基層民主黨派開展民主監督存在的問題及對策建議思考

民主黨派的民主監督作為我國基本政治制度的重要功能，是民主黨派和人民政協的基本職能，也是我國政治體制和民主機制的重要組成部分，民主黨派的民主監督與共產黨的黨內監督、國家權力機關監督、人民政協的民主監督、行政監督、法律監督、經濟監督、群眾監督和輿論監督等多種形式的監督共同構成具有中國特色的監督機制。發揮好民主黨派民主監督的作用，有利于建設社會主義政治文明、有利于構建社會主義和諧社會、有利于推進執政黨執政能力建設，也有利于推動參政黨自身參政能力的建設。

長期以來，民主黨派的三項職能——民主監督、參政議政、政治協商中，民主監督作為首要職能存在。但在實踐過程中，民主監督一直是民主黨派的“軟肋”。和其他監督形式比起來，黨派的民主監督存在諸多瓶頸，尤其是基層黨派的民主監督尤為突出。

一、監督保障機制不健全

司法監督有程序、行政監督有規章、輿論監督有陣地、共產黨黨內監督有紀律，可以說這些監督基本上都能名副其實，唯獨民主監督是“軟監督”或“虛監督”，基層民主黨派的民主監督更多體現為隨意性。主要原因有：

一是基層黨派的民主監督缺乏制度法規保障。

1989年出臺了全國政協委員會《關于政治協商、民主監督的暫行規定》、頒布了中共中央《關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，1995年全國政協委員會修改了《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》、2004年通過了《中國人民政治協商會議章程修正案》、2005年中共中央頒發了《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》、xx年出臺了《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》等，這些執政黨的黨內文件或人民政協的內部文件，對政協的民主監督在總的原則、監督內容與方式上作出相關規定，但沒有實施細則，比如監督程序、監督職責等都缺少可操作性的規范、章程。而民主黨派通過政協這一主要平臺開展民主監督也意味著在監督程序、監督職責等方面缺少可操作性的規范和章程。

二是基層黨派的民主監督具有“雙重依賴”特征。

一方面依賴共產黨的“肚量”。長期以來，關于民主監督，共產黨領導人要求各級黨委和領導干部要主動接受民主黨派的監督，聞過則喜，從善如流，特別是要聽得進逆耳之言，容得下尖銳批評，有則改之，無則加勉。廣納群言，以收眾益。而民主黨派領導人也曾提出：“民主監督，我看就八個字：

你有肚量，我有膽量”。致使參政黨民主監督的實現程度，基本取決于共產黨黨組織和黨員領導干部的虛心接受程度。中共黨組織及其領導人愿意聽取批評建議時，民主黨派的民主監督作用就發揮的好，反之則不然。民主黨派的民主監督成效更多依賴黨委政府的“肚量”。另一方面依賴政協平臺的作用發揮。政協是各民主黨派履職的重要機構、組織和平臺，參加政協的各民主黨派在政協組織的各種活動中，通過在政協的全會、常委會、各種協商座談會、約談會、提案、社情民意、民主評議中提出意見、建議和批評來體現監督。民主黨派的民主監督與人民政協民主監督的主要內容都包含國家憲法法律和法規實施情況，黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執行情況，國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況，財政預算執行情況，涉及人民群眾切身利益的實際問題解決落實情況，國家機關及其工作人員遵紀守法、加強作風建設、密切聯系群眾、開展反腐倡廉等情況，政協提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況，參加政協的單位和個人貫徹統一戰線方針政策、遵守政協章程、執行政協決議情況等方面。政協民主監督的內容、形式、工作程序、工作機制對民主黨派開展民主監督具有重要影響。政協的民主氛圍濃厚，民主監督內容豐富，形式多樣，工作成效規范，工作機制健全完善，民主黨派的民主監督就能發揮有效作用，監督成果更易被黨委政府采納。

三是缺乏民主監督專門機構或組織。

基層民主黨派目前的機構設置與把民主監督作為民主黨派主要職能的政治要求極不相稱，導致基層民主黨派的民主監督工作一定程度上存在著隨意性、分散性和應時性，缺乏宏觀上的籌劃、整體上的布局和任務上的安排。各黨派行使民主監督職能的組織化程度偏低，缺乏履行民主監督職能所必要的指導能力、動員能力和執行能力。

