第一篇：對政府監管網貸的一些思考

對政府監管網貸的一些思考

從接觸、了解到實際進入網貸成為一名投資者才過了短短的兩個月，對于先前把余額寶作為主要理財工具的我來說，網貸的投資回報簡直就像亞當的蘋果一樣極具誘惑。但被中國股市鞭笞過的我時刻都把一句話深深地刻在心里：投資有風險（僅對屌絲股民有效）。野蠻生長中的網貸的風險其實并不比股市要低，這些日子多個平臺或擠兌困難或老板跑路或信任危機等狀況層出不窮，深深地傷透了投資者的心，也使得后來者驟然止步，投資者、部分網貸公司要求政府監管的呼聲更強烈了，也理所當然地引起了媒體的關注，同時也在不斷地刺激著政府的神經。

政府有關部門一系列的動作在印證著政府已經意識到網貸的生命力以及背后存在的風險，政府監管網貸似乎變得現實可期。然而，政府監管真的能夠降低網貸的風險，保護投資人的權益甚至為網貸行業護航嗎？

爆發性發展的互聯網金融已經把政府現有的監管制度遠遠地拋在了后頭，其中，網貸作為互聯網金融的生力軍，在公權力少有干預的情況下，呈現了野蠻式發展的特征并使相當一部分投資者受損。對于中央政府部門來說，降低和規避網貸背后的系統性金融風險，維護市場穩定是首要任務，也是政府對網貸進行監管的正當理由和民意基礎，但問題在于，政府的手要伸多長，多遠。監管有廣度和深度之分，如有任何一方面的介入不當，要么監管流于形式，要么監管越位變質為干預，都會損害行業的整體發展。“監管適當”對政府監管能力提出了高標準的、嚴格的要求，考慮到中國股市的現狀和政府的風險管理能力，我想，面對網貸未來諸多不確定因素，監管大概只會徒增投資者的焦慮和擔憂。相對于中央的慢動作，地方政府早就聞風而動，但不同的是，地方政府關注的并不是網貸的“危”而是“機”。不少投資者可能已經注意到，已有地方政府采取諸多優惠措施吸引網貸公司、人才等到當地經營、運作，期望成為當地經濟的新增長點和融資平臺，當網貸經濟與地方政府經濟利益掛鉤時，監管只會淪為笑談，那些寄望于地方政府保障自身權益的投資者理應認真吸取諸如光伏產業的慘痛教訓。

在利益沖突下，中央與地方關于網貸的分歧和博弈將會愈演愈烈，這種博弈的影響將會直接反映到日后的監管層面上。在利益驅動之下，或許會有不少地方政府以監管為糖衣，打著金融創新的旗號，依靠自身的影響力和資源為網貸團隊或公司牽橋搭線。而這種沾有政府色彩的網貸公司將依托政府公信力獲得投資者的青睞，卻也具有更強的欺騙性，背后的風險較不容易為投資者所警惕和發現，在政府監管的“陽光”之下，整體風險將在投資者看不見的地方膨脹。

如前所述，政府對網貸監管的力度會直接影響到網貸產業的走向和發展，而諸如網貸等金融創新很大程度上得益于政府缺位和監管真空。就目前網貸行業現狀而言，在制度缺位、監管真空、門檻較低的情況下，網貸正處于野蠻生長和無序發展的階段，但也是市場競爭最激烈、行業創新活力最強的階段，各平臺無不使出渾身解數，力求在這紅海里脫穎而出勝者為王，“創新”則是網貸平臺和公司最有力的競爭利器。與此同時，這也是行業發展最關鍵的階段。對一個尚在探索發展方向、諸多規范尚未形成行業和市場共識、技術與服務正積極創新的行業，政府監管貿然出擊網貸無異于“核打擊”，行業創新乃至行業發展的進程將會被延緩和阻礙，整個行業的長遠利益和投資者的未來的潛在利益將會受到嚴重的損害。不過，不少處于市場優勢地位的網貸公司同時也在呼吁政府監管，究其根本，政府監管或介入都將阻礙后來者進入，限制整個行業的競爭，最大的受益者莫過于這些市場優勢者，同樣不利于行業整體。在投資者地位弱勢、交易信息不透明、維權成本過高的背景下，網貸投資者呼吁政府監管，降低投資風險是在情理之中，符合行業健康發展要求的政府監管是有必要的，但對政府的要求是近乎苛刻的，在行業和政府做好充分的準備之前，還是不宜貿然介入為宜。投資者們也不應把政府監管視為“萬金油”，一涂則靈，在呼吁政府加強對網貸監管之前，最好能夠謹慎思量，畢竟，政府的手可不容易控制和打發。

對金融業進行有效監管是一個世界性難題，但歐美金融業能不斷保持健康發展的基本面和較強的創新能力，除了其具備完善的監管系統，投資者的低維權成本更是至關重要。從已發生的平臺倒閉事件中，投資者的維權成本因網貸的特殊性而被放大，依靠投資者自身成功追索受損利益的難度更高。在這些事件發生后，政府、公安、司法等相關職能部門的介入和處理往往是消極和低效的，相關侵權責任人的違法成本似乎看得見而摸不著。在有效并完善的監管系統推出之前，降低投資者的維權成本更應是投資者和政府關切的重點。當維權成本足夠低和違法成本足夠高的時候，建立網貸行業自我凈化機制便有了現實基礎，網貸參與各方對網貸風險管理和控制才會更加嚴謹和有效。

市場經濟中，每個人都會做出最有利于自身利益的決策，投資者往往會把資金投向于最能夠獲得豐厚回報的領域，但并不是所有的決策都是正確的，錯誤的決策將帶來損失和悔恨，同時也帶來教訓和經驗，資本在不斷的試錯中走向最能發揮其作用的地方，這是市場經濟的應有之義。在網貸投資中，最需為投資者防范風險的第一責任人依然是投資者本人，誰也無法替代，因此，追逐極致回報的投資者理應做到極致的風險評估和防范措施。現階段的網貸正處于高速發展期，同時也處于試錯期，試錯總伴隨著風險，無論是網貸公司還是投資者，都在不斷的試錯，未來，投資者更加成熟和理性，行業將走向規范與風險并存，政府監管于此才能行之有效。

第二篇：對貸后管理的思考

對貸后管理工作的幾點思考

近年來，隨著我行業務的不斷發展，對風險管理的認識和重視程度大幅上升，陸續建立了系統性的風控體系和內控制度；尤其在資產業務風險管理方面，通過制度設計和崗位分離，有效減少了信貸業務在貸前調查、貸中審批環節的信用風險以及道德風險。但在貸后管理環節，執行效果明顯不如貸前和貸中環節，各類檢查和審計報告中評價貸后管理薄弱、流于形式的描述屢見不鮮。就如何改進我行貸后管理工作，本人結合實際工作體驗，從經營理念、制度流程等方面進行分析，并提出相應的意見。

一、商業銀行貸后管理存在不足分析

1、過度依賴規模擴張的經營理念導致“重貸輕管”的思維模式長期存在

近十年是國內商業銀行發展的黃金時期，為了保持較高的增速，各項業務考核指標逐年攀升、剛性增加。在強大的業績指標壓力下，商業銀行的經營理念主要圍繞擴大存貸規模來做文章。在這種背景下，銀行信貸業務的工作重心仍是新業務推廣、新客戶拓展和新增貸款的投放上；相比之下，貸后管理以及風控管理相對弱化，形成了“重貸輕管”的思維模式。

2、崗位職責設置約束力不足

目前商業銀行貸后管理職能大多由業務經營部門負責，在崗位職責上主要由客戶經理承擔，由于約束監督不到位，客戶經理很容易出現不盡職甚至瀆職情況。部分銀行在大中型客戶的貸后管理上實施了“管貸分離”的信貸經理制，但執行效果并不理想；加之信貸經理與客戶經理同樣歸屬業務條線，迫于業務考核，存在即使發現問題也無法充分披露或延緩暴露問題。

