第一章

緒論

第一節

組織與行政組織

一、組織與行政組織

1.組織的含義

<1>組織是人類生存的基本方式，是社會的細胞、社會的基本單元，是人們實現共同目標的工具，產生于人類的生產斗爭和社會斗爭之中，最初出現的人類組織是家庭、氏族、部落，以后逐漸產生了階級。

<2>組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現某種目的而意識建立起來的人類群體。

<3>組織是兩個人、目標和特定的人際關系三種要素構成的一種特殊的人群體系。

2.行政組織的含義

<1>廣義的行政組織是指各種為達到共同目的而負有執行性管理職能的組織系統。

<2>狹義的行政組織是指國家的行政機關，即依法建立、體現統治階級意志、執掌行政權力、履行行政職能、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執行機關。

3.行政組織的構成要素

<1>物質要素：人員（是行政組織的主體、核心，首先要選擇一定數量和質量的人員，并對選擇的程序和要求有著明確的規定）、經費（是維持行政組織運營與發展所不可缺少的因素。）、物質條件（是行政組織賴以生存和發展的物質基礎）。

<2>精神要素：目標（從本質上反映了組織的基本功能，分為總目標、分目標和工作目標）、責權結構、人際關系。

二、行政組織的性質

1.一般性質：

<1>靜態的組織結構；<2>動態的組織過程；<3>生態的組織環境；<4>心態的組織意識。

2.特殊性質：行政組織是社會組織中規模最大、管理范圍最廣的一種組織類型，表現的特性：

<1>階級性，是行政組織的核心，行政組織建立及運行的根本目的就是維護統治階級的利益、貫徹統治階級的意志。

<2>社會性，是行政組織的基礎。

<3>權威性，行政組織是國家權力的具體實行者、體現者，強制服從是行政組織權威的突出特征。

<4>法制性，是行政組織權威性的基礎，行政組織的任務、責任、權力是由憲法和法律賦予的，必須以法律為基本依據。

<5>系統性，行政組織從縱向看，主要以分層管理的方式開展工作；橫向看，橫向職能部門劃分，分工領導和管理各有關的事務。

<6>主動性，是現代行政組織的特征。

3.行政組織與其他社會組織的區別

<1>管理對象不同；<2>服務內容不同；<3>活動依據不同；<4>活動目的不同。

三、行政組織在行政管理中的作用

1.行政組織是國家對社會事務進行管理的主體；

2.行政組織是行政人員發揮作用的物質基礎，具體表現在行政管理中：

<1>行政組織是行政人員載體；<2>行政組織關系到每個行政人員能否發揮積極性、創造性，更有效開展工作。<3>行政組織將孤立的個體結合成一個能動的整體，發揮出巨大的力量。

四、行政組織的功能

1.行政組織功能是指作為國家行政管理主體的各種行政組織，在依法管理社會公共事務的過程中所具有的獨特作用；反映著國家行政管理活動的基本內容與行為方向，是國家本質的具體表現。

2.國家功能是國家本質的外在表現，行政組織與立法組織、司法組織一起，共同構成了國家機器的組織體系，與此對應，行政（是國家意志的執行）組織的功能、立法（是國家意志的表達）組織的功能、司法（運用國家法律審判具體的訴訟案件，保證法律公平、正確地施行）組織的功能是整個國家機器功能的一個組成部分。

3.行政組織功能的內容：

<1>政治功能，最集中體現了國家的階級性質，其核心問題是鞏固國家政權。<2>經濟功能，組織經濟建設成為行政組織最主要、最基本的功能。<3>文化功能，主要包括進行統治階級的政治思想教育和道德品質教育和進行科學文化教育。<4>社會功能，主要包括（1）提供社會保障（2）促進公證的收入分配（3）控制人口增長（4）環境保護。

4.行政組織功能的特點：

<1>廣泛性與有限性，行政組織的功能涉及國家政治與社會生活的各個方面，但又是有限的，表現在：

（1）行政組織功能發揮的領域和程度要以社會需要為限。（2）私人生活領域，只要不觸犯法律，行政組織就不干預。（3）行政組織功能發揮要以法律為依據。（4）行政組織自身的能力也有限。

<2>穩定性與變異性。第二節

行政組織理論的研究內容

一、行政組織理論的研究內容

行政組織理論是研究行政組織構成、建立、運行和發展規律的學科，其內容包括：

1.行政組織的綜合性總體研究，包括研究行政組織的性質、要素、作用、歷史發展和理論發展。

2.行政組織的靜態研究，包括行政組織的結構、混合制、類型。

3.行政組織的生態和心態研究，包括行政組織的外部環境和內部環境。

4.行政組織的動態研究，包括行政組織的建立與管理、變革。

二、行政組織理論的學科性質

行政組織具有雙重性質，既是統治階級實現對社會統治的工具，又是國家政權對社會公共事務進行管理的主體，決定了行政組織既有特殊的階級性，又有各個不同國家共有的社會性。

1.行政組織的階級性，決定了各個階級出于自身利益的不同而對同一種行政組織現象持有不同的看法和評價。

2.行政組織的社會性，決定了各個階級對同一種行政組織又有著某些相同的評價。

三、行政組織理論與相關學科的關系

1.行政組織理論與政治學的關系

政治學是行政組織理論的理論基礎和指導思想，是行政管理學的專業基礎理論；行政管理學又是行政組織理論的專業基礎理論。

2.行政組織理論與管理學的關系

<1>管理學研究主要局限于組織自身，管理學研究是全面的。<2>組織學是管理學的分支。

3.行政組織理論與行政管理學的關系

<1>行政管理學先于行政組織理論而產生，行政組織理論是從行政管理學中分離餓獨立出來的。

<2>行政組織理論是行政管理學的一個分支學科。

4.行政組織理論與心理學的關系：心理學對行政組織理論有著重要的滲透作用。

第三節

1、行政組織理論的研究方法：

馬克思主義的世界觀、方法論是我們研究一切社會問題的基本方法，也是研究行政組織理論的基本方法，它是開展行政組織理論研究的總的理論基礎和指導思想。為此，我們在研究行政組織理論的過程中、必須遵循以下方法：（1）階級分析的方法。行政組織是國際政權中的重要組成部分，是統治階級管理全社會的工具，因此研究行政組織理論時必須從各個時期國家的階級性出發。（2）系統分析的方法。用系統分析的方法來觀察行政組織，行政組織本身不僅是一個有機的完整系統，而且還是社會大系統中的一個子系統。只有把握行政組織的系統性，才能獲得對它的完整認識。（3）理論聯系的方法。行政組織理論作為一門應用科學，具有直接的實踐性，必須從實踐中尋找其自身的規律性。（4）靜態與動態相結合的方法。靜態的研究方法是早期西方行政組織理論者經常采用的一種研究方法。它側重于對行政組織結構、制度、規章和權力分配的研究，因而又被稱為結構的研究方法。動態的研究方法則不拘泥于組織法規、結構、制度的靜態考察，而是著眼于組織中的行為主體——人的因素以及組織環境條件對組織發展的影響，進行動態的研究。在行政組織的學習和研究中，我們既要把握作為靜態行政組織，又要考察和分析動態行政組織，考慮行政組織環境和人的能動因素。只有這樣才會不失于片面。（5）縱向與橫向結合的方法。既要從縱向的歷史角度去考察和研究行政組織起源與發展，又要橫向地考察和比較各國行政組織的現狀及特點，確定各種因素的異同關系，從而將對行政組織發展規律的探索建立在全面、客觀和現實的基礎上。

2、行政組織理論研究的意義：（1）研究行政組織理論是為了建立具有中國特色的社會主義行政組織的理論體系。（2）研究行政組織理論是實現行政組織科學化、民主化、法制化和現代化的需要，是社會健康發展的需要。（3）研究行政組織理論是我國當前行政組織改革的需要，它可以為行政組織改革的實踐提供理論上的指導。（4）研究行政組織理論是優化行政工作人員的素質，提高其管理水平和工作能力的需要

第二章

行政組織的發展史

一、外國行政組織的發展

1、奴隸制時期的外國行政組織

國家（或地區）

要

點

古代埃及

法老、五權、宰相、州長、祭司

古代巴比倫

漢莫拉比

古代印度

1.婆羅門、2.剎帝利、3.吠舍、4.首陀羅

古代希臘

雅典

民主政體、執政官院、元老院、民眾大會、400人會議、500人會議、10將軍委員會

斯巴達

雙王、監察官院、長老會議、民眾大會

古代羅馬

共和國

長老院、民眾大會、高級長官、元首、執政官、監察官、市政官、獨裁官

帝國

五權集于一身的皇帝

外國古代行政組織特點

（1）行政組織職能簡單且未明確分化。行政職能的內容多限于宮廷內部的管理。（2）古希臘、古羅馬的行政組織與國家機關其他組織開始有了初步的原始分工。（3）中央和地方的關系相對簡單，權責劃分既簡單又統一。（4）在共和制時期，行政組織的官員都無報酬，任期短，行政工作未職業化。

2、封建制時期的外國行政組織

法國

貴族君主制

1、行政組織按由宮廷到領地的系統分別建立；

2、封建領主在自己的領地內享有行政全權；

3、國王的行政組織是宮廷內務組織,僅管理國王領地和宮廷事務。

等級代表君主制

1、設立三級會議，出現中央集權的趨向，同時也意味著行政與立法的相對分離；

2、國王的行政機關開始由家臣機關向全國性的官僚機構轉變。

專制君主制

1、國家各項權力集中于國王手中；

2、國王的宮廷內務組織變成全國性的官僚機構；

3、按中央集權原則設置地方行政組織。

英國

御前會議、樞密院

德意志

奧地利、普魯士

阿拉伯

政教合一、哈里發

3、資本主義時期的外國行政組織

1、法國實行的是半總統半議會制，這種體制的特點是：

（1）強化了總統的權力，總統無需對議會負責；（2）提高了政府地位，國民議會無權要求總統下臺和解散議會；（3）議會的作用有所下降，但仍然擁有立法、監督政府和批準政府財政預算三大職能。

17、封建制時期英法行政組織的特點

①立法權與行政權相對分離，行政權受到立法權的制約。②中世紀末期，隨著專制王權的確立，宮廷的內務組織演變成全國的中央行政組織。③地方行政組織較之奴隸制時期有很大的發展。地方行政區劃已初具規模，為近代各國地方行政組織的發展奠定了基礎。④王權與教權的關系十分密切，他們之間既有斗爭又有合作。

2、美國現代的獨立政府管理機構具有如下特點：

（1）專業性強，管理職能單一。其首長通常是某一方面的專家；（2）具有獨立性。由于專業技術較強，其法律、政策不因政府的政策＼變動而變動，故在法律范圍內他們自行決定執行中的政策權利。（3）行使混合權力。獨立行政機構不僅有行政權，而且有準立法權、司法權。（4）辦事效率高。由于權力集中，辦事程序簡化了，再加上管理職能單一，管理者對同類問題具有豐厚經驗，因而辦事效率大大提高。（5）獨立行政機構的組織形式一般為各種專門委員會，如中央情報局、民權委員會、人事管理局、證券交易委員會、聯邦儲蓄系統等。

3、簡述資本主義時期外國行政組織發展的特點。

（1）行政組織日趨獨立且職能不斷擴大，行政組織總量不斷增加。行政組織越來越專業化，越來越科學化。（2）近代資本主義國家行政組織演變的歷史表明，行政組織職能不僅擴大，而且也發生了較大的變化，已經從原來的以政治職能為主轉變到現在的以經濟和社會職能為主。這表現在近年來各國行政組織機構中負責管理經濟和解決社會問題的部門所占的比例越來越大。

（3）行政權力越來越大。雖然資本主義國家都把三權分立作為政府體制運行的基礎，但行政權力在國家權力體系中的地位逐步上升，卻是一個明顯的趨勢。（4）在中央行政組織與地方行政組織的關系上，有地方自治傳統的國家在逐步擴大中央集權（如英國）；有中央集權傳統的國家在逐步擴大地方權力（如法國）。如此看來，中央適度集權與地方適度分權是市場經濟下各國的共同要求。

二、中國的行政組織

1、中國古代的行政組織

◇

.夏、商、西周時期：

夏：王位世襲制；開始設官

商：按照職能設官定制：司徒（主力役之征）、司空（主工）、司寇（主刑）

西周：三司——司徒（農業）、司馬（軍事）、司空（工程）；

六太——宰、宗、士、史、祝、卜

◇。秦、漢時期：

秦：三公九卿制——丞相、太尉、御史大夫（集體宰相）；丞相下設九卿：

太常、郎中令、衛尉、太仆、廷尉、大鴻臚、宗正、大司農、少府

漢光武帝以后：尚書權力越來越大，成為三省六部制的雛形。

◇。隋、唐時期：

三省六部制——三省：中書、門下、尚書（尚書省是全國的行政核心）

六部：（在尚書省下）吏、戶、禮、兵、刑、工

◇。宋、元時期：

三省向一省過渡，中書省逐漸成為最高的行政機關

◇。明、清時期：

明朝——明初，廢宰相，六部成為最高的中央行政機關；但中期以后，內閣的權力日重。

清朝——設軍機處；地方大官直接聽命于皇帝

◇。中國古代行政組織發展的特點：

（1）強化中央集權，集國家最高權力于一人之手，是中國古代行政組織發展的主流。皇帝是國家權力的壟斷者。（2）中國古代行政組織的演變具有前后因襲、循序漸進的特點。行政組織體制經歷了由獨相制到三公制；由三省制到一省制；由一省到內閣的演變。（3）中國古代行政組織結構嚴謹，分工精細，層級節制，集中統一。（4）中國古代的行政組織具有強烈的宗法色彩。中國古代的行政組織的發展具有由“家”而“國”，由“私”而“公”，由“內”而“外”的特點。

2、中國近代行政組織

◇。南京臨時政府時期（1912－1913）：

先是總統制；后實行內閣制。

◇。北洋軍閥時期（1913－1928）：

在內閣制、總統制、帝制中變動。

◇。國民政府時期（1927－1949）：

三大原則：直接黨制；委員會制；五權分立。

行政院是國民政府的行政機關。

◇。中華民國的行政組織特點（1）中華民國的行政組織在其初創期，接受了西方三權分立與民主共和國的思想。行政權、立法權、司法權分別執掌，設參眾兩院，建立議會制度和內閣制度，行政組織的設置也開始初具現代特征。（2）孫中山提出的政權和治權相區別，在國民大會下實行立法、行政、司法、考試、監察五權并立的思想，具有歷史的進步意義，但孫中山逝世以后，這一體制并未得到真正實現，因為實際上國民大會所擁有的權力很小，而總統的權力很大。（3）從法律上確立了國民黨***的政治體制。法律規定政府主要長官都由國民黨中央執行委員會任命。（4）在中央與地方的關系上，國民政府沒有也不可能實現孫中山先生的軍權制主張，而是中央集權制與地方軍閥割據并存。

3、中華人民共和國行政組織的幾個階段：

◇。第一階段：建國初期（1949－1954）：

《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》是新中國行政組織誕生的標志。

中國人民政治協商會議；中央人民政府委員會；政務院；政治法律、財政經濟、文化教育、人民監察四個委員會。

◇。第二階段：54年憲法體制時期（1955－1966）：

全國人民代表大會——最高國家權力機關；

國務院——（地位）

最高國家權力機關的執行機關、最高國家行政機關。（組成）

總理、副總理、部長、主任、秘書長。

（領導體制）

集體領導（通過全體會議和常務會議進行工作）。（組織結構）

職能機構、直屬機構、辦公機構、秘書機構。

（總理產生）

國家主席提名、全國人大決定、然后國家主席任命。

◇。第三階段：文革及撥亂反正時期（1967－1974）：

軍管會、革命委員會（先是四權合一、后成為黨委領導下的政府機構）、75年憲法（國務院總理由全國人大根據中共中央的提議任免）。

1979年的《地方政府組織法》：縣級以上地方人民代表大會設立常務委員會，從此縣級以上地方人民政府專司行政。

1979年起，各地方革命委員會改稱人民政府。

◇。第四階段：1982年憲法體制（1975－1982）：

國務院——（領導體制）

總理負責制。（總理產生）

國家主席根據全國人大的決定任免。

22、中華人民共和國行政組織的特點

（1）新中國行政組織具有充分的人民性。各族人民通過全國人民代表大會統一行使國家權力。（2）新中國行政組織的設置與運行，本著精簡、統一、效能的原則，不斷進行改革與調整，并取得了一定的成就。它為經濟的發展注入了活力。（3）在處理中央與地方的關系上，我國行政組織基本上貫徹了民主集中制原則。這是通過人民代表大會這一制度來保證的。（4）新中國行政組織在其發展的歷史過程中，也暴露出一些弊端：由于分工過細，造成機構臃腫，職責不清；由于過分強調對口管理，造成了上下級或中央與地方之間權責不清，從而導致人浮于事，效率低下。雖然過去已經進行了幾次大的改革，但往往都陷入了“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。就我國的實際情況分析，高度集權管理體制以及政府對社會經濟事務的直接管理方式是導致這兩個怪圈的根本原因。所以改革開放后，我們在進行由計劃經濟體制轉入社會主義市場經濟體制過程中就認識到，轉變政府職能是我國行政組織改革前提和基礎。