二、監督運行機制不完善，民主監督缺少必要的程序建設

（一）民主監督前，知情渠道狹窄，信息流通不暢。

知情是民主監督的先決條件。基層黨派獲得關于黨委和政府重大事務信息的主要渠道是雙方不定期召開的協商座談會，但僅僅就這一渠道，信息流通也有明顯的逐層遞減趨勢。在中央層面，中共與民主黨派相互交流的次數多并且有保證，而在基層，雙方的協商討論卻不夠。一些職能部門，對重大決策和重要人事任免，通常是在方案已定即將公布之時，才拿出來向民主黨派負責人征求意見，這種帶有突發性的告知方式，使民主黨派的民主監督處于被動的應付狀態。民主黨派對黨委和政府的重大方針政策的知情范圍有限，參與決策的機會不夠，了解情況不真，掌握材料不實，影響民主監督的效果。

（二）民主監督過程中，監督手段單一，缺乏與其他類型監督的結合，無法形成監督合力。

從理論上講，參政黨監督的形式是多樣的，它可以通過人大、政協、各級政府部門等途徑對執政黨和權力機關實施民主監督，但在實際運行中，卻有很大差距，比如缺乏與人大、司法等權力性監督形式的結合，使民主監督失去權力支撐，沒有剛性；缺乏與共產黨黨內監督的結合，削弱民主監督的政治性；缺乏與社會輿論監督的結合，使民主監督不能真正并廣泛的反映社情民意，失去足夠的社會影響力。民主黨派的民主監督由于缺乏與權力監督和社會監督的橫向合作，影響了民主監督的制約力和民意支持。

（三）民主黨派的民主監督結果得不到反饋，且缺乏評估考核。

民主黨派的民主監督屬于非權力性監督，缺乏制約力，各民主黨派以發言、提案、反映社情民意等方式對共產黨及其政府履行監督職能。對于民主黨派的提案，提出的意見、批評和建議等，一些職能部門及其領導要么置之不理，要么拖著不辦，監督結果得不到及時反饋和跟蹤落實，監督最終只能是不了了之。同時，任何權力都需要監督，包括民主監督自身也需要監督，但目前還沒有形成對民主黨派監督效果和作用的評價標準，對監督績效既沒有外部評估，也沒有內部考核，無法激發民主黨派自身的監督積極性。

要突破基層民主黨派開展民主監督的瓶頸，需從以下幾個方面著手：

一是推進自身建設。

加強民主黨派自身建設，是堅持和發展中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的要求，也是完善民主黨派民主監督的要求。作為民主黨派民主監督的主體，民主黨派只有不斷加強自身建設，提高政黨意識，健全各級組織，培養黨派成員的參政能力，才能更有效地發揮對執政黨的監督作用。

二是增強政黨意識。

增強使命感和責任感，民主黨派一切言論和行為從民族、國家、人民的根本利益出發。清醒的認識民主黨派在中國特色政黨制度中的角色定位，正確認識自己在國家政權生活中的政治地位、政治權利、政治責任。1989年的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》中將民主黨派確定為“參政黨”，1993年憲法修正案中明確了參政黨是中國特色政黨制度中的有機組成部分，這些充分證明民主黨派享有在憲法和法律規定范圍內的政治自由、組織獨立和法律上的平等地位。民主黨派的一切正當活動和權益都受到憲法和法律的保護，同時也必須承擔作為政黨的政治義務。參政黨擁有以建設社會主義現代化為宗旨的政治綱領，擁有廣泛的社會聯系和堅實的群眾基礎，擁有自己的領導核心、組織和紀律，與執政黨在政治權利上是平等的。所以，民主黨派應該明確自己姓“政”名“黨”，作為全面參加國家政權建設的政黨組織，絕不能把自己降低為經濟組織、文化團體。要樹立“立黨為公”、“參政為民”的理想，以國家的命運、民族的前途、人民的利益為己任，敢于并善于維護自己政黨獨立及其成員組織的合法權益,為實現本黨的政治綱領而勇于承擔更大的政治責任。民主黨派只有真正形成自己是作為一個政黨而存在的觀念，才會自覺履行作為參政黨的各項職能，主動積極的參政議政和民主監督，對共產黨的監督才能擺脫“怕越位”的心理束縛，敢于堅持自己正確的意見，真正做到知無不言，言無不盡。