3、貸后管理制度體系化建設不足

傳統的貸后管理制度基本上是圍繞大中型客戶建立的一套“大一通”的管理操作流程，缺乏差異化貸后管理指導。部分銀行雖然在貸后管理制度中提出差異化貸后管理的思路和想法，但缺少規范化的操作流程和配套的操作系統，執行效果不佳。此外，優化創新的信貸產品散落在各項產品的管理操作規程中，沒有與貸后管理制度體系有效銜接，導致部分產品維度的貸后管理形同虛設。

4、激勵約束機制缺失

一是對經營機構的績效考核激勵以業務發展為主，激勵約束的導向性導致貸后管理在基層單位成為一項被動工作。二是對客戶經理以及貸后崗位人員缺乏約束激勵機制。貸后過程管理績效激勵和負激勵都很少，只有在貸款出現不良后，才啟動問責處罰機制。同樣，貸后崗位人員與所管理客戶經營業績不掛鉤，存在貸后“干好干壞一個樣”的問題。

5、貸后與貸前、貸中環節銜接不足

貸后檢查“查而不糾、屢查屢犯”現象無法根除的原因，除了上述分析因素之外，沒有實現貸后管理與貸前申報、貸中審批環節的有效銜接也是重要原因之一。由于缺乏與信貸投放環節銜接，對貸后檢查和審計發現的問題，無法通過限制業務申報、控制貸款支用甚至壓縮回收貸款等有效措施來督促整改，使貸后管理始終處于被動狀態。

二、改進貸后管理工作的幾點思考

1、轉變思維模式，正確認識貸后管理的作用

在利率市場化、融資脫媒化大趨勢下，各級經營者在經營理念上要轉變觀念，提高對存量客戶的重視和精細化管理。貸后管理是存量客戶管理最重要的部分。盡職的貸后管理可以發揮三個方面的作用：一是風險預警。通過有效的貸后管理及時發現風險隱患并快速化解，可以起到降低風險化解成本、減少經營損失的作用。二是存量客戶深度挖潛。應該認識到貸后管理的過程是鞏固客戶關系和業務需求挖掘的契機。三是以管理創造價值。通過抓好貸后管理中的基礎管理工作，可以有效杜絕客戶信用評級中斷、貸款臨時性逾期等增加經濟資本占用的事項發生，直接創造價值。

2、完善貸后管理制度體系化建設

一是有機整合客戶維度和產品維度的貸后管理規章制度和操作規程，形成完善的制度體系；二是貸后管理制度應明確制定差異化貸后檢查流程和內容，并根據不同產品風險特征和審批要求，制定標準化的檢查要點和模板。三是創新小微企業管理制度和模式。針對小微企業客戶可以創新開展貸后管理外包模式：即將上門走訪、資料收集等環節的工作外包給第三方服務公司，由外包人員將相關檢查資料整理后提交給銀行貸后崗人員，由貸后崗批量開展貸后檢查和風險排查。“貸后外包”既解決了服務能力不足的問題，又能通過批量處理方式降低管理成本，還能發揮外包人員的獨立監督作用。

3、整合崗位設置、明晰管理責任

一是設立單獨的信貸管理部門，獨立開展貸后管理和風險防控工作；二是在崗位職責上遵循“誰經營誰管理”的原則，明確客戶經理為貸后管理第一責任人；同時，在信貸管理部門設置貸后管理崗，整合信貸經理、風險經理的貸后管理職能，主要職責是監督檢查客戶經理是否按照要求完成貸后管理各項規定動作，核查客戶經理所做的貸后檢查記錄和結論是否恰當，以及對客戶經理檢查發現或內外部信息披露存在風險信號進行跟蹤管理；并不定期深入貸款企業，對客戶經理檢查結論和客戶風險進行實地核查，落實貸后管理“四眼”原則。

4、強化貸后激勵約束考核

一是在經營機構績效考核指標體系中增加貸后過程管理的量化評價考核指標，促進經營機構重視貸后管理，提升管理水平。二是增加客戶經理風險薪酬考核比重，建議加大授信業務風險薪酬比重，并將大部分風險薪酬與客戶經理在貸后管理的勞動付出和履職程度進行掛鉤，并按照“盡職免責”的考核原則清算客戶經理應得風險績效，提高客戶經理貸后工作的積極性。三是對貸后管理崗人員設置明確的量化考核指標，將貸后管理崗績效適當與經營業績掛鉤，與客戶經理共享績效、共擔風險，二位一體，提高貸后管理崗位人員的積極性和責任感。

5、加強貸后管理與貸款申報、授信審批環節的銜接

一是建立貸后管理與授信審批的聯動機制。將貸后管理資料、檢查報告納入存量客戶授信申報資料中，利用授信審批審查機制對貸后工作質量進行審核校驗，以此有效提高貸后管理工作執行力和檢查報告質量。二是建立貸后管理與信貸業務經營部門的聯動機制。將貸后檢查和內外部審計發現問題的客戶提交信貸經營部門，通過控制貸款支用、限制業務準入等方式，督促客戶完成風險事項整改，及時消除風險隱患。

第三篇：對縣級政府機構改革的思考

對縣級政府機構改革的思考

對縣級政府機構改革的思考

2010-02-01

湖南省常德市編委辦

何斌

縣級政府在整個行政管理體系中處于基層的位置，接近群眾，其運行效能的好壞，直接關系到經濟社會的發展，直接關系到黨和政府在人民群眾的位置，直接關系到人民群眾的切身利益。因此，新形勢下，搞好縣級政府的機構改革，推進縣級政府職能轉變、合理進行縣級政府機構設置和進行人員編制規范管理等一直是人們關注的焦點，越來越引起人們的重視。

一、目前縣級政府職能定位、機構設置和人員編制管理中存在的問題

改革開放以來，我們先后經歷了5次縣級政府機構改革，歷次改革都部分實現了特定時期的改革任務，但改革是一個系統工程，受多方面因素影響和條件制約，許多深層次的體制問題還未得到根本解決，導致縣級政府機構運行存在很多問題，具體而言，主要包括以下方面：

(一)黨政職能重疊。目前我們縣級政府還習慣用傳統的目光看待黨的領導，將黨的領導變成了具體領導，除了重要的干部任免外，縣委與政府幾乎管理相同的事，例如文教衛，縣委有常委、宣傳部長分管，政府有副縣長分管，政法委代表縣委管理全縣的政法工作，設立了維護穩定辦公室，與信訪局的職能重復，職能交叉。由于縣委和政府幾乎管理著同樣的事，黨政職能的重疊不可避免的造成工作效能低下。在縣里調查中我們就聽到這樣的反映：推動一項工作，由于黨政兩套班子都要過，職能部門的匯報次數常常不下10次。

(二)職能轉變滯后。政府職能的轉變，主要是指政府職責和功能為適應客觀條件的變化而發生的轉換、變化和發展。[1]受傳統全能主義、大一統思想和利益驅動以及計劃經濟體制慣性的影響，縣級政府還是習慣于審批和管制，不愿分權，導致政府無限制地侵入和管束社會生活的方方面面，同時全能政府造成公民、企事業單位和第三部門對政府部門的“依附”，缺乏獨立自主意識，習慣依賴政府部門組織處理一切公共事務，導致政府仍然管著許多“管不了、管不好和不該管”的事務，職能轉變困難，錯位、越位和缺位現象普遍，主要表現在政府習慣干預企業活動、統攬社會事務，政事和政市不分等。

（三）機構設置不科學。隨著市場經濟的建立，縣級政府的直接調劑和管理經濟的職能不斷減少，公共服務的職能在不斷強化，這些變化要求政府機構設置與之相適應，但目前縣級政府機構設置由于多種原因在設置存在不科學的現象，主要表現在：

