管理人員違背對公司的忠實義務(wù)，利用職務(wù)便利，操縱上市公司從事下列行為之一，致使上市公司利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金；致使上市公司利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金：

（一）無償向其他單位或者個人提供資金、商品、服務(wù)或者其他資產(chǎn)的；

（二）以明顯不公平的條件，提供或者接受資金、商品、服務(wù)或者其他資產(chǎn)的；

（三）向明顯不具有清償能力的單位或者個人提供資金、商品、服務(wù)或者其他資產(chǎn)的；

（四）為明顯不具有清償能力的單位或者個人提供擔(dān)保，或者無正當(dāng)理由為其他單位或者個人提供擔(dān)保的；

（五）無正當(dāng)理由放棄債權(quán)、承擔(dān)債務(wù)的；

（六）采用其他方式損害上市公司利益的”。

[31]要以獨立董事和監(jiān)事會的本質(zhì)的角色定位作為協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。獨立董事也是董事，就其本質(zhì)而言仍然屬于公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機關(guān)，雖然它具有一定的監(jiān)督功能，這是為了克服公司治理結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的內(nèi)部人控制現(xiàn)象。監(jiān)事會的本質(zhì)角色是對公司的業(yè)務(wù)執(zhí)行機關(guān)的行為進行有效的監(jiān)督，雖然它在我國并沒有發(fā)揮有效的監(jiān)督作用。我們認(rèn)為，界定獨立董事和監(jiān)事會的權(quán)限范圍仍然不能背離二者的角色定位，而應(yīng)該在傳統(tǒng)的框架內(nèi)對二者進行完善，而不應(yīng)該一味的追求所謂的“公司治理結(jié)構(gòu)的革命”的轟動效應(yīng)。

[32]在有專門監(jiān)督機關(guān)—監(jiān)事會存在的情況下，獨立董事職能應(yīng)側(cè)重于介入關(guān)聯(lián)交易、發(fā)表獨立意見、對內(nèi)部董事和大股東進行制衡，促進公司經(jīng)營活動、使其有利于全體股東和公司利益，以及做好戰(zhàn)略咨詢和決策參謀、促進公司發(fā)展。獨立董事的監(jiān)督職能應(yīng)主要放在為履行好這些職能所進行的監(jiān)督和監(jiān)事會法定監(jiān)督職能之外的監(jiān)督。

第五篇：我國個人所得稅現(xiàn)存問題及對策研究

淺析我國個人所得稅現(xiàn)存問題及對策 個人所得稅是調(diào)整征稅機關(guān)與自然人之間在個人所得稅的征納與管理過程中所發(fā)生的社會關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。凡在中國境內(nèi)有住所，或者無住所而在中國境內(nèi)居住滿一年的個人，從中國境內(nèi)和境外取得所得的，以及在中國境內(nèi)無住所又不居住或者無住所而在境內(nèi)居住不滿一年的個人，從中國境內(nèi)取得所得的，均為個人所得稅的納稅人。個人所得稅是對個人取得的各項應(yīng)稅所得征收的一種稅。它是國家運用稅收這一經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)收入分配的有力工具。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展, 以自然人為核心的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大, 形式會越來越多樣化, 個人所得稅將在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮越來越重要的作用, 其職能一是體現(xiàn)個人所得稅有效地發(fā)揮了稅收為國聚財?shù)穆毮? 大大增強了國家財政實力, 有力地支持了經(jīng)濟社會建設(shè), 為構(gòu)建和諧社會和全面建設(shè)小康社會提供了更多的財力保證。二是從社會政策觀點來看, 個人所得稅體現(xiàn)了再分配的作用。政府用個人所得稅來調(diào)節(jié)個人收入分配, 即通過稅收杠桿對社會經(jīng)濟運行進行引導(dǎo)和調(diào)整, 既要拉開差距, 又要防止貧富過分懸殊。三是從經(jīng)濟政策觀點來看, 個人所得稅是一個重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿。個人所得稅是財政收入的重要來源, 在一定程度上決定或影響社會總需求和總供給的平衡, 所以個人所得稅因其具有聚?財#和調(diào)節(jié)收入分配的功能而被喻為?社會穩(wěn)定器#。個人所得稅是對個人(自然人)取得的各項應(yīng)稅所得征收的一種稅，是國家運用稅收這一經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)收入分配的有力工具，并以其在聚積財政收入、縮小貧富差距方面所具有的獨特能，被世界各國譽為“社會穩(wěn)壓器”。其職能主要表現(xiàn)在籌集財政收入，調(diào)節(jié)收入分配，促進經(jīng)濟增長。它有利于經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，保障社會安定團結(jié)。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，以自然人為核的社會財富流動和分配占整個社會財富流動和分配的比例必然會越來越大，形式會越來越多樣化，個人所得稅將在社會經(jīng)濟發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。