第三章行政組織理論的發展史

一、外國早期的行政組織思想

◇。古希臘、古羅馬的行政組織思想：

1、柏拉圖的行政組織思想

柏拉圖是古希臘著名的哲學家和政治家，他的行政組織思想體現在其代表作《理想國》與《政治家篇》里。他的主要觀點包括如下幾個方面：（1）社會分工是國家行政組織存在的基礎人們在分工的基礎上合作，從而產生了國家。柏拉圖的理想國由三個自由民等級構成：監國者治理城邦、五十保衛國家、工匠從事物質生產。（2）“無學識者不能治國”，只有集知識與權力于一身的哲學家才能承擔。（3）治國者必須重視教育，教育是培養人才的唯一手段。（4）柏拉圖晚年提出了依法行政的思想，因為他感到要實現德才兼備的好人治國十分困難。

2、亞里士多德的行政組織思想

亞里士多德是一位百科全書式的大學者，在他的《政治學》里，他表達了其行政組織思想：（1）他提出了三權分立的雛形，即無論那種整體的國家都應該包括三中機構：議事機構、行政機構、審判機構。（2）設置行政機構的依據在于：城邦事務管理的實際需要；行政機構的設置要以管理的業務或對象為依據；不同的政體有不同的行政機構與之相適應。（3）提出了行政組織應當具有一定的職能，如城邦監護職能、公共財政、軍事職能等。（4）行政人員的任用的原則是：適用、專任、德才兼備。（5）建立行政監督機構對行政人員進行監督。（6）他主張以法治國。

二、中世紀時期西歐的行政組織思想

1、馬基雅維利的行政組織思想。

主要體現在他的《君主論》與《講話集》里。他是世界上第一個論述過國家行政組織管理原則的人。這些原則主要有四項：群眾支持原則；組織內聚力原則；領導者必須具有超出常人能力（決策能力、用人能力、應變能力）的原則；存在下去的原則。

2、官房學派的行政組織思想。

官方學派是指16-18世紀德意志、奧地利的一些財政及行政改革學家和學者，由于彼此觀點接近而形成的一個特殊集團。他們的行政組織思想包括：（1）建立統一的、完整有效的行政組織制度與方法；（2）主張選用優秀的人才來治理國家；（3）主張國家行政組織機構應將管轄的事務分為若干部門來管理；（4）加強國家及政府的權利。

◇。資產階級革命時期的行政組織思想

漢密爾頓的行政組織思想

1、主要體現在《聯邦黨人文集》里。他的主要觀點為：（1）主張擴大行政部門的權力；（2）主張建立強有力的行政組織（統一、穩定、充分的法律支持、足夠的權力）。

2、密爾的行政組織思想

主要體現在《代議制政府》里。他的主要觀點為：（1）衡量一個行政組織工作好壞的標準是能否促進社會利益的增長；（2）政府的職能應該以不妨礙個人自由發展為前提；（3）行政組織合理分工，實行個人負責制；（4）政府的全部工作都要由有特殊專業性的人才來擔任。

三、傳統時期的行政組織理論

1、獨立的、系統的行政組織理論（傳統行政理論）產生的背景

（1）工業革命的完成、要求企業組織管理科學化（2）民主共和國政體的建立與社會文化的發展，要求行政組織管理科學化。（3）政治學理論與管理理論的發展，為行政組織理論的發展提供了理論基礎。政治學理論與管理學理論的發展主要表現在：①行政學從政治學中分化出來，為行政組織學的獨立提供了直接的理論基礎。②西方企業組織管理理論的發展為行政組織理論的發展提供了借鑒與基礎，致使經濟組織理論研究的代表常常成為行政組織理論研究的先驅，③由于種種原因，行政組織理論與一般組織理論的質的差別沒有得到科學的說明。

2、威爾遜的行政組織思想

威爾遜是獨立的行政科學的創始人，他在1887年在《政治學季刊》上發表的《行政學研究》一文，提出了其關于行政組織的思想：要求首先明白行政組織的職能、范圍、任務；倡導改進政府機關的組織機構與工作方法；強調行政組織應成為公眾信賴的機關。

3、泰羅的組織科學原理

美國工程師泰羅被稱為“科學管理之父”，他于1911年出版了其代表作《科學管理原理》。他主要以企業組織為研究對象，在他的作品中涉及到的組織思想有四點：主張將管理職能與作業職能分離開來；強調組織管理職能的專門化；強調組織工作要計劃化、標準化、程序化；強調組織管理中的例外原理，即高層管理人員應當適當放權。

4、法約爾的一般組織理論與原則

法約爾試圖提出一種適合于很多領域的一半組織理論。他他1916年出版的《工業管理與一般管理》中表達了其組織思想：組織與管理密切相關；任何切實有用的理論應當能夠應用于所有的各類組織；他探討了組織的層級機構，主張保持比較小的管理幅度；提出了管理的五要素：計劃、組織、指揮、協調、控制，并提出了14條組織管理原則。

5、韋伯的官僚制行政組織理論：韋伯被稱為“組織理論之父”，他提出了官僚制理論。他認為組織的合法權威有三種來源：習俗慣例；個人魅力；法規理性。法理權威的最適宜的組織形式是官僚制。官僚制組織的特征主要有：第一、組織內的每個成員都占有一個明確說明了具體職權的職位；第二、組織內成員享受的待遇相對固定，并取決于個人的能力和表現；第三、組織內層級節制，強調隸屬關系；第四、強調組織的專門化；第五、組織靠規章制度來加強管理；第六、組織管理以書面文件“檔案”為基礎。

6、古立克、厄威克的組織理論

（1）他們的主要貢獻，在于首次提出了“組織理論”這一學科名稱。（2）古立克總結出了管理的七要素：計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。這七項的英文首字母架在拼成：POSDCRB.（3）古立克與厄威克共同整理出了管理的八條原則：目標原則、權責一致原則、職責原則、等級系列原則、控制幅度原則、專業化原則、協調原則、明確性原則。

7、傳統行政組織理論有什么特點？

答案：首先，由于理論家所處的國度，以及自身的經歷與專長上的差異，是科學管理的行政組織理論、行政管理的行政組織理論與官僚制的行政組織理論無論在思考問題的著眼點，還是在研究與論證問題的方法上都存在明顯差別。其次，由于理論家處在一個相同的經濟、政治時代，其基本價值觀又有相同的取向，所以其理論也有相同之處：第一，都追求組織效率；第二，認為行政組織就是一個目標明確、專業分工、指揮統一、層級節制、幅度適中、權責相稱、協調一致、法規完備的體系；第三，對人性持悲觀態度；第四，采用靜態、機械和理想化的研究和分析方法。這一時期的理論既有突出的貢獻，又有明顯的片面性，其主要表現是：第一，他們在強調行政組織的制度、法規、程序重要性時，沒有看見制度、法規之繁榮可能對組織目標毫無用處；第二，提出的一般組織原則包含了許多合理的基本思想，但過分追求原則的普遍適用性與完美性；第三，強調行政組織非人格化和理性化的同時，忽視了人的主觀能動性及多方面的要求；第四，只看到行政組織的內部各環節的協調而沒有看到正式組織與非正式組織、組織與外部環境之間的互動關系。

8、對傳統行政組織理論的評價：

1）各有側重。

2）有四點相同、或相似處：

①都試圖通過對管理過程的專業化、合理化、標準化，求得效率的提高；

②都認為理想的行政組織就是一個目標明確、專業分工、指揮統一、層級節制、幅度適中、協調一致、法制完備的體系；

③都對人性持悲觀的看法：

④研究方法都是靜態的、結構的、封閉的、理想化的。

3）提出的一些結論奠定了組織理論進一步發展的基礎，至今仍有意義。

4）存在的缺陷：

①注重制度、規范，只看到其積極作用，看不到其可能產生的消極作用；

②提出的原則過于理想化，難以實現；

③在強調組織的非人格化的同時，忽視了人的主觀能動性和需求的多樣性；

④沒有注意到非正式組織以及組織所處組織的影響

四、行為科學的行政組織理論

1、梅奧的人際關系組織理論

梅奧是早期行為科學組織理論的代表人物，是人際關系學說也是行為科學的創始人，代表作是《工業文明里的人的問題》。梅奧與其合作者為研究人際關系，于1923-1926和1927-1932兩次實施了有名的“霍桑實驗”。梅奧的基本思想是：一是提出了“社會人”理論，認為人除了要求獲得勞動收入以外，還希望獲得安定、友誼和歸屬感；二是提出了“非正式組織”的說法，非正式組織以感情邏輯作為價值標準，妥善對待非正式組織有助于提高勞動效率；三是作為新型的組織領導者，其能力主要表現在通過提高組織成員的滿足度來激勵人的“士氣”，以提高組織效率。

2、西蒙的決策組織理論

西蒙是美國著名的行政學家，他以巴納德思想作為出發點，建立起一個更加系統、全面、成熟的現代組織理論體系，尤其主要從行為科學的角度探討了組織決策理論。他是決策理論學派的創始人。其代表作為《管理行為》（或《行政行為》）。西蒙的行政組織四項主要包括：①組織是一個決策系統，組織的功能就是決策。②組織的目標就是追求決策的合理性，而合理性取決于為實現某一目的而合理選擇的手段；由于任何組織和個人在手段和目的上都不可能達到完全的整合，因而職能追求在當時條件下令人滿意的決策。③他發展了巴納德的組織平衡理論，認為組織是由人組成的集體平衡，一方面，組織要為個人根據其貢獻提供一定報酬，另一方面組織成員同時又必須對組織做出貢獻。④他提出了組織影響論，即研究組織如何影響個人的決策行為；影響決策行為的因素有：權威、組織認同、信息溝通、培訓、效率。⑤他提出了組織設計論，認為組織設計要有利于組織決策和為決策所必需的信息傳遞、信息處理工作；要進行合理的組織設計，應當：建立組織的目標體系、進行分工、確立組織的工作中心、進行組織的權力配置。

3、巴納德的組織要素與平衡理論

巴納德是美國公共行政和組織方面的理論家，他的組織理論事實上已經超出了行為科學的框架，是西方現代組織理論中社會系統學派的創始人。他對組織理論的貢獻是：其一，指出組織的本質特征在于，它是一個協作系統；其二，提出了組織作為一個協作系統，必須具備三要素：共同的目標、協作的議員、信息；其三，提出了權威來自于下級接受的思想；其四，提出了組織平衡的思想，他認為組織能否持續村砸，取決于其內外部是否平衡；其五，闡述了非正式組織理論：非正式組織具有傳遞信息的功能，能夠激發和影響組織成員的整體愿望，同時能夠避免正式組織的過多、過濫，非正式組織也需要被正確引導。

4、對行為科學行政組織理論的評價

1）行為科學的行政組織理論有兩個特點：一是重視組織中的人，并認為人是社會人和自我實現人；二是注重實驗和實證的方法。

2）其提出的組織觀有以下7點：

（1）組織與人員是互動關系；

（2）組織不僅有經濟、技術的一面，還有社會、心理的一面；

（3）組織中存在非正式組織，它對成員的行為有很大影響；

（4）權威的基礎在于下級的認可；

（5）個人不僅受經濟因素，而且受社會、心理、文化因素的激勵；

（6）組織中的互相溝通和成員的參與管理非常重要；

（7）組織中存在著角色沖突。

3）行為科學的組織理論揭示了組織的社會心理特征，批判了傳統行政組織理論在這方面的不足，為行政組織理論的發展作出了貢獻。

4）主要缺陷：

（1）過分偏重對人的研究，貶低了結構、制度研究的重要性；

（2）過分強調價值中立和客觀性，忽視了行政組織具有階級性特點，同時也使得研究缺乏理論指導；

（3）沒有深入探討環境對組織的影響。

五、現代行政組織理論

1、卡斯特和羅森茨韋克的行政組織理論（系統權變理論）

他們是美國華盛頓大學的管理學教授，繼柏森斯之后，于1970年合著《組織與管理——系統方法與權變方法》。其主要觀點是：（1）組織是一個開放系統，任何一個組織都必須接受足夠的投入，以維持其正常運轉，同時提供足夠的產出給外部環境，以便保持組織與社會環境的動態平衡關系。（2）組織是一個整體系統，一般由這樣五個分系統構成：目標與價值分系統；技術分系統；社會心理分系統；結構分系統；管理分系統。（3）提出了組織的權變觀念，認為權變觀點所要研究的是組織與外部環境之間的相互關系和各分系統之間的相互關系。權變組織理論所持的基本觀點是：權變理論強調如下思想：①組織具有多變量性，應當具體地研究組織和它所處的環境之間的關系；②每個組織的外部環境和內部分系統都處在動態的變化之中，因而不存在普遍適用于所有環境的組織原則和管理方法。③權變理論致力于謀求組織與外部環境及組織內部各分系統之間的動態的、具體的一致性。

2、柏森斯的行政組織理論

柏森斯代表作是《社會系統論》、《現代社會的結構和進程》。他認為任何一種組織，其本身就是一個處在各個社會系統中的社會分系統，在此社會系統之內又包括了許多小的社會系統。處在社會系統中的組織，必須具備這樣幾個特質：適應環境；達成目標；統一協調；形態維持。這四個方面的特質主要通過組織的三個層級來維持：①決策層級，負責決策和組織方向；②管理層級，負責組織內部各單位的活動和組織與外部團體之間的接觸；③技術層級，這是組織目標的直接完成者。這三個層級有著明確的界限。

3、雷格斯的生態行政組織理論

1947年，美國哈佛大學教授高斯發表《政府生態學》，認為政府組織與行政行為必須考慮到生態環境的因素。1957年，夏威夷大學東西文化研究中心教授雷格斯發表了《農業型與工業型行政模式》一文，1961年出版《行政生態學》一書。其基本思想如下：

（1）提出了三種行政組織模式：融合型——傳統農業社會的行政組織與其他立法、司法組織混同，行政組織內部分化也很低；棱柱型——由農業社會向工業社會過渡的行政組織，既有現代的因素，又有傳統的因素；衍射型——高度發達的工業社會的行政組織與立法、司法組織分開，行政組織內部分工也很清楚，各司其職。（2）雷格斯重點分析了棱柱型即過渡社會的公共行政組織。雷格斯指出：棱柱型行政模式有三種特征：①異質性并存，即在同一社會中呈現不同的制度、不同的行為規范與觀點。②形式主義，即法律與現實的嚴重脫節。③重疊性，即傳統與現代社會的結構彼此重疊。一方面有國會、行政機構、選舉制度，另一方面又有影響很大的家族、宗教團體等。（3）考察了經濟機制、社會機制、社會溝通網絡、政治制度、政治信念、意識形態等外部生態環境與公共形態之間的制約關系。只有與生態環境相適應，并根據這些生態環境的變化適時地做出調整的行政組織，才有可能健康地發展。