1、機構設置上下對口。由于在機構設置上習慣遵循上下對口原則，必然導致機構設置上下一般粗，很多機構不能發揮應有作用。如常德市大部分縣級政府主要面對的是農村，工業普遍不發達，作為宏觀調控的計劃發展改革委員會很難發揮上級計劃部門所起的作用，同時工業發展局在縣級政府很大程度上是起一個“工業統計局”作用等。

2、機構設置分工過細。由于機構設置分工過細，導致政府職能重疊。以常德市區縣（市）交通和農業管理部門為例，在交通管理方面有交通局、公路局、公安局、農機局等部門，農業管理方面，有農村部、農業局、林業局、畜牧水產局、農業開發辦、扶貧辦等，這些相關部門都擁有一定的人、財、物權，都習慣著眼于本行業的建設與發展，造成職能交叉、政出多門，在整體上形不成合力，這種管理體制影響了縣級政府職能的發揮，制約了社會的發展和進步。如石門縣的蒙泉水庫，林業局管理周圍的林業，水利局管理水庫里的水，農業局管理周圍的農田耕地，幾者互不相干，由于部門管轄事物的局限性，造成了部門協調溝通不暢，很難實現對水庫的綜合管理。

3、臨時機構數目龐大。臨時機構龐雜已經成為縣級政府普遍現象，目前常設的有計劃生育、城鎮建設、優化經濟環境等領導小組，臨時的領導小組更多，每一個領導小組都有黨委政府或人大政協的領導成員參加，承擔著大量本該由政府機關管理的事情。

（四）隊伍龐大且結構不優。由于我國行政法制建設不完善，在人員編制管理和工作流程上缺乏具體法律規范，所以在機構職能不變、工作量不變、人員職責不清的情況下，按領導意志增加人員編制成為可能，導致因人設職、因職設事，用人隨意調整現象大量存在，人為地造成了縣直機關超編混編和職數超配、崗位與人員錯位，目前人員膨脹等已成為縣級政府的一個普遍問題。同時在縣直機關干部隊伍結構不合理矛盾比較突出，主要表現在：一是干部職級結構不合理，存在官多兵少，甚至有官無兵現象。二是干部年齡結構不合理。通過統計表明目前常德市縣直機關在職人員中，30歲以下人員全市縣直機關只占實有人數的5.6％，而51歲以上人員占到實有人數的27.2％，很多區縣（市）部分單位已經沒有40歲以下的工作人員，導致干部隊伍青黃不接。三是混編混崗矛盾突出。據不完全統計，常德市縣直機關由于各種原因，通過各種方式借用的人員占到編制總數的15%。

二、縣級政府機構改革思路

縣級政府機構改革是一項十分復雜的系統工程，因此縣級政府的機構改革工作必須立足大局，面向未來，統籌兼顧，重點突破。

（一）明確價值取向是改革前提

明確縣級政府機構改革價值取向有利于機構的順利推行，有利于服務型政府的構建，我們要通過改革實現如下目標：

1、實現廉價政府的目標。我們要通過機構改革從根本上改變超大的政府規模，實現“小政府、大社會”格局，使政府對經濟和社會事務的權威管理，從而實現廉價政府的目標。

2、實現高效政府目標。縣級機構改革應走內涵式改革之道。不僅要優化行政系統結構，而且要提高地方政府的行政效能和行政能力。

3、實現法治政府的目標。縣級政府機構改革必須按照中央的要求，加強行政體系的法制建設。

4、實現廉潔政府目標。通過機構改革，精兵簡政，優化行政組織結構，明確各部門的職責權限，清除因機構龐雜而引起的盤根錯節的關系網，從而清除官僚主義、貪污腐敗的組織根源。

（二）轉變職能和理順關系是改革關鍵

對于逐步化解消除轉型時期縣級政府職能轉變的難點，理順相關關系，我們認為應注意以下方面：

1、準確定位縣級政府職能。轉變職能是歷次機構改革重要的一環，也是縣級政府機構改革的著力點。推進政府機構改革要抓住轉變政府職能這個關健，建設公共服務型政府是新時期縣級政府的戰略定位，就目前而言，縣級政府要由片面強調經濟增長轉到全面加強社會管理和公共服務上來，切實推進公共服務型政府的建設。在市場經濟條件下應具有以下職能:一方面要完成上一級政府授權、委托的某些職能;另一方面仍有轄區內的社會公共事務和社會生活各領域進行自主管理的職能和權限，其管理權限主要體現在三個方面: 一是制定產業和財政公共政策。二是供給教育、公共設施、環境管理、治安管理、社會保障等方面的公共產品。三是創新社會管理。如政府要將社會組織難以或不愿進入的事務承擔起來，同時要積極將競爭性、贏利性的社會事務交由社會組織來承擔，并加強市場的監管，積極培育良好的縣域市場。

2、理順相關方面關系。只有職能轉變了，關系理順了，才能從根本上解決目前縣級機構存在的職責不清、職能重疊的問題。因此我們應在縣級政府積極推行六分開：

一是黨政分開。縣委、政府要按照黨政職能合理分工的要求，明確各自的職責權限、領導方式和工作方法。黨的領導主要指政治思想和組織領導，而不是將自己直接置于微觀、瑣碎的政府事務中，縣政府要執行縣委的重大決議，在加強和改善黨的領導基礎上建立高效靈活的政府工作系統。縣委不應設與政府對口分工的領導和對口重復的機構，在工作上確屬黨政職能難以分開的，由縣委和政府共同管理，其辦事機構可以掛兩塊牌子，同時對縣委和縣政府負責。

二是政企分開。要按照政企分開的原則轉變政府的經濟管理職能。實行政資分開，讓企業走向市場，政府部門對企業管理要從直接管理轉向間接管理，由微觀管理轉向宏觀管理，由行政手段向法律和經濟手段為主，為企業的發展創造比較寬松的環境，使企業真正活起來，縣級政府投資方向主要在于地方性公共工程和公益性項目等。

三是政事分開。合理劃分政事范圍，政府機關要將輔助性、技術性和服務性的事務交給事業單位，而事業單位承擔的行政管理職能則交還給政府行政部門，對事業單位應進行全面改革，徹底解決政府職能“體外循環”和事業單位行政化趨向問題，使事業單位與黨政機關脫鉤，真正確立事業單位相對獨立的法人地位。

四是政社分開。要轉變政府對社會事務的管理職能，即把那些社會性、群眾性、公益性、服務性的具體事務，盡可能從行政機關中劃出，由社會組織來進行社會事務的管理，積極培育不依附政府的社會力量和社會組織，增強其活力和自主能力，使其能承接地方政府轉移的職能，為企業、市民、社會提供廣泛的、專業化的社會服務和保障體系，縣級政府僅進入社會組織或中央政府難以進入或不便進入的公共產品供應或社會管理的領域。

五是政市分開。政府與市場是相輔相成的，兩者相互促進發展。奧斯本說過,“在現實生活中根本沒有自由市場這回事，如果我們據說的自由市場是指沒有政府干預的市場的話，所有合法的市場都是由政府制定的規章條文加以規范的”[2]。政府的角色定位于凡是市場能自我調節、自我解決的事情要堅決放開，由市場依其應有的規則去辦理，政府的責任重點在于當好市場平等競爭的裁判，并對市場的運行進行有效地監督，規范和維護好市場秩序。

六是與上下級政府權責分開。縣級政府與上下級政府關系的核心是事權和財權的劃分。首先縣級政府與上下級政府要依據法律規定分別承擔不同事權，而不是由各級政府分層管理統一事務。其次上級政府要給縣級政府機關以必要的經濟決策權、人事權、財政權，實現責、權、利相統一，對縣級職權范圍內的工作，市和省級機關不要干預，以使縣級機關充分發揮一級政權組織的作用。第三縣級政府應本著有利于加強對農業和農村工作的領導，有利于加強鄉鎮政權建設的原則，強化鄉鎮政權職能和服務功能等。