一、個人所得稅的重要作用

1.1 個人所得稅對籌集財政收入具有重要意義個人所得稅以個人所獲取的各項

所得為課稅對象，稅基廣闊，稅收收入已經(jīng)超過了消費稅，成為我國第四大稅種，是政府稅收收入的重要組成部分。據(jù)資料顯示，2010 年我國個人所得稅收入為4837.17 億元，占全國稅收收入的6.6%。

1.2 個人所得稅可起到調(diào)節(jié)收入分配的作用我國個人所得稅實行超額累進制，在對家庭基本生活費免稅的基礎(chǔ)上，隨著個人收入的增加，個人所得稅適用的邊際稅率不斷提高，從而對低收入者適用較低的稅率征稅，而對高收入者則按較高的稅率征稅，其目的是改變個人收入分配結(jié)構(gòu)，縮小高收入者和低收入者之間的收入差距。

1.3 個人所得稅是一個重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)杠桿個人所得稅可以不經(jīng)過稅率的調(diào)整，即可與經(jīng)濟運行自行配合，并借這種作用對經(jīng)濟發(fā)生調(diào)節(jié)作用，即對國民經(jīng)濟的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用；個人所得稅也易于根據(jù)政策需要相機調(diào)整稅收政策，如在經(jīng)濟蕭條或高漲時，采取與經(jīng)濟風(fēng)向相逆的稅收政策，對個人所得稅的稅率、扣除、優(yōu)惠等進行調(diào)整，實行減稅或增稅的政策，從而促使國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

二、存在的主要問題

（一）稅制模式難以體現(xiàn)公平合理我國現(xiàn)行個人所得稅制采用分類稅制模式，根據(jù)收入來源不同，采取不同稅率和扣除辦法。這種稅制模式已經(jīng)落后于國際慣例，不能全面、完整地體現(xiàn)納稅人的真實納稅能力，容易造成收入來源多且綜合收入高的納稅人反而不用交稅或交較少的稅，而收入來源單一且收入集中的人卻要多交稅的現(xiàn)象。征收個人所得稅是政府取得財政收入，調(diào)節(jié)社會各階層收入分配水平的重要手段，公平是個人所得稅征收的基本原則。公平原則是指征稅額與納稅人收入水平相適應(yīng)以保證各納稅人之間稅負(fù)水平均衡。分類所得稅制是將納稅人各種所得按照收入性質(zhì)劃分為若干類，對不同類別的所得設(shè)計不同的稅率和費用扣除標(biāo)準(zhǔn)分別計算征收。目前我國個人所得稅制度將個人收入劃分為工資薪金所得、勞務(wù)報酬所得、個體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營所得等11類。這種稅收制度的優(yōu)點是可以實現(xiàn)分別征收，有利于控制稅源；缺點是各類收入所使用的稅率不同、免征稅額不同，導(dǎo)致不同類別收入的稅負(fù)不同，不利于調(diào)節(jié)收入差距，容易產(chǎn)生綜合收入高、應(yīng)稅所得來源多的人稅負(fù)輕，綜合收入低、應(yīng)稅來源少的人稅負(fù)重的現(xiàn)象.征收范圍不全面。

（二）稅種繁多，綜合稅率高單從個人所得稅來看，我國個人所得稅只占稅收

收入的6.6%，而在西方發(fā)達國家，人所得稅一般占稅收收入的30％-50％左右，我國個人所得稅征收比例相對較低。但是我國目前共有19 個稅種，如個人所得稅、消費稅、增值稅、營業(yè)稅、印花稅、契稅、煙草稅、關(guān)稅、車船稅等等，貫穿生活的方方面面，而流轉(zhuǎn)稅的比重占稅收收入的七成以上。這意味著，政府征收的很多稅，都最后由百姓負(fù)擔(dān)，而這些稅納稅人交了卻看不到。