三是激發組織活力。

第一，加強領導班子建設。領導班子是黨派組織的領導核心，其工作能力、社會影響力直接決定了民主黨派職能作用的發揮。首先，基層領導班子成員要善于學習政治理論知識，增強政黨意識，努力提高政治理論水平、參政議政能力以及黨務工作的管理能力，形成一支民主黨派的專職政治家、社會活動家和黨務管理專門人才隊伍。其次，增強領導班子的內在凝聚力和社會影響力，加強民主集中制建設，堅持實行集體領導和個人分工相結合的原則，凡是遇到分歧的重大問題，從全局出發，集體討論，加強協調，同時各黨派重要領導人要通過自己淵博的學識、豐富的政治經驗和較高的社會地位不斷擴大參政黨的社會影響力。再次，加大后備干部隊伍建設力度，為民主黨派長遠發展夯實基礎。完善后備干部的選拔、培養和任用機制，為優秀的黨派成員能盡快地走上領導崗位創造條件，注意吸收政治素質好、參政能力強，擁有多學科知識的中青年人才，建立一支專業結構合理、知識結構合理和年齡結構合理的后備干部隊伍。第二，增強基層組織的活力。重視民主黨派基層組織建設，依托基層組織活動，調動黨派成員民主監督積極性，使基層組織成為民主黨派充分發揮各項職能的重要陣地。力爭使每一個基層組織都能建立起一個好的領導班子，帶好一批骨干分子，把發展組織同鞏固健全組織以及后備干部隊伍的建設相結合，有計劃地發展教育成員和鍛煉干部。注重與共產黨的基層組織合作共事，主動聯系溝通，選擇能夠發揮民主黨派基層組織優勢的課題，積極組織成員開展調查研究，整合資源，有效發揮基層組織的群體優勢，為黨委、政府提出來自社會基層的、操作性強的、真實客觀的意見和建議。

四是提升參政能力。

民主監督、參政議政、政治協商是民主黨派在國家政治生活中發揮作用的基本途徑，是民主黨派作為參政黨存在價值的重要體現。提升民主黨派的參政能力，是實現多黨合作事業可持續發展的必然要求，也是民主黨派切實履行參政黨職能、充分發揮作用的必然要求。第一，提高政治把握能力。民主黨派要以中國特色社會主義理論體系為指導，正確認識和把握時代發展的方向，在錯綜復雜的國際國內形勢面前保持政治上的清醒和堅定；加深了解多黨合作和統一戰線理論，堅定與共產黨一起為實現全面建設小康社會目標而共同奮斗的信念。第二，提高民主監督能力。首先要提高各民主黨派對民主監督的認識，明確民主監督的性質、目的、堅持的原則以及所起的作用等等，樹立自覺監督的意識；其次，密切所聯系群眾的關系，主動加強調查研究，力爭做到既對問題做批評、揭露，又積極探索改進工作和建設性意見和建議；既要及時反映成員和所聯系群眾的意見和批評，又要分析、綜合和提高。民主黨派所提出的各項意見、批評和建議，都要持之有據，言之成理，保證監督的質量和水平。第三，提高民主黨派的合作共事能力。民主黨派作為參政黨，與執政黨在國家政權中以民主協商的方式合作共事，合作共事的結果既反映了廣大人民群眾的意志，又照顧到參政黨所聯系群眾的具體利益。合作共事能力主要包括協商能力和團結能力：一方面，各民主黨派與地方黨委要推心置腹地協商，提出自己的意見，交換不同的意見，最終取得共識；另一方面，各級黨委和政權機關中的領導干部要平易近人，虛心聽取群眾意見。

五是完善監督機制。

在制度建設方面，堅持以理論創新、制度創新為目標，進一步提高民主監督的制度化、規范化、程序化水平。地方黨委可在中共中央《關于加強和改進人民政協民主監督工作的意見》的指導下，出臺《民主黨派民主監督補充條列》或《民主黨派民主監督補充辦法》，在明確民主黨派監督權責的基礎上，進一步細化民主黨派監督的對象、時間、目的、作用、范圍、內容、形式以及效力等等。為民主黨派的監督工作提供可操作性強的行為規范，突出民主黨派民主監督的重要性和約束力，保證各級組織和部門有章可循、有據可依。為了明確地方黨委和政府職能部門主動接受監督并對監督作出反饋的責任，進一步完善《黨員領導干部聯系黨外人士的制度》、《市長與委員座談會制度》、《黨委政府領導與民主黨派領導談心談話制度》，在這些制度章程中加入《關于做好政黨互相監督工作的實施意見》、《關于對民主監督意見的反饋辦法》等，對地方黨委和政府機關如何對待民主黨派的民主監督做出職責與程序上的明確規定。逐漸完備民主監督的配套制度，制定《特約監督人員工作條例》、《重大決策監督實施辦法》、《民主黨派和政府職能部門對口聯系制度》等等。規范落實政府職能部門與民主黨派的溝通聯系，規范民主黨派開展活動向黨委報批程序，進一步暢通民主黨派向黨委政府建言獻策渠道。政協常委會議、主席會議、秘書長會議應完善對各民主黨派參加政協工作的共同性事務、政協內部重要事務等的協商和監督。完善黨政督查部門對民主黨派民主監督意見辦理情況的督查力度。此外，還可以建立一套《民主黨派民主監督的考核辦法》，使民主黨派民主監督做到賞罰分明，避免民主黨派成員有監督也好，沒監督也罷的吃“大鍋飯”

