礦產(chǎn)資源監(jiān)管面臨的新形勢與對策建議

摘要：十八大以來，隨著綠色發(fā)展理念的深入人心，礦產(chǎn)資源監(jiān)管面臨的形勢發(fā)生了根本性轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響提高到前所未有的高度，隨之礦山企業(yè)關(guān)閉潮蜂擁而至，企業(yè)數(shù)量急速下降，而資源價格卻直線上升，保發(fā)展與保生態(tài)之間的矛盾十分突出，給當(dāng)前資源監(jiān)管者提出了更高要求，筆者結(jié)合基層監(jiān)管實(shí)際，從解決問題入手，發(fā)表了自己的看法，供同行們借鑒參考。

主題詞：沂源

礦管

形勢

對策

一、形勢分析

（一)現(xiàn)狀分析。一是資源條件分析。我縣地處魯中山區(qū)，地質(zhì)構(gòu)造發(fā)育，山石資源非常豐富，特別是建筑用石料及建筑用風(fēng)化砂資源分布廣、儲量大、品位高、賦存條件好，大張莊鎮(zhèn)、魯村鎮(zhèn)、悅莊鎮(zhèn)、南魯山鎮(zhèn)建筑用風(fēng)化砂資源豐富；西里鎮(zhèn)、南麻街道、魯村鎮(zhèn)、悅莊鎮(zhèn)、燕崖鎮(zhèn)建筑石料資源豐富，為我縣規(guī)模化、集約化開發(fā)山石資源提供了良好的資

源基礎(chǔ)。二是開發(fā)條件分析。受社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史階段所限，我縣山石資源開發(fā)歷史上一直處于原始“開山劈石”狀態(tài)，以往的粗放式、低效化開采形成的“多、小、散、亂”資源開發(fā)模式給我縣生態(tài)環(huán)境帶來一定的負(fù)面影響。特別是十八大以來，隨著綠色發(fā)展理念的深入人心，這種粗放式、掠奪式、破壞式開采模式已難以為繼，必須轉(zhuǎn)變開發(fā)模式，規(guī)模、集約、綠色、環(huán)保開發(fā)是唯一出路。從我縣生態(tài)建設(shè)實(shí)際看，山石資源開采條件差，受限因素多。雖然資源分布廣，但我縣屬于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，不在“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)、不占用生態(tài)公益林且不占用耕地，離居民點(diǎn)遠(yuǎn)適宜大規(guī)模開發(fā)的山石資源很少。三是管理現(xiàn)狀分析。自2015年6月市政府辦公廳下發(fā)了《淄博市石灰石礦山關(guān)閉治理工作實(shí)施方案》（淄政辦字[2015]55號），對石灰石礦山實(shí)施關(guān)閉治理，并明確規(guī)定除市政府確定保留的石灰石礦山外，全市停止審批新設(shè)、擴(kuò)界和延續(xù)石灰石采礦權(quán)。2016年8月，山東省環(huán)保廳、國土資源廳等5部門聯(lián)合印發(fā)了《山東省露天開采礦山專項(xiàng)整治行動方案》（魯環(huán)發(fā)〔2016〕162號），明確提出：加強(qiáng)源頭管控，嚴(yán)禁在“三區(qū)兩線”可視范圍內(nèi)和城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)放采礦許可證；對其他區(qū)域，自2016年10月1日起，各地原則上暫停新設(shè)露天開采礦山審批。為落實(shí)上述政策，我縣采取了兩方面措施。一方面，加大關(guān)閉力度，對28處山石資源礦山實(shí)施了關(guān)停。截至目前，全縣有證礦山13個，其中鐵