4、如何認識系統權變組織理論的特點？

綜合與批判過去的各種組織思想與理論方面取得了突破性的進展。以前看似對立或矛盾的各種理論與方法在系統的框架中、權變的方式下取得了統一協調，從而使人們得以更廣泛、更全面，同時也更深刻地理解組織問題。在這一時期，行政組織被認為是一個開放的，具有新陳代謝功能的系統，其內部又由于不同的子系統構成，系統與環境具有某種界限并與之進行物質、能量、信息的交換。系統權變理論的最大貢獻就是綜合，但他們并沒有超越片面性。因而行政組織理論的發展沒有達到也不可能達到頂點，隨著歷史的發展，它必須有更豐富、更全面的內容，有更新、更科學的方法。

5、對系統權變行政組織理論的評價

1）在綜合與批判以往各種組織思想和理論方面取得了突破性的進展。

2）這一理論，將行政組織視為一個開放的具有新陳代謝功能的系統，其內部又由不同的子系統構成，系統與環境具有某種界限并與之進行交換。這一理論認為，沒有無條件的最佳組織設計和管理方法，組織設計和管理的關鍵在于在環境和組織之間保持動態平衡。

6、行政組織中的帕金森定律與彼得原理

（1）帕金森定律

帕金森是1909年出生的英國著名的歷史學家和行政學理論家。他在1958年出版《帕金森定律》（或為《官場病》），剖析了英國行政部門的種種弊病，其中所反映的這些“弊病”帶有很大的普遍性，在各國引起反響。他認為官場通病主要有三種：其一，職工人數與工作量毫不相關，職工人數總是不斷膨脹；其二，現代政府機構的組織形式越來越多，工作效率卻越來越低；其三，組織的低效源于自發的嫉妒病；其四，豪華的辦公大樓和考究的辦公環境是組織衰退的征兆。

（2）彼得原理　美國管理組織學者彼得與記者霍爾在1969年合作出版《彼得原理》（或《升官病》），作者認為，每個組織都充塞著不稱職者，每個人都想晉升到他不能勝任的職位。如果每個人都降一級，做他能勝任的工作，就會使組織效率大大提高。人類任何有組織的事業都受到彼得原理的支配，行政組織也不例外。

7、新公共行政學組織理論

新公共行政學派是20世紀70年代以來美國行政學界最活躍的一個學派，以弗雷德里克森為代表，關注社會公平，致力于對行政道德問題的研究。（1）對傳統公共行政學

“效率至上”的反思與批判　公共行政的核心價值不應當是效率，而應當是社會公平。傳統行政學堅持政治與行政分開，過分強調效率，結果在經濟增長、科技進步的同時，卻出現了各種社會危機。應當賦予現代公共行政以倫理的內容，以增強行政人員的責任感，讓管理者承擔其社會責任，把出色的管理和社會公平作為社會準則及其基本行為的出發點。（2）主張效率至上轉為公平至上，強調公共行政組織的變革行政組織變革的終極目標，是建立民主行政之模型。新公共行政學派提出應減少層級節制，分權、放權，廣泛吸收公眾參與。公共行政組織設計應遵循兩個目標：顧客導向；應變靈活。（3）提出公共行政組織存在著分配、整合、邊際交換和社會感情等四種基本運作過程　①分配過程，這是新公共行政學的中心內容。應從公共行政項目效益的角度，來處理相關群體中人的物質和服務的分配問題。②整個過程，指通過權威層級來協調組織中成員的工作過程。主張采用非結構、非正式和非權威的整合技術，來增強行政組織凝聚力。③邊際交換過程，指行政組織與其他相關組織及群體之間（比如立法機構、利益團體）建立相互依存的共生關系的過程。邊際交換方式的發展，首先需要服務對象更多地參與，其次是要發展新型的政府部門間的關系。④社會情感過程，這是一種社會情感的訓練過程，同時又是行政體制改革基本工具。功過訓練，降低行政人員對權威層依賴，提高行政機構整體適應各種社會環境能力。

8、企業家政府組織理論

企業家政府理論也是美國近年來最為流行的行政學派，是美國學者奧斯本和蓋不勒在1992年合著的《重新創造政府》中首先提出來的，其基本思想是把企業經營的一些成功經驗運用到政府中來，使政府能夠注重投入，提高行政效率，以重新塑造政府形象。這種理論主張從根本上改變政府的行為方式，希望政府能向企業一樣充滿活力，參與競爭，樹立顧客意識，簡政放權，放松規制，從而建立一個花錢少，辦事效率高的政府。他們認為企業局應當具備十大特征：

9、對現代行政組織理論的評述

（1）通過對傳統行政組織理論和行為科學組織理論的批判，現代組織理論提出要建立具有綜合性、開放性、有機性和總體性特征的新型政府主張。他們注重對組織的系統性、生態性、權變性的研究，把組織看作是一個系統，并且是與內外環境密不可分的一個開放系統。

（2）現代組織理論也有不足：一是強調被動地適應環境，而非主動地促進環境的改變；二是過分強調組織的變數，忽略了對組織的基本原則和運行規律的研究。

（3）目前，現代行政組織理論不斷倡導變革，要求政府放松規制、下放權力、重視民主參與、提高應變能力、重視服務對象。

第四章：中國行政組織理論

一、中國古代行政思想

1、儒家的行政組織思想（1）孔子的行政組織思想。孔子是儒家學派的創始人，他提出了以“禮”為核心的行政組織思想。他的主要觀點是：維護嚴格的等級秩序；強調組織內的和諧；如果選拔正直的人來參與管理，百姓就能服從統治。

（2）孟子的行政組織思想。孟子發展了儒家的思想，其主要的行政組織思想表現在：①主張以人為本的行政組織思想，認為“仁”是國家行政的目標，又是行政組織內部的組織原則　②主張舉賢任能的用人原則，對于賢能的人，一要尊重，二要給與優厚的生活待遇，要重用；③他提出了專業化分工的思想，指出有的人從事腦力勞動，是管理者，有人從事體力勞動，是被管理者。

（3）荀子的行政組織思想。荀子是儒家行政組織思想的集大成者，其行政組織思想主要是：他主張禮法結合的行政組織思想，認為禮法結合，就能治理好國家；論述了社會分工與組織的重要性，認為“分”是組織管理的手段，是社會有序化的標志；指出“義”是人類組織的行為規范，是組織存在的基礎，有了義，才能使組織團結一致，戰勝自然，并使組織生存和發展；他也提出了選閑任能的用人思想，認為應當把選賢任能放在提高行政組織效率和國家安危的高度來認識。

2、法家（商鞅和韓非）的行政組織思想

（1）商鞅的行政組織思想。其主要觀點是：以法為本，特別重視法，認為法是行政組織活動的準繩；強調組織領導的統一性，認為領導權應該為君主所獨攬。

（2）韓非的行政組織思想。韓非是法家思想的集大成者，他對早期法家的“法、術、勢”的思想兼收并蓄，完善了以法為中心的法家行政組織思想。他的主要思想是：他分析了法、術、勢各自的含義，認為法就是行政組織規定的一系列行為準則，術是統治術（即君主根據行政任務授予臣下一定職位，并進行考核），勢是君主的絕對權威；他主張用法、術、勢兼用的手段治理國家和行政組織自身，他強調勢是法和術的前提，強調君主的絕對權威，強調中央集權；他強調組織分級管理與監督原則，認為君主責任是考察和監督，而不是直接去治民。

3、道家的行政組織思想

老子是道家學派的創始人，其主要思想包括：崇尚“無為而治”，主張管理者不要過多干預；提出善下的用人思想，善于用人的人應當對人才謙和，以把人才吸引在自己周圍；

4、道家的“無為而治”行政組織思想與今天的“有限政府論”有何聯系與區別？

（1）兩者的共同點在于，都主張管理者不要過多干預，上層管理者應當盡量按客觀規律辦事。（2）兩者之間有著很大的區別：老子的“無為而治”行政組織思想從本質上看還是一種比較消極的管理方式，它采取的是一種聽之任之，完全順其自然的方式，這樣的管理最終既不會有很高的效率，更不會獲得大的效益。今天人們所提倡的“有限政府論”與老子的“無為而治”行政組織思想相比有著很大差別。它從根本上而言，不是讓政府不管，而是要盡量少管一些具體的、業務上的事情；它采取了分權的思想，在中央和地方之間，在政府部門與企業、社會團體或社會中介組織之間進行了有效的分工，各司其職。政府從一些具體事務上脫身出來，可以集中力量抓好宏觀管理，集中力量辦好一些事關全局的大事。“有限政府”最終追求的是一種高效率和高效益。

5、墨家的行政組織思想

墨子是墨家學派的創始人，其行政組織思想主要內容是：提出了尚同的組織原則，認為應當政令統一，實施自上而下管理；主張尚賢用人原則，賢人一旦被錄用，就應當使他們有職有權；強調組織中上下溝通必要性；認識到組織中參謀、智囊人員的重要性，主張領導人員應當博采眾長；提出了“節用”“非樂”的組織經濟原則。

6、對中國古代行政組織思想的評述

中國古代行政組織思想源遠流長，其內容比外國同時期的行政組織思想更為豐富和深刻。其中，有很多在今天仍然值得借鑒，例如政令統一的思想、權責統一的思想、組織和諧與內聚力思想、組織與效率思想等等。同時，中國古代行政組織思想也存在一些不足：當時的行政組織思想大多是片斷地、不系統的，而且沒有對行政組織專門論述，更多的是隱藏在古代思想家的治國方略之中。

二、中國近代行政組織思想

1、孫中山行政組織思想（1）創五權分立原則，謀求“萬能政府”　①孫中山主張按五院制形式構建一個高效率的“萬能政府”。提出立法、行政、司法、監察、考試五權分立原則，并主張按五權分立原則采取五院制形式來構建中華民國政府，即立法院、行政院、司法院、監察院和考試院。②他認為為了保證選拔官員的公正性，應當由獨立與行政部門的考試院來選拔人才。同時，用來監督和裁判官吏的監察機關也應當獨立，以保證行政機關公正行事。③孫中山“五權分立”思想的理論依據是權能分立學說，他主張人民掌握“政權”，政府實施“治權”。他的“五權分立”是對西方三權分立思想的重大發展，目的是要把中華民國建成世界上最完善、最健全的資產階級民主共和國。

（2）倡導地方自治，提出均權制主張　①孫中山認為，應當使人民直接在基層行使民權，這是民主制度的基礎，也是國家的希望。同時，他在倡導地方自治的同時，也強調國家的集中統一。②關于中央與地方的權限，孫中山提出了“均權主義”的思想。將國家的集中統一與地方的自治相結合，凡是全國性事務由中央管理，適合因地制宜的地方事務則由地方政府慣例。

（3）重視人才培養與合理使用，強調人盡其才。

2、孫中山行政組織思想對我國當代行政組織發展有何借鑒意義？

（1）孫中山主張五權應當在民意的基礎上集中，在集中的基礎上由政府來管理。這對于我國更好地堅持和發展民主集中制頗有現實意義。（2）他提出中央和地方適當分權，這種思想有利于進一步完善我國的行政組織體制。（3）他重視人才，主張量才使用，反對人浮于事，任人唯親。這也是現代人力資源開發的一項重要思想。

3、毛澤東行政組織思想：

是以馬克思主義行政組織思想為淵源的。它是在馬克思主義行政組織理論的指導下，經過根據地政權建設和新中國國家行政管理實踐的長期探索而逐步形成中國社會主義行政組織理論。

（1）關于社會主義國家行政組織的性質

①我國行政組織是人民自己的政府，必須以為人民服務為宗旨。我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是社會事務管理的主體，這是區別于資本主義國家行政組織的根本標志。②我國行政組織必須對人民代表大會負責。③我國的行政組織必須堅持服從共產黨的領導。這是我國社會主義行政組織的一條基本原則。

（2）關于社會主義國家行政組織的職能

包括社會職能和政治職能兩個方面。總的趨勢是：政治職能逐漸減弱，社會管理職能逐漸增強。

（3）關于社會主義國家行政組織設置與運行的原則

①社會主義國家行政組織的設置與運行必須貫徹精簡、統一、效能、節約和反對官僚主義的原則。②反對官僚主義。必須將反對官僚主義作為社會主義國家行政組織建設的一項重要的原則。

（4）關于中央政府和地方政府的權力分配

主要提出了要調動中央和地方兩個積極性和統一領導、分級管理的思想。既要維護中央的集中統一領導，又要充分調動地方的積極性。著重強調的是，在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。

4、鄧小平行政組織思想

鄧小平行政組織思想，是鄧小平理論的重要組成部分，是鄧小平對馬列主義、毛澤東行政組織理論的繼承和發展。鄧小平的行政組織思想體現在他的《黨和國家領導制度的改革》。鄧小平的主要行政思想有：

（1）行政組織應以經濟職能為中心，強調我國政府工作必須以經濟建設為中心，大力發展社會生產力。

（2）行政組織必須進行改革（比較重要）

①行政組織改革的必要性。鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》一文中指出，應該“真正建立從國務院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統”。要達到這一目的，必須進行行政組織改革。②要改革行政組織權力過分集中的問題，合理地分配中央與地方行政組織職權的關系。在中央與地方的關系上，鄧小平一面強調“中央要有權為”，另一方面也主張讓地方有更多的自主權，強調應該有計劃的大膽地下放權力，而且地方個政府也有一個權力下放的問題。③要改革黨政不分的問題，理順黨政關系。④

要改革政企關系，實行政企分開，讓企業成為相對獨立的經濟實體。⑤要進行機構改革。機構改革是行政體制改革的重要內容，精簡機構是一場革命。黨的十一屆三中全會以來，我國先后進行了四次較大的政府機構改革，四次改革都要轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率。特別是1998年的國務院機構改革成績斐然。

（3）行政組織必須克服官僚主義，提高行政效率：鄧小平指出，“克服官僚主義是擺在我們面前的一個大問題”，克服官僚主義斯行政組織體制改革的目標。

（4）行政組織必須加強法制建設

①必須加強組織制度建設。必須制定一系列的法規，使政府做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。②重視組織機構的編制立法。鄧小平堅持主張用法規的形式來控制機構設置和人員編制。

③主張建立嚴格的工作責任制。一是要擴大管理人員的權限，責任到人就要權力到人；二是要善于選用人員，量才授予職責；三是要嚴格考核，賞罰分明。只有這樣，才能提高工作效率。④

強調建立科學的干部人事管理制度：第一，建立老干部離退休制度，廢除實際上存在的干部領導職務終身制。第二，實現干部隊伍的“四化”，即革命化、年輕化、知識化、專業化。第三，加強對干部的任職任期慣例，健全干部的招考、任免等各項制度。第四，把競爭機制引入干部人事制度，嚴格監督管理，注重能力。

5、鄧小平行政組織思想對于當前我國行政組織改革指導意義

鄧小平關于行政組織思想的很多論述，都是我國現階段行政組織改革的行動指南：他指出，行政組織應該以經濟職能為中心，行政組織必須克服官僚主義，提高工作效率，行政組織必須進行改革，行政組織必須加強法制建設。這些是我國進行行政組織建立所應當時時依據的指導方針。對于行政組織改革，鄧小平強調了很多重點，這些已經成為我國現階段行政組織改革的重要指導方針。（1）鄧小平指出了行政組織改革的必要性：只有改革行政組織中機構重疊，效率低下的現象，才會更加有力地推進我國的社會主義現代化建設。（2）他指出，要改革行政權力過分集中的問題，合理地分配中央與地方行政組織的職權關系。應當把中央的統一領導和地方積極性、主動性的發揮很好地結合起來。（3）要著力于改革黨政關系，實現“黨管干部”、“黨管大事”。（4）要改革政企關系，實行政企分開，讓企業成為相對獨立的經濟實體。這是針對長期以來，政府對企業牢牢控制，管得過多過死，導致其缺乏合理的路線而提出的。（5）必須進行機構改革，建立廉潔高效的政府。

6、對中國近現代行政組織思想的評述

（1）孫中山的行政組織思想在中國歷史上具有特殊地位，有著承前啟后的作用。他將中國古代的治國經驗與西方的治國之規結合起來，夢想建立一個“萬能”的政府。盡管他的許多主張在今天看來是有局限的，但是其中的不少主張在今天也有很大借鑒意義。