（三）科學設置機構是改革的基礎

為控制政府的規模，我們必須對政府機構進行科學的設置和調整,主要辦法是：

1、裁減職能弱化經濟部門。可將糧食、商業、畜牧水產、供銷等部門成建制轉為經濟實體或服務實體，不在承擔行政管理職能，在人、財、物等方面與政府財政脫鉤，成為獨立法人，成立綜合性的機構，承擔上面機構分解出來的行政職能，從事間接管理。

2、合并組建職能相近的部門。縣級政府的職能應向“寬職能、少機構”方向發展，如可將農林牧漁等機構職能歸并到農業局，設置大農業綜合管理機構,將文化、廣電、體育等機構職能整合,設置大文化的綜合管理機構等。堅持決策和執行分開原則，組建綜合執法機構，集中行使幾個行業行政機構的行政檢查和行政處罰權，減少重復執法和亂執法的現象，達到精簡機構和人員編制的目的。

3、推行部門內部集中審批。在部門內部職能協調中，可通過推行“兩集中、兩到位”（即部門行政審批職能向一個科（室）集中、部門行政審批科（室）向政務服務中心集中，所有行政審批項目進駐政務服務中心到位、行政審批職能授權到位）的集中審批制度改革，達到提高行政效能、精簡機構目的。

4、加強對非常設機構管理。非常設機構一般是為處理一些跨部門、跨地區或處理突發事件和新問題而設立的，設立程序要規范，其設立應該由縣級機構編制部門提出，報政府常委會或全會審定，并報上級政府備案，設立非常設機構，應在設立之初就規定其性質、職能和存在期限，逾期自動撤消，需要延期的，應該按照規定程序重新報批。

同時需要理順縣級政府與垂直機關的關系，保證縣級政府作為一級地方政府職權的完整性。

（四）加強法制剛性約束是改革的保障

歷次機構改革都是在機構人員臃腫、財政不堪重負的情況下自上而下進行行政推動的，隨著時間推移，機構撤并和人員精簡的成果不能上升為法律而得以穩固。要想真正突破縣級政府機構不反彈和分流人員不回流，就必須對縣政府機構、人員編制的依法管理，這是縣級政府機構改革的能否成功的保障。加強法制剛性約束要從以下四個方面入手：

1、完善機構編制法律法規。近年國家出臺了多個機構編制管理規范性文件和管理條例，在機構編制法制化建設上前進了一大步，但是以上條例連同原來行政組織法對于政府機構編制設置、法律責任等問題規定得比較含糊，因此地方政府編制法制化的問題依然任務艱巨，當前有必要通過進一步完善機構編制法規，對縣級行政機構的職能配置、內部機構設置、領導職數限額、人員編制標準以及機構編制管理程序法定化，將抽象的原則規定變成可操作可衡量的條文，同時要明確違反編制管理的法律責任機制，要建立以行政處分為主，以經濟處罰為輔，必要時采取刑事處罰的法律制裁體系。

2、加強機構編制監管。鄧小平同志曾強調:“編制就是法律”[3]，編制一經確定，便具有法律性質，在改革中各地要嚴格執行“三定”規定，不得隨意更動，對縣級政府平時的機構設置、人員安排及其變動情況的應加大監查力度，對違反法定編制隨意增設機構、人員的行為一律依法作出處理，從而鞏固改革成果。

3、積極推進實名制管理。縣級政府要把經過審批的機構、編制和實有機構、人員一一對應，在此基礎上嚴格人員編制手續，通過實名制管理，從源頭上確保人員編制和財政供養人員穩步增長。

4、完善部門協調配合機制。要將機構編制管理與財政預算管理有機結合，財政、人事、組織和編制部門在控制機構和人員上形成一個整體，杜絕流通漏洞，與此同時，要積極探索機構編制責任審計制，將績效評估與機構設置和編制管理緊密結合起來，確保機構編制規范化。

（五）發展第三部門是改革的重要內容

發展第三部門對于替代政府的公共服務，實現“小政府、大社會”目標，對于緩解人員分流壓力等意義重大，當前縣級政府要積極做好第三部門的培育和管理，一方面，要破除理念上的錯誤認識，采取統籌規劃、重點扶持的政策，根據市場經濟、社會建設和發展的需要，大力鼓勵社會中介組織的發展，積極穩妥地實現社會中介組織與行政機構的分離，引導中介組織積極參與市場的公平競爭，積極承擔政府職能轉變所剝離的職能，使之成為自主經營的社會中介實體。另一方面，要加強對社會中介組織的治理和管理，把中介組織的建設和管理納入法制的軌道，也使社會中介組織的發展獲得法律的保障。

[1] 顏廷銳.中國行政管理體制改革問題報告[M].中國發展出版社,2004.[2].(美)戴維·奧斯本、特德蓋希勒.改革政府:企業精神如何改革著公營部門[M].上海譯文出版社,1996.[3] 鄧小平文選[M].人民出版社,1998.

第四篇：對政府投資審計的思考

政府投資工程的結算還能以“審計”為準嗎？

——對政府投資工程結算審計的思考

劉潤升

目前，在政府投資審計過程中存在這樣一種認識，說《審計法》第二十二條規定的“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督”中，審計的目的不是工程結算，而是預算的執行情況。審計結果不能作為工程竣工結算的依據。針對此問題，我覺得應理順以下幾點。

一、首先要理順政府投資項目中的預算執行情況的審計與項目投資中的工程結算審計之間的關系

預算執行情況的審計是指各級審計機關依據本級人大審查和批準的財政預算，對本級財政及各預算執行部門和單位，在預算執行過程中籌集、分配和使用財政資金的情況以及組織政府預算收支任務完成情況和其他財政收支的真實、合法、效益性所進行的審計監督。

從預算執行審計的概念中我們不難理解，政府投資和以政府投資為主的建設項目的資金應該是本級人大審查和批準的財政預算中的資金。

《預算法》第五十三條“各級預算由本級政府組織執行，具體工作由本級政府財政部門負責。各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責”。這理“預算執行”中的“預算”包括本級人大審查和批準的財政預算中的政府投資預算－工程預算。“執行結果”在政府投資的預算中應是工程結算。也就是說，工程結算就是通過預算資金的安排，對完成政府投資的工程產品支付的最終價款，體現的是工程預算的支出。政府投資項目中的工程結算就是工程預算執行的結果，預算執行的過程就是工程預結算的過程。因此政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況的審計從狹義上來說就是工程的預結算的審計。政府投資項目中的預算執行情況的審計包括工程結算的審計，工程結算是工程項目預算執行的結果。政府投資項目中，工程結算與政府投資項目中預算執行情況的執行結果在概念上應是一致的，是同一概念的不同稱謂。

二、如何正確理解預算執行情況和決算的審計 《審計法》第二十二條規定，審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督。這是政府投資審計的法律依據。政府投資項目的計價過程是：1.立項階段的投資估算；2.設計階段概算造價；3.施工階段預算造價；4.招投標階段合同價；5.合同實施階段的結算價及竣工階段的決算價。其中前四個階段是項目預算的形成階段。審計必要時應前移，對預算編制的合理性進行審查。合同實施階段階段就是預算的執行過程，工程結算價是預算執行的結果。在預算執行情況的審計過程中，重點應是預算執行的結果，既工程結算的審計。審查工程結算是否超過工程預算，是否按合同規定完成投資，工程結算是否真實、是否合法合規、是否存在虛報工程價款、是否按合同約定進行了施工結算，保證工程結算的真實性。竣工階段的決算就是在工程結算的基礎上的竣工財務決算，從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，是確定項目的總投資的依據。