礦6個（華聯(lián)礦業(yè)4個證，魯南礦業(yè)2個證），煤礦1個，礦泉水1個（一直未開采），花崗巖3個（其中1處一直未開采、2處處于停產(chǎn)狀態(tài)），磚瓦用頁巖1個（為西里鎮(zhèn)苗莊磚廠提供原料），建筑用砂1個（批準(zhǔn)范圍內(nèi)資源已近枯竭），無建筑石料礦山。另一方面，加大治理力度。根據(jù)淄博市人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)淄博市已關(guān)閉露天礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施方案的通知》（淄政辦字[2018]26號）文件精神，結(jié)合我縣實(shí)際編制上報了《沂源縣已關(guān)閉露天礦山生態(tài)修復(fù)實(shí)施方案》，完成了93處歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境問題野外調(diào)查，并在此基礎(chǔ)上，編制了已關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境治理規(guī)劃；完成了6處廢棄礦點(diǎn)復(fù)綠工程，啟動了8處已關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境治理，其中，2處（洪成、寶隆）已基本完成治理任務(wù)，1處治理（春軍）也已接近掃尾階段，其余5處正在進(jìn)行治理。

（二）問題分析。一是生態(tài)保護(hù)與保障發(fā)展之間的矛盾十分突出。2015年，我縣根據(jù)市政府要求，關(guān)閉了轄區(qū)內(nèi)所有建筑石料用礦山，僅有的1家風(fēng)化砂儲量也接近枯竭，而基礎(chǔ)設(shè)施、民生工程建設(shè)所需最多的也是砂石資源，光堵不疏導(dǎo)致建筑砂石價格飛漲，受巨大利益驅(qū)動，私采濫挖及以平整場地、恢復(fù)治理、土地復(fù)墾等各種項(xiàng)目名義偷采山石資源的行為屢禁不止，不僅造成國有資源流失，也給國土執(zhí)法、安全監(jiān)管帶來很大壓力，目前，實(shí)行24小時不間斷執(zhí)法也堵

不住受巨大利益誘惑的不法行為發(fā)生。發(fā)展對砂石資源的需求與生態(tài)對資源的約束之間的矛盾在我縣十分突出，亟需破解。二是傳統(tǒng)認(rèn)知與現(xiàn)實(shí)條件存在一定偏差。一方面，受以前傳統(tǒng)開發(fā)模式的影響，礦區(qū)周邊群眾和一些基層管理者一提起開石挖山普遍非常抵觸，認(rèn)為山石資源開采既破壞了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，又增加了安全、環(huán)保監(jiān)管壓力，對地方?jīng)]有一點(diǎn)好處，不允許開采最好;但目前隨著山石資源供給側(cè)改革的深入推進(jìn),如果提高安全、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，加大恢復(fù)治理投入，對山體實(shí)施統(tǒng)一規(guī)劃，整體開發(fā)，整體恢復(fù)，并不會造成很大的生態(tài)環(huán)境破壞。另一方面，采礦者普遍缺乏“規(guī)模化、環(huán)保化、綠色化、共享化”開采理念，對先進(jìn)開采技術(shù)、全封閉化加工、礦地和諧化發(fā)展等新開發(fā)模式還處在模糊認(rèn)識階段，缺乏實(shí)際可參考的例子。三是受資源效益瓶頸約束，綠色礦山建設(shè)推進(jìn)緩慢。我縣露天開采的山石資源持證礦山目前只有3家飾面用花崗巖（1家一直未開采、2家因企業(yè)效益不好處于停產(chǎn)狀態(tài)）及1家建筑用砂（礦區(qū)范圍內(nèi)批準(zhǔn)的資源已瀕臨枯竭）。受市場環(huán)境、資源儲量、品位等因素影響，采礦權(quán)人普遍缺乏長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃，對綠色礦山建設(shè)處在觀望狀態(tài)，導(dǎo)致我縣綠色礦山建設(shè)總體進(jìn)展不理想。四是歷史欠賬多，已關(guān)閉歷史遺留礦山地質(zhì)環(huán)境修復(fù)難度大。一方面，治理資金籌措難度大。我縣已關(guān)閉礦山大部分是政策性關(guān)閉,治理責(zé)任主體是地方各級人民政府。據(jù)前期調(diào)查結(jié)果初步統(tǒng)