（2）毛澤東、鄧小平的行政組織思想，構成了當代中國的行政組織理論，是我國當前行政組織建設和改革的帶根本性的指導思想，是馬克思行政組織理論的重要組成部分。以毛澤東為代表的新中國第一代領導集體，在領導根據地建設和新中國的行政管理的實踐中，提出了一系列關于行政組織建設與管理的思想。這為我國行政組織的建設與官吏奠定了理論基礎。以鄧小平為核心的新中國第二代領導集體，明確提出了改革行政管理體制的一系列原則、方針。改革是鄧小平行政組織思想的核心內容。鄧小平的行政組織思想，實際上是對毛澤東行政組織思想的繼承和發展。

第五章

行政組織結構

一節：1、行政組織結構的含義和構成組織結構

定義

行政組織結構即行政組織各要素的排列組合方式。構成行政組織基本框架的實質是分工；職位是構成行政組織結構的基本要素；整個框架由四個層次組成。

構成職位是構成行政組織結構的基本要素。

在職位的基礎上，有四個層級：工作單位→工作部門→工作層級→整個國家。

2、行政組織結構的功能

在行政機構的運行中，良好的行政組織結構是完成行政組織目標、提高行政效率的物質基礎，它有著重要的行政功能。（1）合理的組織結構能有效地滿足行政組織目標的需要。（2）合理的組織結構，有利于穩定工作人員的情緒，調動工作人員的積極性。（3）合理的組織結構，能使組織保持良好的溝通關系。（4）合理的組織結構是提高微觀和宏觀行政效率的前提條件。

3、合理的行政組織結構的標準：

（1）任務與組織平衡（2）按比例設置單位和人員（3）分工明確、合作良好（4）適應環境、具有彈性。

二節、行政組織的縱向結構的定義

1、行政組織的宏觀縱向分工

行政組織的宏觀縱向分工是反映不同層級政府之間的分工，是以層級制為基礎的垂直分工。它是指政府為了有效地發揮行政組織的功能，首先要將國家所管轄地域分成許多塊，由不同的行政組織進行管理。為此，除了設置管理全國社會事務的中央行政組織外，還設有管理局部地區的地方行政組織。

宏觀縱向分工的特點是：層級越高，管轄的范圍越廣，但組織的數量越少；層級越低，管轄的范圍越小，但組織的數量越多。不同層行政組織之間管轄的職能，既有相同的一面，即都要管理社會、經濟、文化等事務；又有不同的一面，一般而言，凡是屬于全國性的宏觀問題，歸中央行政組織管理，凡是屬于本地方的事務，歸地方行政組織管理。由于行政組織的多少與層級成反比關系，故從總體結構上看，它呈現一個金字塔形的結構。

2、行政組織的微觀縱向分工

（1）行政組織的微觀縱向分工，是指各級政府或各個部門內部層級的分工。（2）微觀縱向分工的原因：各級政府或各個部門承擔本轄區范圍內或本部門的行政任務，為完成任務，達到目標，就必須將任務層層分解，直至落實到每一個職位。（3）微觀縱向分工的特點是：它們之間的分工關系是以職能的隸屬關系為標準。由于各系統的職能可以分解為許多子系統，故它們之間的領導也呈現出金字塔式的垂直領導關系。

3、行政組織縱向分工的職責分配關系

最高層次的行政組織為決策層，負責制定本部門行政的總目標、總方針、總政策，最大努力滿足社會對本部門的需要，最優地完成本部門的工作目標。最高層次的行政組織是一個開放的、面向社會的行政組織。

中層行政組織為協調指揮層，負責執行本部門最高行政組織制定的總決策、目標、方針和政策，以此為依據結合本單位具體工作對象的實際，制定本單位的具體工作目標、工作方案，并負責組織、協調、指揮等工作。因此，中層行政組織為半開放半封閉系統。

基層行政組織為技術操作層，其任務是執行中層行政組織的實施方案。它基本為封閉型。

4、行政組織縱向結構的優缺點

（1）優點：①分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內，能做到事權集中，統一指揮；②行動迅速，能及時地根據本地情況做出決策，就地實施；③、能發揮各個層級行政組織的積極性、創造性；④、各層級行政首長負責全面管理工作，有利于培養全面型管理人才；

（2）缺點：①、行政首長管轄的事務過多，難以事事精通；②容易形成地方政府的條塊分割；不利于各地經濟和文化的交流與發展。③、容易犯地方主義的錯誤，不利于中央對地方的宏觀控制

三節、行政組織橫向分工的定義

1、行政組織的橫向分工就是行政組織的部門分工。

2、橫向分工有兩種：

（1）

宏觀的橫向分工（即一級政府內的部門分工）；（2）

微觀的橫向分工（即一個部門內的結構和職位的劃分）。

3、行政組織橫向分工的必要性

（1）適應行政管理有效性的需要；（2）適應行政管理專業化的需要；（3）適應行政管理綜合協調、宏觀管理的需要；（4）適應行政管理程序化的需要。

4、行政組織橫向分工（或橫向劃分）種類

按業務性質分工

定義：指根據行政管理的業務性質的異同設置行政組織。

優點：⑴符合專業分工的原則；

⑵有利于政策、法規的統一；

⑶事權統一，便于協調

缺點：⑴如業務事權過于集中，易造成條條分割；

⑵如分割過細，易造成部門林立；

⑶如業務性質不清，易產生組織沖突。

按管理程序分工

定義：指根據行政管理工作過程的程序設置行政組織。

優點：⑴有利于提高行政人員的專業技術水平；

⑵有利于降低物質投入；

⑶有利于提高行政管理的整體效能。

缺點：⑴容易產重技術、輕政策，重手段、輕目的的傾向；

⑵多數工作程序無法獨立出來，在使用上有一定的局限性。

按管理對象分工

定義：指根據行政組織服務的人群、物品為對象，設置行政部門。

優點：⑴可使行政工作專業化，有利于提高行政效率；

⑵使政民關系簡單化，易于溝通民政關系。

缺點：⑴隨著管理對象的增加，會導致行政組織部門林立；

⑵容易割裂對象之間的相互聯系，導致綜合性工作無人負責

⑶容易造成行業的本位主義；

⑷容易與按業務性質劃分部門發生重復、交叉。

按行政區劃分工

定義：指根據不同的行政區劃設置行政部門。

優點：⑴便于地方政府因地制宜地制定政策；

⑵便于一個地區內各項工作的協調、配合；

⑶能分擔上級政府的工作，有利于提高上級政府的行政效率。

缺點：⑴劃分行政區劃的標準難以掌握；

⑵容易導致地方主義，妨礙國家、民族整體事業的發展。

5、行政組織橫向結構的優缺點

（1）優點：①使行政組織成員在專的基礎上精通業務；②從上到下形成條條，易于形成統一的方針政策；③各個部門分工負責，使各個層級的行政首長能夠集中精力考慮全局的大問題。

（2）缺點：①易于形成各個部門條條分割，各個不同的業務部門之間難以相互溝通和協調；②自上而下的各部門形成的條條伸向各個基層，不利于地方層級的行政組織因地制宜地貫徹上級的政策，抑制了地方的積極性。

1、管理層次與管理幅度的反比例關系

（1）①行政組織的縱向結構形成行政組織的層級制，橫向結構形成行政組織的職能制。②層級制形成管理層次，管理層次體現著決策者與執行者之間的距離。距離越近，上下級之間溝通越及時，執行決策就能更加及時、準確；反之相反。因此，為了提高行政效率，行政層次越少越好。③職能制形成管理幅度。它包括各級政府的分部化，以及各級政府所管轄地區分部化所產生的下級政府的數目。管理幅度越窄，行政首長對其管理的效率越高；管理幅度越寬，行政首長對其管理的效率越低。

（2）在同一個行政組織中，管理層次和管理幅度之間的關系表現為：在一定的被管理工作量或地域條件下，管理幅度與管理層次成反比例關系，即幅度越大，層次就越少；反之，管理幅度越小，則管理層級就越多，這就是行政管理層次和幅度相互關系規律。

（3）對實際的行政管理的啟示。根據上述規律，當管理幅度能夠增大時，就可以減少管理層次，精簡行政組織機構，使行政領導接近基層，有利于及時處理問題，提高行政效率。但是當管理幅度過大時，上級機關及領導者超負荷運行時，就會影響管理工作的有效性，這時應當適當增加管理層次，縮小管理幅度。才能使行政管理工作正常運行。這種選擇的科學性體現著管理的藝術，關健在于必須根據國情和行政管理的需求加以確定，根據各管理因素的變量關系來確定其最佳的適度點。

2、決定管理層次和管理幅度比例關系的主要因素包括哪些？

1）、領導者所在的縱向層次；2）下屬工作的性質及難易程度；　3）領導者個人的水平和能力的高低；

4）被管理者的素質的高低；5）集權、分權與授權的程度；6）下級單位所在的位置，以及交通、通訊狀況；

7)技術裝備和工作條件。第六章：行政組織體制

一、定義、地位（作用）和種類

定義

體制是指一個組織的制度及運行方式，行政組織的體制指的是其制度化的權力分配關系，以及運行方式。

地位

行政組織的權力關系是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個組織運行的動力。行政組織權力分配關系科學與否，關系行政組織能否完成階級職能和社會職能，關系到其效率的高低。

類型

按中央政府與地方政府關系劃分

集權制、分權制、均權制

按決策權的歸屬來劃分

首長制、委員制、混合制

按層級制與部門的關系來劃分

完整制、分離制

按新出現的城市首長的權力關系來劃分

名譽市長制、市經理制

二、行政組織體制的地位與作用

（1）行政組織體制與行政組織結構的關系　行政組織結構是行政組織的載體，而行政組織權力分配關系則是行政組織結構的靈魂和核心，也是整個行政組織運行的動力。沒有權力的分配，也就沒有結構的分工；沒有權力中服從與被服從、指揮與被指揮的關系，行政組織就無法有共同的目標和共同的行動。

（2）研究行政組織體制的意義　行政權力分配科學與否，關系著行政組織階級職能和社會職能完成的好壞，關系到行政組織效率的高低，因此，必須加緊研究行政組織體制，以促進行政權力分配的科學化。（3）行政組織體制的分類從中央與地方政府的關系看，有集權制、分權制和均權制；從決策權歸屬來看，又首長制、委員會制、混合制；從層級與部門關系看，有完整制、分離制。

三、集權制、分權制、均權制的定義、優點和缺點

根據中央與地方的權力關系劃分

集權制

定義

優點

（1）政令統一，防止政出多門；（2）層級節制，指揮靈便，有利于提高效率。（3）集中力量辦大事，防止盲目建設和資源浪費。

缺點

（1）、事事聽從中央安排，不利于發揮地方積極性、主動性。（2）容易導致中央獨裁。（3）層次繁多，不能及時果斷地處理政務。（4）下級對上級過分依賴，不利于調動員工的工作責任心。

分權制

定義

優點

（1）政府能夠因地制宜、更加靈活機動地處理本地事務。（2）分權分工，可以防止上級專斷與個人獨裁。（3）分級治事，符合民主原則則，可以發揮員工的主動性，激發其責任心，培養其獨立工作的能力。

缺點

（1）地方權力過大，容易形成地方主義，甚至導致國家分裂。（2）分權過度，必導致全國各地經濟的畸形發展，加劇地區間的不平衡。（3）地方權限過大，上有政策下有對策，中央統一的政策、法規難以得到有效貫徹。

均權制

定義

優點

既可保證中央的政令統一，又能發揮地方的積極性和創造性。

缺點

若均權制不當，則會揚集權制和分權制之短。

四、集權制、分權制與均權制的正確運用（中央政府與地方政府權力分配關系）

（1）制約中央政府與地方政府權力分配關系的兩個因素：

①社會的需要，特別是經濟上的需要。②國家的結構形式：單一制國家多實行集權制；凡實行聯邦制的國家，多實行分權制。

（2）我國社會主義市場經濟條件下，如何分配中央政府與地方政府的權力關系。

①市場經濟對政府職能的總體要求。決定了政府具有調控宏觀經濟發展的方向、維持市場秩序、保障公共產品以及服務提供的職能。這三大職能如何在中央政府和地方政府之間進行分配，這是當今市場經濟條件下，中央與地方權力分配關系的基本內容。②市場經濟要求中央政府具有國民經濟宏觀調控和維護市場秩序的職能。③市場經濟要求地方政府在中央統一法制規范下主要負責實施本地區的各種保障職能。④中央適度集權與地方適度分權即均權制具有很大的優越性。

凡是屬于宏觀的經濟及社會事務，由中央政府及其在各地的分支機構管理，地方政府不得染指；凡是屬于地方事務，在中央政府的統一法制規范下，由地方政府自主決策、獨立經辦，中央政府不加干涉。只有少數事項，由中央和地方共同負責。這種按事權的性質進行的分工體制有兩大優點：第一，它們之間是按職能分工的，不是按管理程序分工的，兩者各管一塊，不會出現職能不清的問題；第二，按職能分工基本上不會造成中央集權過多或地方分權過多的問題。它們之間的權力界限基本上是清楚的，因而也能穩定，不會造成一放就亂、一收就死的現象。

五、首長制、委員會制、混合制的定義、優點和缺點

根據掌握最高決策權人數劃分

首長制

定義

優點

①事權集中，辦事果斷，指揮統一，行動迅速，利于行政效率的提高；③責任明確，權責利統一，可避免職責不清、互相推諉，無人負責等弊端的發生；③易于保密，減少扯皮。

缺點

①首長個人獨攬全權，易形成個人專制；②若無有效的監督，首長易濫用職權，拉幫結派，營私舞弊③首長一人智力、精力有限，若不充分發揮民主，易陷于短見，對問題的考慮難以周詳。

委員會制

定義

優點

①能夠集思廣益，容納各方面的意見，集中多人的智慧，考慮問題比較全面；①集體承擔責任，利于協調一致地推行計劃；①互相監督，不徇私舞弊。

缺點：

缺點

①責任分散，且很不明確，對決策后果易出現爭功逶過現象；①議而不決，決而不行，浪費時間；①委員之間地位平等，權責相同，難于彼此協調，人多嘴雜，也難以保守國家秘密。

混合制

定義

優點

①可同時兼顧首長制和委員會制的優點，而避免二者的弊端，既有利于權責集中統一，又便于集思廣益。既可避免個人獨裁，又可避免無人負責。

缺點

若運用不當，則會同時兼有首長制與委員會制之弊，一方面是個人專斷，以權謀私，另一方面是權責不清，爭功逶過。

六、首長制、委員會制與混合制的正確運用

首長制、委員會制各有利弊，并無絕對優劣，應該視情況而靈活運用，不可偏于一隅。決策中最重要的是辦事迅速，交給一人辦比交給多人辦更好；決策要深思熟慮，交給多人比交給一人辦好。也就是說，首長制運用于行政、執行、技術、軍事等性質的事務，委員會制則運用于顧問、討論、立法、決策、調節等性質的工作。

七、完整制、分離制的定義、優點和缺點

根據同一層級部門隸屬關系劃分

完整制

定義

優點

①在一般政府內權責集中，指揮統一，可令行禁止，防止遲緩推諉；②各部門互相合作，協調配合，可減少單位間的摩擦與沖突，并避免單位間的工作重復。

缺點

①權力過分集中于地方政府，易形成一級行政首長的個人專權；②易形成地方本位主義，不利于上級方針政策的貫徹落實，不利于中央政府對全國的宏觀控制。

分離制

定義

優點

①領導權力分散，并互相牽制，可防止一級行政首長的獨裁專權；①實行二元化領導，既有利于上級方針政策的有效貫徹，也有利于下級政府因地制宜地實施。

缺點

①權力分散，易導致多頭指揮，政令沖突，使得任何一個領導機關均指揮不靈；①政出多門，易導致下級無所適從，或利用矛盾為自己服務。

八、完整制與分離制的正確運用

完整制與分離制各有利弊，主要應根據國家結構形式——單一制或聯邦制的不同而加以靈活運用。凡聯邦制國家，在聯邦成員單位這一級政府內，實行完整制，該級政府部門只受本級政府領導，不受聯邦政府領導；但在成員單位以下的地方政府，仍實行分離制，既受同級政府領導，又受成員單位政府同一部門的領導。在單一制國家，凡實行中央集權制的國家，各級地方政府的各部門均實行分離制，既受同級政府領導，又受上級政府的同一類部門領導；凡實行分權制的國家，高級地方政府的各個部門一般只受同級政府領導，基本上不受中央政府同一類部門領導。一般而言，在當今市場經濟條件下，高級地方政府主要適宜采用完整制。