三、如何理解工程結算與決算

前面說過，在政府投資的項目中，工程結算就預算執行的結果。工程的預算、結算及決算的過程，就是預算執行及工程竣工財務決算的過程。要正確理解工程結算與決算，必須了解工程財務，僅從工程的方面考慮是片面的，還應從財務方面考慮。那種把工程結算與決算隔離開的做法是錯誤的。在政府投資的審計過程中，工程結算與決算的審計是政府投資審計的兩個重要內容，是確定工程造價、項目投資及結轉固定資產的重要依據。那么工程結算與決算有哪些區別與聯系呢。

1.工程結算。（1）工程結算是指在工程竣工驗收階段，經驗收質量合格，并符合合同要求之后，按合同調價范圍和調價方法，對實際發生的工程量增減、設備和材料價差等進行調整后計算和確定的價格，反映的是工程項目的實際造價，是最終工程價款結算。工程結算分為單位工程竣工結算、單項工程竣工結算和建設項目竣工總結算。工程結算工程價款等于合同價款加上施工過程中合同價款調整數額。（2）工程結算一般由工程承包單位編制，由工程發包方也就是建設單位審查，政府投資的項目按照《審計法》的規定應由政府審計部門進行審計監督，是預算執行審計的一部分。因為，如果政府審計部門不審計，最后的工程決算數審計是無法確定的，審計不承擔因工程結算不實造成決算失真的風險。因此工程結算審計是預算執行和決算審計的必經程序。這也就是為什么政府投資要以審計結果作為工程竣工結算依據的理由，是《審計法》賦予政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算審計的必然。當然，如不是政府投資的，發包方也可以委托具有相應資質的工程造價咨詢機構進行審查。

2.工程決算。（1）工程決算是工程竣工決算階段，以實物數量和貨幣指標為計量單位，綜合反映竣工項目從籌建開始到項目竣工交付使用為止的全部建設費用、建設成果和財務情況的總結性文件，是竣工驗收報告的重要組成部分，工程決算是正確核定新增固定資產價值，考核分析投資效果，建立健全經濟責任制的依據，是反映建設項目實際造價和投資效果的文件。工程決算一般由工程建設單位編制，上報相關主管部門審查。（2）工程決算包括從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設備工器具購置費用及預備費和投資方向調節稅等費用。按照財政部、國家發改委和建設部的有關文件規定，工程決算是由竣工財務決算說明書、竣工財務決算報表、工程竣工圖和工程竣工造價對比分析四部分組成。前兩部分又稱建設項目竣工財務決算，是竣工決算的核心內容。

3.兩者的聯系和區別。（1）聯系。一是工程結算和工程決算兩者都是政府投資建設項目審計的重點內容；二是項目建設單位是工程結算和工程決算共同的主體；三是工程結算是工程決算的組成部分，工程結算是決算的基礎，工程結算應按照決算的要求，在相關內容上與決算保持一致。（2）區別。一是范圍不同：工程結算確定的是工程建設階段的工程價款，包括建筑工程費、安裝工程費等；竣工決算包括從籌集到竣工投產全過程的全部實際費用，即包括建筑工程費、安裝工程費、設備工器具購置費用及預備費以及監理費、設計費、建設單位管理費等費用。二是主體不同：工程結算是在建設單位和施工單位之間進行，有兩個平等的主體；工程決算是由建設單位對工程項目發生的費用進行歸集、分配、匯總編制，只有一個主體。三是時間不同：工程結算發生在工程決算之前，只有工程結算完成后，才能進行工程決算。四是作用不同：工程結算是施工單位向建設單位索取工程報酬的依據，反映的是項目建設階段的工作成果；工程決算是正確核算新增固定資產價值，考核分析投資效果，反映的是綜合、全面、完整的項目建設的最終成果。五是依據法規不同：目前，工程結算的編制主要依據財政部、建設部聯合發布的《建設工程價款結算暫行辦法》；工程決算的編制主要依據財政部發布的《基本建設財務管理規定》；六是審計側重點不同：工程結算審計主要側重于工程造價審計；工程決算審計包含了對工程及財務等全部建設費用的審計。

總之，工程竣工結算與決算是建設工程估算、概算、預算、結算、決算“五算”中的最后兩個環節，是最終反映建設項目實際工程造價和建設情況的綜合體現，工程結算、決算涉及諸多主體、環節與內容，是一項復雜的系統工程。正確理解、認識結算、決算的區別與聯系，有助于我們高質量、真實、完整、全面地反映、評價項目的實際建設情況。

四、正確理解《審計法》與《合同法》的“矛盾” 首先從立法的角度來說，《審計法》和《合同法》是調整不同關系的法律，不存在矛盾。審計機關依據《審計法》對政府投資項目進行審計屬于行政監督，監督對象是使用政府資金的建設單位。是規范建設單位的行為，審計要求建設單位在與施工單位簽訂合同及工程結算時，不得惡意串通，損害國家、集體或第三人利益的，簽訂施工合同應符合《合同法》的規定。《審計法》要求審計人員依法辦事就是要求審計人員嚴格遵守《合同法》的規定，損害合同雙方的利益審計要承擔責任。因此，審計人員在執行《審計法》的過程中也是維護《合同法》的有效執行的過程。

審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與施工單位的合同效力。

政府投資工程審計的過程是按照法定的審計程序進行的，審計程序是完全符合《合同法》中的平等、自愿原則的。審計程序中對審計結果除征求建設單位的意見外，為了維護《合同法》的平等自愿原則，還要征求施工單位的意見。

《合同法》規范的是民事法律關系，合同雙方的法律地位是平等的，在政府投資項目中的合同雙方，原則上是政府與施工單位。政府投資項目施工合同中的建設方就是政府委托的代建方。其他監督機關如財政、審計等對建設單位資金的使用等進行內部檢查與外部監督，這些監督單位原則上也構成了合同關系中建設單位的一方。審計作為建設單位資金使用的監督方，代表建設單位對施工單位上報的造價進行審計，沒有改變建設單位與施工單位的民事法律關系，審計對建設單位出具的審計結果沒有限制施工單位的民事訴求。下面通過審計程序來分析一下政府投資工程結算的過程，進而說明《審計法》與《合同法》之間的關系。

政府投資的項目審計的程序是：

（一）工程完工后施工單位在規定的時間內向建設單位上報工程結算書；

（二）建設單位對施工單位上報的工程結算書的資料進行檢查，在符合要求的情況下報審計單位對工程結算進行審計。這個過程審計是按《審計法》、《預算法》的規定，履行審計監督職責，審計代表建設單位對上報的工程結算書進行審計，確保工程結算的真實性、合規性。這一過程，符合施工單位上報，建設單位對其進行審核的程序。在此過程中，審計不是第三方，而是代表建設單位對工程結算的審計，是合同中的一方，審計沒有用行政行為去干涉民事行為。

（三）審計對工程結算書審計完成后先征求建設單位的意見。在此過程中，建設單位對征求意見的審計結果不服，可以進行反饋意見。

（四）由審計單位與建設單位就審計結算書征求施工單位的意見。這一審計程序，是履行《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定。施工單位如對審計結果不服，按規定反饋意見。這一過程中審計沒有影響建設單位與施工單位的合同效力及履行，沒有限制施工單位的民事訴求，而是按照合同法中平等自愿的原則征求施工單位的意見，力求建設單位與施工單位達成共同的意見。

（五）審計結算書經雙方同意后應在審計結算書上簽字蓋章，簽字蓋章的審計結算書具有法律效力。根據《合同法》第七十七條第一款的規定：“當事人協商一致，可以變更合同。雙方當事人簽訂結算協議并實際履行的行為，亦可視為對合同約定的原結算方式的變更，該變更對雙方當事人具有法律拘束力”。這一審計程序，符合《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。