計，我縣歷史遺留已關(guān)閉礦山總數(shù)共93處，需要治理的共82處，需要治理總面積2645.15畝，約需治理資金8215萬元。而我縣自2010年按照政策規(guī)定共收取28家礦山治理保證金553.79萬元，僅靠財政投入和已收取的恢復(fù)治理保證金開展已毀山體治理資金缺口多、治理難度大。另一方面，激勵政策、機(jī)制很不完善。政府出臺的各種規(guī)范性文件都有“開發(fā)式治理、市場化運(yùn)作”這種提法，但具體如何操作又缺乏有力的政策依據(jù)。按照目前國家政策規(guī)定，除了“群眾自采自用開采少量礦產(chǎn)資源和工程建設(shè)在批準(zhǔn)的用地范圍內(nèi)開采只用于本工程建設(shè)的礦產(chǎn)資源”兩種情形外，其他只要沒有取得采礦許可證的開采行為都屬于非法采礦范疇，按照這個規(guī)定，恢復(fù)治理中臺階開采形成的廢石料只能用于治理，不能外賣，一旦外賣，就造成非法采礦。而如果不允許外賣，多余的石料就無處堆放，同時，治理資金就無處籌措，早成兩難局面。五是監(jiān)管手段薄弱，缺乏有力監(jiān)管。一方面，山石資源開采、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等地礦管理工作由于行業(yè)特點(diǎn)，技術(shù)含量高，專業(yè)性強(qiáng)，需要強(qiáng)大的專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu)作支撐，而縣級相對來說，監(jiān)管技術(shù)人員相對缺乏，對礦產(chǎn)資源開采、治理等工作缺少有力監(jiān)管。另一方面，由于行業(yè)特點(diǎn)，廣大干部群眾大都認(rèn)為開礦挖礦、修復(fù)治理就是國土部門一家的事，政府主導(dǎo)，國土、環(huán)保、安監(jiān)、林業(yè)等職能部門齊抓共管，鎮(zhèn)、村及礦區(qū)周邊群眾聯(lián)合參與的監(jiān)督局面還遠(yuǎn)沒

有形成。

二、建議

為徹底改變目前光堵不疏的管理模式，加快山石資源利用方式新舊動能轉(zhuǎn)換，達(dá)到既保證經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對山石資源的需求，又能實(shí)現(xiàn)綠色、環(huán)保礦業(yè)開發(fā)，提出如下建議。

（一）開源節(jié)流，實(shí)施資源整體、環(huán)保開發(fā)。對符合生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃和礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃、遠(yuǎn)離“三區(qū)兩線”可視范圍、植被覆蓋率低、儲量大品位高且適合規(guī)模集約開發(fā)的3處區(qū)域（悅莊鎮(zhèn)遲家峪—桃花峪地區(qū)建筑用砂礦區(qū)、沂源縣悅莊鎮(zhèn)下龍巷建筑用石灰?guī)r礦區(qū)、西里鎮(zhèn)蝙蝠峪地區(qū)建筑石料用灰?guī)r礦區(qū)）組織有關(guān)部門、鎮(zhèn)辦和專家進(jìn)行詳細(xì)論證整體開發(fā)的可行性。開發(fā)實(shí)行資源儲量和生產(chǎn)規(guī)模雙控機(jī)制，生產(chǎn)規(guī)模不低于100萬噸/年，服務(wù)年限不少于10年，建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)必須達(dá)到綠色礦山建設(shè)規(guī)范要求；新辦礦山必須按照招拍掛方式公開出讓，所得資源收益除去上繳中央、省分成的60%以外，按照縣、鎮(zhèn)、村三級進(jìn)行合理分成，縣級分成原則上用于歷史遺留礦山恢復(fù)治理，鎮(zhèn)村分成用于原承包人補(bǔ)償和日常監(jiān)管。

(二)科學(xué)論證,實(shí)施存量資源依法、綜合開發(fā)。對符合礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃，歷史形成的、恢復(fù)治理價值不大、仍具備開采條件的2處（原張家坡凱通石料場、原西里鎮(zhèn)王嶺石料場）破損山體，組織相關(guān)部門和專家論證重新設(shè)置采礦權(quán)的可行性，生產(chǎn)規(guī)模和服務(wù)年限根據(jù)實(shí)際情況論證確定,與礦山地質(zhì)環(huán)境治理和土地綜合整治相結(jié)合，達(dá)到綜合開發(fā)式恢復(fù)治理效果。