九、我國應當如何實行完整制與分離制？

（1）與計劃經濟體制相適應的我國是單一制國家，又是實行中央集權制的國家，故各級政府中各個行政部門均實行雙重領導體制——分離制，既受同級政府領導，又受上級同類部門領導。這種領導體制是和我國當時的情況相適應的，對我國當時的社會主義建設起了很重要的推動作用。（2）自我國開始由計劃經濟體制轉向市場經濟體制的改革以后，在中央政府與地方政府之間逐漸實行了按事務的宏觀、微觀性質進行分工，凡屬純地方性的微觀事務，就只屬于地方政府領導，勿須向中央政府一一請示，因此對這些部門可實行完整制領導；而那些純屬宏觀調控性的事務，則應由中央政府管理，地方政府不得染指，不存在對這些事務的雙重領導問題。（3）只有需中央與地方共同管理的事務部門，則應實行分離制，既歸本級政府首腦機關領導，又歸中央政府同類部門領導。（4）至于地方政府之間的部門領導體制問題，按此類推，視不同情況分別采取分離制或完整制。只有這樣，才能適應社會主義市場經濟的需要，從而有利于提高行政效率。

十、名譽市長制、市經理制的定義、優點和缺點

根據城市首長產生的方式和職分

名譽市長制

定義

優點

權責集中，機構精簡，可有效避免行政與立法機構之間的對立與沖突。

缺點

①沒有一個統一負責的行政首長，各行政部門之間難以協調；①行政、立法職能由同一委員會行使，使行政失去了立法的控制與監督；①議會或與委員會的組成人員由選舉產生，難以保證其能力和專長適宜于其所從事的行政工作。

市經理制制

定義

作為立法機關的市議會或市委員會由選民選舉產生，專門負責制定各種政策和法律，并控制財權。市委員會根據市政管理的需要，聘請一位受過專門訓練的市政專家為市經理，以專門負責領導與管理市政府的各項工作。

優點

①有一個統一而高度負責的行政首長，便于統一指揮，提高行政工作效率；②行政首長由市政專家擔任，有利于提高城市管理的科學化水平；③市經理對民選的市委員會負責，市委員會對選民負責，使得專家的特長與民選的意志得以較好結合。

缺點

市經理制的弊端是它可能產生急于求成的短期行為。

第七章

行政組織類型

一、以行政職權大小分類

1、統率機關的職責（1）計劃決策：統率機關及其首長根據黨和國家制定的戰略目標與總體規劃，從實際出發，制訂和負責審批本地區、本部門和本單位行政工作的發展規劃，并負責在調查研究的基礎上就行政工作的重大問題作出決策。（2）組織指揮：統率機關及其首長在行政管理過程中，負有組織指揮本機關一切行政活動之權，它負責對所轄區域的行政工作進行統一領導，并進行指揮、協調、監督與溝通，以理順機關與機關、人與人、活動與活動之間的關系，使整個行政系統密切配合，和諧運轉，有效地促進行政目標的實現。（3）選人用人：統率機關及其首長有人事任免及獎懲僅，它們本著用人與治事相一致及考核與獎懲相統一的原則，進賢任能，同時又根據下屬人員的工作情況，獎優罰劣，以充分發揮全體工作人員的積極性與主動性。（4）編制財務預算：財為行政之母，一切行政均離不開財權，行政管理活動必須要有一定的財力、物力作保證，才能確保行政決策、計劃的實現。（5）應有相應的行政責任：包括行政管理中應負的政治責任、法律責任和工作責任。

2、被統率機關的職責總的職責：忠實地貫徹執行行政首腦機關的決策與命令，圓滿地完成行政首長所交辦的任務。具體職責（1）依據國家法律與首腦機關的決策，制定具體的實施計劃；（2）做好實施計劃的思想、組織與物質的準備，并根據決策目標將所屬人員按精干、效能、統一和權責分明的原則有效地組織起來；（3）在具體執行過程中，要做好指揮、協調、溝通與授權工作；（4）協助行政首長處理本機關內部各種日常事務。

二、以行政業務性質分類

3、業務機關的職責：在同級政府或上級同類部門的領導下，專門負責領導和管理某一方面行政事務。具體職責是：（1）計劃。即根據決策目標，制定實施計劃與措施。（2）執行。合理組織人力、物力與財力，有效進行指揮，以保證決策目標順利實現。（3）考核。定期對本機關工作人員的工作能力、工作態度及工作績效進行考核，并以次作為晉升與獎勵依據。（4）報告。將工作進展情況及遇到的問題及時向上級匯報。

4、輔助機關的職責：（1）協助行政首長處理日常事務。輔助機關應根據行政首長要求，起草公文、組織會議，接待各種來訪人員。（2）深入實際，收集研究信息。輔助機關應就本組織面臨的復雜問題進行深入的社會調查，并在此基礎上分析研究，而后提出研究報告，供首長決策時參考。同時，還應對本機關今后工作的發展方向進行超前性研究與分析。（3）上傳下達，綜合協調。輔助機關應將行政首長命令、指示及時傳達給下級，又將群眾及下級的要求與呼聲及時向領導反映，以便首長隨時掌握機關內外的情況。同時，輔助機關還應代表行政首長聯系廣大人民群眾，協調機關內部的各種關系。（4）管理本機關的人、財、物。一方面要管理本機關工作人員的考核、培訓及福利等具體事務，另一方面要負責本機關財務收支記錄與保管，同時還要負責機關物資的購置、保管、房屋的建造、維修等工作。

5、綜合性管理機關：

6、專門性管理機關的設置：應盡量將專業相近部門合并到一個部門管理，實行大部制。同時，應將政府對專業對象管理，從微觀、宏觀并重轉為以宏觀管理為主。

三、以行政活動程序分類，行政組織可以分為:（1）決策機關　它是指在行政活動中做出決定、制定規劃、發布命令的機關。其職權同統率機關的職權基本相似。（2）執行機關:它是指對決策機關做出的指示、命令、決議等加以貫徹和實施的機關。其主要任務是執行決策中心的各項指令。（3）咨詢機關　它是指為決策機關提供意見和建議的機關，（4）信息機關　它是指專門負責收集、加工、儲存與傳遞有關人、財、物等各方面信息的機關。信息機關是一個技術性很強的組織，必須配備訓練有素的專門人才。（5）監察機關　堅持機關分為兩種：一是負責對整個行政機關、行政工作人員以及由國家行政機關任命的其他人員進行監督、檢查的機關；二是負責對社會組織、企事業單位和公民遵守國家法律、執行首腦機關發布的決議與命令的情況進行監督、檢查的機關。

四、以組織結構模式分類

1、傳統領導模式：特點：行政首長直接指揮下級政府或下屬職能機關，行政權力集中于首長，下級政府或下屬職能機關在上級行政機關行政首長指揮下工作。優點：①權力集中，指揮統一；②決策迅速，執行快捷；③溝通直接，行政效率高。缺點：①行政首長無幕僚機關的咨詢，僅有為首長處理日常事務的辦公機關，因此，首長只能憑自已的智慧、經驗進行決策和指揮，難免有失誤差錯之處；②權力集中于上級，下級事事請示匯報，費時誤事；③下級行政機關不能因時因地獨立自主地處理問題，妨礙下級行政機關積極性的發揮。

適用條件：適用于任務單一，且變化不大、比較穩定、組織規模較小的部門；同時首長個人對其領導的下屬情況比較熟悉，且知識面較廣，決策能力較強。

2、現代領導模式：特點：首長在幕僚機關咨詢幫助下，指揮所屬職能機關的行政運作，權力仍集中于首長，權力關系仍是上下鏈條關系。優點：首長能在集中幕僚機關人員智慧的條件下指揮下屬工作，易于使決策正確，易于使決策走向科學化、民主化，同時又使權力集中于首長，統一指揮，行動迅速。缺點：權力仍集中于上級首長，下屬單位不能因時因地自行處理事務，積極性不易發揮，層層請示匯報，自然可能費時誤事，貽誤工作。

適用條件：適用于一級政府或任務比較復雜的綜合性較強部門，同時首長必須具有民主作風，使幕僚機關作用能得到充分發揮。

3、集權直線式：（1）特點：權力集中于中央政府或中央政府首腦，權力呈自上而下的鏈條關系。從政府系統看，上級政府管下一級政府，逐級管理；從部門系統看，上級職能部門管下級政府職能部門。（2）優點：權力集中，逐級控制，紀律嚴明，政令統一，指揮迅速。缺點：一切靠上級政府或首腦，下級單位積極性難以發揮，不能因地制宜地處理行政工作。（3）適用條件：適用于集權式的領導模式，因為直線式組織層次多，幅度小，便于集權。

4、分權扁平式：特點：各級首長管轄幅度較寬，減少了管理層次，各層次、各部門首長均有較多權力，在職權范圍內獨立處理行政事務，行政決策與行政執行距離較近，上下級之間溝通較快。優點：各級行政機關及行政首長的管理幅度較寬，因此下級政府或部門不能事無巨細都依賴上級的決定，必須要求上級向下級適度分權，凡下級政府或部門能自行處理的事務皆由下級處理。上級政府只管大政方針、工作目標、重大決策。故能充分發揮下級的積極性，使下級能因時因地制宜處理事務，不必層層請示費時誤事，因此易于提高行政效率。適用條件：它要求各級行政首長及下屬工作人員的素質高、民主意識強，同時具備交通便利、通訊快速等條件。

5、多向溝通式：特點：行政組織之間，除上下級領導隸屬關系能直接交換意見外，平等部門之間、下級職能部門與非上級主管部門之間，均有工作協作關系，有交換意見的渠道。優點：各單位交換意見增多，便于行政機關互相了解。互相支持，互相協作，有利于提高各單位行政效率和整個行政組織的宏觀行政效率。缺點：如不明確職能部門領導關系與溝通關系的區別，有可能因溝通關系削弱領導部門的領導權力。導致政令不一，造成行政的混亂。

適用條件：適用于綜合職能部門與有關專業部門之間的關系，如國家發展計劃委員會與各經濟部門之間的關系。

五、以行政層級分類：

1、中央行政機關（國務院）的職權：①根據憲法與法津，制訂行政法規、發布決定與命令②規定各部、委的職責，統一領導各部、委及地方各級行政機關的工作③向全國人大及其常委會提出議案④規定中央與省、自治區、直轄市的區域劃分以及自治州、縣、市的建置與區域劃分⑤審查行政機構的編制，依法任免、培訓與獎懲行政工作人員⑥領導和管理全國范圍內的政治、經濟、外交、國防、教育、科學、民政、公安等各項事務⑦改變或撤銷各部委及地方各級行政機關不適當的命令、決議與決定。

2、地方行政機關的職權：地方行政機關是指活動范圍僅涉及一定行政地域范圍行政機關，地方行政機關負責管理特定行政區域內的政治、經濟文化與社會事務。我國地方行政機關是地方各級人民政府，它們根椐“雙重負責制的原則開展工作，其職權主要包括：①執行本級人大及其常委會的決議與命令，完成上級政府交辦的各項任務；②發布決議與命令，制訂行政措施；③管理本行政區域內的經濟、文化、教育、公安等事務，依法任免與獎懲行政工作人員。④保護社會全民所有的財產、勞動群眾集體所有的財產以及公民個人擁有的合法財產；⑤市以上人民政府可以改變或撤銷所屬各部門及下級政府不適當的決議、命令。

六、以行政組織設置的久暫分類：常設機關與臨時機關

七、以行政組織的特殊性分類：

1、派出機關：2、分支機關：3、合署辦公機關：

第八章：行政組織與外部環境

一、行政組織與外部環境的互動分析

1、行政組織外部環境的含義：2、行政組織外部環境的構成：①自然環境：②社會環境：

3、行政組織與外部環境的互依性：（1）行政組織對外部環境的依賴：①行政組織是適應外部環境的需要而產生的；②外部環境的需要不僅決定行政組織的產生，而且制約著其價值觀、目標、規模、結構與行為方式；③行政組織的物質要素和非物質要素都從外部環境輸入。

（2）行政組織對外部環境的選擇與塑造：這是行政組織與外部環境互依性的又一表現，具體包括：

①行政組織作為一個開放系統，必然要從外部環境中接受物質、能量和信息的輸入。但它不可能接受外部環境所有的投入，而是應當有所側重。②行政組織不僅選擇外部環境，更要設法改善、控制外部環境，從而使外部環境得到優化，使其按照行政組織的要球發展。

總之，行政組織與外部環境的關系是辯證統一的關系。外部環境創造了行政組織，而行政組織反過來又改變了外部環境。行政組織首先從其外部社會環境中吸取物質、信息與能量，接受社會環境的要求或支持。然后，又經過自身的加工，將其轉換為路線、方針政策與具體的行政行為，輸出給社會環境，以滿足社會環境的需要，并推動社會的發展。

二、經濟環境對行政組織的影響：

1、物質生產與人口生產的發展狀況對行政組織的影響：（1）生產力的發展狀況決定著行政組織的存亡和性質：生產力發展狀況決定生產資料所有制形式，而生產資料所有制的形式又決定行政組織的階級性。因此，生產力的發展變化是行政組織階級性質發展變化的最后根源。（2）生產力的發展狀況制約著行政組織的功能發揮和部門設置。（受到生產力發展狀況明顯影響）（3）生產力的發展狀況提供了行政組織運行的物質基礎（4）人口的發展狀況影響著行政組織的發展戰略和人口管理功能。①　人口的發展制約著一國經濟和社會發展戰略制定與實現；②人口的多少也直接決定著行政組織的人口管理政策及部門設置。③人口的多少還影響著行政組織的編制多少及改革難易。

2、生產關系與具體的經濟體制對行政組織的影響:

（1）基本的生產關系直接決定著行政組織性質和變化。經濟基礎決定上層建筑，行政組織屬于上層建筑，其性質與變化是由其經濟基礎的質和變化所決定。（2）具體的經濟體制影響著行政組織的功能配置和運行模式　①自然經濟體制建立在小生產的基礎之上，決定了自然經濟社會中行政組織政治功能、社會治安功能較為突出，而經濟功能、社會服務功能較為微弱。②市場經濟體制建立在社會化大生產基礎之上，經濟資源主要是通過市場進行配置。但是，由市場也有失靈時候，這就需要政府積極干預加以彌補。為此，政府需要設置大量相應管理部門，綜合運用經濟、法律、行政等手段進行管理。③計劃經濟體制中行政組織功能配置和運行模式。計劃經濟體制建立在公有制基礎之上，政府行政組織對社會經濟活動實行全面、直接指令管理，設置大量經濟管理部門。在計劃經濟體制中，行政組織的功能配置和運行模式具有特征：①直接而廣泛；②命令強制，層級節制；③企業被動適應，完全沒有自主權。

三、政治環境對行政組織的重大影響有：（1）基本的政治制度直接決定行政組織的基本性質，而且決定著行政組織性質的變化。（2）政權組織形式決定行政組織的具體形式及在國家政權系統中的地位。（3）政治生活的民主與平等程度制約行政決策與執行的平民化、科學化程度。（4）政黨制度影響行政組織的穩定性和完善程度，（5）政治形勢的**與穩定直接影響行政組織現行的狀態與秩序；（6）法律制度規定和保障著行政組織在整個國家系統中的地位和權力關系。（7）法律的完善化、科學化的程度制約著行政組織協調化、法制化和科學化水平。

四、文化、民族和宗教對行政組織的影響

1、文化環境對行政組織的影響：行政文化，是整個社會文化的一部分。它是人們關于行政組織系統的價值觀念，以及這個觀念所要求的行政組織及其成員所應具的行為模式。

（1）關于行政組織一般行為的期望觀念對行政組織的影響：①從人類社會發展的早期到現在，不同國家行使對行政組織的管理范圍有著不同期望。②不同的國家對行政組織輸入、輸出的期望是不一致。如果政府的輸出不能與公民的輸入保持必要的一致，就會導致公民對政府政策的冷漠與抵制，甚至導致對行政組織不信任，危及其穩定。③人民對行政組織系統的認同感不同，特別是對中央人民政府認同感程度，在很大程度上決定著群眾參與行政輸入方式。