（三）3.3 費用扣除不合理我國個人所得稅的費用扣除，分別按不同的征稅項目采用定額和定率兩種扣除方法。這一方面造成計算上的繁瑣，給征納雙方都帶來計算上的困難；另一方面也存在不合理、不公平的因素。這種方法沒有考慮到不同的納稅人的贍養(yǎng)費用、子女撫養(yǎng)費用、教育費用、醫(yī)療費用等因素。在現(xiàn)實生活中，上述情況不同，各納稅人的生活必要支出就不同，實行固定免征額的方法不科學(xué)。假如有一個4 口之家（父母沒工作，妹妹還在上學(xué)），只有一人就業(yè)，月工資是4000 元，他要養(yǎng)活4 口人，人均1000元，按3000 元費用扣除標(biāo)準(zhǔn)計算，他需要交納個稅50 元。另一個4 口之家4 人都有工作，每人月工資3000 元，也就是人均3000 元，但他們都不需要納稅，這顯然有失公平

（四）應(yīng)稅所得難以核實，扣繳體制有待完善當(dāng)前核實一個納稅人真實的全部收入存在一定困難：一是收入渠道多元化。一個納稅人同一納稅期內(nèi)取得哪些應(yīng)稅收入，在銀行里沒有一個統(tǒng)一的賬號，銀行方面不清楚，稅務(wù)方面更不清楚。二是公民收入以現(xiàn)金取得較多，與銀行的個人賬號不發(fā)生直接聯(lián)系，收入難于控制。三是不合法收入往往不直接經(jīng)銀行發(fā)生。正因為有上述情況，我國工薪階層成了個人所得稅的實際納稅主體，使個人所得稅未能體現(xiàn)調(diào)節(jié)收入分配功能，深深地?fù)p害了勞動者的利益。

三、完善我國的個人所得稅的相關(guān)措施

針對我國個人所得稅存在的種種問題，分析其產(chǎn)生原因，文章認(rèn)為我國的個人所得稅制應(yīng)當(dāng)從以下幾點進行完善：

3.1 完善我國的個人所得稅制度。選擇綜合與分類相結(jié)合的混合所得稅制模式。單純的分類征收稅制模式既缺乏彈性, 又增加了征管難度和成本, 目前這種課稅模式幾乎沒有國家再采用。我國作為世界上最大的發(fā)展中國家, 應(yīng)努力適應(yīng)國際經(jīng)濟發(fā)展的趨勢, 逐步采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。在制度設(shè)計、確定綜合征稅的具體項目上, 應(yīng)考慮在征管水平可能的情

況下, 將盡可能多的項目納入綜合課征的范圍,以個人為計稅單位, 以為課稅期, 以個人的全部收入為稅基并全面進行納稅人的統(tǒng)一登記, 給予每個人一個納稅編號, 個人的全部收入會集在相應(yīng)的納稅號下。同時, 對個人的非勤勞所得如股息、利息、租金收入等, 實行分類征收時可運用特殊的稅率；合理的設(shè)計稅率結(jié)構(gòu)。從我國個人所得稅的具體實施情況來看, 據(jù)測算, 我國工薪收入者在扣除2000元費用后, 繳納個人所得稅者約為30% , 其中大部分只需適用5%和10%兩個低稅率檔次, 而第五級到第九級稅率的設(shè)置適用者很少, 即使在今后相當(dāng)長的時期內(nèi), 也不會達到適用第五級以上的率。因此, 對個人所得稅課稅級距、級次及稅率進行調(diào)整時, 應(yīng)在加強對高收入者調(diào)控力度的基礎(chǔ)上, 遵循低稅率的基本思路, 使納稅人不感到“損失”太大, 從而減少納稅人對收入的隱匿；科學(xué)確定應(yīng)稅所得及健全費用扣除制度。從各國稅法的相應(yīng)規(guī)定來看, 生計扣除的方法大體有三種: 一是所得減除法, 即從所得額中進行生計扣除。二是稅額抵扣法, 即納稅人先不從所得額中減除生計扣除, 在依法計算出稅額后, 再從稅額中減除一定數(shù)額的生計費用。三是家庭系數(shù)法③。考慮到分類征稅部分的扣除相對簡單, 如偶然所得、股息紅利所得等可以不作任何扣除的特點, 借鑒國外立法經(jīng)驗, 我國應(yīng)重點對個人所得稅綜合計征部分生計扣除規(guī)則進行完善；拓寬稅基, 擴大征稅范圍。隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展, 個人收入的來源也呈現(xiàn)多樣化、隱性化和非規(guī)范化的趨勢, 繼續(xù)使用分項列舉方式已不能涵蓋大部分的應(yīng)稅所得, 造成很多“真空地帶”。從長期發(fā)展目標(biāo)來看, 宜采用排除法對課稅所得范圍予以規(guī)定, 即除了稅法明確免征個人所得稅的收入以外的全部收入均屬于課稅范圍。這樣的制度設(shè)計對收入來源單一的工薪階層影響不大, 且可為防止個人收入多樣化帶來的稅源流失提供制度保障。同時, 還應(yīng)從嚴(yán)控制減免稅項目, 減少大多數(shù)名目繁多、過雜過濫的減稅項目。把各單位給個人發(fā)放的實物、有價證券等福利一并計征課稅, 對實物比照市場價格計算征稅。對