（六）審計依據經雙方簽字的審計結算書出具審計結果。既按照雙方簽字的審計結算書給建設單位出具審計決定、審計報告。在這一審計程中，如果建設單位對審計結果不服，按照規定可以進行行政訴訟或復議。如果施工單位對審計結果不服，可以按合同約定進行仲裁或民事訴訟。這一過程中審計結果沒有限制施工單位的民事訴求。

施工單位對建設單位的民事訴訟中，審計結算書上如有建設單位與施工單位的簽字蓋章，審計結算書應作為民事訴訟中建設單位一方的有力的證據應為法院所采用，因為雙方簽字的工程結算書對雙方具有法律上的約束力，他符合《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定及依據《合同法》制定的《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。

如果審計結果沒有依據經建設單位和施工單位雙方簽字蓋章的審計結算書而出具。既審計結算書上沒有建設單位與施工單位的簽字蓋章，法院對審計結果不予采納是完全正確的，一是因為，此時的審計結果僅代表建設單位一方，是審計的一種行政監督，是民事合同中的一方的意見，審計和建設單位在此民事訴訟中應為共同的被告（或原告）。法院不可能依據未經另一方認可證據（審計結算書）進行判決。二是因為審計程序是違法的，違反《合同法》中平等、自愿的原則。既審計結果沒有按照《合同法》中平等的原則征求施工單位的意見，在民事訴訟中審計結果是建設單位一方提出的，沒有經施工單位認可，違反了《合同法》第三條“合同當事人的法律地位平等，一方不得將自己的意志強加給另一方”的規定及依據《合同法》制定的《建設工程價款結算暫行辦法》第十四條第二款“單項工程竣工結算或建設項目竣工總結算經發、承包人簽字蓋章后有效”的規定。因此法院不會把沒有經雙方確認審計結果作為判決的依據。

這里我們要明白，法院不把審計結果作為民事訴訟中的判決依據并不是法院判決“審計結果不能作為工程竣工結算的依據”，最高院及地方法院相關指導意見認為：審計是國家對建設單位的一種行政監督，不影響建設單位與承包單位的合同約定及依合同約定進行的工程結算，除非合同雙方明確約定結算以政府審計為準，否則發包人不得以審計或財政評審的金額作為合同結算依據。因此審計結果能否作為工程竣工結算的依據在民事訴訟中是有條件的。一是在民事合同中雙方約定，如果在合同中約定以審計結果作為竣工結算依據，那么審計是作為第三方參與的，審計決定會作為法院定案的依據。二是如在民事合同中不約定以審計結果作為竣工結算依據，此時，審計應作為建設單位的監督方與建設單位共同構成了民事主體的一方，那么形成審計結果的工程結算書應作為建設單位一方的證據，法院應對建設單位的舉證的合理性進行審判，而這時我們應向法院出示的是工程結算書的證據材料，而不是審計結果，審計結果此時對施工單位沒有約束力，法院當然也不會采用。只要證明舉證的事實情處，證據真實可靠，不違反合同中的有關約定，即使法院進行司法造價鑒定，鑒定的結果與審計結算書應基本一致，建設單位當然會勝訴的，這樣會進一步證明審計結果的正確性，審計結果必然成為工程竣工結算的依據。

因此法院并沒有否定《審計法》第二十二條“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執行情況和決算進行審計監督”的規定。《審計法》與《合同法》在政府投資工程結算審計中并不矛盾。

我們不能因為法院沒有把審計結果作為民事訴訟判決的依據，就說《審計法》與《合同法》存在矛盾，也不能就此說審計結果不能作為工程竣工結算的依據。這些認識是片面的，是形而上學的。而應該認識到《審計法》是行政法，調整的對象是行政單位，在政府投資合同關系中是代表建設單位的一方，而《合同法》就是調整建設單位與施工單位的民事法律關系。合同一方中的建設單位無論以誰的審計結果作為工程結算的依據，不是《合同法》規定的內容，《合同法》不決定工程竣工結算由誰審定。在合同中未約定的情況下，即使建設單位的竣工結算是委托社會中介進行審定的，法院也不會以社會中介機構為建設單位出具的審核結果作為判決的依據。只要建設單位的最終審計結果不損害施工方的利益，不損害國家利益，不違反合同的約定，保證合同中平等的原則，由誰審計不影響合同的效力。審計機關作為政府法定的審計監督者，正確的審計結果理應成為工程竣工結算的依據。即使工程結算書經建設單位和施工單位雙方簽字認可，審計結果如能證明雙方簽字認可的工程結算書損害了國家利益，存在虛報工程價款，致使合同無效的情形，審計應給予無情的揭露，追回違規拔付的資金，對違法線索還應及時移送。

只要審計站位正確，明確審計對象，不越位，也不缺位，嚴格執行《審計法》，嚴格按審計程序進行政府投資審計，嚴格維護并遵守《合同法》及其他法律法規的規定，才能在政府投資審計中規避審計風險。才能使審計結果作為工程結算的有力依據，維護審計的權威。

在政府投資過程中審計機關人員必須定好位。審計的對象是建設單位，而不是施工單位，審計結果規范的是政府投資的建設單位，是一種行政監督行為。沒有對施工單位做出強制規定，要求施工單位必須執行。審計結果是按《合同法》中的平等自愿原則征求施工單位的意見。施工單位可以對自己已完工程的結算聘請社會中介機構進行核對并審核，對審計機關為建設單位出具的審計結果提出異議。因此審計結果并沒有限制施工單位的民事權利。施工單位對審計結果不服，可以按《合同法》的規定進行民事訴訟，要求法院委托的工程造價進行司法鑒定。只要審計結果及審計程序正確并符合合同及相關規定，審計完全可以預防這種訴訟風險。

第五篇：對建設服務型政府的思考

湖南涉外經濟學院繼續教育學部

畢業論文

題 目

對建設服務型政府的思考

姓 名 楊 帆

考 籍 號 9*** 專業、班級 公共事業管理2009級 聯 系 電話 *** 指 導 老師 王江浩

2011年4月8日

目 錄

內容摘要????????????????????????1 關鍵詞????????????????????????1 正文??????????????????????????1

一、建設服務型政府的必要性????????????2

1、建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的?????2

2、建設服務型政府是加強政府自身改革和建設的客觀需要????2

3、建設服務型政府是適應世界各國政府改革潮流的需要??????3

二、建設服務型政府的途徑????????????3

1、建設服務型政府的途徑：轉變政府職能?????????3

2、建設服務型政府的途徑：優化政府的組織結構?????????6

3、建設服務型政府的途徑：改革行政運行機制和政府管理方式??7 結束語??????????????????????????9 參考文獻????????????????????????10

對建設服務型政府的思考

【內容摘要】在當前全球金融危機和我國建設和諧社會的大背景下，提高政府服務能力和水平，建設服務性政府，對于完善社會主義市場經濟，促進經濟、社會協調發展具有重大理論意義和現實意義。建立在該理論基礎上服務型政府的核心要求就是“以人為本”，正符合我國“科學發展觀”思想。本文對服務型政府的涵義進行了解析，為建設服務型政府提供了目標。

【關鍵詞】服務型政府 公共服務 行政改革 市場

服務型政府是我國地方政府和學術界首先提出并在某些地方實行,而后中央采納的一個概念。從2001年各地陸續有了這方面的討論和實踐。2005年3月5日召開全國人大十屆三次會議時,建設服務型政府被寫進了政府工作報告中。這是我國國家領導人第一次正式提出服務型政府的概念。2007年10月黨的十七大報告提出:加快行政管理體制改革,建設服務型政府。可見服務型政府已作為我國政府改革目標,為中央所確認。所謂服務型政府,是以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府。建設服務型政府,其實質就是要讓政府由管理型向服務型轉變,由政府本位、官本位體制轉向社會本位、公民本位。