（2）關于行政組織首腦權力的觀念對行政組織的影響；不同的行政文化，具有不同的行政組織權力觀念，而權力觀念上的不同，又將直接導致不同行政權力的行為模式，決定人們的行政參與意識與狀況。血統論、唯意志論、法治論

（3）關于行政組織內部人際關系觀念對行政組織的影響：行政組織內部人際關系的觀念，隨著社會歷史條件的變化而具有不同內容。

（4）關于行政組織運行方式的觀念對行政組織的影響：一種是以人為主的人治觀念；一種是以法為主的法治觀念。

（5）關于行政道德的觀念對行政組織的影響：它對行政組織的影響有以下幾個方面：①它指導行政組織成員的政治方向；②它制約著行政組織成員個人利益的欲望；③它制約著行政組織成員的社會地位。

2、民族環境對行政組織的影響：（1）行政組織的民族環境。行政組織的民族環境是由民族的人口與分布、民族語言、民族經濟、民族文化與傳統、民族的矛盾與斗爭以及統治階級所采取的民族政策等要素所構成，這些要素相互結合，就形成了影響一個國家行政組織民族環境。（2）民族環境對行政組織的影響主要有：①民族環境影響到國家對民族的管理政策及其相應的行政組織的設置，②民族環境影響著行政組織體制，即行政組織結構中各層級、各部門之間的權力分配關系；③民族環境制約著行政組織權力行使；④民族環境關系到行政組織對人民群眾是否具有凝聚力。

3、宗教環境對行政組織的影響：（1）宗教制約著行政組織的機構設置和職權行使（2）宗教推動或妨礙著行政組織的管理活動（3）在新的歷史時期，宗教仍然具有一定的積極作用：①動員教徒們參加國家建設，有利于行政組織目標的達到；②宗教宣揚懲惡揚善，在客觀上起到了調節人際關系的作用，有利于社會的團結和行政組織的穩定。從消極方面看，宗教使人們安于現狀，不思進取，從而影響行政組織的效率；同時，宗教活動過多會造成不必要的浪費；特別應當反對，利用宗教活動引起教徒與行政組織對抗的活動。

五、自然環境和國際社會環境對行政組織的影響

1、自然環境對行政組織的影響：（1）地球環境影響著人類社會文明的形成與發展，從而制約著各國行政組織的發展模式。（2）自然資源和國土面積影響各國綜合國力的強弱，從而制約著其行政組織的財力基礎與功能發揮。（3）自然資源環境影響著各國經濟發展的方向與結構，從而制約著行政組織的部門設置與功能體系。（4）地理形狀影響一個國家的民族團結、國家統一與行政組織穩定狀況。（5）地理環境制約著政府的國際戰略及其相應的功能組織。

2、國際社會環境對行政組織的影響：行政組織的國際社會環境不僅影響國家行政組織的設立、行政組織地位的高低，而且還制約著行政組織權力的行使。國際社會環境對行政組織的影響：（1）國家之間的密切交往，影響各國行政組織的職能、政策及機構。（2）重大國際事件的發生，也會促使一些國家專門設立處理這些事件的臨時性機構。（3）國際社會中的共同問題，使各國政府都相應設置了解決這些問題的職能及機構。（4）國際組織的出現，使各國政府產生了與之對應的職能及機構。（5）國家行政組織的活動還要受到國際社會所公認的行為準則的約束和調整，受到規范國家間相互關系的、具有法律約束力的國際法所制約。

六、創造良好的外部環境

1、創建良好的經濟環境：經濟環境有其自身發展的規律，經濟環境決定行政組織，行政組織對經濟環境具有反作用。要創建良好經濟環境，就應當：（1）作為建立在一定基本經濟結構之上的上層建筑，行政組織要鞏固、發展和完善社會的基本經濟結構。（2）建立、健全符合本國國情的經濟體制。（3）充分調動一切人力、財力、物力，發展生產力，提高人民生活水平。這需要：①充分、合理地開發利用自然資源；②合理開發與利用人力資源；③建立科學微觀控制基礎，將個人、企業積極性與提高社會生產率緊密地結合起來；④建立科學宏觀調控機制，保證國民經濟穩定、持續、健康地發展。

2、創建良好的政治環境：

3、創建良好的民族、宗教和文化環境：

（1）創建良好的文化環境　行政文化環境是受多種因素制約的，但行政組織對行政文化也具有積極的影響作用：①樹立民主意識。②樹立法律意識。法律要反映民意，人民要服從法律。③樹立雙向溝通意識。社會大眾、政府

了解和支持政府。④樹立政績意識。以個人成就及政績作為行政職權分配的標準。⑤樹立新的行政道德意識。與民主行政相適應的行政道德標準，應該是愛國、民主、服務、創新、廉潔。（2）創建良好的民族環境　民族環境的好壞，可以影響到行政組織的結構、權責關系及運行行為，進而影響行政組織的穩定與否。為此，需要：①堅持民族平等，尊重少數民族的政治權利、語言文字乃至風俗習慣。②加強民族團結，培養國家民族意識。③在多民族國家，解決民族問題的最好方式就是實行民族區域自治。④積極幫助各少數民族發展經濟文化事業，逐步縮小各民族之間事實上的不平等。

（3）創建良好的宗教環境　任何行政組織既要尊重和保護宗教信仰的自由，又要限制宗教自由的泛濫。所謂宗教信仰自由，是指一個國家的公民有信仰或不信仰宗教的平等權利，即公民有選擇信仰任何宗教和拒絕信仰任何宗教的自由權利，任何組織和個人都不得強制、干預人們的自由選擇。為此，必須做到：①實行政教分離，因為在政教合一的國家，人們沒有信仰別的宗教的自由；②保護宗教活動的正當場所；③加強行政組織與宗教界的雙向溝通，取得教徒對政府工作的支持和理解；④宗教信仰自由與其他民主權利一樣，都要受到法律的約束，宗教活動不得妨礙公共秩序和損害國家、人民的利益。

4、創建良好的國際社會環境：促進國際社會環境的良性發展，目的是為了鞏固和加強本國政府在國際事務中的地位與活動效能，為本國經濟、社會的全面發展創造良好的和平環境。為此，需要：（1）培養行政組織成員的國際意識，即人們關于國際問題的知識、觀點、立場及理論體系的總和。（2）反對侵略，反對霸權主義，爭取和平的國際環境。（3）堅持獨立自主的外交政策。（4）堅持和平共處五項原則，積極發展國與國之間的關系。（5）堅持對外開放，加強與國家社會的全方位交流。

第九章：行政組織的內部條件

1、物質條件對行政組織的影響

行政組織物質條件是指行政組織賴以構成的人員、物資設備、經費和圖書資料等實體性客觀要素的總和①人員決定行政組織的生存、結構與活動效率。②物資設備制約行政組織的活動及其效率。③經費是影響行政組織全部活動的命脈。④圖書資料影響行政人員素質及行政工作效率。

2、制度條件對行政組織的影響

①制度使行政組織具有相對穩定性②　制度使行政組織具有統一性③　制度促進行政組織活動的法制化，有利于克服行政組織中的官僚主義。④　制度的健全、完善與否，影響行政組織的工作效率。⑤　制度的優劣影響行政組織的生存與發展。

3、人際關系對行政組織的影響

人際關系是指①人際關系影響行政組織成員的素質與能力的發展。②人際關系影響行政組織的內聚力。③人際關系影響行政組織的工作效率。

4、群團及群團關系對行政組織的影響

行政組織內部的群團，無論是正式群團還是非正式群團，根據其功能發揮的情況，都可以劃分為有效群團和無效群團。有效群團、無效群團隊行政組織有不同的影響。有效權團，由于其利益和目標與行政組織的利益和目標相一致，由于其良好的群團關系使各個群團成員能夠積極工作，因而有助于組織目標的實現和行政效率的提高。無效群團則由于其利益和目標與行政組織的利益和目標不一致，或不完全一致，由于其不良的群團關系妨礙群團成員的工作熱情與態度，因而它妨礙行政組織目標的實現和行政效率的提高。

5、非正式群團對行政組織的影響

（1）積極影響有三個方面：①非正式組織能幫助行政領導全面及時地掌握情報、信息。②非正式群團可以增強行政組織的團結，增強行政組織的內聚力。③非正式群團可以彌補正式群團的不足，促進行政組織各層級、各部門以及整個組織系統工作效率的提高。（2）消極影響主要也有三個方面：①當正式群團的任務與目標妨礙正式群團成員的利益與需求時，它們有可能抵制正式群團的目標和政策，妨礙行政組織目標的實現。②反對變革和創新，妨礙行政組織的自我發展與完善。③破壞行政組織內部的團結與紀律。

6、組織摩擦產生的原因

行政組織摩擦是行政組織發展運動的必然產物，導致組織摩擦的原因是多方面的，主要有主觀和客觀兩個方面：客觀方面有：①組織結構與組織體制的不合理；②角色沖突；③信息溝通的渠道受阻；④分配資源的有限。主觀方面有：①利益、目標上的不同；②價值觀念的不同；③性格愛好的不同。

7、正確處理組織摩擦

所謂正確對待組織摩擦，就是要在正確處理組織摩擦兩重性的基礎之上，采取科學的方法，妥善地處理組織摩擦。其方法有：（1）訂立一個能盡量滿足各群團合理需要的平衡目標和方法，使摩擦雙方利益的合理部分都能得到滿足。（2）增加溝通機會，消除誤解和分歧，解決一些摩擦。（3）設立共同而合理的競爭目標與規范，以把摩擦雙方的注意力和競爭的矛頭轉向共同的競爭目標，將彼此阻礙對方的言行除掉，從而使雙方的行動成為并行不悖的競賽。（4）強調組織的整體效率和群團、個人對組織的貢獻，引導群團顧全大局，講求團結，克服本位主義、個人主義。

8、創建良好的物質條件

所謂良好的物質條件，是指數量充足，質量優良，能確保行政組織順利、有效地開展共活動，并能維持其自身生存與發展的各種物質條件的總和。改善行政組織物質條件的方法，主要有四種：

（1）科學選任、嚴格培訓、合理調配人員。（2）按需適時購置、統一分配使用、及時維修和更新物質設備。（3）發展國民經濟，增加行政經費。（4）大力節約行政開支。要

9、創建良好的人際關系

為了在行政組織內部創建良好的人際關系，應當遵循行之有效的原則與方法：（1）平等民主的原則與方法。①堅持平等的原則。平等的實質是人們在社會、經濟、政治和法律上的機會均等，人格平等。只有堅持平等原則，才能激發人們的工作熱情，形成健康向上的人際關系。②堅持民主的原則。它要求行政組織成員作為行政組織的平等主體，都應該享有管理行政組織的權利和義務。（2）利益共享的原則和方法。（3）意見溝通的原則和方法。（4）激勵強化的原則和方法。

10、創建良好的群團關系

良好的群團關系，是指群團內部各成員之間、各群團相互之間，以及群團與其所從屬的組織之間關系的和諧一致。建立良好的群團關系的方法有：（1）使群團目標與組織目標保持一致。當兩者目標一致時，群團將成為行政組織的動力與助力；反之，就會成為障礙與阻力。為了達成兩者目標的一致，最重要的是要使決策民主化，堅持決策中領導與群眾相結合的方法。（2）增強群團的內聚力。群團的內聚力，是促使群團的成員在群團內部積極活動，并拒絕離開團體的一種力量。要增強群團的內聚力，行政組織需要設法引導群團做到：

①維持群團的適度規模；②盡可能滿足群團成員的合理需要；③加強群團成員之間的意見溝通，平衡群團成員的價值觀，以形成正確的共識；④促使群團實現其預期的正確目標。

第十章：行政組織的建立與自身管理

1、行政組織建立原則的指導思想：（1）主觀與客觀性的對立統一。（2）科學性和階級性的對立統一。（3）穩定性與變動性的對立統一。

2、傳統理論時期的行政組織建立的原則

（1）組織目標原則。任何行政組織必須具有明確的目標，并圍繞目標來設計結構，配置成員。（2）指揮統一原則。一個下級一般只有一個上級。（3）層級節制與幅度適中原則。行（4）權責相稱原則。組織成員所享有的職權與職責保持一致，法定事權與實際事權應保持一致。（5）授權原則。行政領導要把某些事情的執行權與補充決策權下放給下級。（6）專業分工的原則。（7）精簡節約原則。

3、行為科學時期的行政組織建立原則

（1）以人為本原則。（2）人與組織平行原則。（3）參與、溝通、激勵原則。（4）正式組織與非正式組織互動的原則。

4、系統權變時期的行政組織建立的原則

（1）系統原則。行政組織是一個由各子系統所構成的系統，處于環境的包圍中，受環境多方面的影響與制約。（2）整體原則。行政組織作為一個整體，結構合理，則整體功能大于部分之和，反之，則小于部分之和。（3）開放原則。行政組織系統要存在與發展，必須與環境實現信息與能量的交換，否則便會走向分化、瓦解和滅亡。（4）封閉回路原則。行政組織系統信息的輸入、處理、輸出與反饋形成一個完整的封閉回路，各環節相互聯系，缺一不可。（5）權變原則。當行政組織系統的外部或內部環境發生改變時，其組織原則與管理方法必須隨之調整，一個有生命力的行政組織系統必定是一個善于適應性調節的系統。

5、行政組織原則建立的作用

（1）有助于設計與建立科學、合理的行政組織結構。（2）有助于指導與規范行政組織的日常管理。（3）有助于改革與完善行政組織。一方面，行政組織原則可以指導行政組織機構的再設計；另一方面，在日常的管理中，行政組織原則根據內外部的變化對行政組織進行微小調整。

6、符合中國國情的社會主義行政組織建立的原則有哪些

（1）服務原則　為人民服務是我國行政組織設置的根本宗旨，一切行政組織的設置都要把為人民謀利益作為組織建立和組織全部活動的出發點和歸宿。

（2）職能原則　組織職能是行政組織所要達到的目標或結果。職能原則有如下含義：①要根據組織職能設立相應的機構。②要圍繞組織職能安排組織結構，形成用總職能指導分職能，用分職能支持總職能的良性循環，達到以職能為中心的既分工又合作的優良組織結構。③根據職能的發展、變化或消亡我國行政機構的設置也應相應的增加、調查或撤銷。

（3）法治原則　其含義是：主要政府機構的設置及其體制要有法律上的根據；機構的設置與變更要依照法定的程序進行。

（4）統一原則　在目標法制統一的基礎上，我國行政組織建立的統一原則的含義是：①領導指揮要統一。一個下級組織或人員只應聽命于一個上級組織或領導，一個上級組織或領導也應只指揮命令它的下一個層次的組織人員。②機構設置要統一。這有助于國家政令的統一而迅速地實施。③職責與職權要統一。每一個職位所應享受的行政權力與所應承擔的行政及法律責任應保持一致，職權與職責應有法律明確的說明。

（5）系統原則　首先保持整體功能。其次要堅持開放，還要堅持平衡，（6）效能原則　專業化、明確化、具體化、簡煉化。

7、行政組織自身管理的方法的含義、依據和意義

（1）行政組織自身管理方法的含義：行政組織自身管理方法是指行政領導和行政成員、行政組織為保障行政目標的實現，對行政組織及其成員和領導進行控制和管理的方法、措施和手段的總和。

（2）確立行政組織自身管理方法的依據：①經濟上的根據，行政組織作為上層建筑的一個重要組成部分，其管理方法的發展變化自然要受制于經濟發展的性質與水平。②政治上的根據。政體對行政組織管理方法具有直接的影響。③理論上的根據。組織理論中對人的認識直接影響到管理方法的選擇與運用。此外，文化因素-領導者個人的素質與作風等對組織管理方法的選擇與應用有重大的影響。