從事農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)的高收入者在扣除標(biāo)準(zhǔn)費用后的所得也列入應(yīng)稅對象。

3.2 完善個人所得稅的征收管理體制。完善個稅的征管體制，一方面要完善納稅申報制度。貫徹落實代扣代繳與自行申報的制度。利用網(wǎng)絡(luò)資源，充分實現(xiàn)跨地區(qū)收入信息的傳遞和共享建立健全社會協(xié)稅護稅網(wǎng)絡(luò)。稅務(wù)部門應(yīng)加強與財政、銀行、工商、海關(guān)、邊防、公安、法院、檢察院、新聞媒體等部門的協(xié)作配合, 建

立健全聯(lián)席會議制度和信息共享制度, 定期了解掌握并登記納稅人個人的有關(guān)涉稅信息，另一方面，稅務(wù)部門要充分利用相關(guān)部門的工作和數(shù)據(jù)信息。加強與財政、銀行、海關(guān)、邊防以及新聞媒體等單位的合作，建立信息共享，及時準(zhǔn)確掌握涉稅信息，完善稅收的征收和管理工作，加快個人所得稅征管信息化建設(shè)。應(yīng)在現(xiàn)有稅收信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上, 進一步提高稅收信息系統(tǒng)技術(shù)含量, 廣泛采用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)、決策樹等數(shù)據(jù)挖掘手段, 使個人所得稅信息系統(tǒng)從流程型向分析型轉(zhuǎn)變,逐步提高稅收管理決策的功能。。

3.3 優(yōu)化個人所得稅的納稅環(huán)境。一方面，加大個人所得稅法的宣傳力度，提高全民納稅的意識。應(yīng)有重點地突出宣傳工資收入、境外所得、企業(yè)債券利息收入、私房出租收入、股東賬戶利息等有關(guān)個人所得稅的政策規(guī)定, 并通過網(wǎng)絡(luò)熱線、公益廣告等方式向社會各界宣傳講解政策、稅款計算、繳納程序和期限、權(quán)利和義務(wù)等具體內(nèi)容。同時, 對偷逃稅案件要通過新聞媒體進行曝光, 懲戒違法者, 為個人所得稅自行申報方式的運行提供先決條件。擴大納稅義務(wù)人的知情權(quán)。進一步擴大納稅人知情權(quán), 增加政府財政預(yù)算、財政開支的透明度;政府用稅應(yīng)更多轉(zhuǎn)向公共服務(wù)、公共產(chǎn)品方面, 實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化, 最大程度滿足納稅人最基本的需要;國家機關(guān)之間、中央與地方之間、政府不同的發(fā)展事業(yè)之間, 稅款應(yīng)合理、公平、均衡地分配應(yīng)用;政府采購應(yīng)公平、公正、公開、透明, 投資應(yīng)更傾斜于基礎(chǔ)設(shè)施、高新產(chǎn)業(yè), 并可逐步設(shè)立完善聽證、專家咨詢等程序, 使納稅人真正感受到是國家的主人, 不僅清楚如何繳稅、應(yīng)繳多少稅, 而且清楚繳的稅干了什么、有什么作用。使納稅義務(wù)人明確自己的哪些收入應(yīng)當(dāng)繳稅，應(yīng)當(dāng)繳多少稅，納稅額如何計算等，以增強其納稅的自覺性。另一方面，提高稅務(wù)機關(guān)的服務(wù)質(zhì)量，提高稅務(wù)部門工作人員的服務(wù)態(tài)度、業(yè)務(wù)素質(zhì)，為納稅人提供良好的納稅環(huán)境，因此一是抓工作態(tài)度;二是抓業(yè)務(wù)技能;三是抓申報環(huán)節(jié)的簡化;四是抓簡便易行的申報方式, 如電話申報、電子申報、網(wǎng)絡(luò)申報等。只有納稅服務(wù)質(zhì)量有效提升, 才能更好地為納稅人自行申報提供快捷、良好的服務(wù)環(huán)境, 進一步推進個人所得稅自行申報。另外，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注信息技術(shù)的引入以及對納稅人的信用評級制度，以確保和促進個人所得稅科學(xué)的征收和管理。