一、建設服務型政府的必要性

1、建設服務型政府是由我們黨的宗旨和政府性質決定的

我國作為社會主義國家,建設服務型政府,從根本上說是由我們黨的宗旨和人民政府的性質所決定的。我們的政府是由中國共產黨領導的人民政府,全心全意為人民服務是我們黨的根本 市場化模式等。在這種理念的指引下,西方國家宗旨,是政府的基本職能和本質特征。在新的歷史條件下“三個代表”的提出,如何提高政府的人民性和為人民、為社會服務的功能,始終是我黨追求目標。黨的宗旨和政府的性質決定了政府所做的一切,必須也只能是為人民謀利益,為人民服務。

2、建設服務型政府是加強政府自身改革和建設的客觀需要

首先,科學技術的進步,知識經濟、信息社會的來臨,對傳統的政府管理帶來了重要的影響。由于信息傳遞的高速、便利,使中間層級的信息傳遞功能在很大程度上成為冗余,增加了財政負擔,降低了政府組織的服務效率,迫切需要政府組織結構扁平化。其次,隨著我國社會主義市場經濟的發展,傳統“管制型政府”面臨危機。“管制型政府”采取的全面管理、直接管理、暗箱操作、側重行政控制等管理方式,導致政府規模極度擴張、行政效率低下、辦事態度差等弊病。從根本上革除這些弊病,要求加快建設服務型政府。最后,隨著社會主義民主化進程的加快,公民主體意識日益明確,參與經濟社會事務管理的積極性提升;信息化使公民個人接收信息的能力大大增強，人們的個性化選擇要求也日益提高；結構的多元化和政府對社會控制的弱化,促進了公民的自主性、權力觀念的增強。政府面臨著來自公眾參與的壓力,要求政府必須加快自身改革和結構調整,建立靈活的管理體制,提高辦事效率和服務質量,以滿足公民需求及環境變化。

3、建設服務型政府是適應世界各國政府改革潮流的需要

20世紀60年代以來,在經濟全球化、政治民主化浪潮的沖擊下,政府行政改革已成為一股不可阻擋的世界性潮流。在這場重塑政府的革命中,形成了一種全新的行政理念。這種新的行政理念包括:政府服務應以顧客或市場為導向,政府應注重提供公共服務的效率和質量,政府的管理職能應是掌舵而不是劃槳,政府行政中應引入市場化模式等。在這種理念的指引下,西方國家的政府行政改革幾乎都是圍繞著如何更好地提供公共服務而展開的。特別是90年代后,西方各國都把塑造服務型政府作為首要目標。英國于1991年頒布公民憲章,主張施行公共管理的顧客導向。美國于1994年頒布了《顧客至上:服務美國民眾標準》,主張建立顧客至上的政府。加拿大、澳大利亞等國也都把顧客導向,作為政府改革的重要環節。隨著新公共管理運動的發展,政府改革和再造作為一個世界潮流,影響著中國政府改革的具體實踐,建設服務型政府目標的提出,就是中國政府吸取國際經驗而提出的適合中國國情的改革方針。

二、建設服務型政府的途徑

1、建設服務型政府的的途徑：轉變政府職能

轉變政府職能，加強政府公共服務職能，是建設服務型政府的核心問題，也是促進科學發展、實現經濟發展方式轉變所必須解決的重點問題。為實現政府職能的這一根本轉變，必須采取以下對策。

1.1、依法加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把政府不該管的事項轉移出去

多年來，由于政企不分、政資不分、政事不分、政府與市場中介組織不分，各級政府投入了許多時間、精力和財力，管了許多不該管的事情，應該由政府管的社會公共事務和提供的公共服務卻不到位。如何解決這一難題？除了轉變觀念、提高認識以外，根本的途徑是加強法制建設，依法劃清政企之間、政資之間、政事之間和政府與市場中介組織之間的權力界限，切斷政府與企事業單位和市場中介組織的利益紐帶，實現政府責權的法定化，用法律的剛性手段規范和約束政府行為。政企、政資、政事和政府與市場中介組織之間的權力界限劃清了，利益紐帶割斷了，政府職責明確了，各級政府就能自覺地把不該管的事項轉移出去，也才能把更多的時間、精力和財力轉移到公共服務上來。

1.2、堅持以人為本，依法明確公共服務在政府職能中的主導地位和核心地位

在全面建設小康社會的過程中，堅持以人為本，除了堅持發展依靠人民以外，還必須堅持發展為了人民、發展成果由人民共享。所謂發展為了人民，就是順應各族人民過上更好生活的新期待，著力解決人民群眾最關心、最直接、最現實的問題，把發展的目的落實到滿足人民群眾需要、提高人民群眾生活水平上。所謂發展成果由人民共享，就是把改革發展取得的各方面成果，要體現出人民不斷提高的生活質量和健康水平，人民不斷提高的思想道德素質和科學文化素質，和保障人民享有的經濟、政治、文化、社會權益。

貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，就必須依法確立公共服務在政府職能中的主導地位和核心地位，大力推進服務型政府建設。只有這樣，才能切實克服公共服務職能薄弱的現象，促使各級政府提供優質公共服務，不斷滿足人民群眾日益增長的公共需求，也才能使科學發展觀的核心--以人為本真正落到實處。

依據國際經驗，人均國內生產總值處于1000-8000美元的發展時期，是全面、系統地完善公共服務的重要階段。2009年我國人均國內生產總值已經達到3700美元，2010年有望超過4000美元，今后將向更高水平邁進。隨著經濟社會發展水平和人民群眾生活水平的不斷提高，全社會對基本公共服務的要求和期待也會越來越高。正因為深刻認識到這一點，所以中央明確要求各級政府“更加注重公共服務，著力促進教育、衛生、文化等社會事業健康發展，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系，推進基本公共服務均等化。”

調整政府職能結構，依法確立公共服務在政府職能中的主導地位或核心地位，是適應我國經濟社會發展的新形勢、滿足各族人民日益增長的基本公共服務需求的必然選擇，也是建設服務型政府、實現“十二五”規劃目標的重要舉措。

1.3、健全政府職責體系，依法明確各級政府公共服務的職責權限 在建設服務型政府的進程中，加強法治建設，最重要、最根本、最核心的內容，就是依法明確各級政府公共服務的職責權限。

目前，我國相關法律對各級政府公共服務職權的規定不僅過于籠統，而且上下級之間公共服務職權重疊嚴重。政府間公共服務法定職責不清，憲法和法律對各級政府的剛性約束就會降低，政府間在公共服務領域的推諉扯皮就難以避免，公共服務的效能也難以提高。因此，修改憲法和有關法律，依法明確各級政府公

共服務的職責權限，健全政府公共服務職責體系，是加強政府公共服務職能、建設服務型政府的當務之急。各級政府公共服務職權明確了，公共服務職責體系健全了，才能夠盡快完善符合國情、比較完整、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，實現基本公共服務均等化的戰略目標。

1.4、調整財政支出結構，加大政府基本公共服務投入力度

黨的十六大以來，我國不斷加大了基本公共服務的投入。例如，2003-2007年全國財政用于教育支出累計2.43萬億元，比前五年增長1.26倍。全國財政用于醫療衛生支出五年累計6294億元，比前五年增加3589億元，增長1.27倍。盡管如此，我國財政用于公共服務的支出仍然偏低。例如，2007年，我國教育、醫療和社會保障三項支出占政府總支出的比重總和為29.2%，與人均GDP3000美元以下國家和人均GDP3000～6000美元國家相比，分別低13.5和24.8個百分點。其中，醫療支出比重分別低4.7和8.2個百分點，社會保障支出比重分別低9.9和18.3個百分點。政府公共服務投入不足，既抑制了居民消費，影響了內需的擴大，又嚴重制約了政府職能轉變，降低了政府基本公共服務效能。為使政府積極有效地履行基本公共服務職能，必須改革財政體制，調整財政支出結構。