現象。

六是建立民主黨派監督機構。

在各民主黨派中分別設立民主監督工作委員會或民主監督小組，負責本黨派民主監督活動的組織、領導以及監督人員的管理培訓。在政協設立各民主黨派民主監督的聯合機構或民主監督小組，加強與地方黨委、人大、政府的溝通對接，指導各民主黨派的監督活動，制定監督規劃，選定監督課題，明確監督范圍，考核監督結果。

七是規范民主黨派監督程序。

第一，擴大各民主黨派的知情度。從機制上擴大民主黨派在地方政治生活中的參與程度。通過選拔和安排更多優秀民主黨派干部擔任各級政府部門的領導職務，使更多的民主黨派成員直接參加到地方政權當中，置身于具體管理事務之中，加強與執政黨干部的合作共事，全方位地參與權力活動的全過程，深入知情。規范重大情況和重大問題通報制度，有關會議、重大活動邀請民主黨派參加，重要情況和重大問題及時向民主黨派通報。改變通報程序，變事后告知為重大決策前征求意見，堅持在重大問題上先協商后決策，使民主黨派更多地了解決策內容和相關的信息。目前民主黨派獲取信息的途徑主要是靠地方黨委和政府的提供，比較被動。要在方法上增加信息獲取的主動性，創新信息獲取方法，主動拓寬自己的知情領域，通過問卷調查、上門走訪、建立民意調查網絡和熱線電話，自己組織社會跟蹤調查等，主動收集信息。第二，用好政協平臺。充分發揮人民政協在黨委、政府和各階層群眾之間的樞紐作用，由政協組織各民主黨派及無黨派人士，依照政協職能，針對人民群眾普遍關心的熱點、難點和重點問題，對政府的工作及作風進行民主評議，把相關批評意見和建議，直接提供給相關部門參考。通過政協這一高層、制度化的表達渠道，使各階層群眾的利益和愿望真實的反映在公共政策之中，使執政黨和政府的工作更貼近老百姓的實際。第三，注重監督結果的反饋評估。建立和健全民主黨派民主監督的反饋機制，對民主黨派的意見、批評和建議，有關單位和部門要有專門機構和人員負責；地方黨委和政府有關部門要認真研究，充分吸納，并切實改進，對不能采納的部分也要作出回復，并講明不予接受的原因；民主黨派對回復不滿意的，可再次向有關部門和人員提出，有關部門和人員應進一步解釋和說明；對不能認真接受民主監督的部門和人員，上級領導要進行批評和糾正。通過建立和完善反饋機制，促進對民主黨派所提意見和建議及時、認真、負責地回應，以增強民主監督的約束力和有效性。同時，為了能夠合理客觀的考核評估民主黨派民主監督的效果，定期向社會發布民主黨派對一段時期內的黨委政府重大事務和重大問題的監督情況，公布民主黨派在履行民主監督職能過程中的程序、結果，接受社會的監督。

八是注重與其他監督形式相結合。

加強民主黨派民主監督與人大監督、行政監督、司法監督以及執政黨黨內監督等權力性監督的相互配合，在加強民主黨派與政府部門對口聯系制度以及特約監督員制度的基礎上，建立起規范的民主黨派監督機構或監督小組與人大、行政監察機關和司法機關的聯系通道，定期進行專題性的聯合監督。不斷加強同紀檢部門和組織部門的溝通與合作，通過開座談會、共同研究確定監督的課題、對象和范圍，進行有組織、有計劃的聯合調研。促進民主黨派的意見、建議轉化為權力部門的“剛”性措施，提高監督質量，增強民主監督的威懾力。