（3）行政組織自身管理方法的意義：①它是行政領導控制與管理行政組織的工具。②做好行政組織的自身管理是行政組織有效實施對社會事務管理的前提。

8、行政組織自身管理的一般方法（規制型管理、情感型管理市場化管理方法）

（一）規制型管理

規制，即規章制度。規制型管理，是一種用嚴格的規章制度來約束行政組織成員的行為，以高效完成工作任務的管理方法。這種管理方法是工業革命的產物。

規制型管理方法的主要內容是：（1）組織標準化。為了完成繁重復雜的工作任務，規制型管理在組織中推行標轉化方法，以此提高工作績效。它包括三各方面：①分工專業化。②工作指標化。③人員統一化。（2）工作秩序化。秩序是一切組織存在和發展的基礎。規制型管理方法強調在行政組織內部的各要素、環節之間形成有機的聯系，使相關組織之間互相協調、密切配合，形成了一個無障礙的工作流。（3）管理規范化。規制型管理嚴格按規章制度行事，堅決抵制人情關系的干擾。它包括：①組織成員之間的關系完全以理性原則為指導；②對所有人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感；③明確規定每一職員的職權范圍和協作形式；④精確計算組織成員的工作成果，以業績為依據公正地進行獎懲。

規制型管理的缺陷：①缺少靈活性；②標準化的管理忽視人的差異性；③成員容易墨守成規，不負責任；④機構不斷膨脹，職能交叉重疊。

（二）情感型管理

情感型管理是一種在行政組織中有選擇性地增加情感投入，滿足組織成員的感情和心理需要，以提高組織績效水平的管理方法。它是一種以人為本的管理方法。

情感管理的基本方法共有四個：（1）激勵。就是對人進行某種刺激，以誘發其高亢情緒的過程。通過這種刺激，行政組織才能獲得較高的效率。需求是激勵中的主要因素。（2）溝通。情感型管理方法認為人與人之間由于出身、教育、地位、個性等因素的差異，對組織目標等問題的認識往往存在較大的差距與隔閡。為了消除這種差距與隔閡，就需要經常地進行縱向與橫向、正式與非正式的溝通，從而產生強大的內聚力].（3）參與。參與管理的方法充分肯定人性的積極方面，認為只要讓組織成員參與行政組織的管理，他們是樂于工作并尋求全面發展的。（4）協調。協調是指消除行政組織內、外部的矛盾，減少管理過程中的功能損耗，建立和諧融洽的人際關系，使組織的整體功能得以實現的一種管理活動。

（三）市場化管理

市場化管理是與信息社會相適應的新型管理方法，它主張將市場機制引入到行政組織的管理之中，即在行政組織內部形成若干自主性較強的工作單元，創造一種競爭環境，從而激發組織成員的潛能，提高其效率。

市場化管理的具體內容是：

（1）行政組織內部管理的市場化。即在行政組織內部引進市場競爭機制，劃分責任中心，形成一個個相對獨立的自治性單位。其特點是：①權責明確，避免了管理中的模糊性；②結果導向，只注重工作的結果；③合同約束，可以減少上級的工作量，下級的自由度也加大了；④用戶至上，組織成員的約束力主要來自用戶。

（2）行政組織內部人事制度的市場化。傳統的政府公務員制度在提高管理效率，適應信息社會需求等方面有很大局限，應當以市場化管理加以替代，具體包括：①實行合同雇傭制，這有助于政府對不確定的環境做出靈活、快捷的反應；②淡化職位分類，造就通才，增加靈活性；③簡化管理規則，授予第一線人員以足夠的自主權；④改革工資制，使公務員的勞動報酬與工作成績直接掛鉤。

（3）行政組織自我服務功能的市場化。即在行政組織內部的自我服務活動中引進市場機制，將政府與社會力量聯結起來，通過多元競爭提高政府自我服務的能力，減少服務費用和成本。

9、我國行政組織自身管理的方法（民主集中制的方法、重人與重制度、目標管理方法）

我國經濟、政治、社會與歷史發展的特點，決定了我國行政組織自身管理的方法，應是民主集中制的方法、重人與重制度相結合的方法、目標管理方法的有機統一。具體來說：

（1）民主集中制的方法。在行政組織的自身管理中，堅持與貫徹民主集中制的方法主要有如下含義：①行政組織的自身管理要民主。②行政組織自身管理在高度民主的基礎上應實行高度的集中。第三是指明確的個人負責制。

（2）重人與重制度相相結合的方法。

重制度的方法有：健全行政法規與制度；完善行政組織結構、方法與手段。將這兩種方法相結合，就會出現既有紀律又有自由的生動活潑局面。

（3）目標管理方法。其管理方法主要包括；①制定目標、②執行目標、③檢查成果、④反饋信息。⑤成功的目標管理必須是整體、單位、個人三位一體的目標網絡；真正貫徹雙向溝通、民主協商的精神，相信一般組織成員的思想覺悟與工作水平；必須使之與權責利相結合。

139、行政組織目標對行政組織管理具有意義和作用：

在行政組織的自身管理中，堅持民主與集中、重人與重制度相結合的方法，組織目標的順利實現也就有了現實的保障和堅實的基礎。行政組織目標對行政組織的管理具有重要的意義與作用，主要表現為：（1）規定行政組織前進的方向。（2）它激勵行政組織成員的工作熱情。（3）它提供組織與個人工作考核的依據。（4）它增進組織內各部門、各層次、各成員間的協調。（5）它影響行政組織結構的設計與調整，制約組織中人、財、物的具體配備。（6）它是行政領導對行政組織及其成員進行計劃、協調、指揮與控制的前提和基礎。

第十一章：行政組織的編制管理

1、行政組織編制的含義和種類

（1）行政組織編制：是指行政組織的結構表現形式。它的核心是行政人員的構成方式。狹義行政組織編制是指一個行政組織、一個行政單位的人員定額，以及各種人員的比例結構。廣義的編制還包括各級行政組織機構的設置、機構的大小以及各種機構配置的方式。

（2）我國行政編制類別：行政組織編制、國家權力機關司法機關的編制、中國共產黨各級委員會的領導機關的編制、人民團體領導機關的編制、個人民團體的領導機關編制、中國人民政治協商會議各級委員會的辦事機關的編制、特殊編制：①專項編制（公檢法既是行政編制又是專項編制）②單列編制（離休干部配備的秘書司機等）③臨時編制④激動編制。

2、行政組織編制管理的內容

（1）職能管理　職能管理是指配置、協調各級機關及其各部門職能的一種行政行為，它是根據國家在一定時期內的方針政策以及社會經濟文化等發展的需要，對各組織機構的職能進行配置、協調的活動過程。

把職能管理作為編制管理管理的內容，是在1988年國務院機構改革時正式明確的。這次機構改革提出了定職能、定機構、定人員的“三定”方針。職能管理的內容有：①提出轉變政府職能、調整政府職能體系的總體意見；②合理配置各部門的職能；③協調各部門之間的職能分工；④協調同級政府部門與下級政府相關部門之間的職責分工，以及政府部門與非政府部門之間的職責分工。

（2）機構管理　所謂機構管理，主要是指對機構設置與調整的管理，具體包括對機構的總量、性質、級別、規模等諸多內容的管理。

（3）人員管理　①制定各級政府編制比例和編制標準，②核定各部門、單位的人員編制總額；③確定全國行政組織和它的各個層級、各個部門的人員編制結構。

3、行政組織編制管理的性質和意義

（1）行政編制管理的性質

①政治性。編制管理是國家意志表達和執行的載體，反映了國家的政治意圖，并為統治階級的利益服務。②服務性。編制是組織形式的具體化，在我國它是為改善國家機關工作，為社會更好地全面發展服務。③系統性。必須用系統的整體觀點和方法，正確處理好縱橫之間的各種關系的編制配置，使整個國家機構編制形成一個科學的統一體系。

（2）行政組織編制管理的意義

①科學的編制管理有利于廉政、勤政、高效。②科學的編制管理有利于節省財政開支。③科學的編制管理有利于整個行政組織管理的法制化。

4、當代國外行政組織編制管理的概況（特點、主要趨勢）有：

①行政編制管理范圍和對象限于各級行政機構，不包括國家立法、司法機構，更不包括各黨派和人民團體的機關編制。②在國家三大權力系統的政治結構中，編制管理由政府行使，但同時受到立法、司法機關的制約，重要編制法規主要由立法機關制定。③政府負責編制管理的機構規格級別高，直接對行政首腦負責。④重視和強調職位設置和職位分類的工作，將編制管理建立在職位結構體系的基礎上。⑤努力修正和完善編制法規，包括編制立法、編制司法和行政性的編制法規，保證編制的權威性、法制性和有效性。⑥重視新方法、新手段的研究與運用。⑦對中央政府機關的編制員額和領導職數控制很嚴，均有法定文件規定，不得擅自突破。⑧以經濟預算為手段，約束編制的膨脹。⑨加強編制管理的咨詢、調研和反饋部門的配套建設。

5、行政組織編制設計的基本原則

（1）職能決定原則：職能必須依靠人來行使和發揮，職位的設置就是為了完成機構的職能。

（2）職位設置原則：只有賦予特定職位以相應的權力和責任，才能保證組織目標的落實，才能體現編制管理的作用。（3）協調平衡原則：編制的設計必須堅持行政組織內外協調平衡的原則。

（4）動態調整原則：兼顧編制的穩定性和變動性

（5）精簡節約原則

（6）依法管理原則：必須使編制的確定、執行、監督和控制都以法律為依據，用法律手段管理編制，保證編制的規范化和權威性。

6、行政組織編制總體設計依據（即核編參數）：（1）職能的種類。職能的種類是確定各級行政組織機構多少、規模大小、員額多少的基本因素。

（2）人口數量。各級政府機關所轄人口的多少，決定了該政府機關工作量的大小。

（3）地域面積和地勢面貌。

（4）經濟發展水平。

（5）行政區劃。

以上因素，以職能的種類為基本因素，由它決定的編制數為編制基數，其它各個因素所占比例，依次遞減。

7、行政組織編制單元設計依據

行政編制單元設計依據是微觀層次的定編，包括各個部門機構與機構內編制設計的依據。

①部門設計依據是根據各地實際業務需要設置機構；②要將業務性質的種類與數量大小相結合；③上下級業務對口，但機構不一定對口；④根據機關不同的性質核定編制。

機構內編制設計的依據是：①以最小的職位（精簡精干）完成最大的工作量，既要事事有人做，又要人人工作滿；②盡量將業務相同的工作任務交給一個具體單位或一個人去完成；③員額的結構要合理，避免人員之間的力量互相重復、干擾、抵消，從而使管理混亂，不能協調配合。

8、行政組織編制設計程序

編制方案從設計到批準實施的流程，應以調查研究為基礎，自始至終均在調查研究的基礎上進行。編制設計程序，一般而言有四個階段：

（1）發現問題，確定目標。

（2）擬制方案，分析選優。

（3）試行實施，反饋調整。

（4）依法呈報，核定實施。在完成上述三個階段后，編制設計方案工作基本結束。在最后完善的方案基礎上，按照編制報批程序法規，上報給有關部門批準實施。上報的材料要全面，論證要充分，分析要準確，文字要簡易。一般包括如下的資料：項目任務書、調查報告、原始資料整理、可行性分析報告、論證意見書。

9、行政組織編制審批程序

《中華人民共和國國務院組織法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定了行政機構設立的審批權限和具體程序。P26510、行政編制審批的要求是：

（1）依法進行審批。根據國家立法機關制定的編制法、編制審批程序法，以及輔助這些法規執行的方針政策，決定審批的內容是否合法合理。

（2）應該設置一個具有權威性的編制管理機構負責編制的執行，并將其納入編制法規，任何其它首長個人都不能代替這個機構自行審批編制。

（3）審批工作應根據編制程序法嚴格執行。

（4）應嚴格執行編制程序法中有關編制管理的紀律。

11、行政組織編制管理的方法：

（1）編制管理工作的規范化：

①標準化。根據設計的原則和依據，制定出各個層級的行政組織人員編制的總額、機構總額、各種人員比例結構、動態調整幅度等四項編制標準。

②程序化。行政編制工作應該按照其客觀的系統性，制定出一套相互銜接、相互協調、相互配合完整的編制工作程序。這個程序要簡單、明確、具體，以達到科學、高效地完成編制工作的目的。

③制度化。編制管理的制度化，就是將編制工作的要求訂成規章條例，使之規范化，成為一種人人都要遵守的嚴格的、統一的、穩定的制度。

（2）編制管理手段的全面化：法律、經濟、行政手段

（3）編制管理技術的現代化

第十二章：行政組織變革的一般規律

一、行政組織變革的原因

1、行政組織變革的外部原因

（1）社會形態的變遷引發行政組織的變革。社會形態的變遷是指社會結構、社會政治制度等方面的變化與演進，它對行政組織的特征、規模和管理方式均會發生顯著的影響。

美國學者雷格斯在《行政生態學》一書中比較系統地闡述了社會形態的變遷對行政組織制度和管理方式的影響。他認為人類一次經歷了三個社會形態：農業社會、過渡社會、工業社會。

（2）經濟類型的轉換、經濟體制的轉軌導致行政組織的變革。（3）政治制度的更迭導致行政組織的變革。政治制度的質變（即新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質的根本變化，它影響行政組織的質變）、政治制度的量變影響行政組織的具體職能和機構的變革、政黨制度的變革對行政組織的職能及獨立程度有很大影響。

（4）社會發展程度促進或制約行政組織的變革。①社會企業、事業組織的獨立程度自主程度及其運行機制的變化，會引起行政組織的結構、職責、權力和管理方式的變革。②社會各種群體的獨立程度變化引起行政組織的變革。③大眾傳播媒介現代化程度的變化引起行政組織的變革④公民素質，諸如政治意識、民主參與意識的強弱，對憲法、法律的尊重程度等的變化均會引起行政組織的變革。

（5）國際環境的重大變化影響行政組織的變革。①國際之間的交往日益密切，要求行政組織的政策、職能乃至機構進行變革。②各國面臨的共同問題，要求行政組織的政策、職能、機構進行變革。③國際關系中的重大問題，如戰爭與和平，南北經濟關系等，都要求各國政府做出相應的對策，調整相應的職能和機構。

2、行政組織變革的內部原因主要有

（1）組織的規模過度膨脹。

（2）行政組織人員的弱化、老化和臃腫。

3、行政組織變革的征兆

（1）行政組織職能的膨脹引起了與其他社會組織職能的沖突。（2）行政組織與國際政治系統其他組織的職責關系不順。（3）行政組織部門林立、機構臃腫、職責不清、協調困難。（4）行政組織上下級的溝通困難，指揮不靈。（5）行政組織內部開拓進取的動力不大，缺乏生機和活力，空氣沉悶。（6）行政組織與其特定的社會環境不相適應，不能很好地履行其職能，面對突發事件時缺乏快速的反應能力，提不出有效的應對措施。

二、行政組織變革的目標

行政組織變革的目標是：

（1）確定行政組織變革目標的重要性：一是定位作用，即指出組織變革的最終結果；二是定向作用，即指出組織變革的方向。

（2）行政組織變革的基本目標①提高行政組織對于外在環境的適應力、改造力。②加強行政組織自身的穩定性、協調性，使其能穩定協調有序地工作。③在實現上述兩點的過程中，必須處理好行政組織的變革性與穩定性的關系。

三、行政組織變革的主要內容

（1）行政組織職能的變革①從行政組織職能作用的領域來看，政府職能是由以政治職能為重心，逐漸向以經濟職能、社會事務管理職能、科技文化職能為重心轉移的。②從行政組織職能作用的性質來看：政府職能是以保衛性、統治性的職能為主向管理性、服務性職能為主的方向轉變。③從行政組織職能分化的程度看，其變化趨勢是以原來混濁不清的職能向高度分化的職能轉變。④從行政組織職能的行使方式來看，其變化的趨勢是由以人治為主、行政手段為主轉為以法治為主、行政手段與法律手段、經濟手段并重。⑤從行政組織職能作用的深度與廣度來看，行政組織的職能作用正以宏觀、微觀并重——社會、組織、個人的各個方面無所不包、無所不管——轉為主要控制宏觀——主管對社會、經濟、政治、文化有決定意義的重要事務，以及公民個人行為中涉及違法的事件。