（1）按照中央關于“更加注重公共服務”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續發展的公共服務體系”的要求，加大政府基本公共服務的投入力度，增加政府支出用于改善民生和社會事業的比重，使我國基本公共服務水平與經濟社會發展水平相適應，達到人均GDP同等水平國家的基本公共服務水平。

（2）按照推進基本公共服務均等化的要求，加大對農村和落后地區基本公共服務的投入，提高農村和落后地區基本公共服務水平，逐步縮小城鄉之間、發達地區與不發達地區之間基本公共服務的差距。

（3）按照財力與事權相匹配的原則，科學配置各級政府的財力，增加一般性轉移支付的規模和比例，加強縣級政府提供基本公共服務的財力保障。

1.5、加強行政監督，確保公共權力運行的規范化和有效性

為確保各級政府有效履行公共服務職能，防止行政權力越位、腐敗和低效運行，就必須加強對行政權力的監督和制約。為此，必須改革行政監督體制，提高監督主體地位，依法明確各監督主體的職責分工，形成強有力的監督合力。一旦發現權力越位、腐敗或低效運行，立即啟動處罰程序，絕不姑息。同時，還必須

積極培育公民社會，加強社會監督和輿論監督，將監督者也置于被監督之中，以防止和克服怠監、弱監、漏監、失監等現象，切實提高監督效能。

2、建設服務型政府的途徑：優化政府組織結構

為了加強服務型政府建設，切實提高各級政府公共服務效能，必須進一步優化政府的組織結構。

2.1、按照精簡、統一、效能的原則，繼續推進和完善大部制改革 精簡、統一、效能原則是對我國政府機構改革重要經驗的總結，是解決機構龐大、職責分散、效能低下的重要途徑，是優化政府組織結構必須遵循的基本原則。按照這一原則，黨的十七大以來，我國開始探索實行職能有機統一的大部門體制。而要建設服務型政府，實現轉變政府職能、提高政府效能的目標，必須進一步優化政府組織結構，堅定不移地推進和完善大部門體制。第一，對已經實行大部門體制的，要繼續整合職能和內設機構，真正做到職能有機統一。第二，在已經推行大部制但尚未整合到位的，如交通運輸部，要繼續推進并整合到位，真正建立起大交通的管理體制。第三，在應該實行而尚未實行大部門制的領域，應在總結經驗的基礎上，適時推出大部門體制改革。第四，按照建設服務型政府的精神和要求，積極探索和推進公共服務領域的大部門體制改革，明確公共服務的職責分工，減少職責交叉。第五，認真貫徹落實黨的十七大關于“統籌黨委、政府和人大、政協機構設置”的要求，積極探索統籌設置“四大班子”的職能部門，切實解決機構重疊、職責交叉、政出多門的問題。第六，在推進大部制改革中，堅決貫徹中央精神，嚴格執行政府組織法，嚴格控制編制和領導職數，不能以“過渡期”為由，突破編制和領導職數限額。第七，既要給予地方政府改革的自主權，尊重地方改革的創造精神，又要注意改革的上下銜接，避免管理鏈條的斷裂。

減少行政層級，積極探索省直接管理縣（市）的體制。1982年推行市管縣體制以來，我國政府層級已經由四級制為主轉變成五級制為主。政府層級過多，存在諸多弊端：

（1）上情難以及時準確地下達，下情也難以及時準確地上達。

（2）中央下放的權力，很容易被中間環節截留，縣（市）和基層政府的自主權難以得到落實。

（3）不符合當今世界組織結構扁平化的趨勢，不利于調動縣（市）和基層政府的主動性、積極性和創造性，不利于提高政府管理效能。解決政府層級過多的問題，唯一出路就是嚴格按照《憲法》規定，實行省直接管理縣（市）的體制。

加強政府機構的法制建設，實現政府組織機構及人員編制向科學化、規范化、法制化的根本轉變。依法行政，實現服務型政府的法治化，不僅需要依法明確各級政府的公共服務職責，同時還需要實現政府組織機構及人員編制的法定化。為此，需要不斷總結經驗，借鑒發達國家的有益做法，在實現政府組織機構及人員編制科學化、規范化的基礎上，修改和完善政府組織法，依法明確各級政府的組成部門、直屬機構和辦事機構，使政府機構設置和人員編制不因領導人的變化而變化，不因領導人注意力的變化而變化，以保持政府機構和人員編制的相對穩定性。

3、建設服務型政府的途徑：改革行政運行機制和政府管理方式

轉變政府職能，優化政府組織結構，加強行政法制建設，是建設服務型政府的治本之策。與此同時，還必須改革行政運行機制和政府管理方式，降低基本公共服務成本，提高基本公共服務效能。

3.1、建立健全與經濟社會發展水平相適應的基本公共服務標準體系 基本公共服務包括公民的基本生存、基本發展、基本環境和公共安全等對公民生存、發展具有重要影響的公共服務。在當前和今后一段時期，我國政府提供基本公共服務要實現三個目標：一是廣覆蓋，使基本公共服務覆蓋城鄉全體公民；二是促均等，即逐步實現基本公共服務的均等化，消除基本公共服務領域的城鄉差別、地區差別和不同階層、不同人群之間的差別；三是上水平，基本公共服務水平不是一成不變的，而是隨著經濟社會發展水平的提高而不斷提高。政府提供基本公共服務的三項目標或任務，都直接涉及到基本公共服務的標準問題。基本公共服務標準是評估政府履行基本公共服務職責和實行行政問責的主要依據，是社會組織等參與提供基本公共服務的最低門檻，因此，研究制定基本公共服務標準體系迫在眉睫。

3.2、大力推行以基本公共服務為主要內容的政府績效評估制度，強化基本公共服務的行政問責

政府績效評估是實現政府管理目標的重要手段和工具，也是政府的重要指揮棒，對政府工作具有實際的導向作用。過去很長一段時間，將GDP的增長作為一

項重要的評估內容，導致各地想方設法追求GDP，造成了嚴重的環境污染和資源浪費，我國發展中不平衡、不協調、不可持續的問題，與這種錯誤的政績觀不無關系。

黨的十六大以來，中央提出科學發展觀和正確政績觀，要求深化行政體制改革，建設服務型政府。必須根據中央的精神和要求，構建科學合理的政府績效評估指標體系。其中之一，就是將基本公共服務作為政府績效評估的重要內容，納入政府績效評估指標體系之中，并加大其權重。對于沒有很好履行這一職責的政府，要進行行政問責，追究有關領導的行政責任。

大力推行以基本公共服務為主要內容的政府績效評估和行政問責制度，不僅能夠推動政府職能轉變，促使各級政府高度重視和認真履行基本公共服務職能，同時能夠促使各級政府不斷改進工作，提高基本公共服務的質量和水平。

3.3、積極探索政社合作機制，充分發揮公民和社會組織的作用

提供基本公共服務雖然是政府責任，但政府在基本公共服務供給上也不必統包統攬。實踐證明，政府壟斷式的供給，不僅難以提高基本公共服務效率，難以滿足公民社會對基本公共服務的多樣化需求，而且容易滋生消極腐敗現象。黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確要求“從制度上更好地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，更好地發揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用，更加有效地提供公共產品。”為提高基本公共服務的質量和效率，在充分發揮政府主導作用的同時，擴大公民和社會組織的有序參與，探索政府與社會的合作機制和伙伴關系，有效整合市場和社會力量，通過合同外包、購買服務等方式，實現基本公共服務供給方式的多樣化和高效率。

結束語

本次實驗是在指導老師王江浩老師的指導下完成的。在寫作論文的過程中，王老師給予了很多悉心指導，并提供了很多與該論文相關的重要信息。王江浩老師嚴謹認真的工作作風、細心耐心的教育態度深深打動了我！在此對王老師表示衷心的感謝和崇高的敬意！本次實驗還得到了課題組的各位老師的大力協助，在此向湖南涉外經濟學院繼續教育學部全體老師表示我的由衷感謝！

參考文獻

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