（三）積極探索，創(chuàng)新歷史遺留礦山治理模式。對不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃，歷史形成的、恢復(fù)治理價值大、但不具備開采條件的破損山體，按照編制的《沂源縣已關(guān)閉礦山恢復(fù)治理規(guī)劃》分年度、分批次開展綜合治理，探索出一條適合我縣實(shí)際的破損山體治理修復(fù)新路子。一是創(chuàng)新治理模式。堅持“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、第三方評估、部門監(jiān)管”的原則，借鑒學(xué)習(xí)外地先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上積極探索由政府成立國有企業(yè)或者通過招投標(biāo)方式公開選擇一至兩家國有企業(yè)(包括省內(nèi)國有地勘單位)作為治理主體，原采礦權(quán)人、荒山承包戶和相關(guān)利益方（包括鎮(zhèn)、村）共同參與的“市場化運(yùn)作”治理新模式，由國有企業(yè)按照項(xiàng)目管理思路采取市場化運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，以此充分調(diào)動社會各方面參與礦山地質(zhì)環(huán)境治理積極性。市場化運(yùn)作的基本思路是由國有企業(yè)對每個實(shí)施治理項(xiàng)目按照批準(zhǔn)的治理設(shè)計

編制可行性研究報告報縣政府組織有關(guān)部門和專家審查批準(zhǔn)后實(shí)施，可行性研究報告要明確以下幾個方面：1、項(xiàng)目資金籌措來源。主要包括各級財政獎勵補(bǔ)貼資金、原采礦權(quán)人已繳納的恢復(fù)治理保證金、治理產(chǎn)生的石料銷售收益及綜合治理后形成的增減掛鉤、占補(bǔ)平衡等土地收益等；2、項(xiàng)目具體實(shí)施方式。主要包括國有企業(yè)獨(dú)資運(yùn)作、國有企業(yè)與原采礦權(quán)人、國有企業(yè)與承包業(yè)主、國有企業(yè)與村集體經(jīng)濟(jì)組織合作的PPT模式、施工環(huán)保安全措施等；3、利潤分配方案。主要包括國有企業(yè)與各參與方（原采礦權(quán)人、承包業(yè)主、鎮(zhèn)村集體經(jīng)濟(jì)）風(fēng)險共擔(dān)、利潤分配比例等；4、社會穩(wěn)定風(fēng)險性評估。主要包括項(xiàng)目效益分析、資金使用績效、周邊群眾支持度等方面。二是創(chuàng)新監(jiān)管模式。通過以政府購買服務(wù)的方式,捆綁打包委托第三方技術(shù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對全縣已關(guān)閉礦山地質(zhì)環(huán)境治理項(xiàng)目施工、監(jiān)理、竣工驗(yàn)收等環(huán)節(jié)按照批準(zhǔn)的設(shè)計進(jìn)行全過程、全痕跡監(jiān)督評估，并按月向政府相關(guān)部門提供項(xiàng)目實(shí)施評估報告。國土、公安、安監(jiān)、環(huán)保、交通、林業(yè)等相關(guān)部門要認(rèn)真履行行業(yè)監(jiān)管職責(zé)，有關(guān)鎮(zhèn)辦要認(rèn)真履行屬地監(jiān)管職責(zé)，對評估報告中發(fā)現(xiàn)的不按照設(shè)計施工、安全環(huán)保措施落實(shí)不到位等問題要及時督促國有企業(yè)進(jìn)行整改，確保治理成效。對行業(yè)主管部門不認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)、有關(guān)鎮(zhèn)辦不認(rèn)真履行屬地監(jiān)督職責(zé)、國有企業(yè)不認(rèn)真履行國有資產(chǎn)管理職責(zé)、第三方技術(shù)評估機(jī)構(gòu)不認(rèn)真履行監(jiān)

理職責(zé)等造成嚴(yán)重后果的，要依法依規(guī)嚴(yán)肅追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。