（2）行政組織結構的變革

行政組織橫向部門結構的變革趨勢是：①從行政管理過程來看，正在由重決策、執行部門，輕監督、咨詢、信息等部門的傾向，發展成重咨詢、信息、監督部門，使其與決策、執行部門相平衡的趨勢。②從行政管理職能來看，變革的趨勢是精簡、合并比較龐大、眾多的對社會微觀活動進行專業的直接管理部門，加強對社會宏觀活動進行綜合的間接管理部門。

（3）行政組織權力關系的變革

①行政組織向社會組織還權。②橫向分權。逐步由單純的直線型權力關系向直線型權力關系和參謀權力關系并存的狀態轉變。③縱向分權。既有從集權走向分權的趨勢，又有從分權走向集權的趨勢。

1、行政組織變革的動力

行政組織變革是順應社會發展而出現的現象，故它的變革會給人類帶來新的利益，新的生機。在變革前，人們一般對其持支持的態度。行政組織變革動力具體來說有：①統治階段為了完成行政管理的職能——政治職能、社會職能，需要行政組織變革。這是行政組織階級性的需要。②社會經濟的發展和生產方式的更替是行政組織變革的經濟動力。③行政組織成員為自身全面發展的需要，要求行政組織變革。④社會的需要和人民群眾的要求，⑤新的科學、民主、效率觀念的出現，為行政組織的變革提供了精神支柱、理論基礎和指導思想。

2、行政組織變革的阻力

①行政組織變革的最大阻力來自行政組織自身的“經濟人”特征。既得利益者不愿或不肯對既有的利益格局做出有損于自己的變動

②來自資歷較高者、年長者的阻力。

③人際關系的阻力。成員們往往會因為害怕破壞現有平衡而反對變革。

④對變革后的科學、高效的新秩序和廉政、勤政的新作風不適應所產生的阻力。

⑤因害怕被精簡，而反對或害怕變革。

⑥對陌生事物的疑慮，對變革后果不了解而產生的阻力。

3、克服阻力的基本方法

（1）廣泛宣傳和深入動員，造成變革的強大輿論，并有針對性地克服心理障礙。

（2）發動群眾，民主參與變革。

（3）盡量減少損失代價，從而減少阻力，化消極因素為積極因素，（4）克服利益本位思想，以高度的政治責任感和大無畏的精神積極推進行政組織的變革。

（5）要建立專門研究行政組織變革工作，具有專家性、權威性、公開性、專門性的研究班子。

第十三章：當代中外行政組織的改革實踐

一、當代美國行政組織改革：

1、美國行政組織改革的背景（案例）

（1）從戰后到20世紀70年代末，美國政府行政職能的擴張引起公眾的反感。其擴張有兩方面的原因：一是為應付和擺脫20世紀30年代的經濟危機，政府介入經濟生活；二是第二次世界大戰的戰時動員體制，進一步強化了政府職能擴張的趨勢。

（2）與此同時，美國政府管理的規章制度過多過濫已到了無以復加的程度。這在很大程度上壓制了公務人員的積極性和創造性。其原因主要在于自1883年的《彭德爾頓法》頒布實施以來，美國政府為加強管理，制定了大量的行政規章、制度和條例，用以約束、規范行政機構、公務人員和民間組織公民，這些以規制管理為特征趨勢又在后來歷次行政變革和公務員制度改革中得到強化和補充。

2、美國行政組織改革的主要內容

（1）政府某些職能市場化，重塑政府角色，從而精簡撤銷了一些政府機構（2）放松了政府自我管理的規制，對下屬行政組織充分放權。這表現在：①削減陳舊規制②改革預算制度③簡化政府采購方式，④改革人事制度⑤授權于州與地方政府和授權給下級工作人員。（3）裁減冗余機構和工作人員。

3、對美國行政組織改革的簡單評述

（1）美國行政組織改革以放松規制為最大特點。這對各國的行政改革有著重要的借鑒意義：放松規制改革的成本與效率觀念、績效觀念、顧客至上與服務意識，在行政組織與管理中引進競爭與市場機制等，都為各國行政組織改革開拓了新的思路，提供了有力的理論和經驗支持。（2）美國的放松規制改革既是信息時代的要求，又是美國規制泛濫的結果。（3）美國的放松規制并不是放松所有的規制，而是那些過細過濫的規制。

二、英國行政組織改革

1、英國行政組織改革的背景

英國當代的行政改革主要從1979年撒切爾夫人當政時開始。其改革的動因，源于人們對公共部門和“官僚”的懷疑與不信任，源于當時政府部門低效率、高浪費的現象與私營部門管理的高績效之間的明顯對比。為此，英國的現代保守主義堅信借用私營部門的管理原則、技術和方法，包括管理人員來改革政府會取得良好的效果。撒切爾政府改革的核心方式是以市場為取向的。

2、英國行政組織改革的主要內容

（1）重新界定和優化行政組織職能，將部分職能市場化。（2）調整中央政府與地方政府的關系。加強宏觀控制，步入中央集權化時期。（3）以效率為中心，改革行政組織的內部管理體制。（4）以加強中央宏觀調控為宗旨，以加強部長對部門工作的領導為目的，建立“部長管理信息系統”。（5）改革人事制度。短期合同制和重視工作結果的工資獎勵制度的推行，私營組織的成員可以參與政府管理，這都從根本上動搖了傳統的文官制度。

3、對英國行政組織改革的簡單述評

（1）英國行政組織改革強調在政府職能和職能行使方式中引進市場機制，縮小政府職能和機構。（2）強調行政組織內部的效率，強調中央的宏觀控制權。這些對各國行政改革都有借鑒意義。（3）注重學習私營企業的管理經驗，較好地完成了改革的任務。（4）英國行政組織改革方案內容全面、激進，實施穩妥，針對性強，有利于行政改革目標的實現。

三、日本行政組織改革

1、日本行政組織改革的背景：（1）過度的規制抑制了民間的創新和活力。（2）隨著經濟增長速度的減慢，日本出現了持續的財政困難和財政赤字，它開始重新審視政府在社會和經濟活動中的作用。（3）中央政府對地方政府干預較大，限制了地方自治和市民自治的健康發展。（4）國際化的進展、國際競爭的日趨激烈以及科學技術的飛速發展要求政府更有效率和效益、更加經濟地運行。

2、日本行政組織改革的主要內容：（1）放松國家規制，調解官民關系，縮減政府職能及機構。

（2）推動地方分權，重新調整中央與地方的關系。主要措施是把一部分財政收入來源和權力下放到地方；重新劃分地方自治事務，實行“道州制”，擴大地方政府的規模和管理范圍，把中央影響控制在最小范圍之內。（3）建立防止行政機構膨脹的機制。（4）建立公務員交流制度，糾正條條行政的弊端。

165、對日本行政組織改革的簡單評述

（1）日本的行政組織改革同樣是以分權化、放松規制為重要內容的。（2）日本在行政組織改革過程中強調民主參與和公開透明，贏得了全社會的理解和支持。（3）日本行政組織改革通過法規控制、財政手段嚴格控制了行政機構的膨脹，值得各國學習。（4）日本的公務員交流制度也很新穎。有利于減少部門的本位主義，又有利于公務員的全面發展。

四、當代中國行政組織改革

1、當代中國行政組織改革的背景

中國的行政組織改革自1978年開始進入了一個新階段。改革所面臨的社會背景是：（1）社會主義市場經濟體制的逐步建立，要求行政組織進行相應的改革，以適應經濟基礎的要求。（2）民主化政治體制的改革為我國行政組織的改革提供了廣闊的空間。經濟體制改革的開展并取得成功，激發了人們改革政治體制的要求。黨政關系、政企關系、人大與政府的關系都在不同程度地沿著民主化的方向做出了調整。這種調整促進了行政組織的改革，使得行政組織改革有一個廣闊的背景。（3）傳統的行政組織體制，使行政效率低下，導致社會公眾不滿，為行政組織改革提供了社會動力。傳統體制下的人浮于事、官僚主義嚴重的現象，引起群眾的極大不滿，要求建立精干、高效、廉潔的行政組織體制。（4）國外行政組織改革的理論與實踐給我國行政組織改革提供了有益的經驗和借鑒。（5）知識經濟時代到來，給我國的行政組織改革帶了機遇和挑戰。

2、中國行政組織改革的主要內容

（1）理順行政組織與其他組織的職能關系

①理順行政組織與人民代表大會的職能關系。長期以來，人民代表大會對行政機關的監督權、質詢權和罷免權并未得到充分行使。其原因在于人大在組織上比較軟弱、人大的監督權方面缺少必要的法律規定、政府工作人員觀念上的問題。隨著行政組織改革的深化和民主政治的發展，行政組織接受人大監督、質詢的制度還應逐步加強和健全。②理順行政組織與執政黨的職能關系。一方面，黨對政府要實行政治領導、組織領導和思想領導；另一方面，在此前提下，政府要獨立地行使自己的職能，不能將自己的具體工作交由黨委去辦。③理順行政組織與企業的關系。為了改變“以政代企”、“政企不分”等現象，政府必須在具體的經營管理方面向企業放權，以把企業建成一個產權明晰、權責明確、行為規范、科學管理的獨立法人實體。④理順行政組織與社會事業單位的職能關系。將以前管得過多過死的具體事務交給事業單位去辦，同時將部分職責交給社會中介組織去辦。⑤理順社會中介組織與社會團體組織的職能關系。一是健全農村和城市的基層行政組織；二是大力發揮工青婦組織的作用，通過群眾自治，推動我國民主政治向更高層的方向發展；三是改變政府過去對群眾性團體多以行政手段為主的管理方式，盡量以法制手段來規范其活動和目標。

（2）理順行政組織內部職能關系

①理順縱向的中央政府與地方政府的職能關系。凡是宏觀管理問題一律交由中央政府組織負責，反純屬地方性的事務交給地方政府自己去辦，并開始嘗試用法律的形式規范中央政府與地方政府的職責權限。②理順橫向的專業的微觀管理部門和綜合的宏觀管理部門關系。在這方面，我國改革的著力點是，將行政組織的職能由對經濟以及整個社會事務的微觀管理為主，轉向以宏觀管理為主。加強綜合的宏觀管理職能及其部門，撤并專業的微觀管理職能及部門，將專業部門合并為大行業部門，從以產品管理為主，改為以大行業管理的綜合管理為主。③理順橫向的決策、執行部門與監督、信息部門之間的關系。改變過去那種決策執行部門強大，信息部門、監督部門弱小的狀況，使幾者的關系得到平衡。

（3）行政組織職能轉變

行政組織職能的轉變是擺脫機構不斷膨脹這一怪圈的關鍵，機構改革必須與職能轉變聯系起來。職能轉變的關鍵是政企分開，政府不再對企業進行微觀管理。1998年國務院機構改革方案提出政府職能轉變的三個努力方向，即宏觀調控、社會管理和公共服務，從而更加明確了如何適應社會主義市場經濟的要求。

（4）行政組織機構的改革

1978年以來，我國國務院和地方各級人民政府共進行了四次較大規模的機構改革。

①1982年的國務院機構改革。改革的主要內容是：①改革國務院領導體制，提高效率。②精簡機構。③精干領導班子，一是按照革命化、專業化、年輕化、知識化的干部“四化”方針選賢任能；二是減少部、委、司、局級副職人數；三是規定正副部長和司長的任職年齡。④廢除實際存在的領導干部職務終身制，實行干部離退休制度。⑤緊縮編制，輪訓干部。

②1988年國務院機構改革。改革的主要內容有五項：①轉變職能，按照政企分開的原則，弱化直接管理。②下放權力，主要是政府向企事業單位，中央向地方下放權力。③調整機構，調整當政重復設置的機構。④精簡人員。⑤搞好配套改革，在改革政府機構的同時，推進干部人事制度改革，抓緊建立和逐步實施國家公務員制度。

③1993年國務院機構改革。這次改革的指導思想是，把適應建立社會主義市場經濟體制和加快市場經濟發展作為機構改革的目標，按照政企分開和精簡、統一、效能的原則，要求在轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率等方面取得明顯進展。這次改革的實際結果收效不大。

④1998年的國務院機構改革。這次機構改革的目標，是建立辦事高效、運轉協調、行為規范、管理科學的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質、專業化的行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。改革的主要內容是：①精簡人員編制50%左右。②強化宏觀調控部門。國家計劃委員會更名為國家發展計劃委員會，擴大了國家經貿委的職能。③精簡專業經濟管理部門，撤銷機械部、冶金部等部門。④簡化了某些文體部門，將國家體委、廣播電影電視部降格成國務院直屬局。

171、對中國行政組織改革的簡單評述

（1）改革開放以來，我國行政組織在理順與其他組織的職能關系上，總的方式是正確的。在理順行政組織與人大、與黨、與企業、與事業單位、與群眾團體的關系及處理好行政組織內部的關系方面，都取得了很大的進步。

（2）從1988年開始的機構改革，提出了以轉變職能為中心，這是非常正確的，它抓住了我國當前政府機構的根本問題。

（3）1998年以前的三次機構改革，總體而言，并未走出膨脹——精簡——膨脹的怪圈，在職能轉變上艱難而緩慢；精簡人員難以安排，成為機構改革的一大障礙。1998年開始的機構改革，是一種體制上的革命，它是由適應計劃經濟轉到適應市場經濟的上層建筑的革命。

（4）1998年機構改革比起前三次機構改革有很大的進步，其進步主要表現在：①是抓住了如何才能轉變政府職能的關鍵，撤銷了大量的行使微觀經濟管理職能的專業經濟主管部門。②是機構改革的力度大、范圍廣、配套措施全，對其他經濟、社會事務部門也進行了合并、降格。對整個機構精簡的人數達到50%，精簡人數之多，是歷來機構改革所沒有的。③是機構改革沿著自上而下的順序進行，有利于推進我國政府機構總體改革。這次改革糾正了過去幾次機構改革的“下改上不改”、“下動上不動”的弊端。1998年開始的機構改革也存在一些問題：一是帶有明顯的過渡性，這主要表現在經濟主管部門還沒有按大行業組建，對社會事務管理的部門仍然有分工過細的問題。二是風險性較大。精簡人數過多可能帶能一系列社會問題；編制法規的滯后使改革方案、成果缺少必要的法律保障。1998年機構改革的目標：建立辦事高效、運轉協調、行為規范、管理科學的行政管理體系，完善國家公務員制度，建設高素質、專業化的行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。（5）行政組織自身管理的法制尚待進一步加強。我國《憲法》、《國務院組織法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》對我國各級人民政府的權力、地位、體制等問題做出了原則規定。改革開放以來，又頒布了《行政訴訟法》、《國家公務員管理暫行條例》，這些對完善我國行政監督，促進我國依法行政，規范國家公務員的管理起著重要的作用。但是要看到，這些法制大多比較抽象，具體操作性不強；更為重要的是這些法規在滿足需要上遠遠不夠。

西方國家的行政組織改革對我國的改革有哪些借鑒意義？

答案：外國特別是西方國家的行政組織改革，是結合其自身歷史背景對行政組織所作的各種調整，其改革措施中有許多帶有普遍意義，值得我國行政組織改革加以借鑒。1、美國行政組織改革以放松規制為最大特點，這對我國的行政改革有著重要的借鑒意義。放松規制改革的成本與效率觀念、績效觀念、顧客至上與服務意識，在行政組織與管理中引進競爭與市場機制等，這些行政組織管理中的全新做法，為我國行政組織改革開拓了新的思路，提供了有力的理論和經驗支持。2、英國行政組織改革強調在政府職能和職能行使方式中引進市場機制，縮小政府職能和機構。強調行政組織內部的效率，強調中央的宏觀控制權。對于正在建立與市場經濟體制相適應的行政管理體制的中國來說，這些做法是很重要的參考。3、日本的行政組織改革同樣是以分權化、放松規制為重要內容的。首先是政府向社會還權，以縮減政府職能和機構；其次是中央向地方分權，以減少重要對地方政府的過多干預。由此可以看出，放松規制是當代西方國家行政組織改革的一大趨勢。我國在進行行政組織改革時，也應當將其作為一個重要的思考點，以便既適應我國現實狀況的需要，又能與國家大趨勢接軌。